Der Kläger steht als Polizeiobermeister (A8) im Dienst der Beklagten. Mit der Klage begehrt er für den Zeitraum von Oktober 2012 bis Januar 2015 die Gewährung einer Zulage für die zeitweise Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes.
Unter der Voraussetzung des Bestehens der Laufbahnprüfung wurde der Kläger mit Wirkung vom 1. April 2011 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe und gleichzeitiger Ernennung als Polizeimeister (A7) bei der Bundespolizeidirektion M., Bundespolizeiinspektion M., eingestellt.
Mit Wirkung vom 1. April 2011 wurde ihm der Dienstposten „Kontroll-/Streifenbeamter“ bei der Bundespolizeiinspektion M. übertragen, welcher im Organisations- und Dienstpostenplan für die Bundespolizei mit A8 bis A9 mZ bewertet war.
Im Zusammenhang mit seiner Ernennung zum Polizeiobermeister am 29. April 2015 wurde ihm am selben Tag das Amt eines Polizeiobermeisters bei der Bundespolizeidirektion M. übertragen und er wurde mit Wirkung vom 1. Februar 2015 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A8 eingewiesen.
Unter dem 4. April 2015 beantragte der Kläger bei der Bundespolizeidirektion M. sinngemäß für den Zeitraum vom 1. Oktober 2012 bis zum 31. Januar 2015 die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes. Zur Begründung nahm er im Wesentlichen auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. April 2011 Bezug.
Durch Schriftsatz vom 27. April 2015 ließ der Kläger gegenüber der Bundespolizeidirektion M. insbesondere ausführen, ab Oktober 2012 seien in seinem Fall die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nach § 46 Abs. 1 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG a.F.) gegeben.
Mit Schreiben vom 15. Juli 2015 teilte die Bundespolizeidirektion M. dem Kläger insbesondere mit, der ihm übertragene Dienstposten sei mit Organisationsverfügung des Bundespolizeipräsidiums vom 4. Mai 2015 mit Wirkung vom 7. Mai 2015 mit A7 bis A9 mZ bewertet worden.
Durch Bescheid vom 16. September 2015 lehnte die Bundespolizeidirektion M. den Antrag des Klägers vom 4. April 2015 ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, freie Planstellen würden zeitnah durch Neueinstellung oder Beförderungen nachbesetzt. Da ein fließender Übergang der Planstelleninhaberschaft faktisch kaum möglich sei, sammelten die Ernennungsbehörden die freien Wertigkeiten und beförderten dann in regelmäßigen Abständen. Vom Haushaltsgesetzgeber würden sämtliche zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel für die entsprechende Planstellenanzahl voll ausgeschöpft und keine Planstellen zurückgehalten. Eine Zulagenzahlung komme nicht in Betracht, da die auf die besetzbaren Planstellen entfallenden Mittel bei der Bundespolizei wegen voller Ausschöpfung nicht vorhanden seien. Auch die im Lauf des Haushaltsjahrs durch Ruhestand, Beförderung und Ausscheiden auftretenden, temporär freiwerdenden Planstellen könnten aufgrund ihrer geringen Anzahl angesichts des deutlichen mehr an Polizeiobermeistern im Vergleich zu ausgewiesenen Planstellen A8 nicht zu einer anderen Bewertung führen.
Unter dem 16. November 2015 ließ der Kläger Widerspruch gegen den Bescheid vom 16. September 2015 erheben. Zur Begründung wurde durch Schriftsatz vom 7. Dezember 2015 im Wesentlichen ausgeführt, § 46 BBesG setze auf der Ebene des Haushaltsplans keine feste Verknüpfung zwischen einem konkret-funktionellen Amt und einer bestimmten Planstelle voraus. Es falle in den Verantwortungsbereich der Behörde, eine Anpassung der Anzahl der Dienstposten vorzunehmen. Seien Planstellen frei und würden nicht unverzüglich nachbesetzt, stünden die entsprechenden Haushaltsmittel zur Verfügung. Deswegen sei dem Kläger für den Zeitraum ab Oktober 2012 bis einschließlich Januar 2015 die begehrte Zulage zu bezahlen.
