Verwaltungsgericht München Urteil, 20. März 2019 - M 18 K 17.3701

I. Der Bescheid der Beklagten vom 14. Juli 2017, in der Form, die er durch den Änderungsbescheid vom 25. Januar 2019 erhalten hat, wird in den Ziffern 1 und 2 aufgehoben.

II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger begehrt die teilweise Aufhebung des Bescheides vom 14. Juli 2017 (in der Form, die er durch den Änderungsbescheid vom 25. Januar 2019 erhalten hat), mit dem für Kinder und Jugendliche der Zutritt zur Lasertag-Anlage des Klägers untersagt bzw. eingeschränkt wurde.

Der Kläger trat im Herbst 2016 an die Beklagte heran und teilte mit, dass er eine Lasertag-Anlage eröffnen wolle. Daraufhin leitete das Jugendamt der Beklagten eine Überprüfung nach dem Jugendschutzgesetz ein. Der Kläger wurde von der Beklagten nach Zusendung eines schriftlichen Fragenkatalogs zu einem Gesprächstermin am 7. November 2016 eingeladen.

Nach einem Aktenvermerk der Beklagten vom 9. November 2016 wurden bei dem Treffen der Beteiligten am 7. November 2016 die räumlichen Gegebenheiten und die Ausgestaltung der Lasertag-Anlage besprochen. Neben der Besprechung anderer Rahmenbedingungen gab der Kläger an, dass nach seiner Planung eine Anmeldung und Reservierung der Spieler über das Internet erfolgen und Jugendliche und Erwachsene durch unterschiedliche Zeitfenster der Reservierungsmöglichkeiten (Jugendliche nur bis 20:00 Uhr) separiert werden würden. Er erklärte, einen Club eröffnen zu wollen, bei dem Kinder ab 12 Jahren beitreten könnten. Es würden spezielle Verhaltens- und Spielregeln in der Lasertag-Anlage gelten. Für Kinder würden „Punktespiel“ oder „Catch the flag“ angeboten werden, während Erwachsene zum Beispiel „Zombie“ spielen dürften. Vorgelegt wurde weiterhin eine zweiseitige Betriebsbeschreibung der Lasertag-Anlage. Hierbei wurde neben allgemeinen Darstellungen des Lasertags unter Punkt 2 folgendes dargestellt:

„Es gibt verschiedene Spielmodi, zum Beispiel das „Punktespiel“. Hierbei spielen die Mannschaften über einen bestimmten Zeitraum (15 Minuten) LaserTag. Danach wird die Statistik der einzelnen Spieler nach Treffer und Gegentreffer ausgewertet und ergibt Punkte. Das Team mit den meisten Punkten gewinnt.“

Unter Punkt 6 der Betriebsbeschreibung wird auf die Lasertag-Turnierregelung im Anhang verwiesen. Dieses Regelwerk zu Lasertag-Turnieren wurde bereits am 13. September 2016 im Bauordnungsamt der Beklagten abgegeben. Es handelt sich insoweit um ein aus dem Internet übernommenes Dokument, in dem eine bestimmte, im Rahmen von Turnieren mit Schiedsrichtern verwendete Spielvariante des Lasertag beschrieben wird.

Laut einem Pressebericht vom 14./15. Januar 2017 eröffnete die Lasertag-Anlage des Klägers am 13. Januar 2017.

Im weiteren Verlauf des Verwaltungsverfahrens wurden durch Mitarbeiter der Beklagten zweimal die Lasertag-Anlage des Klägers und einmal eine andere Lasertag-Anlage sowie das Internetangebot des Klägers begutachtet. Im Rahmen der zweiten Begehung der Lasertag-Anlage des Klägers am 25 April 2017 gab der Kläger an, dass er die Spiele „Zombie“, „Capture the flag“ und „Gladiatoren“ ab 14 Jahre anbiete, wenn die Unterschrift der Eltern vorgelegt werde. Der Kläger gab an, er wolle die Anlage auch für Kinder unter 14 Jahren freigegeben.

Das Jugendamt der Beklagten erließ am 14. Juli 2017 folgenden streitgegenständlichen Bescheid:

„Für den Betrieb der Lasertag…(genaue Bezeichnung)…werden gemäß § 7 Jugendschutzgesetz folgende Anordnungen getroffen:

1. Der Zutritt von Personen unter 14 Jahren zum Betriebsbereich Lasertag wird untersagt. Dies gilt auch dann, wenn sich diese in Begleitung personensorgeberechtigter bzw. erziehungbeauftragter Personen befinden.

2. Für die Spielvariante 16 bis 18 Jahre ist der Zutritt zu (genaue Beschreibung) Lasertag für Personen unter 16 Jahren untersagt. Dies gilt auch dann, wenn sich diese in Begleitung personensorgeberechtigter bzw. erziehungsbeauftragter Personen befinden (…).

7. Die konkreten Betriebsbeschreibungen und spielerische Beschreibungen sind dem Amt für Jugend und Familie auf Verlangen vorzulegen.

8. Änderungen der Spielregeln, der Ausrüstung oder der Ausgestaltung der Spielarena sind dem Amt für Jugend und Familie unverzüglich mitzuteilen (…).

