Verwaltungsgericht München Urteil, 18. Feb. 2016 - M 17 K 15.1482

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger ist gegenüber dem Beklagten beihilfeberechtigt. Auf seinen Antrag vom 12. November 2012 gewährte der Beklagte (Landesamt für Finanzen, Dienststelle ..., Bezügestelle Beihilfe) mit Bescheid vom 21. November 2012 Beihilfe. Die Beihilfeleistung für das Präparat „Vitalux Plus Lutein u. Omega 3“ wurde abgelehnt, da das Präparat nach § 18 Satz 1 und 4 BayBhV nicht beihilfefähig sei.

Gegen die Ablehnung legte der Kläger mit Schreiben vom 4. Dezember 2012 Widerspruch ein. Vitalux plus sei als Arzneimittel i. S.v. § 18 Satz 2 BayBhV beihilfefähig.

Das Landesamt für Finanzen wies mit Bescheid vom 16. Januar 2013 den Widerspruch des Klägers zurück.

Bei dem Präparat Vitalux Plus Lutein u. Omega 3 Kapseln mit der PZN 5135957 sei festgestellt worden, dass es kein Arzneimittel sei, sondern ein Nahrungsergänzungsmittel. Im Gegensatz zu früher könne jetzt durch die Angabe der PZN eindeutig für jedes Mittel die Zuordnung zu einer Warengruppe und daher die Beihilfefähigkeit festgestellt werden.

Mit Schreiben vom 8. Februar 2013, eingegangen am 9. Februar 2013, erhob der Kläger Klage mit dem Antrag, den Bescheid des Landesamtes für Finanzen - Dienststelle ... - vom 21. November 2012 Nr. 54210 - 94615454 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. Januar 2012 (richtig 2013) Nr. 54230 - 288/12 insoweit aufzuheben, als die am 12. November 2012 beantragte Beihilfe für Aufwendungen in Höhe von 63,50 EUR für das augenfachärztlich verordnete Arzneimittel „Vitalux Plus Lutein u. Omega 3“ abgelehnt wird und den Beklagten zu verurteilen, über den Antrag erneut unter Berücksichtigung der Auffassung des Gerichts zu entscheiden.

Die Klage stütze sich auf Verletzung des rechtlichen Gehörs und auf fehlerhafte Anwendung der einschlägigen Rechtsvorschriften durch den angefochtenen Bescheid. Die PZN und die Zuordnung zu einer Warengruppe seien nicht geeignet, die Beihilfefähigkeit eines fachärztlich verordneten Arzneimittels in Frage zu stellen. Sie diene nur als Hilfsmittel zur Kennzeichnung von Apothekenprodukten und habe keinerlei amtliche Funktion (BayVGH, U.v. 13.12.2010 - 14 BV 08.1982 - Rn. 50).

Der Beklagte beantragte mit Schreiben vom 18. April 2013

Klageabweisung.

Zur Begründung verwies er darauf, dass für das Präparat Vitalux Plus Lutein u. Omega 3 die Beihilfefähigkeit ausgeschlossen sei. Auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts München in seinem Urteil vom 22. August 2012 - M 17 K 12.1007 werde vollinhaltlich Bezug genommen. Zwar sei zutreffend, dass die PZN als solche keine Aussage darüber zulasse, ob es sich bei einem Produkt um ein Arzneimittel handele. Anhand der PZN könnten jedoch Detailinformationen abgerufen werden, die darüber Auskunft gäben. Aus der Detailauskunft für das streitgegenständliche Präparat ergebe sich der Status „kein Arzneimittel“.