Durch Widerspruchsbescheid vom 17. März 2016 wies die Bundespolizeidirektion M. den Widerspruch des Klägers vom 16. November 2015 zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, im Zuge der grundlegenden Organisationsreform zum 1. März 2008 seien alle Dienstposten innerhalb der Bundespolizei neu bewertet worden. Das habe insbesondere dazu geführt, dass die bis dahin mit A7 bis A9m bewertete Tätigkeit als Streifen-/Postenbeamter ab März 2008 anders bezeichnet worden sei und darüber hinaus auch höher, nämlich nach A8 bis A9mZ bewertet worden sei. Die Aufgaben hätten sich dadurch nicht geändert. Im Unterschied zum vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall existierten – ebenso in den vergangenen Jahren - keine vakanten Planstellen der Wertigkeit A8. Ein Anspruch auf Zulage könne nur bestehen, wenn die dem Funktionsamt zugewiesene Planstelle frei sei, was allerdings bei einer Topfwirtschaft nicht der Fall sei. Die Tätigkeiten eines Kontroll- und Streifenbeamten (A7) hätten aufgrund der damaligen Dienstpostenbewertung (A8 bis A9mZ) keine höherwertige Tätigkeit dargestellt, da die Aufgaben stets gleich geblieben seien. Infolge der Verfügung des Bundespolizeipräsidiums vom 4. Mai 2015 zur Neubewertung der Dienstposten gebe es seit 7. Mai 2015 für den mittleren Polizeivollzugsdienst nur noch die Bewertungsebene A7 bis A9mZ.
Am 18. April 2016 ließ der Kläger beim Bayerischen Verwaltungsgericht München Klage erheben und beantragen,
den Bescheid vom 16. September 2015 in der Form des Widerspruchsbescheids vom 17. März 2016 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger eine (Teil-)Zulage für höherwertige Tätigkeit gemäß § 46 BBesG in Höhe des Unterschiedsbetrags zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A7 und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A8 für die Zeit vom 1. Oktober 2012 bis 31. Januar 2015 zu gewähren.
Zur Klagebegründung wurde durch Schriftsatz vom 18. April 2016 im Wesentlichen die Widerspruchsbegründung wiederholt.
Durch Schriftsatz vom 20. Oktober 2016 ließ der Kläger im Wesentlichen ausführen, dass mit Verfügung des Bundespolizeipräsidiums vom 4. Mai 2015 eine Neubewertung des Dienstpostens stattgefunden habe, stehe der Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit für die Zeit vom 1. Oktober 2012 bis 31. Januar 2015 nicht entgegen. Des Weiteren überzeuge die Argumentation der Beklagten im Hinblick auf die einjährige Beförderungssperre nicht.
Durch Schriftsatz vom 19. April 2018 ließ der Kläger insbesondere ausführen, der Kläger erkläre sich nochmals mit Nichtwissen über die Richtigkeit der Beklagten-Statistik zu Planstellen A8, Ist-Kopfstärke POM und der Differenz im Zeitraum 1. August 2012 bis 1. Januar 2015 sowie zur Beklagten-Statistik zur Planstellenzuweisung POM und Personal-Ist POM im gleichen Zeitraum. Daher müsse der Dienstherr seiner Darlegungs- und Beweislast durch konkreten Sachvortrag zu jeder einzelnen Planstelle A8, zu jeder IST-Kopfstärke POM, zu jeder Planstellenzuweisung POM und zu jedem Personal-Ist POM nebst geeigneten Beweismitteln halten, je aufgeschlüsselt für jeden einzelnen Monat des Zeitraums vom 1. August 2012 bis zum 1. Januar 2015. Der Kläger erkläre sich auch mit Nichtwissen über die Behauptung der Beklagten, es sei die gesetzgeberische Vorgabe, 0,4% der ausgebrachten Planstellen kegelgerecht einzusparen, für den Bereich der Bundespolizei so umgesetzt worden, dass die geforderten Einsparungen durch die Einsparung von insgesamt 21 Planstellen der Wertigkeit A8 erbracht worden seien. Mit Nichtwissen erkläre sich der Kläger auch über die Behauptung der Beklagten, die in der Übersicht der Planstellen A8 für Dezember 2014 ausgewiesenen neun Planstellen mehr als POM seien nur theoretisch frei gewesen. Im Hinblick auf den ergänzenden Beklagten Vortrag vom 16. Februar 2018 erkläre sich der Kläger mit Nichtwissen über die Richtigkeit der Beklagten-Statistik zu Planstellen Soll A8, gesetzlicher Stelleneinsparung A8, Kompensation ATTP-II, Personal-Ist, Beurlaubungen und Salden im Zeitraum 1. August 2012 bis 28. Februar 2015. In der Bundespolizei seien im April 2012 alle Stellen im mittleren Dienst mit der Wertigkeit A7 bis A9 mZ unterlegt gewesen. Dennoch habe die BePo in diesem Zeitraum 125 Polizeivollzugsbeamte nach A8 befördert, obwohl dies gar nicht notwendig gewesen wäre. Diese Beförderungsmöglichkeiten hätte sich die Bundespolizei aufheben und für Polizeivollzugsbeamte wie den Kläger verwenden können. Die Bundespolizei habe noch weitere Möglichkeiten gehabt. Es sei also nicht richtig, dass es im Jahr 2012 keine freien Planstellen bzw. kein Geld für die Bezahlung nach A8 gegeben habe. Da es im Jahr ca. 600 Beförderungen von A8 nach A9 gegeben habe, habe es in etwa genauso viele Möglichkeiten von A7 nach A8 gegeben, da diese dann ja frei geworden seien. Bewusst sei die Bundespolizei nicht vorausschauend mit ihren Haushaltsmitteln umgegangen. Auch in den Folgejahren habe es genügend Beförderungen nach A8 gegeben. Finanzieller Spielraum für Ausgleichszahlungen habe eigentlich immer bestanden.