10. Der sofortige Vollzug wird angeordnet. (…)“

Zur Begründung wurde im Bescheid angegeben, dass im Regelfall davon ausgegangen werde, dass das Laserspiel für Kinder und Jugendliche unter 16 Jahren nicht freigegeben werden dürfe, da es ihre psychische und soziale Entwicklung gefährde. Laserspiele wiesen eine aggressivitätssteigernde Wirkung auf und könnten bei vulnerablen Spielern zu starken Angstreaktionen führen. In Ausnahmefällen könne das Laserspiel bereits für Jugendliche ab 14 Jahren freigegeben werden, falls im Rahmen einer Gesamtschau eine Gefährdung dieser Altersgruppe nicht anzunehmen sei. In der Anlage sei bei einer Gesamtschau der Umstände eine Gefährdung für Jugendliche ab 14 Jahren nicht anzunehmen, wenn folgende Bedingungen erfüllt würden: Wesentliches Ziel des Spieles in der Spielvariante für 14 bis 16 Jahren sei das Sammeln von Punkten im Team. Dabei müssten die Spieler durch das Finden und Scannen der Arenaziele wesentlich mehr Punkte erzielen als beim Scannen eines anderen Spielers. Das Punktesammeln erfolge ausschließlich im Team. Es gebe keine Varianten Einer gegen Alle oder Jeder gegen Jeden. Gescannte Spieler müssten nicht ausscheiden.

Es sei hinreichend wahrscheinlich, dass die Persönlichkeitsentwicklung von Personen unter 14 Jahren durch Spielvarianten, bei denen Spielerfolge auch durch das möglichst häufige Scannen der gegnerischen Spieler mittels sogenannter Phaser erzielt wird, Schaden nehme. Die Fokussierung auf den Gegner und auf das Ziel, diesen unbedingt treffen zu müssen, führe zu einer Handlungseinengung, bei der der spielerische Charakter in den Hintergrund trete. In dem Sonderbetrieb ab 16 Jahren lägen folgende Unterschiede zum Regelbetrieb vor: In der Spielvariante 16 bis 18 Jahren erhielte man für ein Arenaziel auch mehr Punkte als für das Scannen eines Spielers. Das Punkte sammeln erfolge ausschließlich im Team. Es sei hinreichend wahrscheinlich, dass die Persönlichkeitsentwicklung von Kindern und Jugendlichen unter 16 Jahren durch Spielvarianten, bei denen Spielerfolge hauptsächlich durch das möglichst häufige Markieren des gegnerischen Spielers mittels sogenannter Phaser in einer bedrohlichen Atmosphäre erzielt würden, Schaden nehme. Die Fokussierung auf den Gegner und auf das vornehmliche Ziel, diesen unbedingt treffen zu müssen, führe zu einer Handlungseinengung, bei der der spielerische Charakter in den Hintergrund trete. In der Bescheidsbegründung finden sich zudem für beide Sonderbetriebe weitere Vorgaben zu bestimmten Kriterien, u.a. zur Gestaltung des Spielfeldes, der Ausrüstung und der Licht- und Geräuschkulisse.

Mit Schriftsatz vom 4. August 2017 erhob der Klägerbevollmächtigte für den Kläger Klage beim Bayerischen Verwaltungsgericht München mit dem Antrag:

Der Bescheid der Stadt Ingolstadt vom 14.07.2017 wird aufgehoben.

Der Klägerbevollmächtigte stellte weiter den Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gemäß § 80 Abs. 5 VwGO wiederherzustellen (M 18 S 17.3702).

Der Antrag und die Klage wurden damit begründet, dass der Kläger durch den rechtswidrigen Bescheid in seiner Berufsfreiheit und seinem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb verletzt werde. Eine Gefährdung für das körperliche, geistige oder seelische Wohl von Kindern oder Jugendlichen durch die Lasertag-Anlage des Klägers nach § 7 JuSchG liege nicht vor. Bei der Prüfung, ab welchem Alter bei der Teilnahme an den angebotenen Spielformen eine Gefährdung der Persönlichkeitsentwicklung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit nicht ausgeschlossen werden können, sei das konkrete Spielangebot der Lasertag-Halle des Klägers im Einzelfall zu begutachten. Es sei bezüglich der Anlage des Klägers nicht anzunehmen, dass bei ungehinderten, objektiv zu erwartenden Geschehensablauf in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit die psychische Konstitution oder das sozialethische Wertebild Minderjähriger Schaden nehmen werde. Bislang lägen keine einschlägigen, veröffentlichten empirischen Untersuchungen zu den Auswirkungen von Lasertag-Angeboten auf Kinder und Jugendliche vor (Stand März 2017). Der Kläger richte den Betrieb seiner Lasertag-Halle nach den Kriterien aus, die durch den Diplom-Psychologen Dr. R. in einem psychologischen Sachverständigengutachten zur Einschätzung des Gefährdungspotenzials einer Lasertag-Anlage in H. vom 24. März 2017 benannt worden seien. Bei Einhaltung der Kriterien sei eine Gefährdung von Kinder und Jugendlichen im Rahmen der vom Sachverständigen angegeben Altersgrenzen (ab 10 Jahren) nicht anzunehmen. Für Spielangebote wie Lasertag, die möglicherweise gewalttätige oder kriegerische Handlungsabläufe simulieren, wäre eine Gefährdung der Persönlichkeitsentwicklung aus psychologischer Perspektive dann anzunehmen, wenn diese eine aggressivitätssteigernde Wirkung aufwiesen. Das sei in der Anlage des Klägers schon deshalb nicht der Fall, weil es dort nicht Ziel sei, durch möglichst viele Markierungen von Personen mit dem Infrarotlicht das Spiel zu gewinnen, sondern nur derjenige, der möglichst viele Arenaziele treffe, gewinnen könne. Die Spielangebote des Klägers unterschieden sich durch die Anpassung, die der Kläger bereits vorgenommen habe, erheblich von denjenigen, die dem Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburgs (Az: W 3 K 14.438) zugrunde gelegen hätten. Die Ermessensausübung im angefochtenen Bescheid sei defizitär. An die Stelle eines Zutrittsverbotes für unter 14-Jährige bestünden zur Vermeidung der Gefährdung von Kindern und Jugendlichen andere Möglichkeiten, wie sich den Gutachten von Dr. R. entnehmen lasse. Das in der Begründung genannte Gutachten von Dr. R. vom 24. März 2017 wurde in Anlage zur Klageschrift vorgelegt.

