Die Klägerin steht als Polizeiobermeisterin (A8) im Dienst der Beklagten. Mit der Klage begehrt sie für den Zeitraum von August 2012 bis Januar 2015 die Gewährung einer Zulage für die zeitweise Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes.
Unter der Voraussetzung des Bestehens der Laufbahnprüfung wurde die Klägerin mit Wirkung vom 26. Februar 2011 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe und gleichzeitiger Ernennung als Polizeimeisterin (A7) bei der Bundespolizeidirektion M., Bundespolizeiinspektion M., eingestellt.
Mit Wirkung vom 26. Februar 2011 wurde ihr der Dienstposten „Kontroll-/Streifenbeamtin“ bei der Bundespolizeiinspektion M. übertragen, welcher im Organisations- und Dienstpostenplan für die Bundespolizei mit A8 bis A9 mZ bewertet war.
Im Zusammenhang mit ihrer Ernennung zur Polizeiobermeisterin am 29. April 2015 wurde ihr am selben Tag das Amt einer Polizeiobermeisterin bei der Bundespolizeidirektion M. übertragen und sie wurde mit Wirkung vom 1. Februar 2015 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A8 eingewiesen.
Mit Schreiben vom 15. Juli 2015 teilte die Bundespolizeidirektion M. der Klägerin insbesondere mit, der ihr übertragene Dienstposten sei mit Organisationsverfügung des Bundespolizeipräsidiums vom 4. Mai 2015 mit Wirkung vom 7. Mai 2015 mit A7 bis A9 mZ bewertet worden.
Am 15. Juli 2015 beantragte die Klägerin bei der Bundespolizeidirektion M. für den Zeitraum von September 2012 bis Februar 2015 die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, im Zeitraum vom 26. Februar 2011 bis Februar 2015 habe sie die Aufgabe eines höherwertigen Amtes wahrgenommen. Abzüglich 18 Monaten Wartezeit beantrage sie daher ab dem September 2012 die Zahlung einer Ausgleichszulage des entsprechenden Differenzbetrags zu A8.
Durch Bescheid vom 22. Oktober 2015 lehnte die Bundespolizeidirektion M. den Antrag der Klägerin vom 15. Juli 2015 ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, vom Haushaltsgesetzgeber würden sämtliche zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel für die entsprechende Planstellenanzahl voll ausgeschöpft und keine Planstellen zurückgehalten. Eine Zulagenzahlung komme nicht in Betracht, da die auf die besetzbaren Planstellen entfallenden Mittel bei der Bundespolizei wegen voller Ausschöpfung nicht vorhanden seien. Auch die im Lauf des Haushaltsjahrs durch Ruhestand, Beförderung und Ausscheiden auftretenden, temporär freiwerdenden Planstellen könnten aufgrund ihrer geringen Anzahl angesichts des deutlichen mehr an Polizeiobermeistern im Vergleich zu ausgewiesenen Planstellen A8 nicht zu einer anderen Bewertung führen.
Unter dem 18. November 2015 erhob die Klägerin Widerspruch gegen den Bescheid vom 22. Oktober 2015. Zur Begründung ließ sie durch Schriftsatz vom 8. Dezember 2015 im Wesentlichen ausführen, nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. September 2014 setze § 46 des Bundesbesoldungsgesetzes (kurz: BBesG) auf der Ebene des Haushaltsplans keine feste Verknüpfung zwischen einem Dienstposten und einer bestimmten Planstelle voraus. Auch das Argument, die haushaltsrechtlichen Mittel seien voll ausgeschöpft, überzeuge nicht. Seien die Planstellen frei und würden sie nicht unverzüglich nachbesetzt, stünden die entsprechenden Haushaltsmittel zur Verfügung. Deswegen sei eine entsprechende Zulage für den Zeitraum ab Ende August 2012 bis einschließlich Januar 2015 zu zahlen.