In seiner weiteren Klagebegründung vom 28. Mai 2013 führt der Kläger im Wesentlichen aus:

An der Richtigkeit des Urteils des VG München vom 22. August 2012 - M 17 K 12.1007 - bestünden ernstliche Zweifel, wie vom Anwalt in seinem Antrag auf Zulassung der Berufung ausführlich begründet. Das Urteil verkenne den Begriff eines Arzneimittels im beihilferechtlichen Sinn. Das Präparat Vitalux Plus Lutein u. Omega 3 diene nach seiner Gebrauchsempfehlung und der wissenschaftlichen Begründung seiner Wirkungsweise zur Behandlung der Altersbedingten Makuladegeneration (AMD). Die Zusammensetzung und Dosierung des verordneten Vitalux Plus Lutein u. Omega 3 entspreche der Medikation der ARED2-Studie und damit nicht nur dem allgemein anerkannten, sondern auch dem weltweit neuesten Stand der Wissenschaft. Habe sich eine wissenschaftlich allgemein anerkannte Methode für die Behandlung einer trockenen AMD noch nicht herausgebildet, genüge es, dass bereits wissenschaftliche, nicht auf Einzelfälle beschränkte Erkenntnisse vorliegen, die darauf hinweisen, dass die Behandlungsmethode zur Heilung der Krankheit oder zur Linderung der Leidensfolge geeignet ist und wirksam eingesetzt werden könne. Das Urteil der Kammer weiche von der von ihm selbst angeführten Rechtsprechung des BVerwG ab. Soweit sich das angeführte Urteil auf ein Urteil des VGH BW vom 19. Januar 2001 stütze, habe sich der Forschungsstand weiter entwickelt. Habe sich eine wissenschaftlich allgemein anerkannte Methode für die Behandlung noch nicht herausgebildet, müsse die Beihilfestelle in eine Einzelfallprüfung eintreten und feststellen, ob bei Anlegung eines strengen Maßstabes die medizinische Notwendigkeit der Aufwendungen gleichwohl bestehe. Weiter bestünden im Einzelnen dargelegte erhebliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils vom 22. August 2012. Der Einzelrichter, der das Urteil vom 22. August 2012 erlassen habe, werde wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt. Auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung werde verzichtet.

Das Landesamt teilte mit Schreiben vom 19. Juni 2013 mit, es bestehe Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung.

Mit Beschluss vom 16. Juli 2013 ordnete das Gericht das Ruhen des Verfahrens an, bis rechtskräftig über Rechtsmittel gegen das Urteil des VG München vom 22. August 2012 entschieden ist. Mit Beschluss vom 23. Juni 2014 - 14 ZB 12.2323 - lehnte der BayVGH den Antrag auf Zulassung der Berufung wegen Verfristung ab.

Der Beklagte regte mit Schreiben vom .... März 2015 an, das Verfahren fortzusetzen. Das Gericht wies mit Schreiben vom .... April 2015 darauf hin, dass die Berichterstatterin im Verfahren M 17 K 12.1007 am 31. März 2013 in den Ruhestand getreten sei, so dass sich der Befangenheitsantrag vom 28. Mai 2013 erledigt habe.

Der Beklagte verwies mit Schreiben vom .... Mai 2015 auf ein Urteil des VG Regensburg vom 7. Dezember 2005, das festgestellt habe, dass es sich bei dem Präparat Vitalux plus um ein nicht beihilfefähiges Nahrungsergänzungsmittel handele. Auch aus den vom Kläger genannten Quellen ergebe sich nichts anderes. Nachdem der überwiegende Zweck des Präparats somit objektiv die Nahrungsergänzung sei, führten die Ausführungen des Klägers zur Zweckbestimmung ebenfalls nicht zu einer Einstufung als Arzneimittel.

Für den Sachverhalt im Übrigen wird auf die vorgelegte Behördenakte sowie auf die Gerichtsakte verwiesen.