Am 11. September 2017 beantragte die Beklagte schriftsätzlich,

die Klage abzuweisen.

Der Bescheid vom 14. Juli 2017 sei außer in Ziffer 1 in großen Teilen begünstigend und im Sinne des Klägers. Der Tatbestandes des § 7 JuSchG sei erfüllt. Eine für alle Fälle gültige Einschätzung der Jugendgefährdung von Lasertag-Anlagen auf Basis eines psychologischen Gutachtens sei nicht möglich, da die Ausgestaltungen der einzelnen Angebote in Lasertag-Anlagen voneinander abwichen. Den Gutachten in anderen Lasertag-Anlagen komme daher keine Bindungswirkung zu. Eine genaue Einzelbetrachtung der konkreten Anlage des Klägers habe stattgefunden. Der Sachverhalt sei konkret und gründlich ermittelt worden (Ortstermine, Gespräch vom 7. November 2016, Einsicht in die Bauvorlagen etc.). Handlungsleitend seien die Empfehlungen des Bayerischen Landesjugendamtes, des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit, Soziales, Familie und Integration vom 20. Februar 2016 und dessen Vollzugshinweise zum Jugendschutzgesetz (Neufassung vom 1. September 2016) gewesen. Eine Freigabe der Nutzung von Lasertag-Anlagen für unter 16-Jährige sei nur ausnahmsweise zulässig. Dr. R. habe sich im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Würzburg vom 14. April 2016 (Az: W 3 K 14.438) jedoch deutlich gegen die Zulassung von unter 16-Jährigen ausgesprochen. Eine Altersgrenze von 14 Jahren werde auch in den handlungsleitenden Dokumenten als absolute Untergrenze bei altersgerechter Gestaltung gesehen. Wenn psychisch belastete Kinder und Jugendliche, die häufig mit Anderen Konflikte hätten und Tendenzen zur Hyperaktivität aufwiesen, reale Mitspieler „markierten“, würden die Probleme dieser Kinder und Jugendlichen nicht verringert, sondern vermutlich durch das Aufzeigen und Einüben von falschen Verhaltensmustern gesteigert. Der Verwaltungsakt enthalte keine Ermessensfehler. Ermessen sei sachgerecht unter einer Abwägung der jugendschutzrechtlichen und klägerischen Belange ausgeübt worden. Die Einschätzung und Ermessensausübung im streitgegenständlichen Bescheid basiere auf den genannten Unterlagen zum Kinder- und Jugendschutz. Nicht die Beklagte, sondern der Kläger habe die Unbedenklichkeit des Gewerbebetriebs für Kinder zwischen 10 und 14 Jahren nachzuweisen.

Mit Beschluss vom 7. Dezember 2017 lehnte das Gericht den Antrag des Klägers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 14. Juli 2017 ab (M 18 S 17.3702). Der Ausgang des Klageverfahrens sei nach Aktenlage auch nicht im Rahmen einer summarischen Prüfung einschätzbar, da ein lediglich zweiseitiges, überholtes Betriebskonzept vom Kläger vorgelegt worden sei und sich das vom Kläger vorgelegten Gutachten auf andere Lasertag-Anlagen beziehe. Die Beklagte habe die Besichtigungen der klägerischen Anlage nur fragmentarisch aktenkundig gemacht, sodass schon die Tatsachengrundlage für eine Entscheidung im Eilverfahren fehle. Darüber hinaus sei für die Prüfung, ob Gefahren für das seelische und geistige Wohl von Kindern und Jugendlichen von der konkreten Anlage des Klägers ausgehen, voraussichtlich ein psychologisches Sachverständigengutachten vonnöten. Daher sei im Rahmen einer Interessenabwägung dem Schutz der Gesundheit von Kindern und Jugendlichen mehr Gewicht beizumessen, als die dem Kläger zustehenden wirtschaftlichen Möglichkeiten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz.

Mit gerichtlichen Schreiben an den Klägerbevollmächtigten vom 4. Juni 2018 wurde dieser unter anderem aufgefordert, den Umfang der Bescheidsanfechtung klarzustellen sowie konkret die Spielformen zu benennen, die der Kläger für die jeweiligen Altersgruppen unter 18 Jahren anbieten wolle.

Mit Schriftsatz vom 20. Juni 2018 erklärte der Klägerbevollmächtigte, dass die Ziffern 1, 2, 9 und 10 des Bescheids angegriffen würden. Es werde beantragt, dass folgende Altersfreigabe erteilt werden sollen: Spielfreigabe ab 10 bis 14 Jahren: Spielvarianten „Jeder gegen Jeden“ oder „Teamspiel“. Ab zwölf Jahren könne „Shadows“ gespielt werden, ab 14 Jahren könnten auch Spielvarianten wie „Zombie“ angeboten werden und ab 14 Jahren könne das Laserforce-System uneingeschränkt genutzt werden.

Der Klägerbevollmächtigte wurde daraufhin vom Gericht zweimal telefonisch aufgefordert, eine klare Konzeptausführung aller vom Kläger gewünschten Laserspielvarianten mit den vom Kläger intendierten Altersangaben zu überreichen.

Mit Schriftsatz vom 25. Juli 2018 erläuterte der Klägerbevollmächtigte lediglich die räumlichen Gegebenheiten der klägerischen Lasertag-Anlage und wie sich organisatorisch der generelle Spielablauf für die Spieler vom Betreten bis Verlassen der Lasertag-Anlage darstelle. Konkrete Spielvarianten bzw. -regeln wurden hierbei nicht erläutert.