Die Beklagte beantragte,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wurde durch Schreiben vom 5. Oktober 2016 im Wesentlichen ausgeführt, es werde ausdrücklich auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 11. Juni 2015 verwiesen, dem ein vergleichbarer Sachverhalt zugrunde liege. Es sei auch schon fraglich, ob dem Kläger überhaupt Aufgaben eines höherwertigen Amtes übertragen gewesen seien. Der Dienstposten eines Kontroll-/Streifenbeamten sei mit Verfügung des Bundespolizeipräsidiums vom 4. Mai 2015 in die Bewertung A7 bis A9 mZ überführt worden. Es müsse daher davon ausgegangen werden, dass ein Kontroll-/Streifenbeamter schon vor dem 7. Mai 2015 Aufgaben der Wertigkeit A7 bis A9 mZ wahrgenommen habe. Da der Kläger erst am 31. März 2011 zum Beamten auf Probe ernannt worden sei, sei er gemäß § 22 Abs. 4 Nr. 1 des Bundesbeamtengesetzes (kurz: BBG) in Verbindung mit § 31 Abs. 1 der Bundeslaufbahnverordnung (kurz: BLV) einer einjährigen Beförderungssperre unterlegen. Nach der Festlegung der Voraussetzungen für eine Beförderung während der Probezeit durch die Bundespolizei und angesichts des Umstandes, dass der Kläger seine Laufbahnausbildung mit der Abschlussnote „gut“ bestanden habe, sei für ihn eine Beförderung während der Probezeit ohnehin nicht in Betracht gekommen. Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung eines Amtes als Polizeiobermeister hätten daher frühestens am Ende der Probezeit, also am 1. April 2014, vorgelegen.
Mit Schreiben vom 16. Januar 2018 legte die Beklagte insbesondere eine auf den Bereich der Bundespolizei bezogene Übersicht zum Verhältnis Planstellen A8 zur IstBesetzung der Polizeiobermeister in der Zeit vom 1. August 2012 bis 1. Januar 2015 vor. Aus der Übersicht der Planstellen A8 ergeben sich nur für Dezember 2014 insgesamt neun freie Planstellen.
Durch Schreiben vom 30. Januar 2018 führte die Beklagte im Wesentlichen aus, das Bundespolizeipräsidium habe mit Verfügung vom 12. Mai 2017 festgestellt, eine Zulagengewährung im Bereich des mittleren Diensts scheide für die Haushaltsjahre 2013 bis 2015 schon deshalb aus, weil die Zahl der Beamten in den Besoldungsgruppen A7 bis A8mZ immer über der Zahl der zugewiesenen Planstellen gelegen habe. Die in der Übersicht der Planstellen A8 für Dezember 2014 ausgewiesenen neun Planstellen seien zwar theoretisch frei gewesen, seien aber einer haushaltsrechtlichen Bewirtschaftungsbeschränkung unterlegen, um die haushaltsgesetzlich geforderten Planstelleneinsparungen erbringen zu können. Das Fehl an Planstellen A8 resultiere im Ergebnis aus der Durchführung von Aufstiegsverfahren. Die Beamten, für welche keine Planstellen A8 zur Verfügung stünden, seien bereits auf Planstellen A9g geführt worden.
