Mit seiner Klage beanstandet der Kläger, dass er als Medienvertreter bei einer Fragerunde im Rahmen einer Pressekonferenz des Bayerischen Staatsministeriums des Innern nicht zu einer Fragestellung zugelassen worden ist.
Am 11. April 2016 stellten der Bayerische Staatsminister des Innern, für Bau und Verkehr J. H.und der Präsident des Bayerischen Landesamts für Verfassungsschutz Dr. B. K. in den Räumen des Innenministeriums den Verfassungsschutzbericht für das Jahr 2015 vor. Zu diesem Termin wurden im Rahmen eines E-Mail-Verteilers Medienberichterstatter eingeladen; in der Einladung wurden sie gebeten, Presseausweise bereitzuhalten.
Der Kläger berichtet unter anderem für das Telemedium „K.-Online“. In dessen Auftrag nahm er am 11. April 2016 an der Vorstellung des Verfassungsschutzberichtes teil, wobei er an der Pforte des Innenministeriums einen Presseausweis vorlegte.
Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung, insbesondere dem seitens der Beklagtenvertreter unwidersprochenen Vortrag des Klägers, verlief die Pressekonferenz im Wesentlichen wie folgt:
„Nach der Begrüßung durch den stellvertretenden Pressesprecher des Innenministeriums Herrn S. F., der die Pressekonferenz leitete, stellte Staatsminister H. den Verfassungsschutzbericht 2015 vor. Im Anschluss daran wurde den anwesenden Medienberichterstattern Gelegenheit gegeben, Fragen zu stellen. Im Rahmen dieser Fragerunde wurde das Wort jeweils durch den stellvertretenden Pressesprecher erteilt.“
Obwohl sich der Kläger mehrfach und nachhaltig noch zu einer Fragestellung meldete, wurden seine Wortmeldungen bis zum Abschluss der Fragerunde nicht berücksichtigt. Vielmehr wurde die Fragerunde vom stellvertretenden Pressesprecher mit den Worten beendet, er sehe keine Fragen mehr. Die Fragen aller anderen anwesenden Pressevertreter wurden jeweils beantwortet.
Zeitliche Gründe für die Nichtberücksichtigung des Klägers wurden nicht genannt. Der Innenminister stellte sich anschließend für kurze Interviews zur Verfügung, insbesondere zur Aufnahme so genannter „O-Töne“.
Nach der Beendigung der Fragerunde ergriff der Kläger das Wort und beschwerte sich, dass er nicht berücksichtigt worden sei. Daraufhin entgegnete ihm der stellvertretende Pressesprecher sinngemäß, dass der Kläger nunmehr keine Fragen mehr an den Minister richten, er aber seine Fragen im Nachgang gerne „bilateral“ ihm gegenüber stellen könne. Hierauf ging der Kläger jedoch nicht ein, sondern bestand darauf, umgehend seine Frage vom Minister persönlich beantwortet zu bekommen. In diesem Zusammenhang kam es zu einer Diskussion des Klägers mit dem stellvertretenden Pressesprecher, wobei der Kläger auf das Rednerpult des Ministers zuging und es zu einer Unterbrechung des mit dem Minister stattfindenden Interviews kam.
Mit E-Mail vom 15. April 2016 beschwerte sich der Kläger nochmals beim Innenministerium, namentlich beim stellvertretenden Pressesprecher Herrn F., dass ihm bei der Pressekonferenz am 11. April 2016 als Vertreter von „K.-Online“ kein Fragerecht eingeräumt worden sei, wohl aber dem Vertreter von „Endstation Rechts“, Herrn T. W. Es werde um Mitteilung gebeten, ob es parteitaktischen Überlegungen geschuldet sei, den Vertreter eines SPD-Presseorgans zu Wort kommen zu lassen, „K.-Online“ jedoch nicht. Es sei zu fragen, ob damit dem Neutralitätsgebot des Staates gegenüber der Presse entsprochen werde.
Mit Schreiben vom 23. Mai 2016 hat der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht München erhoben. Er stellt zuletzt den Antrag:
Es wird festgestellt, dass es in der Pressekonferenz des Staatsministeriums des Innern zur Vorstellung des Verfassungsschutzberichts am 11. April 2016 rechtswidrig war, den Kläger im Rahmen der Fragerunde nicht zu einer Fragestellung zuzulassen.