Die Beklagte wurde am 26. Juli 2018 telefonisch vom Gericht aufgefordert, genauer darzulegen, was die im Bescheid dargestellten Spielmodi in den jeweiligen Alterskategorien voneinander abgrenze und welche Spielvarianten in der klägerischen Anlage gespielt würden.

Die Beklagte ergänzte mit Schriftsatz vom 15. November 2018 den Sachverhalt dahingehend, dass der Kläger zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses drei Targets installiert gehabt habe. Die Markierung der Targets erbringe deutlich mehr Punkte als das Zielen auf einen Gegenspieler. Diese Arenaziele könne man nach kurzen Unterbrechungen von 15 Sekunden immer wieder treffen. Inzwischen habe der Kläger noch acht weitere Targets installiert; weitere seien geplant. In Tabellenform wurden die handlungsleitenden Kriterien für die Einstufung von Spielen ab 14 Jahren und ab 16 Jahren genauer als in der Bescheidsbegründung dargestellt.

Die Beklagte erklärte, am 13. November 2018 mit dem Kläger ein Gespräch geführt zu haben. Nachdem eine andere Lasertag-Anlage im Gebiet der Beklagten eine Freigabe ab 12 Jahren erhalten habe, habe der Kläger Informationen zu den Bedingungen, unter denen eine Freigabe auch für 12 bis 14-Jährige in seiner Anlage erfolgen könne, erhalten. Die Beklagte erläutert im Schriftsatz die Spielregeln und -ziele einer konkreten Spielvariante, bei der eine Freigabe ab 12 Jahren möglich sei. Eine Prüfung der Möglichkeit, dieses Spiel für die Anlage des Klägers freizugeben, erfolge gerade.

Der Kläger legte der Beklagten ein auf den 11. Dezember 2018 datiertes, einseitiges Betriebskonzept von Lasertagspielen ab 12 Jahren vor, worauf diese am 25. Januar 2019 folgenden Änderungsbescheid erließ:

„Ergänzend zu dem Bescheid vom 14.07.2017 werden für den Betrieb (…) für die Spielvariante 12 bis 14-Jährige folgende Anordnungen getroffen:

1. Spielvariante: [Anmerkung des Gerichts: genaue Erklärung des konkret angebotenen Spieles unter Erläuterung des Spielzieles, der Spielregeln sowie der Punkteerlangung durch die Spieler].

2. Alter der Kinder: 12 - 14 Jahre. (…)“.

In der Begründung wird aufgeführt, dass für die beschriebene Spielvariante das Laserspiel bereits für Kinder zwischen 12 und 14 Jahren freigegeben werden könne. Es folgen Festlegungen hinsichtlich der sonstigen Kriterien des Hallenbetriebs (Licht, Musik, Einstellungen der Westen und Phaser, etc.).

In der mündlichen Verhandlung vom 20. März 2019 legte der Bevollmächtigte einen Skriptausdruck des Anbieters des Lasertag-Systems mit Spielbeschreibungen ohne Altersangaben vor. Der Kläger erklärt hierzu, dass sämtliche darin aufgeführte Spiele angeboten würden. Der Kläger verpflichte sich, der Beklagten binnen einer Woche für sämtliche angebotene Spielmodi konkrete Spielbeschreibungen mit entsprechenden Altersangaben vorzulegen.

Der Klägerbevollmächtigte beantragte zuletzt,

den Bescheid vom 14. Juli 2017 in den Ziffern 1 und 2 in der Form, die er in dem Änderungsbescheid vom 25. Januar 2019 gefunden hat, aufzuheben.

Zur Ergänzung des Sachverhalts wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 20. März 2019, die Gerichtsakte, auch im Verfahren M 18 S 17.3702, sowie die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist begründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 14. Juli 2017 in der Form, die er durch den Änderungsbescheid vom 25. Januar 2019 erhalten hat, ist in den Ziffern 1 und 2 rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er war daher aufzuheben, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

1. Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Anfechtungsklage ist im vorliegenden Fall der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.

Beim Vorliegen eines Dauerverwaltungsaktes ist auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen, wenn das materielle Recht - wie hier - nicht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts bestimmt (BVerwG, U.v. 19.9.2013 - 3 C 15/12 - juris Rn. 9; BVerwG, B.v. 29.10.2014 - 9 B 32/14 - juris Rn. 3). Bei den angegriffenen Ziffern der Untersagungsverfügung handelt es sich um einen Dauerverwaltungsakt. Ein Dauerverwaltungsakt ist nach seinem Sinn und Zweck und dem einschlägigen materiellen Recht in seinen Wirkungen wesensgemäß auf Dauer angelegt und im allgemeinen dadurch gekennzeichnet, dass er sich nicht in einem einmaligen Ge- oder Verbot oder in einer einmaligen Gestaltung der Rechtlage erschöpft, sondern ein auf Dauer berechnetes oder in seinem Bestand vom Verwaltungsakt abhängiges Rechtsverhältnis begründet oder inhaltlich verändert (BVerwG, B.v. 29.10.2014 - 9 B 32/14 - juris Rn. 3; BeckOK VwGO, Posser/Wolff, 48. Edition, Stand: 01.01.2019, § 113 Rn. 22.9). Es handelt sich - anders als bei einmaligen Veranstaltungen in anderen Veranstaltungsräumen - vorliegend um einen Betrieb des Klägers, der fortlaufend als Hauptdienstleistung die von der Behörde als (teilweise) kinder- und jugendgefährdend eingestuften Lasertag-Spielvarianten anbietet. Somit ist in den streitgegenständlichen Zutrittsuntersagungen bzw. - beschränkungen kein einmaliges Verbot zu sehen, sondern ein Verbot, das sich auf die Dauer des vom Kläger unverändert aufrechterhaltenden Betriebs der Lasertag-Anlage bezieht.