Mit Einverständnis der Beteiligten (Schriftsatz des Klägers vom 28. Mai 2013 S. 14 unten sowie Schreiben des Beklagten vom 19. Juni 2013 und vom 31. März 2015) kann das Gericht über die Klage ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Dem Kläger steht kein Anspruch auf Gewährung von Beihilfe zu den Aufwendungen für das Präparat Vitalux Plus Lutein u. Omega 3 Kapseln zu. Der Bescheid des Landesamtes für Finanzen vom 21. November 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. Januar 2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

Der Bescheid ist verfahrensrechtlich nicht zu beanstanden. Soweit der Kläger vorträgt, es sei ihm vor Erlass des Beihilfebescheides nicht ausreichend rechtliches Gehör gewährt worden, gilt Folgendes:

Eine Anhörung nach Art. 28 BayVwVfG musste nicht erfolgen, da sie zwingend nur für die Eingriffsverwaltung vorgesehen ist. Die Behörde ist nicht verpflichtet, in Antragsverfahren vor Erlass des Bescheides dem Bürger ihre Argumente darzulegen. Außerdem hatte der Kläger Gelegenheit, im Rahmen des Widerspruchsverfahrens seine Argumente vorzutragen. Ein etwaiger Anhörungsmangel wäre zudem während des gerichtlichen Verfahrens nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG geheilt worden.

Der Beihilfebescheid ist auch materiell rechtmäßig.

Da beihilferechtliche Streitigkeiten grundsätzlich nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die Beihilfe beantragt wird, zu beurteilen sind (ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. BVerwG, U.v. 8.11.2012 - 5 C 4.12 - juris Rn. 12), richtet sich die Beihilfefähigkeit hier nach der Verordnung über die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen in Krankheits-, Geburts-, Pflege- und sonstigen Fällen (Bayerische Beihilfeverordnung - BayBhV) vom 2. Januar 2007 (GVBl S. 15), geändert durch Verordnung vom 11. März 2011 (GVBl S. 130), weil die streitgegenständliche Rechnung vom 10. November 2012 datiert.

Das streitgegenständliche Präparat ist kein Arzneimittel im beihilferechtlichen Sinn gemäß § 18 Satz 1 BayBhV (in der bis 30.9.2014 geltenden Fassung). Das bis September 2014 geltende Bayerische Beihilferecht enthielt keine eigene Definition des Begriffs „Arzneimittel“, sondern setzte diesen vielmehr voraus (vgl. etwa BayVGH, U.v. 13.12.2010 - 14 BV 08.1982 - juris Rn. 26 m. w. N.). § 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Verkehr mit Arzneimitteln (AMG) i. d. F. vom 12. Dezember 2005 (BGBl. I 2005, 3394) kann - wegen des anderweitigen Zwecks des Arzneimittelgesetzes, für Sicherheit im Verkehr mit Arzneimitteln zu sorgen - nicht ohne weiteres auf das Beihilferecht übertragen werden, sondern allenfalls als Ausgangspunkt für eine Begriffsbestimmung dienen (BVerwG, U.v. 30.5.1996 - 2 C 5/95 - BayVBl 1997, 572; BayVGH, U.v. 13.12.2010 - 14 BV 08.1982 - juris Rn. 26 m. w. N.; BayVGH, B.v. 3.8.2015 - 14 ZB 1012 - juris Rn. 7). Arzneimittel im beihilferechtlichen Sinn sind grundsätzlich Stoffe oder Zubereitungen von Stoffen, die dazu bestimmt sind, durch Anwendung am oder im menschlichen Körper Krankheiten, Leiden, Körperschäden oder krankhafte Beschwerden zu heilen, zu lindern, zu verhüten oder zu erkennen (BayVGH, U.v. 13.12.2010 - 14 BV 08.1982 - juris Rn. 27).