Zur Klagebegründung wird vorgetragen, bei der Pressekonferenz seien Wortmeldungen des Klägers zwar durch Zunicken bestätigt und zur Kenntnis genommen, dann jedoch nicht berücksichtigt worden. Auf Nachfrage und Protest angesichts dieser Ungleichbehandlung sei der Kläger darauf verwiesen worden, dass man ihm schriftliche Anfragen beantworte und er dabei oft zu Wort komme.
Eine Frage des Klägers sei auch danach nicht zugelassen worden. Vielmehr hätten der Pressesprecher und der stellvertretende Pressesprecher im Anschluss an die Pressekonferenz gegenüber dem Kläger erklärt, dass schon seine Teilnahme an der Pressekonferenz ein Entgegenkommen sei. Ebenso habe der Staatsminister bereits erkennen lassen, dass er dem Kläger bzw. den von ihm vertretenen Medien die Eigenschaft als Presseorgan abspreche; auch habe er Zweifel an dem Presseausweis als Legitimationsgrundlage für Pressevertreter geäußert. Der stellvertretende Pressesprecher habe dem Kläger nach der Pressekonferenz erklärt, dieser vertrete die Interessen einer bestimmten Gruppe und sei daher nach seiner subjektiven Einschätzung kein Journalist. Der Kläger gehöre aber keiner Partei an; er sei lediglich Mitglied des Vereins „blu e.V.“, welcher „m.“ betreibe. Mit Urteil vom 17. Dezember 2015 - M 17 K 14.4369 - habe das Verwaltungsgericht München die Stadt München zur presserechtlichen Auskunft gegenüber dem Online-Magazin „m.“ verurteilt.
Auch die Presseanfrage des Klägers vom 15. April 2016 zur beschriebenen Ungleichbehandlung habe der Beklagte unbeantwortet gelassen.
Es sei durch die ständige Rechtsprechung anerkannt, dass staatliche Stellen bei der Zulassung zu Pressekonferenzen Vertreter der Presse nicht ungleich behandeln dürften. Ebenso sei geklärt, dass Auskünfte an die Presse durch Behörden unverzüglich, wahrheitsgemäß und vollständig sein müssten. Dabei dürften Behörden nicht bestimmte Pressevertreter oder -organe - etwa durch vorherige bzw. verzögerte und unterschiedlich schnelle Beantwortung von Anfragen - bevorzugen oder benachteiligen.
Wenn sich die Behörden des Freistaates dazu entschlössen, der Presse im Rahmen einer Pressekonferenz Auskunft zu geben, müssten sie diese Gleichheitsgebote beachten; ein willkürlicher Verweis auf die (ungewisse) Möglichkeit, später Fragen stellen zu dürfen, sei daher rechtswidrig.
Die Willkürlichkeit ergebe sich hier zum einen aus der Zulassung anderer Pressevertreter und zum anderen aus dem plötzlichen Abrücken von dem selbst geforderten und als ausreichend betrachteten Legitimationsnachweis „Presseausweis“.
Medien und Medienvertreter würden durch spätere Antworten in ihrer Berichterstattung so weit zurückgeworfen, dass eine verspätete Berichterstattung sich nicht mehr lohne und/oder von den Lesern/Zuschauern als nicht mehr interessant wahrgenommen werde. Zudem werde so berichterstatterisches Wohlverhalten erzwungen, wenn Journalisten willkürlich ein Fragerecht zugesprochen bekämen oder es ihnen verwehrt bzw. entzogen würde.
Das Interesse des Klägers an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der verweigerten Auskünfte ergebe sich aus der sich aufdrängenden Befürchtung, dass der Beklagte in künftigen Pressekonferenzen weiterhin derart rechtswidrig agiere und dies auch noch ausbaue. Hierfür spreche auch die Nichtbeantwortung der Anfrage des Klägers vom 15. April 2016.
Mit Schreiben vom 10. August 2016 hat der Beklagte durch seine Prozessvertretung den Antrag stellen lassen,
die Klage abzuweisen.
Die Darstellung des Klägers zur Vorbereitung und zum Ablauf der Pressekonferenz vom 11. April 2016 sei zutreffend und entspreche dem gewohnten Vorgehen und den auch sonst üblichen Gepflogenheiten.
In den vergangenen Jahren habe der Kläger immer wieder Fragen an die Pressestelle des Bayerischen Innenministeriums gerichtet, die ihm wie üblich auch beantwortet worden seien.