Die Änderungen durch den Bescheid vom 25. Januar 2019 sind wegen des maßgeblichen Beurteilungszeitpunkts vom 20. März 2019 zu berücksichtigen. Streitgegenständlich sind daher - entsprechend des zuletzt gestellten Klageantrags - die Ziffern 1 und 2 des Bescheids vom 14. Juli 2017 in der Form, die sie durch den Bescheid vom 25. Januar 2019 erhalten haben.

2. Der Inhalt der Bescheide vom 14. Juli 2017 und 25. Januar 2019 ist vorliegend mangels hinreichender Klarheit durch Auslegung zu ermitteln.

Willenserklärungen der Verwaltung sind der Auslegung zugänglich. Hierzu ist gemäß der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Maßgebend ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte, § 157 BGB (BVerwG, B.v. 19.9.2013 - 9 B 20/13, 9 B 21/9 B 21/13 - juris Rn. 11 m.w.N.). Die Bescheidsbegründung kann zur Auslegung eines Verwaltungsaktes mit herangezogen werden. Verbleibende Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (BVerwG, U.v. 3.11.1998 - 9 C 51/97 - juris Rn. 13).

Ziffer 1 Satz 1 des Bescheids vom 14. Juli 2017 ist unter Einbeziehung des Reglungsinhalts des Änderungsbescheids vom 25. Januar 2019 dahingehend auszulegen, dass unter 12-Jährigen der Zutritt zur Lasertag-Anlage des Klägers vollständig untersagt wird und 12- bis 14-Jährigen nur die Anwesenheit bei der mit Bescheid vom 25. Januar 2019 beschriebenen Spielvariante erlaubt wird.

Ziffer 2 Satz 1 des Bescheids vom 14. Juli 2017 ist dahingehend zu verstehen, dass der Zutritt zur Lasertag-Anlage des Klägers für Personen unter 16 Jahren untersagt ist, wenn Spiele, die unter die „Spielvariante 16 bis 18 Jahre“ fallen, gespielt werden. Diese Zutrittsuntersagung ergibt sich direkt aus dem Tenor. Die „Spielvariante 16 bis 18 Jahre“ ist ausweislich des Punkts 3. in den Gründen des Bescheids ein Sonderbetrieb der Lasertag-Anlage des Klägers, der einige von der Beklagten aufgeführte Unterschiede zum Regelbetrieb aufweist.

Darüber hinaus ist der Bescheid - über seinen bloßen Wortlaut hinaus - dahingehend auszulegen, dass der Zutritt von unter 18-Jährigen im Regelbetrieb generell untersagt sowie der Zutritt von Kindern und Jugendlichen, deren Alter unterhalb der jeweiligen vorgegebenen Altersstufen liegt, zu den altersgestaffelten Sonderbetrieben verboten wird.

Die Beklagte hat ausweislich der Bescheidsbegründung des Bescheids vom 14. Juli 2017 im Vergleich zum Regelbetrieb der Anlage einen Sonderbetrieb für Jugendliche ab 14 Jahren und einen weiteren Sonderbetrieb für Jugendliche ab 16 Jahren vorgesehen. Diese - von der Beklagten definierten - Sonderbetriebe grenzen sich zueinander sowie zum Regelbetrieb durch unterschiedliche, von der Beklagten benannten Kriterien ab. Grund für die Einrichtung der Sonderbetriebe, die in verschiedenen Alterskategorien kategorisiert sind, ist nach der Bescheidsbegründung eine Vermeidung von Gefährdungen der seelischen und psychischen Gesundheit der Jugendlichen der jeweiligen Alterskategorie. Der Bescheid ist insoweit auch unter Berücksichtigung des objektiven Empfängerhorizonts hinreichend klar zu verstehen. Die Beklagte hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vom 20. März 2019 auch nochmals klargestellt, dass diese Auslegung ihrem Regelungswillen entsprach.

3. Der derart ausgelegte Bescheid vom 14. Juli 2017 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 25. Januar 2019 ist in den Ziffern 1 und 2 aus mehreren - selbsttragenden - Gründen rechtswidrig. Das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 7 JuSchG ist angesichts erheblicher Defizite der Sachverhaltsaufklärung durch die Beklagte nicht hinreichend aufgeklärt worden (3.1.). Die unter Ziffer 2 des Bescheids vom 14. Juli 2017 in seiner streitgegenständlichen Fassung getroffenen Regelungen sind nicht bestimmt genug (3.2.). Aufgrund der erheblichen Aufklärungsdefizite konnte schließlich eine fehlerfreie Ermessensausübung der Beklagten nicht stattfinden (3.3.).

3.1. Die Annahme des Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen des § 7 JuSchG durch die Beklagte erfolgte rechtsfehlerhaft.

Die Beklagte stützt ihren Bescheid auf § 7 JuSchG. Danach kann die zuständige Behörde anordnen, dass ein Gewerbetreibender Kindern und Jugendlichen die Anwesenheit nicht gestatten darf, wenn von dem Gewerbebetrieb eine Gefährdung für das körperliche, geistige und seelische Wohl von Kindern und Jugendlichen ausgeht. Die Anordnung kann Altersbegrenzungen, Zeitbegrenzungen oder andere Auflagen enthalten, wenn dadurch die Gefährdung ausgeschlossen oder wesentlich gemindert wird.

Der Kläger betreibt mit der Lasertag-Anlage einen Gewerbebetrieb (vgl. VG Würzburg, U.v. 14.4.2016 - W 3 K 14.438 - juris Rn. 30; BayVGH, B v. 21.7.2016 - 12 ZB 16.1206 - juris Rn .14).