Durch Widerspruchsbescheid vom 17. März 2016 wies die Bundespolizeidirektion M. den Widerspruch der Klägerin vom 18. November 2015 zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, im Zuge der grundlegenden Organisationsreform zum 1. März 2008 seien alle Dienstposten innerhalb der Bundespolizei neu bewertet worden. Das habe insbesondere dazu geführt, dass die bis dahin mit A7 bis A9 m bewertete Tätigkeit als Streifen-/Postenbeamter ab März 2008 anders bezeichnet worden sei und darüber hinaus auch höher nämlich nach A8 bis A9mZ bewertet worden sei. Die Aufgaben hätten sich dadurch nicht geändert. Im Unterschied zum vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall existierten – ebenso in den vergangenen Jahren - keine vakanten Planstellen der Wertigkeit A8. Ein Anspruch auf Zulage könne nur bestehen, wenn die dem Funktionsamt zugewiesene Planstelle frei sei, was allerdings bei einer Topwirtschaft nicht der Fall sei. Die Tätigkeiten eines Kontroll- und Streifenbeamten (A7) hätten aufgrund der damaligen Dienstpostenbewertung (A8 bis A9mZ) keine höherwertige Tätigkeit dargestellt, da die Aufgaben stets gleich geblieben seien. Infolge der Verfügung des Bundespolizeipräsidiums vom 4. Mai 2015 zur Neubewertung der Dienstposten gebe es seit 7. Mai 2015 für den mittleren Polizeivollzugsdienst nur noch die Bewertungsebene A7 bis A9mZ.
Am 18. April 2016 ließ die Klägerin beim Bayerischen Verwaltungsgericht München Klage erheben und beantragen,
den Bescheid vom 22. Oktober 2015 in der Form des Widerspruchsbescheids vom 17. März 2016 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin eine (Teil-) Zulage für höherwertige Tätigkeit gemäß § 46 BBesG Höhe des Unterschiedsbetrags zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A7 und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A8 für die Zeit vom 1. August 2012 bis 31. Januar 2015 zu gewähren.
Zur Klagebegründung wurde durch Schriftsatz vom 18. April 2016 insbesondere ausgeführt, die Beklagte müsse sich an der neuen Bewertung der Aufgaben zum 1. März 2008 festhalten lassen. Die 18-monatige Wartezeit sei im Juli 2012 abgelaufen, sodass grundsätzlich ein Anspruch auf Zulagenzahlung ab August 2012 bestehe. Die in den Bescheiden angeführten Gründe, welche das Vorliegen der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen verneinten, überzeugten nicht.
Zur weiteren Klagebegründung wurde durch Schriftsatz vom 19. Oktober 2016 im Wesentlichen ausgeführt, die durch Verfügung vom 4. Mai 2015 erfolgte Neubewertung des Dienstpostens stehe der Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit für die Zeit vom 1. August 2012 bis zum 31. Januar 2015 nicht entgegen. Auch die Argumentation der Beklagten hinsichtlich der einjährigen Beförderungssperre überzeuge nicht. Neben der 18-monatigen Wartezeit sehe das Gesetz keine weiteren Voraussetzungen vor.
Durch Schriftsatz vom 15. November 2016 wurde zur weiteren Klagebegründung im Wesentlichen ausgeführt, die Beklagte habe nicht dargelegt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen nicht vorgelegen hätten. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln vom 11. Juni 2015 sei auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar.
Die Beklagte beantragte,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wurde durch Schreiben vom 5. Oktober 2016 im Wesentlichen ausgeführt, es werde ausdrücklich auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 11. Juni 2015 verwiesen, dem ein vergleichbarer Sachverhalt zugrunde liege. Es sei auch schon fraglich, ob der Klägerin überhaupt Aufgaben eines höherwertigen Amtes übertragen gewesen seien. Der Dienstposten eines Kontroll-/Streifenbeamten sei mit Verfügung des Bundespolizeipräsidiums vom 4. Mai 2015 in die Bewertung A7 bis A9 mZ überführt worden. Es müsse daher davon ausgegangen werden, dass ein Kontroll-/Streifenbeamten schon vor dem 7. Mai 2015 Aufgaben der Wertigkeit A7 bis A9 mZ wahrgenommen habe. Da die Klägerin erst am 25. Februar 2011 zum Beamten auf Probe ernannt worden sei, sei sie gemäß § 22 Abs. 4 Nr. 1 des Bundesbeamtengesetzes (kurz: BBG) in Verbindung mit § 31 Abs. 1 der Bundeslaufbahnverordnung (kurz: BLV) einer einjährigen Beförderungssperre unterlegen. Nach der Festlegung der Voraussetzungen für eine Beförderung während der Probezeit durch die Bundespolizei und angesichts des Umstandes, dass die Klägerin ihre Laufbahnausbildung mit der Abschlussnote „befriedigend“ bestanden habe, sei für sie eine Beförderung während der Probezeit ohnehin nicht in Betracht gekommen. Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung eines Amtes als Polizeiobermeisterin hätten daher frühestens am Ende der Probezeit, also am 26. Februar 2014, vorgelegen.