Nach der Pressekonferenz vom 11. April 2016 habe der Kläger von dem Angebot, seine Fragen an den stellvertretenden Pressesprecher zu richten, keinen Gebrauch gemacht und auch sonst keine inhaltlichen oder themenbezogenen Anfragen mehr an die Pressestelle des Innenministeriums gerichtet. Seine E-Mail vom 15. April 2016 habe lediglich das Geschehen in der genannten Pressekonferenz sowie die Frage der Beurteilung der Presseeigenschaft betroffen.
Schon die Zulässigkeit der Klage sei fraglich, weil dem Kläger unmittelbar im Anschluss an die Pressekonferenz die Möglichkeit eingeräumt worden sei, seine Frage an den Pressesprecher zu stellen, er hiervon aber keinen Gebraucht gemacht habe und es ihm daher an einem Rechtschutzbedürfnis für die erhobene Klage fehle.
Jedenfalls stelle seine Nichtberücksichtigung während der Fragerunde weder eine rechtswidrige Auskunftsverweigerung noch eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes oder der Pressefreiheit dar.
Dem Kläger sei nicht rechtswidrig die Erfüllung des presse- bzw. rundfunkrechtlichen Auskunftsanspruchs nach Art. 4 BayPrG bzw. § 9a RStV verweigert worden.
Anspruchsberechtigt seien nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayPrG die Presse, nach § 9a Abs. 1 Satz 1 RStV Rundfunkveranstalter sowie gemäß § 55 Abs. 3 RStV Anbieter von Telemedien mit journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten. Nach dem Sinn und Zweck des Auskunftsanspruches, Behördenauskünfte zu vermitteln, die der Erfüllung der von der Presse zu erfüllenden öffentlichen Aufgaben dienten, stehe der Anspruch im Grundsatz denjenigen zu, die an der Erfüllung der öffentlichen Aufgabe der Presse beteiligt seien und deshalb den Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG genössen. Die Grenzen des Anwendungsbereichs des sich hieraus ergebenden Auskunftsanspruchs seien aber - auch anhand dieses erweiterten Pressebegriffs - nicht ohne weiteres zu bestimmen. Ein verlässliches Kontrollinstrument für Behörden habe bis 2008 der bundesweit einheitliche und behördlich autorisierte Presseausweis dargestellt, dessen Wiedereinführung seitens der Innenministerkonferenz durch Gespräche mit dem deutschen Presserat weiterverfolgt werde. Ungeachtet dessen hätten Journalisten generell die Möglichkeit, ihre Pressezugehörigkeit auch auf andere Art und Weise gegenüber den Behörden nachzuweisen. Die Legitimation des Klägers als Presseorgan sei bei der Behandlung seiner bisherigen Auskunftsersuche nie problematisiert worden; ihm seien bei entsprechender Geltendmachung die begehrten Informationen regelmäßig mitgeteilt worden.
Auskunftsverpflichtet sei die Behörde nach Maßgabe ihrer innerbehördlichen Organisation. Nach der Geschäftsverteilung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern sei das Pressesachgebiet insoweit beauftragt und zuständig; § 19 Abs. 3 der Geschäftsordnung des Innenministeriums (IM-GO) sehe vor, dass Auskünfte nur in Absprache mit diesem - gegebenenfalls nach interner Einbindung des betreffenden Fachsachgebietes - erteilt werden dürften. Gegenstand des Anspruches sei die Informationserteilung bezüglich eines bestimmten Sachverhaltes; auf eine bestimmte Form der Auskunftserteilung bestehe kein Anspruch. Die Art und Weise liege dabei grundsätzlich im Ermessen der ersuchten Behörde; insbesondere bestehe kein Anspruch auf ein persönliches Interview.
Bei der streitgegenständlichen Pressekonferenz sei dem Kläger die Geltendmachung seines Auskunftsanspruches ermöglicht worden, indem sich der stellvertretende Pressesprecher zur Entgegennahme und Bearbeitung seiner Fragen bereit erklärt habe; dieses Angebot habe der Kläger jedoch nicht wahrgenommen.
Die Veranstaltung einer Pressekonferenz gehöre zur freiwilligen Informationstätigkeit einer Behörde; es werde damit nicht die Entgegennahme und Beantwortung von Auskunftsersuchen bezweckt. Die Teilnahme diene der zeitgleichen und qualitativ gleichwertigen Sachinformation vermittelt durch einen Informations- und Teilhabeanspruch. Grundsätzlich verpflichte der Gleichheitssatz die Behörde, alle Pressevertreter zuzulassen, die sich ausweisen könnten. Aufgrund von Sicherheitsaspekten oder eines begrenzten Raumangebotes könnten Beschränkungen und Differenzierungen hinsichtlich der Zulassung zu Pressekonferenzen zulässig sein, sofern sie willkürfrei und unter Berücksichtigung des grundsätzlichen Anspruchs der Presse auf Zugang zu einer freien Berichterstattung vorgenommen würden. Solche Beschränkungen könnten durch ein an sachlichen Kriterien orientiertes Akkreditierungsverfahren umgesetzt werden.