Lediglich als Anhaltspunkt dienen kann die Zulassung oder Registrierung eines Präparats als Arzneimittel gemäß § 2 Abs. 4 AMG oder die Aufnahme in die sog. „Rote Liste“. Nach Sinn und Zweck der Beihilfevorschriften ist nicht auf die formelle Einordnung, sondern auf den materiellen Zweckcharakter, d. h. darauf abzustellen, ob nach objektiven Maßstäben eine therapeutische Wirkung zu erwarten ist (BayVGH, U. v. 13.12.2010 - 14 BV 08.1982 - juris Rn. 29, u. a. unter Verweis auf BayVGH, U.v. 28.4.1993 - ZBR 1993, 347). Ein Erzeugnis, das geeignet ist, therapeutische Zwecke zu erfüllen, ist in jedem Fall ein Arzneimittel (BVerwG, U. v. 25.7.2007 - 3 C 22/06 - PharmR 2008, 73, 76). Im beihilferechtlichen Sinne maßgeblich ist der überwiegende Zweck, dem das Mittel nach wissenschaftlicher oder allgemeiner Verkehrsanschauung zu dienen bestimmt ist, also die Eignung des jeweils in Rede stehenden Mittels und namentlich des darin enthaltenen Wirkstoffs, durch Einwirkung auf den menschlichen Körper zur Heilung und Linderung einer Krankheit zu dienen (BayVGH, U.v. 13.12.2010 - 14 BV 08.1982 - juris Rn. 29 m. w. N.).

Nahrungsergänzungsmittel sind im Regelfall keine Arzneimittel (BayVGH, U.v. 13.12.2010 - 14 BV 08.1982 - juris Rn. 30) und daher gemäß § 18 Satz 4 Nr. 2 BayBhV i. V. m. Nr. 1 Satz 1 zu § 18 Satz 4 Nr. 2 der Verwaltungsvorschriften zur Bayerischen Beihilfeverordnung (VV-BayBhV) i. d. F. vom 1. August 2009 als Güter des täglichen Bedarfs von der Beihilfefähigkeit ausgenommen. Jedoch können im Einzelfall Umstände auftreten, die ein Produkt trotz der Bezeichnung als Nahrungsergänzungsmittel als Arzneimittel erscheinen lassen (BVerwG, U.v. 26.5.2009 - 3 C 5/09 - NVwZ 2009, 1038, 1040). Nach neuerer Rechtsprechung gilt dies namentlich dann, wenn eine pharmakologische Wirkung des Nahrungsergänzungsmittels in Betracht kommt, wenn also durch das Produkt über die ernährungsphysiologische Wirkung hinausgehend eine gezielte Beeinflussung des Zustandes und der Funktion des Körpers stattfindet (BayVGH, U.v. 13.12.2010 - 14 BV 08.1982 - juris Rn. 31).

Ist nicht feststellbar, ob der Heilungs- oder der Nahrungsergänzungszweck überwiegt, ist eine Einordnung als Lebensmittel veranlasst (BayVGH, U.v. 13.12.2010 - 14 BV 08.1982 - juris Rn. 32). Zur Begriffsdefinition kann auf die auf das Beihilferecht übertragbare Abgrenzung in § 2 Abs. 3 Nr. 1 AMG zurückgegriffen werden (BayVGH, U.v. 13.12.2010 - 14 BV 08.1982 - juris Rn. 28). Lebensmittel im Sinne von § 2 Abs. 2 Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (LBFG) i. d. F. vom 22. August 2011 (BGBl. I 2011, 1770) sind demnach keine Arzneimittel im beihilferechtlichen Sinne. Nach § 2 Abs. 2 LBFG, der wiederum auf Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 verweist, sind Lebensmittel alle Stoffe oder Erzeugnisse, die dazu bestimmt sind oder von denen nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann, dass sie in verarbeitetem, teilweise verarbeitetem oder unverarbeitetem Zustand von Menschen aufgenommen werden. Gemäß § 1 Abs. 1 Verordnung über diätetische Lebensmittel (DiätV) i. d. F. vom 28. April 2005 (BGBl. I 2005, 1161) fallen auch diätetische, also für eine besondere Ernährung bestimmte Lebensmittel unter den Begriff. § 1 Abs. 4a DiätV stellt klar, dass auch „diätetische Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke“ hierzu zählen. Kann bei solchen eine pharmakologische Wirkung im Einzelfall nicht eindeutig festgestellt werden, bleibt es bei der Einordnung als Lebensmittel und dem daraus folgenden Ausschluss der Beihilfefähigkeit gemäß § 18 Satz 4 Nr. 2 BayBhV.