Durch Schreiben vom 20. Dezember 2016 führte die Beklagte im Wesentlichen aus, das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln sei auch für den Fall der Klägerin einschlägig. Auf die in diesem Schriftsatz enthaltenen, insbesondere in Form von Excel-Tabellen aufbereiteten Ausführungen zur Personalsituation Polizeiobermeister/-in wird verwiesen. Danach - so die Beklagte weiter - ergebe sich, dass im streitgegenständlichen Zeitraum im Bereich der Bundespolizeidirektion M. durchgängig weniger Planstellen A8 vorhanden gewesen seien als Polizeiobermeister.
Durch Schreiben vom 30. Januar 2018 für die Beklagte im Wesentlichen aus, das Bundespolizeipräsidium habe in dessen Rundschreiben vom 12. Mai 2017 festgestellt, eine Zulagengewährung im Bereich des mittleren Diensts scheide für die Haushaltsjahre 2013 bis 2015 schon deshalb aus, weil die Zahl der Beamten in den Besoldungsgruppen A7 bis A8mZ immer über der Zahl der zugewiesenen Planstellen gelegen habe. Die in der Übersicht der Planstellen A8 für Dezember 2014 ausgewiesenen neun Planstellen seien zwar theoretisch frei gewesen, aber eine haushaltsrechtlichen Bewirtschaftungsbeschränkung unterlegen, um die haushaltsgesetzlich geforderten Planstelleneinsparungen erbringen zu können. Das Fehl an Planstellen A8 resultiere im Ergebnis aus der Durchführung von Aufstiegsverfahren. Die Beamten, für welche keine Planstellen A8 zur Verfügung stehe, seien bereits auf Planstellen A9g geführt.
Mit Schreiben vom 15. Februar 2018 gab das Gericht der Beklagten auf, zu den von ihr durch Schriftsatz vom 20. Dezember 2016 vorgelegten Aufstellungen zur Personalsituation der Polizeiobermeister in bestimmten Punkten ergänzend vorzutragen (Abzug der Zahl derjenigen Beamten, die im maßgeblichen Zeitraum keine Bezüge erhalten haben; Ausweisung der Anzahl der Leerstellen in der entsprechend bereinigten Aufstellung; für den Fall von zu verteilen Haushaltsresten in bestimmten Monaten die Anzahl der Anspruchsberechtigten Beamten und die Anzahl derjenigen, welche ihren Anspruch auch rechtzeitig geltend gemacht haben).
Mit Schreiben vom 16. Februar 2018 legte die Beklagte dem Gericht daraufhin eine Gegenüberstellung zur Haushalts- und Personalsituation in der Bundespolizei für den Zeitraum von 2012 bis 2015 vor, auf die Bezug genommen wird. Darüber hinaus wurde insbesondere ausgeführt, bei dem „ATTP II“ handle es sich um das sogenannte Attraktivitätsprogramm II, in dessen Rahmen in den Jahren 2005 bis einschließlich 2014 jährlich jeweils 635 neue Planstellen im gehobenen Polizeivollzugsdienst ausgebracht worden seien, für die als Kompensation jeweils 635 Planstellen im mittleren Polizeivollzugsdienst hätten eingespart werden müssen, davon ein Teil an Planstellen der Wertigkeit A8.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte zum Klageverfahren, auf die vorgelegten Behördenakten und auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 23. Februar 2018 Bezug genommen.
Die Klage ist zwar zulässig, aber unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die von ihr begehrte Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amts.