Bei der Ausgestaltung und Leitung einer Pressekonferenz komme der veranstaltenden Behörde sowohl bezüglich der Festlegung des Ablaufs als auch der inhaltlichen Ausrichtung ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu. Es stehe der Behörde frei, keine oder nur eine begrenzte Zahl von Fragen zuzulassen oder von der Behandlung bestimmter Themen oder Einzelfälle ganz abzusehen. Damit werde die Funktion der Information gesichert, wobei die Einhaltung gewisser etablierter Abläufe und Gepflogenheiten erforderlich sei, so etwa die dem Leiter vorbehaltene Worterteilung. Das Recht, Nachfragen seitens der Pressevertreter nur nach der Erteilung des Wortes zuzulassen, und die Konferenz auch gegebenfalls vor Abarbeitung aller Wortmeldungen zu schließen, beruhe auf dem Recht, Differenzierungen aus sachlichen Gründen vorzunehmen, die bei freiwilliger Informationstätigkeit in besonderem Maße in Betracht kämen. Auch das Grundrecht der Pressefreiheit verlange nicht, dass im Rahmen einer Pressekonferenz sofort und unmittelbar Nachfragen zugelassen oder gar beantwortet werden müssten. Aus Art. 5 GG lasse sich lediglich die Garantie einer freien Ausübung der Pressearbeit ableiten; ein Anspruch darauf, die Pressearbeit mit Informationen zu beliebiger Zeit und in beliebiger Form zu unterstützen, bestehe aber nicht, insbesondere keine Verpflichtung zur erschöpfenden Beantwortung aller Fragen eines jeden Anwesenden. Werde auf eine - an sich mögliche - behördliche Zulassungsbeschränkung verzichtet, müsse die Leitung der Pressekonferenz zur Sicherung des reibungslosen Ablaufs verstärkt darauf achten, im Rahmen der bestehenden Gestaltungsfreiheit Fragen auszuwählen. Schon aus tatsächlichen Gründen könne es insoweit keine strikte Gleichbehandlung dergestalt geben, dass jeder Fragesteller auch einen Anspruch auf Erteilung des Wortes und eine persönliche Antwort durch den Minister habe. Denn der mit Blick auf den Zweck der Pressekonferenz gesteckte zeitliche und inhaltliche Rahmen müsse es auch erlauben, von der Erteilung des Wortes abzusehen, wenn jedenfalls sichergestellt sei, dass die nicht behandelte Frage noch auf andere Weise beantwortet werde.
Nach diesen Maßstäben sei die Nichtberücksichtigung der Wortmeldungen des Klägers im Rahmen der Fragerunde nicht rechtswidrig gewesen. Für Pressekonferenzen des Innenministeriums sei kein Akkreditierungsverfahren vorgesehen; der Kläger habe bislang stets Zutritt erhalten, so auch zu der streitgegenständlichen Konferenz, wobei er in gleicher Weise wie die anderen teilnehmenden Journalisten informiert worden sei.
Darüber hinausgehende Rechte oder Ansprüche vermittle ihm die Teilnahme an der Pressekonferenz nicht, insbesondere könne der Kläger nicht verlangen, dass auch ihm das Wort zu erteilen sei, solange ihm die Geltendmachung seines Auskunftsanspruches auf andere Weise - wie hier - unbenommen sei. Die Entscheidung des Pressesprechers, die Fragerunde vor Aufruf aller Fragesteller zu schließen, sei nicht zu beanstanden, da er sich dem Kläger gegenüber zur Entgegennahme weiterer Fragen bereitgehalten und eine Beantwortung im Anschluss auch zugesagt habe.
Der Minister müsse die Fragen nicht persönlich entgegennehmen und beantworten; er könne Journalisten, die um ein persönliches Statement oder Interview ersuchten, an seine Pressestelle verweisen. Die Entscheidung, in welchem Umfang der Minister persönlich Rede und Antwort stehe, betreffe nur die Form der Auskunftserteilung, über den die Behörde bestimme. Auf einen im Falle der Abgabe eines persönlichen Statements absehbaren politischen Schlagabtausch habe sich der Minister nicht einlassen müssen, nur weil der Kläger diesen unter Berufung auf die Pressefreiheit und den Gleichheitssatz anlässlich einer Pressekonferenz zu erzwingen versucht habe.