Die Beklagte hat den Sachverhalt, aufgrund dessen sie von einer Gefährdung des Kindes- bzw. Jugendwohls nach § 7 JuSchG ausgeht, nicht ausreichend aufgeklärt. Eine von einem Gewerbebetrieb ausgehende Gefährdung von Kindern oder Jugendlichen im Sinne § 7 S. 1 JuSchG ist dann anzunehmen, wenn bei ungehindertem, objektiv zu erwartenden Geschehensablauf in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit die körperliche Unversehrtheit, die psychische Konstitution oder das sozial-ethische Wertebild Minderjähriger Schaden nehmen wird (Erbs/Kohlhaas/Liesching, Strafrechtliche Nebengesetze, Werkstand: 222. EL Dezember 2018, § 7 Rn. 4). Für diese Annahme muss die Beklagte hinreichend konkrete Anhaltspunkte ermitteln (VG Würzburg, U.v. 14.4.2016 - W 3 K 14.438 - juris Rn. 7; VG Neustadt, U.v. 22.10. 2013 - 5 K 185/13.NW - juris Rn. 29).

Für die Annahme einer seelischen Gesundheitsgefährdung Minderjähriger nach § 7 JuSchG ist - wegen der starken Abhängigkeit derselben vom den Spielregeln und -zielen der Einzelspiele - eine detaillierte Sachverhaltsermittlung aller für Kinder und Jugendliche angebotenen Spielformen (inklusive genauer Spielbeschreibungen) erforderlich. Die Bejahung von hinreichend konkreten Gefahren ist bei dem vom Kläger betriebenen Gewerbebetrieb nicht allein durch die Art des Gewerbebetriebs als Lasertag-Anlage vorgegeben. Anknüpfungspunkt für die Bewertung von konkreten Gefahren, die von der Lasertag-Anlage des Klägers für Kinder ausgehen könnten, ist nicht das Spiel „Lasertag“ an sich, da es sich hierbei um einen Überbegriff für eine Vielzahl von Spielangeboten handelt, die mit Hilfe einer Lasertag-Anlage gespielt werden können. Vielmehr ist auf die einzelnen konkret angebotenen Spielformen abzustellen. Im Bereich der Laserspiele existieren (noch) keine durch Dachverbände organisierten und fest vorgegebenen Spielregeln wie bei klassischen Sportarten (z.B. Fußball, Tennis, o.ä.). Das vom Kläger insoweit im Verwaltungsverfahren vorgelegte Turnierregelwerk bildet lediglich einen kleinen Teil der in der klägerischen Lasertag-Anlage angebotenen Spiele ab. Lasertag-Anlagen sind so programmiert, dass verschiedenste Spielvarianten mit Hilfe dieser Anlagen gespielt werden können, was auch durch die Vorlage des Skriptausdrucks des Lasertag-Anlagenherstellers in der mündlichen Verhandlung ersichtlich wurde. Weiter wurde nach den Angaben des Klägers im Rahmen der mündlichen Verhandlung die aktuell angebotene und mit Bescheid vom 25. Januar 2019 geregelte Spielvariante für Kinder und Jugendliche ab 12 Jahren eigens programmiert, da diese Spielform nicht im Regelbetrieb der vom Kläger benutzten Laseranlage der Firma L. enthalten war. Die Möglichkeit neue Spielvarianten zu erfinden und programmieren zu lassen, besteht demnach zusätzlich zu den mannigfaltigen vorprogrammierten Spielangeboten der Lasertag-Anlage des Klägers. Daraus ergibt sich eine große Vielfalt an möglichen Spielen, die vom Kläger angeboten werden könnten.

Für die Prüfung einer möglichen Gefährdung von Kindern und Jugendlichen ist daher auf die konkret angebotenen Spielvarianten im Gewerbebetrieb des Klägers abzustellen. Ausweislich des vom Kläger vorgelegten psychologischen Gutachtens von Dr. R. vom 24. März 2017 zu einer anderen Lasertag-Anlage hängt beim Lasertag eine möglicherweise anzunehmende seelische Gefährdung der Gesundheit von Kindern und Jugendlichen nach dem General Aggression Model (im Folgenden: GAM) davon ab, ob die angebotenen Spielformen dazu geeignet sind, kurzfristig einen aggressiven Erlebniszustand hervorzurufen, langfristig zu einer aggressiveren Persönlichkeit beizutragen und kurzfristig starke Angstreaktionen hervorzurufen (vgl. S. 3 ff. des Gutachtens). Die Zugrundelegung des GAM zur Bewertung einer möglichen Gefährdung ist dabei nach Auffassung des Gerichts nicht zu beanstanden (vgl. auch VG Würzburg, U.v. 14.4.2016 - W 3 K 14.438 - juris Rn. 34 ff., 58 ff.; OVG Lüneburg, B.v. 19.3.2018 - 7 ME 9/18 - juris Rn. 12 f.) Der Gutachter betrachtete ausweislich der Schwerpunktsetzung in dem vorgelegten Gutachten für die Prüfung einer möglichen Gesundheitsgefährdung besonders die Regeln, Ziele und Siegbedingungen der jeweiligen konkret angebotenen Spiele (vgl. S. 18 bis 22 und S. 25 bis 33). Auch in der bisherigen Rechtsprechung ergibt sich aufgrund der dort berücksichtigten Gutachten, dass es im Rahmen der Gefährdungsermittlung mit Hilfe des GAM besonders auf die dem Spiel zu Grunde liegenden Spielziele und die Methoden, diese zu erreichen, ankommt (VG Würzburg, U.v. 14.4.2016 - W 3 K 14.438 - juris Rn. 34, 40, 42 f.; VG Oldenburg, B.v. 10.1.2018 - 13 B 8506/17 - juris 55 ff., 65 (zu Paintball)). Weitere Faktoren sind die Ausstattung, Beleuchtung, Dekoration der Anlage sowie anderer Umstände, die das Verhalten und die Emotionen der Spieler beeinflussen können, wie z.B. die eingespielte Geräuschkulisse, persönliche Einweisungen, AGB-Vorschriften oder Auswertungen der Spiele (vgl. im vorgelegten Gutachten u.a. S. 25, 28, 29, 31 ff., 38).