Werden einem Beamten oder Soldaten die Aufgaben eines höherwertigen Amts vorübergehend vertretungsweise übertragen, so erhält er nach § 46 Abs. 1 BBesG in der Fassung vom 19. Juni 2009 (a.F.) nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen.
Jedenfalls weil nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung des damals für die Klägerin höherwertigen Amts einer Polizeiobermeisterin die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amts im gesamten streitgegenständlichen Zeitraum nicht vorgelegen hatten, scheidet ein Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 BBesG (a.F.) aus. Im Einzelnen:
Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes im Sinne von § 46 Abs. 1 BBesG (a.F.) sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, U.v. 25.9.2014 – 2 C 16/13 – juris Rn. 13 ff.) erfüllt, wenn der Beförderung des betreffenden Beamten kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegensteht. Für seine Beförderung muss eine freie Planstelle der entsprechenden Wertigkeit zur Verfügung stehen. Maßgeblich sind die einschlägigen Vorgaben des jeweiligen Haushaltstitels des Haushaltsplans, hier die Bereitstellung von Planstellen der Besoldungsgruppe A8 für die Gesamtheit der Bundespolizeidienststellen der Beklagten. Zu berücksichtigen sind insoweit allein die ins Detail gehenden Festlegungen des Haushaltsplans, nicht dagegen die lediglich darauf aufbauenden Entscheidungen der Exekutive, die die Planstellen den einzelnen vom Haushaltstitel erfassten Behörden zuweisen. Denn der Haushalt, auf den es beim Begriff der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ ankommt, wird durch den Gesetzgeber und nicht durch die Exekutive bestimmt. Entscheidungen der Exekutive sind hier nur von Bedeutung, wenn sie auf entsprechenden gesetzlichen Vorgaben oder Ermächtigungen beruhen, wie etwa „kw-Vermerke“ oder eine Haushaltssperre. Soweit der Dienstherr Planstellen nicht besetzt, stehen die entsprechenden Haushaltsmittel für die Zahlung einer Zulage nach § 46 BBesG zur Verfügung (vgl. BVerwG, U.v. 25.9.2014 – 2 C 16/13 – juris Rn. 15). Diese Vorschrift setzt auf der Ebene des Haushaltsplans keine feste Verknüpfung zwischen einem konkret-funktionellen Amt (Dienstposten) und einer bestimmten Planstelle voraus (vgl. BVerwG, U.v. 25.9.2014 – 2 C 16/13 – juris Rn. 16). § 46 BBesG gilt auch für den Fall, dass der Dienstherr erheblich mehr Beförderungsdienstposten ausweist, als Planstellen und damit Statusämter dieser Wertigkeit im Haushaltsplan zur Verfügung stehen (vgl. BVerwG, U.v. 25.9.2014 – 2 C 16/13 – juris Rn. 18 m.w.N.). Aus dem Begriff der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ folgt, dass nur die auf die besetzbaren Planstellen entfallenden Mittel für die Zulage zur Verfügung stehen (vgl. BVerwG, U.v. 25.9.2014 – 2 C 16/13 – juris Rn. 20).
Gemessen an diesen Grundsätzen der Judikatur des Bundesverwaltungsgerichts liegen insbesondere nach der von der Beklagten mit Schreiben vom 16. Februar 2018 vorgelegten Gegenüberstellung zur Haushalts- und Personalsituation in der Bundespolizei für den gesamten streitgegenständlichen Zeitraum die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes im Sinne von § 46 Abs. 1 BBesG nicht vor.
Das in dieser Gegenüberstellung enthaltende Zahlenwerk, im dem zum Ausdruck kommt, dass im streitgegenständlichen Zeitraum keine freie Planstelle A8 und damit auch keine entsprechenden Haushaltsmittel mehr zur Verfügung gestanden haben, ist in sich schlüssig. Das in der rechten Spalte unter der Rubrik „Personalstärke“ für die jeweils streitgegenständlichen Monate aufgelistete Saldo (mit Abzug der Beurlaubungen vom Personal-IST) übersteigt in jedem einzelnen Monat rechnerisch richtig die Differenz zwischen dem jeweils aufgelisteten Personal-IST einerseits sowie den jeweiligen Beurlaubungen plus der jeweiligen Gesamtzahl der Planstellen andererseits. Gegen die Richtigkeit dieser aufgeführten Zahlen sind seitens der Klägerin keine substantiierten Einwendungen erhoben worden.