Unter diesen beihilferechtlichen Arzneimittelbegriff ist das streitgegenständlichen Präparat nach keiner Betrachtungsweise einzuordnen. Die fehlende Beihilfefähigkeit ergibt sich bereits aus § 18 Satz 4 Nr. 2 BayBhV. Es handelt sich bei dem Produkt um ein Nahrungsergänzungsmittel bzw. diätisches Lebensmittel, das geeignet ist, Güter des täglichen Bedarfs zu ersetzen. Gemäß Nr. 1 Satz 1 zu § 18 Satz 4 Nr. 2 VV-BayBhV zählen dazu auch Nahrungsergänzungsmittel. Diese dienen der allgemeinen Lebenshaltung und können unabhängig von einer Erkrankung von jedermann erworben und benutzt werden (VG München, U.v. 12.8.2010 - M 17 K 09.4837 - juris Rn. 24; U.v. 14.3.2013 - M 17 K 12.848). Die Aufwendungen dafür sind deshalb grundsätzlich vom Beihilfeberechtigten aus seinen Bezügen zu bestreiten. Es kommt für die Zuordnung maßgeblich darauf an, ob jedermann die streitgegenständlichen Präparate unabhängig von einer Erkrankung erwerben könnte, nicht darauf, ob die Beschaffung auch ohne die Erkrankung tatsächlich erfolgt wäre (VG München, U.v. 12.8.2010 - M 17 K 09.4837 juris Rn. 25 mit Verweis auf OVG NRW, U.v. 23.8.1993 - 12 A 1031/91 - juris). Dies ist bei dem streitgegenständlichen Präparat der Fall. Es steht jedermann frei, sich dieses zur Nahrungsergänzung zu beschaffen. Eine Erkrankung darf nicht dazu führen, dass Aufwendungen für die allgemeine Lebenshaltung von der Beihilfe zu erstatten sind (vgl. Mildenberger, Beihilferecht, Band II, Anm. 5 (1) zu § 18 Satz 4 BayBhV).

Es ist Sache des Klägers, die Arzneimitteleigenschaft des ihm verordneten Produktes substantiiert zu belegen, da es den allgemeinen Grundsätzen der Beweislast entspricht, dass derjenige, der einen Anspruch auf Leistung geltend macht, die materielle Beweislast für die anspruchsbegründenden Umstände zu tragen hat (vgl. BayVGH, B.v. 30.10.2013 - 14 ZB 11.1202 - juris Rn. 7 m. w. N.; B.v.3.8.2015 - 14 ZB 15.1012 - juris Rn. 6).

Im vorliegenden Fall wird das streitgegenständliche Präparat Vitalux Plus auf der Packung ausdrücklich als „Nahrungsergänzungsmittel mit Vitaminen und Mineralstoffen“ oder als „Ergänzende bilanzierte Diät“ „zur diätetischen Behandlung von Altersbedingter Makuladegeneration“ bezeichnet. In der Produktbeschreibung heißt es „Die Zusammensetzung von Vitalux Plus ist speziell darauf ausgerichtet, die natürlichen Schutzmechanismen Ihrer Augen zu unterstützen. (…) Lutein, Zeaxanthin, Omega-3-Fettsäuren und Vitamine müssen dem menschlichen Organismus mit der Nahrung zugeführt werden. Aufgrund unterschiedlicher individueller Lebensstile ist eine ausgewogene Ernährung aber nicht immer möglich. In diesen Fällen kann eine Nahrungsergänzung mit Zink und DHA zum Erhalt der normalen Sehkraft beitragen. Eine positive Wirkung von DHA stellt sich bei einer täglichen Einnahme von 250 mg DHA ein. Eine Nahrungsergänzung mit Vitamin C, Vitamin E, Zink und Kupfer kann in diesen Fällen außerdem dazu beitragen, die Zellen vor oxidativem Stress zu schützen. (…) Die regelmäßige Einnahme von Vitalux Plus über einen längeren Zeitraum ist daher empfehlenswert.“