Zur Absicherung des für die Pressekonferenz vorgegebenen zeitlichen und inhaltlichen Rahmens stehe der Behörde auch das öffentlich-rechtliche Hausrecht zur Seite. Der Gang der Pressekonferenz sei schon durch die formale Störung in Form der Wortergreifung durch den Kläger ohne vorherige Erteilung des Wortes gefährdet gewesen, so dass am Ende der Pressekonferenz ein Verweis des Klägers aus dem Saal und des Gebäudes berechtigt gewesen wäre. Demgegenüber habe die Verweigerung eines persönlichen Statements des Ministers das mildere Mittel dargestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Akteninhalts und des Sachvortrags der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, hier insbesondere auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung der Streitsache am 20. Oktober 2016, sowie der vorgelegten Behördenakte Bezug genommen.
Die Klage ist zulässig und begründet.
I.
Die Klage ist als allgemeine Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig.
Nach § 43 VwGO kann die gerichtliche Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat und er seine Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.
Das Rechtschutzziel des Klägers richtet sich vorliegend nicht auf die Durchsetzung eines Auskunftsanspruchs aus Art. 4 Abs. 1 Bayerisches Pressegesetz (BayPrG) bzw. aus § 9a Abs. 1 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatvertrag/RStV) - anwendbar auf sog. Telemedien mit journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten, vgl. § 55 Abs. 3, Abs. 2 Satz 1 RStV, welcher im Wege der - insoweit vorrangigen - allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen wäre (vgl. Burkhardt in Löffler, Presserecht, 6. Aufl. 2015, § 4 LPG, Rn. 170, 171 m.w.N.). Denn der Kläger begehrt nicht die Informationserteilung durch den Beklagten auf eine Anfrage zu einem konkreten Sachverhalt bzw. Tatsachenkomplex.
Vielmehr macht der Kläger einen Anspruch auf gleichberechtigte Teilhabe an freiwilliger behördlicher Informationstätigkeit geltend.
Das Bestehen bzw. Nichtbestehen eines solchen Teilhabe- und Belieferungsanspruchs stellt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 VwGO dar, da rechtliche Beziehungen streitig sind, die sich aus einem bestimmten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Regelung - hier aus dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG - für das Verhältnis von Kläger und Beklagtem zueinander ergeben (vgl. z.B. BVerwG, U.v. 28.1.2010 - 8 C 38.09 - BVerwGE 136, 75; U.v. 31.8.2011 - 8 C 8/10 - BVerwGE 140, 267 = juris Rn. 14).
Dem Kläger steht insoweit auch ein als schutzwürdig anzuerkennendes berechtigtes Interesse an der gerichtlichen Feststellung zur Seite (zum Begriff vgl. z.B. BVerwG, U.v. 26.1.1996 - 8 C 19/94 - BVerwGE 100, 262; U.v. 2.12.2015 - 10 C 18.14 - NVwZ-RR 2016, 344 = juris Rn. 15). Da der Kläger eine in der Vergangenheit liegende Verletzung seines Anspruchs auf gleichberechtigte Teilhabe an der Informationstätigkeit des Beklagten rügt, ist ein Feststellungsinteresse im Falle einer Wiederholungsgefahr anzunehmen. Eine solche liegt nur dann vor, wenn sich die strittige Rechtsfrage unter den gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen wie im Feststellungszeitraum zukünftig erneut stellen wird (vgl. BVerwG, U.v. 12.10.2006 - 4 C 12.04 - ZLW 2007, 303 = juris Rn. 8; BayVGH, U.v. 4.2.201410 - B 10.2913 - juris Rn. 34).
Da der Kläger regelmäßig an Pressekonferenzen des Bayerischen Innenministeriums teilgenommen und dort auch Fragen gestellt hat und er dies nach eigenen Angaben auch weiterhin beabsichtigt, kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich in Zukunft unter im Wesentlichen unveränderten Umständen die Frage der gleichberechtigten Berücksichtigung des Klägers bei Wortmeldungen erneut stellen wird.
II.
Die Klage hat auch in der Sache Erfolg.