Die konkret vom Kläger angebotenen Spiele müssen daher wegen der Unterschiede zwischen den Spielformen einzeln betrachtet werden, um - auf die konkreten Spielhandlungen bzw. -abläufe bezogen - eine Gesundheitsgefährdung von Kindern und Jugendlichen festzustellen (vgl. zu Paintball: VGH BW, B.v. 17.5.2004 - 1 S 914/04 - juris Rn. 11, VG Oldenburg, B.v. 10.1.2018 - 13 B 8506/17 - juris 46 ff., 55 f.). Die einzelnen Spielvarianten, die vom Kläger in seiner Anlage angeboten werden, wurden von der Beklagten jedoch nur teilweise namentlich eruiert und überhaupt nicht bezüglich ihrer Spielziele, Spielregeln und Siegbedingungen erfasst. Die Frage, für Kinder welchen Alters der Kläger nach seinem Betriebskonzept seine Lasertag-Anlage überhaupt zugänglich machen möchte und welche Spielformen er für welche Altersgruppe anbieten möchte, wurde im Rahmen des Behördenverfahrens nur am Rande ermittelt. Auch der Kläger stellte trotz mehrfacher Aufforderung des Gerichts im Laufe des Gerichtsverfahrens nicht in ausreichend detaillierter Weise dar, welche Spielformen in seiner Anlage betrieben werden und für welche Altersstufen er diese anbieten möchte.

Eine Einschätzung, ob und wenn ja, ab welchem Alter eine Gefährdung von Kindern und Jugendlichen im Gewerbebetrieb des Klägers vorliegt, konnte daher mangels ausreichender Sachverhaltsermittlung durch die Beklagte nicht erfolgen. Die Beklagte hätte die notwendigen Informationen bei fehlender Kooperationsbereitschaft u.a. durch zwangsgeldbewehrten Anordnungsbescheid einholen können und müssen (vgl. auch Ziffer 7 des Bescheides vom 14. Juli 2017).

Wegen dieser defizitären Sachverhaltsaufklärung war im Übrigen auch eine Einholung eines Sachverständigengutachtens durch das Gericht nicht veranlasst.

3.2. Ziffer 2 des streitgegenständlichen Bescheids ist zudem mangels hinreichender Bestimmtheit rechtswidrig.

Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG muss ein Verwaltungsakt hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U.v. 16.10.2013 - 8 C 21/12 - juris Rn. 13 m.w.N.).

Nach diesen Grundsätzen genügt der oben unter Punkt 2. ausgelegte Inhalt von Ziffer 2 des streitgegenständlichen Bescheids in seiner geänderten Fassung nicht dem Bestimmtheitsgebot, da der Kläger weder in der Lage ist, ausreichend klar zu erkennen, was von ihm gefordert wird, noch der Bescheid als Grundlage für eine Verwaltungs- bzw. Strafvollstreckung ausreichend konkret ist.

Aus dem Bescheid ergibt sich nicht hinreichend genau, welche Spielformen die Beklagte konkret untersagt hat.

§ 7 JuSchG stellt nach seinen strukturellen Besonderheiten kein Verbot eines Gewerbebetriebs mit Erlaubnisvorbehalt dar, so dass eine Genehmigung von (möglicherweise) jugendschutzgefährdenden Gewerbebetrieben beantragt und von der Beklagten erst erteilt werden müsste (sog. repressives/präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt). Stattdessen liegt die Konstellation einer grundrechtlich geschützten, generellen Zulässigkeit des Betriebs von Lasertag-Anlagen mit der Verbots- oder Beauflagungsmöglichkeit aus Jugendschutzgründen durch die Beklagte vor (vgl. Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, Werkstand: 222. EL Dezember 2018, § 7 Rn. 1). Ein solcher Bescheid kann also entgegen der Ansicht der Beklagten nicht begünstigend sein, sondern stellt immer ein repressives Einschreiten der Behörde dar. Hieraus und aus den unter Punkt 3.1. bereits angesprochenen Wichtigkeit der Spielregeln und -ziele der einzelnen Spiele für die Prüfung einer möglichen Gesundheitsgefährdung ergibt sich, dass die Beklagte im Bescheid Beschränkungen hinsichtlich der einzelnen Spielvarianten, die sie für kinder- bzw. jugendgefährdend hält, vornehmen müsste. Nur so kann der Kläger klar erkennen, welche Spielvarianten er für welche Altersgruppen aufgrund des Verbotsbescheids nicht anbieten darf bzw. unter welchen Beschränkungen er bestimmte Spielvarianten nur anbieten darf.

Im Bescheid vom 14. Juli 2017 wird zur Abgrenzung der von der Beklagten definierten Sonderbetriebe von 14 bis 16 und von 16 bis 18 Jahren untereinander als einziges Abgrenzungskriterium bezüglich des Spielziels angegeben, dass ein Spieler in einem Spiel wesentlich mehr oder lediglich mehr Punkte durch das Markieren von Arenazielen als von Mitspielern erhält (vgl. S. 2 und 3 des Bescheids vom 14. Juli 2017). Dieses Kriterium ist unkonkret und ausfüllungsbedürftig. Angesichts dieses sehr vagen und ausfüllungsbedürftigen Hauptkriteriums ist für den Kläger nicht mit Sicherheit zu bestimmen, welche seiner Spielvarianten nun unter welchen Sonderbetrieb fallen sollen.