In der Niederschrift über die öffentliche Sitzung zu dieser Klage am 9. Februar 2018 wurde im Wesentlichen festgehalten, bei der Erörterung der mit Schriftsatz vom 16. Januar 2018 vorgelegten Aufstellung der Personalsituation für Polizeiobermeister durch die Beklagtenvertreter sei deutlich geworden, dass die Ist-Zahl der Polizeiobermeister auch solche Polizeiobermeister enthalte, die aufgrund einer Freistellung keine Bezüge erhielten. Die Beklagtenvertreter hätten erklärt, eine bereinigte Aufstellung der Personalsituation vorzulegen, in der die Anzahl der Leerstellen ausgewiesen sein werde. Die Beklagtenvertreter hätten weiterhin erklärt, für die entsprechenden Monate, sofern sich ein Haushaltsrest im jeweiligen Monat ergeben sollte, auch die Anzahl der Anspruchsberechtigten Beamten sowie die Anzahl derjenigen Beamten, die diesen Anspruch auch rechtzeitig geltend gemacht hätten, vorzulegen. Die Beteiligten hätten übereinstimmend auf eine weitere mündliche Verhandlung verzichtet.
Mit Schreiben vom 16. Februar 2018 legte die Beklagte dem Gericht eine Gegenüberstellung zur Haushalts- und Personalsituation in der Bundespolizei für den Zeitraum von 2012 bis 2015 vor, auf die Bezug genommen wird. Dazu wurde insbesondere ausgeführt, bei dem „ATTP II“ handle es sich um das sogenannte Attraktivitätsprogramm II, in dessen Rahmen in den Jahren 2005 bis einschließlich 2014 jährlich jeweils 635 neue Planstellen im gehobenen Polizeivollzugsdienst ausgebracht worden seien, für die als Kompensation jeweils 635 Planstellen im mittleren Polizeivollzugsdienst hätten eingespart werden müssen, davon ein Teil an Planstellen der Wertigkeit A8.
Anlässlich des Ausscheidens von Richterin am Verwaltungsgericht Dr. S. aus der Kammer mit Wirkung vom 1. April 2018 entschied die Kammer durch Beschluss vom 27. März 2018 insbesondere, dass Berichterstatter für die vorliegende Streitsache M 21 K 16.1767 das Kammermitglied 21/2, also der entscheidende Richter am Verwaltungsgericht Dr. R., wird.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte zum Klageverfahren, auf die vorgelegten Behördenakten und auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 9. Februar 2018 Bezug genommen.
Nach entsprechendem Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist zwar zulässig, aber unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf die von ihm begehrte Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amts.
Werden einem Beamten oder Soldaten die Aufgaben eines höherwertigen Amts vorübergehend vertretungsweise übertragen, so erhält er nach § 46 Abs. 1 BBesG in der Fassung vom 19. Juni 2009 (a.F.) nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen.
Jedenfalls weil nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung des damals für den Kläger höherwertigen Amts eines Polizeiobermeisters die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amts im gesamten streitgegenständlichen Zeitraum nicht vorgelegen hatten, scheidet ein Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 BBesG (a.F.) aus. Im Einzelnen:
Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes im Sinne von § 46 Abs. 1 BBesG (a.F.) sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, U.v. 25.9.2014 – 2 C 16/13 – juris Rn. 13 ff.) erfüllt, wenn der Beförderung des betreffenden Beamten kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegensteht. Für seine Beförderung muss eine freie Planstelle der entsprechenden Wertigkeit zur Verfügung stehen. Maßgeblich sind die einschlägigen Vorgaben des jeweiligen Haushaltstitels des Haushaltsplans, hier die Bereitstellung von Planstellen der Besoldungsgruppe A8 für die Gesamtheit der Bundespolizeidienststellen der Beklagten. Zu berücksichtigen sind insoweit allein die ins Detail gehenden Festlegungen des Haushaltsplans, nicht dagegen die lediglich darauf aufbauenden Entscheidungen der Exekutive, die die Planstellen den einzelnen vom Haushaltstitel erfassten Behörden zuweisen. Denn der Haushalt, auf den es beim Begriff der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ ankommt, wird durch den Gesetzgeber und nicht durch die Exekutive bestimmt. Entscheidungen der Exekutive sind hier nur von Bedeutung, wenn sie auf entsprechenden gesetzlichen Vorgaben oder Ermächtigungen beruhen, wie etwa „kw-Vermerke“ oder eine Haushaltssperre. Soweit der Dienstherr Planstellen nicht besetzt, stehen die entsprechenden Haushaltsmittel für die Zahlung einer Zulage nach § 46 BBesG zur Verfügung (vgl. BVerwG, U.v. 25.9.2014 – 2 C 16/13 – juris Rn. 15). Diese Vorschrift setzt auf der Ebene des Haushaltsplans keine feste Verknüpfung zwischen einem konkret-funktionellen Amt (Dienstposten) und einer bestimmten Planstelle voraus (vgl. BVerwG, U.v. 25.9.2014 – 2 C 16/13 – juris Rn. 16). § 46 BBesG gilt auch für den Fall, dass der Dienstherr erheblich mehr Beförderungsdienstposten ausweist, als Planstellen und damit Statusämter dieser Wertigkeit im Haushaltsplan zur Verfügung stehen (vgl. BVerwG, U.v. 25.9.2014 – 2 C 16/13 – juris Rn. 18 m.w.N.). Aus dem Begriff der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ folgt, dass nur die auf die besetzbaren Planstellen entfallenden Mittel für die Zulage zur Verfügung stehen (vgl. BVerwG, U.v. 25.9.2014 – 2 C 16/13 – juris Rn. 20).