Mit der Nichtberücksichtigung der Wortmeldung des Klägers in der Fragerunde im Rahmen der Pressekonferenz des Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr zur Vorstellung des Verfassungsschutzberichts 2015 am 11. April 2016 hat der Beklagte gegen das ihm obliegende Gebot der Gleichbehandlung von Medienvertretern im publizistischen Wettbewerb aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen; die Nichtzulassung der Frage war daher rechtswidrig.
1. Die Rechtswidrigkeit der Nichtberücksichtigung der Wortmeldung des Klägers in der verfahrensgegenständlichen Pressekonferenz ergibt sich nicht schon aufgrund eines Verstoßes des Beklagten gegen Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayPrG bzw. § 9a i.V.m. § 55 Abs. 3, Abs. 2 Satz 1 RStV, wonach die Presse bzw. Telemedien mit journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten gegenüber Behörden jeweils ein Recht auf Auskunft haben.
Diese Vorschriften verpflichten die Behörden, auf konkrete, anlassbezogene Anfragen hin in Angelegenheiten von öffentlichem Interesse die für die mediale Berichterstattung notwendigen Gesichtspunkte sachgerecht, vollständig und wahrheitsgemäß darzustellen. Das Auskunftsverlangen muss sich auf einen bestimmten Tatsachenkomplex beziehen; bezüglich dieses Sachverhalts besteht die behördliche Verpflichtung zur Informationserteilung (Burkhardt a.a.O. § 4 LPG, Rn. 84 f.; OVG Bremen, U.v. 25.10.1988 - 1 BA 32/88 - NJW 1989, 926).
Unabhängig davon, ob der Kläger an der verfahrensgegenständlichen Pressekonferenz als Auskunftsberechtigter, also nach Art. 4 Abs. 1 Satz 2 BayPrG redaktionell beauftragter Vertreter der Presse, zu denen grundsätzlich auch so genannte „feste freie“ Mitarbeiter, die ständig für eine Zeitung schreiben, zählen (vgl. BayVGH, B.v. 13.8.2004 - 7 CE 04.1601 - NJW 2004, 3358), oder als Vertreter eines Telemediums teilgenommen hat, steht nicht eine Auskunftsverweigerung und deren evt. Zulässigkeit/Rechtfertigung im Streit. Vielmehr wendet sich der Kläger dagegen, dass ihm in der konkreten Situation der Fragerunde schon die Formulierung eines Auskunftsverlangens gegenüber dem Innenminister - anders als den übrigen anwesenden Medienvertretern - nicht eingeräumt wurde.
Insoweit kann sich der Kläger auch nicht auf § 9a Abs. 3 RStV berufen. Diese Vorschrift betrifft als Ausprägung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nur die Zuleitung von „Amtlichen Bekanntmachungen“, das heißt die Zuleitung an die Öffentlichkeit gerichteter förmlicher Willensäußerungen (vgl. Burkhardt a.a.O. § 4 LPG, Rn. 140 ff.; OVG Bremen, U.v. 25.10.1988 - 1 BA 32/88 - NJW 1989, 926). Der Regelungsgehalt dieser Norm ist im vorliegenden Rechtsstreit schon insoweit nicht einschlägig (vgl. auch VG Bremen, U.v. 27.2.1997 - 2 A 28/96 - juris, zum gleich lautenden § 4 Abs. 4 LPrG).
2. Auch lässt sich ein Anspruch des Klägers auf Zulassung seiner Frage nicht unmittelbar aus Art. 5 GG ableiten.
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet jedermann - damit auch der Presse - neben der Meinungsäußerungs- und -verbreitungsfreiheit u.a. das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten (so genannte Informationsfreiheit). Allgemein zugänglich ist eine Informationsquelle, wenn sie technisch geeignet und bestimmt ist, der Allgemeinheit Informationen zu verschaffen (BVerfG, B.v. 3.10.1969 - 1 BvR 46/65 - BVerfGE 27, 71), wie dies in erster Linie bei den Massenkommunikationsmitteln der Fall ist. Der behördliche Bereich einer Pressekonferenz, um den es hier geht, fällt nicht darunter (OVG Berlin-Brandenburg, U.v. 22.6.2011 - OVG 10 B 1.11 - juris; VG Bremen, U.v. 27.2.1997 - 2 A 28/96 - juris).
Auch die Presse- und Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG reicht nicht weiter als die Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG; auch sie sichert als Abwehrrecht nur den Zugang zu allgemein zugänglichen Informationsquellen gegen staatliche Beschränkungen. Zu ihrem Schutzbereich gehört aber ebenso wenig wie zu dem der Informationsfreiheit ein Recht auf Eröffnung einer (bestimmten) Informationsquelle bzw. Art der Information (vgl. BVerfG, U.v. 24.1.2001 - 1 BvR 2623/05 - BVerfGE 103, 44).