Das Gericht hat auch sonst keinen Anlass, an der Richtigkeit dieses Zahlenwerks zu zweifeln. Insbesondere hat die Beklagte in ihrer vorgenannten Gegenüberstellung unter der Rubrik „Planstellen“ in jedem einzelnen Monat zu Recht die jeweilige „Kompensation durch ATTP II“ zum Abzug gebracht. Bei diesem Attraktivitätsprogramm II, welches der Erhöhung des Anteils des gehobenen Polizeivollzugsdiensts am gesamten Personalkörper der Bundespolizei von 20 Prozent auf 40 Prozent gedient hat (vgl. nur BT-Drucks. 17/12432, S. 1), handelt es sich nicht um eine Entscheidung der Exekutive, auf die es nach der Judikatur des Bundesverwaltungsgerichts für den Begriff der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ grundsätzlich nicht ankommt (vgl. BVerwG, U.v. 25.9.2014 – 2 C 16/13 – juris Rn. 13), sondern um eine im vorliegenden Kontext maßgebliche haushaltsgesetzgeberische Entscheidung (vgl. nur BT-Drucks. 17/12432, S. 4).
Das in der besagten Gegenüberstellung enthaltende Zahlenwerk der Beklagten belegt somit, dass der Bundespolizei im streitgegenständlichen Zeitraum keine freie Planstelle A8 mehr zur Verfügung gestanden hat und dass die für die Besoldung der Bundespolizeibeamten der Besoldungsgruppe A8 haushaltsrechtlich zur Verfügung gestellten Mittel voll ausgeschöpft worden sind. Daran scheitert der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch.
Die vom Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung beantragte Schriftsatzfrist war nicht zu gewähren, weil das mit dem Schreiben der Beklagten vom 16. Februar 2018 verbundene Vorbringen für die Klägerin nicht „neu“ im Sinne der
§§ 173 Satz 1 VwGO, 282 Abs. 2, 283 Satz 1 ZPO gewesen und weil die Klägerin nicht infolge der Verspätung zu einer sofortigen Erklärung in der mündlichen Verhandlung außer Stande gewesen ist.
Mit dem in ihrem Schreiben vom 20. Dezember 2017 enthaltenen Zahlenwerk hatte die Beklagte aus ihrer Sicht – für die Klägerbevollmächtigten erkennbar - bereits belegt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. im streitgegenständlichen Zeitraum nicht erfüllt seien. Das mit dem Schreiben der Beklagten vom 16. Februar 2018 verbundene, lediglich ergänzende Vorbringen war später - auf die den Klägerbevollmächtigten unverzüglich zugeleitete Veranlassung des Gerichts - nur erfolgt, damit insbesondere die Zahlen derjenigen Beamten, die im maßgeblichen Zeitraum keine Bezüge erhalten haben, klarer werden. Somit war das mit dem Schreiben der Beklagten vom 16. Februar 2018 verbundene Vorbringen für die Klägerin nicht neu.
Überdies wäre es somit bereits seit Zuleitung des Schreibens der Beklagten vom 20. Dezember 2017 Sache der Klägerin bzw. ihrer Bevollmächtigten gewesen, gegebenenfalls das in diesem Schreiben enthaltene Zahlenwerk substantiell in Zweifel zu ziehen. Wäre dies – was den Klägerbevollmächtigten erkennbar möglich gewesen wäre - etwa nach Einholung weiterer Erkundigungen rechtzeitig erfolgt, wäre der Klägerin in der mündlichen Verhandlung auch eine substantiierte, „sofortige“ Erklärung zum mit dem Schreiben der Beklagten vom 16. Februar 2018 verbundenen Vorbringen möglich gewesen. Auch deshalb ist ein Schriftsatzrecht der Klägerin ausgeschieden (vgl. Greger in Zöller, ZPO, 32. Aufl. 2018, § 283 Rn. 2a ff. m.w.N.).
Kosten: § 154 Abs. 1 VwGO.
Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.
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