Die Beklagte kann die von ihr intern zur Ausfüllung des § 7 JuSchG erarbeiteten Kriterien zur Alterseinstufung nicht als Abgrenzungskriterien dem Kläger vorgeben und dem Kläger die Aufgabe aufbürden, die von ihm angebotenen Spielformen unter diese Kriterien selbst einzuordnen. Stattdessen ist es gerade Aufgabe der Behörde, die vom Kläger angebotenen Spielformen zu prüfen und klar festzustellen, ob eine mögliche Gesundheitsgefährdung im Sinne des § 7 S. 1 JuSchG für Kinder und Jugendliche vorliegt und mit welchen Mitteln diesen einzeln ermittelten Gefährdungen gegebenenfalls begegnet werden kann. Diesen Anforderungen kam die Beklagte nur mit dem Änderungsbescheid vom 25. Januar 2019 für eine einzelne, dort genau beschriebenen Spielvariante nach.

Aufgrund der nicht ausreichend rechtssicheren Bestimmbarkeit welche Spielvarianten ab welchem Alter verboten werden, ist Ziffer 2 des streitgegenständlichen Bescheids zudem keine geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung. § 7 JuSchG gibt der Behörde das Mittel von Verbots- oder Beschränkungsverfügungen zur Hand, die konkret für den Kläger vorgeben müssen, was er aufgrund der jugendschutzrechtlicher Anordnungen zu tun, zu dulden oder zu unterlassen hat. Zudem ist die faktische Kontrolle der Einhaltung der (zu) abstrakten Kriterien für den Sonderbetrieb verschiedener Alterskategorien für die Beklagte z.B. durch stichprobenartigen Kontrollen der Einhaltung der Verbots- bzw. Beschränkungsverfügungen nicht möglich.

Darüber hinaus folgt eine noch erhöhte Bestimmtheitsanforderung von jugendschutzrechtlichen Anordnungen aus der Bußgeld- und Strafbewehrung im Fall eines (qualifizierten) Verstoßes gegen eine Beschränkung nach § 7 JuSchG (§§ 27 Abs. 2, 28 Abs. 1 Nr. 9 JuSchG). Das aus § 103 Abs. 2 Grundgesetz folgende Bestimmtheitsgebot von Strafvorschriften (vgl. BayVGH, U.v. 14.3.2019 - 20 BV 17.1507 - juris Rn. 70) führt dazu, dass bei Verweis einer nebenstrafrechtlichen Norm auf einen verwaltungsrechtliche Anordnung - wie hier - dieser Bescheid dem Kläger ausreichend konkret aufzeigen muss, mit welchen Handlungen er sich strafbar machen würde.

3.3. Die angeordneten Zutrittsverbote und Beschränkungen der Klägerin in Ziffer 1 und Ziffer 2 des Bescheides vom 14. Juli 2017 in seiner dem Verfahren zu Grunde zu legenden Fassung beruhen auch auf einer ermessensfehlerhaften Entscheidung. Da keine ausreichende Sachverhaltsermittlung vorlag, konnte auch keine ausreichende Ermessensausübung erfolgen.

Der Erlass eines Zutrittsverbots nach § 7 S. 1 JuSchG und/oder von Beschränkungen nach § 7 S. 2 JuSchG nach Feststellung einer Gefährdung von Kindern und Jugendlichen unterliegt dem Ermessen der Beklagten. Die von der Behörde zu treffende Entscheidung umfasst sowohl die Frage, ob sie handeln will (Entschließungsermessen) als auch die Frage, wie sie handeln will (Auswahlermessen). Dabei hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (Art. 40 BayVwVfG). Ein Ermessensfehler ist anzunehmen, wenn die Behörde ihre Entscheidung auf einer unzureichenden Tatsachenbasis getroffen hat, was anhand der Begründung des Verwaltungsaktes zu ermitteln ist (VG Würzburg, U.v. 14.4.2016 - W 3 K 14.438 - juris Rn. 96 f. m.w.N.).

Wie bereits ausgeführt hat die Behörde die einzelnen Spielvarianten, die vom Kläger angeboten wurde, nicht ermittelt, geschweige denn differenziert bezüglich ihres jeweiligen Gefährdungspotentials analysiert. Dies ist jedoch, um nach pflichtgemäßen Ermessen eine Entscheidung darüber zu treffen, notwendig: Erst nach der Ermittlung der konkreten Spielvarianten und Bedingungen im Betrieb der klägerischen Lasertag-Anlage im Wege der Amtsermittlung (Art. 24 ff. BayVwVfG) kann die Beklagte ermessensgerecht feststellen, unterhalb welchen Alters welche Gefährdungen für Kinder und Jugendliche für jede angebotene Spielvariante vorliegen. In zweiter Stufe kann dann unter Ausübung von Ermessen festgestellt werden, ob und wenn ja, welche weiteren Anordnungen erforderlich und verhältnismäßig sind, um diese ggf. ermittelten Gefährdungen zu mindern oder auszuschließen.

4. Der Kläger ist durch die rechtswidrigen Ziffern 1 und 2 des Bescheids in seiner streitgegenständlichen Fassung in seinen Rechten aus seinem eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb verletzt; daher waren diese Ziffern aufzuheben. Die weiteren Regelungen in den Bescheiden vom 14. Juli 2017 sowie vom 25. Januar 2019 waren nicht angegriffen, so dass hierüber keine Entscheidung zu treffen war.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708ff. ZPO.