3. Ein Rechtsverstoß zum Nachteil des Klägers liegt aber in der Verletzung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG.
a. Im Hinblick auf ein über die Geltendmachung (konkreter) Auskunftsverlangen nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayPrG bzw. § 9a RStV hinaus bestehendes Informationsbedürfnis der Medien betreiben die Behörden zunehmend eine aktive Informationspolitik, beispielsweise - wie im vorliegenden Fall - im Rahmen von Pressekonferenzen.
Grundsätzlich hat diese freiwillige Informationstätigkeit, die neben der Vermeidung zahlreicher Einzelanfragen auch der behördlichen Selbstdarstellung dienen kann, ebenfalls öffentlich-rechtlichen Charakter, so dass die Behörden auch insoweit an den Gleichheitssatz gebunden sind (Burkhardt a.a.O. § 4 LPG, Rn. 148 ff.; BVerwG, U.v. 3.12.1974 - I C 30.71 - BVerwGE 47, 247; OVG Berlin-Brandenburg, U.v. 22.6.2011 - OVG 10 B 1.11 - juris; VG Bremen, U.v. 27.2.1997 - 2 A 28/96 - juris).
Wenn sich eine Behörde von sich aus zur Veröffentlichung von Informationen entschließt, hat sie diese Informationen grundsätzlich allen interessierten Medienvertretern in gleicher Weise zugänglich zu machen. Die Belieferung hat zur gleichen Zeit, auf gleichem (technischen) Weg und in gleicher Form zu erfolgen. Der Gleichheitssatz ist insoweit sowohl in Bezug auf den Zutritt zu Pressekonferenzen und sonstigen Veranstaltungen als auch hinsichtlich der Einzelheiten der Informationsvermittlung - Umfang und Inhalt von Auskünften, Lieferung von Informationsmaterial u. dgl. - zu beachten (vgl. OVG Bremen, U.v. 25.10.1988 - 1 BA 32/88 - NJW 1989, 926; Burkhardt a.a.O. § 4 LPG, Rn. 148 ff.). Das gilt nicht zuletzt deshalb, weil aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG die Verpflichtung des Staates zur Neutralität gegenüber den Medien folgt. Insbesondere ist dem Staat auch untersagt, den Wettbewerb unter Presseorganen zugunsten einzelner Redaktionen oder Verlage zu beeinflussen (Burkhardt a.a.O. § 4 LPG, Rn. 150 m.w.N.; BVerwG, U.v. 26.2.1997 - 6 C 3/96 - BVerwGE 104, 105).
Bei der behördlich initiierten Informationstätigkeit erfährt der Grundsatz der strikten Gleichbehandlung jedoch Einschränkungen insoweit, als sich aus der Natur der Sache heraus die Notwendigkeit von Differenzierungen ergeben kann.
So darf der Gleichbehandlungsgrundsatz nicht von Vornherein einer Unterrichtung von Medienvertretern auch in kleinerem Kreise entgegenstehen, da andernfalls nur noch eine uniforme Massenunterrichtung möglich wäre und alle anderen individuelleren Formen der Information unterbleiben müssten (BVerwG, U.v. 3.12.1974 - I C 30.71 - BVerwGE 47, 247). Für die Behörde muss es daher möglich sein, bei bestimmten Veranstaltungsarten und zu bestimmten Themen gezielt auf einzelne Pressevertreter zuzugehen (VGH Baden-Württemberg, B.v. 11.6.1986 - 10 S 705/86 - AfP 1989, 587).
Damit ergibt sich bei einer größeren Anzahl interessierter Medienvertreter die Notwendigkeit einer Auswahl. Hierbei gebietet Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, dass sich die Behörde von sachgerechten Erwägungen leiten lässt und nicht willkürlich verfährt; insbesondere muss sie auch die sich aus der Pressefreiheit ergebenden Prinzipien - keine Reglementierung oder Steuerung der Presse oder eines Teils von ihr - als grundlegende Wertentscheidungen der Verfassung beachten.