Gemessen an diesen Grundsätzen der Judikatur des Bundesverwaltungsgerichts liegen insbesondere nach der von der Beklagten mit Schreiben vom 16. Februar 2018 vorgelegten Gegenüberstellung zur Haushalts- und Personalsituation in der Bundespolizei für den gesamten streitgegenständlichen Zeitraum die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes im Sinne von § 46 Abs. 1 BBesG nicht vor.
Das in dieser Gegenüberstellung enthaltende Zahlenwerk, im dem zum Ausdruck kommt, dass im streitgegenständlichen Zeitraum keine freie Planstelle A8 und damit auch keine entsprechenden Haushaltsmittel mehr zur Verfügung gestanden haben, ist in sich schlüssig. Das in der rechten Spalte unter der Rubrik „Personalstärke“ für die jeweils streitgegenständlichen Monate aufgelistete Saldo (mit Abzug der Beurlaubungen vom Personal-IST) übersteigt in jedem einzelnen Monat rechnerisch richtig die Differenz zwischen dem jeweils aufgelisteten Personal-IST einerseits sowie den jeweiligen Beurlaubungen plus der jeweiligen Gesamtzahl der Planstellen andererseits. Gegen die Richtigkeit dieser aufgeführten Zahlen sind seitens des Klägers keine substantiierten Einwendungen erhoben worden, die eine Unklarheit und damit einen Ermittlungsbedarf des Gerichts hätten auslösen können. Die Erklärungen mit Nichtwissen genügen dafür nicht. Die Regelung in § 138 Abs. 4 ZPO, wonach eine Erklärung mit Nichtwissen (nur) über Tatsachen zulässig ist, die weder eigene Handlungen der Partei noch Gegenstand ihrer eigenen Wahrnehmung gewesen sind, ist in dem vom Untersuchungsgrundsatz geprägten Verwaltungsprozess (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht anwendbar. Vielmehr richtet sich das Maß der gerichtlichen Aufklärungspflicht hier wie auch sonst nach der Substanz des Vorbringens der Beteiligten (vgl. nur BVerwG, U.v. 15.6.2016 – 9 C 19/15 – juris Rn. 19 m.w.N.).
Das Gericht hat auch sonst keinen Anlass, an der Richtigkeit dieses Zahlenwerks zu zweifeln. Insbesondere hat die Beklagte in ihrer vorgenannten Gegenüberstellung unter der Rubrik „Planstellen“ in jedem einzelnen Monat zu Recht die jeweilige „Kompensation durch ATTP II“ zum Abzug gebracht. Bei diesem Attraktivitätsprogramm II, welches der Erhöhung des Anteils des gehobenen Polizeivollzugsdiensts am gesamten Personalkörper der Bundespolizei von 20 Prozent auf 40 Prozent gedient hat (vgl. nur BT-Drucks. 17/12432, S. 1), handelt es sich nicht um eine Entscheidung der Exekutive, auf die es nach der Judikatur des Bundesverwaltungsgerichts für den Begriff der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ grundsätzlich nicht ankommt (vgl. BVerwG, U.v. 25.9.2014 – 2 C 16/13 – juris Rn. 13), sondern um eine im vorliegenden Kontext maßgebliche haushaltsgesetzgeberische Entscheidung (vgl. nur BT-Drucks. 17/12432, S. 4).
Das in der besagten Gegenüberstellung enthaltende Zahlenwerk der Beklagten belegt somit, dass der Bundespolizei im streitgegenständlichen Zeitraum keine freie Planstelle A8 mehr zur Verfügung gestanden hat und dass die für die Besoldung der Bundespolizeibeamten der Besoldungsgruppe A8 haushaltsrechtlich zur Verfügung gestellten Mittel voll ausgeschöpft worden sind. Daran scheitert der vom Kläger geltend gemachte Anspruch.
Kosten: § 154 Abs. 1 VwGO.
Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.
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