Eine pharmakologische Wirkung im Sinne einer gezielten Einwirkung auf den Zustand und die Funktion des Körpers wird dagegen nicht dargetan. Das Präparat ersetzt nur die durch die Krankheit reduzierten Mineralstoffe bzw. Vitamine.

Für die Arzneimitteleigenschaft des streitgegenständlichen Präparates kommt es nämlich nicht darauf an, ob sie für den Kläger bzw. seine Ehefrau persönlich eine therapeutische Wirkung haben. Auch der Umstand, dass die Notwendigkeit der Einnahme bestimmter Stoffe krankheitsbedingt ist, verleiht den Nahrungsergänzungsmitteln, die die entsprechenden Stoffe enthalten, keine pharmakologische Wirkung. Denn selbst wenn Nahrungsmitteln eine „heilende“ Wirkung zukommt, wird dadurch ihre Lebensmitteleigenschaft nicht verändert (BayVGH, B.v. 24.7.2014 - 14 ZB 14.1045 - juris Rn. 8 m. w. N.). Ob der behandelnde Arzt von einer pharmakologischen Wirkung der Präparate ausgeht und die Präparate deshalb verordnet, ist für die Arzneimitteleigenschaft des Mittels ebenfalls ohne Bedeutung. Die ärztliche Verordnung des streitgegenständlichen Präparates würde lediglich dann die - medizinische - Notwendigkeit (und Angemessenheit) der diesbezüglichen Aufwendungen im Sinne von Art. 96 Abs. 2 Satz 1 BayBG i. V. m. § 7 Abs. 1 Nr. 1 BayBhV a. F. belegen, wenn die Präparate Arzneimittel im beihilferechtlichen Sinne wären und zur Behandlung der beim Kläger vorliegenden Erkrankungen als wissenschaftlich allgemein anerkannte Behandlungsmethode anzusehen wären (vgl. BayVGH, U.v. 13.12.2010 - 14 BV 08.1982 - juris Rn. 53) oder der Kläger die strengen Voraussetzungen erfüllen würde, unter denen ausnahmsweise eine Gewährung von Beihilfeleistungen für Arzneimittel im beihilferechtlichen Sinne trotz fehlender wissenschaftlicher Anerkennung der Behandlungsmethode möglich ist (vgl. BayVGH, U.v. 13.12.2010 a. a. O. Rn. 56 m. w. N.; B.v. 3.8.2015 - 14 ZB 15.1012 - juris Rn. 7). Da es vorliegend jedoch an der beihilferechtlichen Arzneimitteleigenschaft des Präparats fehlt, hat die augenfachärztliche Verordnung keine rechtliche Relevanz.

Die Leistung der Privaten Krankenversicherung ist für das Beihilferecht unerheblich, denn der Umfang der Leistungen hängt vom Versicherungsvertrag und den Versicherungsbedingungen ab.

Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. der Zivilprozessordnung (ZPO).

Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Berufung nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Klärungsbedürftigkeit von Rechtsfragen fehlt, wenn um die Auslegung von Recht gestritten wird, dessen Geltung ausläuft. Mit der Verordnung zur Änderung der Bayerischen Beihilfeverordnung vom 29. Juli 2014 (GVBl S. 352) wurde § 18 Satz 1 BayBhV neugefasst und der Begriff des Arzneimittels im beihilferechtlichen Sinn ausdrücklich definiert. Die vom Kläger aufgeworfenen Rechtsfragen haben somit keine grundsätzliche Bedeutung.