Insbesondere bei der Zulassung zu Pressekonferenzen, Gesprächskreisen oder Interviews können sich Differenzierungen aufgrund von Sicherheitsaspekten oder eines begrenzten Raumangebotes als notwendig und damit zulässig erweisen, sofern sie willkürfrei und unter Berücksichtigung des grundsätzlichen Anspruchs der Medien auf eine freie Berichterstattung vorgenommen werden. Die Zulassung der interessierten Medienvertreter kann beispielsweise an ein an sachlichen Kriterien orientiertes Akkreditierungsverfahren - etwa zur Sicherheitsüberprüfung - angeknüpft werden (OVG Berlin-Brandenburg, U.v. 22.6.2011 - OVG 10 B 1.11 - juris; Burkhardt a.a.O § 4 LPG Rn. 153 f.).
Keinesfalls darf die Behörde zwischen „guter“ und „schlechter“ Presse unterscheiden oder etwa nur solche Journalisten informieren, die in ihrer bisherigen journalistischen Tätigkeit einseitig und unkritisch ein nur positives Bild ihrer Einrichtungen und Dienstleistungen der Öffentlichkeit vermittelt haben; die öffentliche Hand muss eine neutrale Informationsstelle sein (BVerwG, U.v. 3.12.1974 - I C 30.71 - BVerwGE 47, 247). Auch die Qualität und Seriosität der Berichterstattung sowie die politische Ausrichtung des Mediums dürfen insofern grundsätzlich keine Rolle spielen.
Auf Seiten der an der Teilnahme interessierten Journalisten besteht ein - insoweit durchsetzbarer - Anspruch auf eine in diesem Sinne ermessensfehlerfreie Teilnehmerauswahl.
Wie bereits ausgeführt hat die Behörde auch hinsichtlich der Einzelheiten der Informationsvermittlung den Gleichheitssatz zu beachten.
Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass der veranstaltenden Behörde bei der konkreten Ausgestaltung einer von ihr initiierten Pressekonferenz oder ähnlichen Veranstaltung sowohl bezüglich der Festlegung des Zeitrahmens als auch des Ablaufs und der inhaltlichen Ausrichtung ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt.
Insoweit ist den Ausführungen des Beklagten zuzustimmen, wonach es der Behörde freisteht, bei derartigen Presseterminen bestimmten etablierten Gepflogenheiten - wie etwa der dem Leiter vorbehaltene Worterteilung - nachzukommen, keine oder nur eine begrenzte Zahl von Fragen zuzulassen oder von der Behandlung bestimmter Themenkreise ganz abzusehen. So ist es auch nicht von Vornherein unzulässig, eine Konferenz gegebenenfalls vor Abarbeitung aller Wortmeldungen zu schließen, wenn und soweit hierfür ein sachlicher Grund - insbesondere etwa der Ablauf des zeitlich vorgesehenen Rahmens - vorliegt.
b. In Anwendung auf den gegenwärtigen Rechtsstreit ergibt sich hiernach:
aa. Der Kläger kann sich vorliegend auf den aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG folgenden Anspruch auf gleichberechtigte Teilhabe an behördliche Informationstätigkeit berufen, da er als Medienvertreter an der Pressekonferenz des Staatsministeriums des Innern vom 11. April 2016 zur Vorstellung des Verfassungsschutzberichts teilgenommen hat.
Die Einladung zu der Konferenz erfolgte gegenüber „Medienberichterstattern“ als Abonnenten eines E-Mail-Verteilers, für den sich auch der Kläger angemeldet hat. Die Anmeldung ist, soweit ersichtlich, abgesehen von der Angabe des Namens und der E-Mail-Adresse des Abonnenten an keine weiteren Voraussetzungen geknüpft (vgl. https://www.stmi.bayern.de/med/pressemitteilungen/abonnieren/index.php).
In der Einladung wurde bezüglich der Teilnahme an der Veranstaltung darauf hingewiesen, dass „Presseausweise bereitzuhalten“ seien. Weitere Zugangsbeschränkungen waren nicht vorgesehen.
Ein Presseausweis dient dem Nachweis der haupt- oder nebenberuflichen journalistischen Tätigkeit gegenüber Dritten und ist damit in erster Linie ein Arbeitsinstrument, das die journalistische Recherche erleichtern soll. Eine gesetzliche Regelung über die Ausstellung von Presseausweisen gibt es in Deutschland indes nicht, so dass einem Presseausweis nicht per se legitimierende Wirkung zukommt. Der sogenannte bundeseinheitliche Presseausweis, auch als „amtlich anerkannter“ Presseausweis bezeichnet, der auf eine Vereinbarung zwischen der Innenministerkonferenz auf der einen Seite und Journalistengewerkschaften und Verlegerverbänden auf der anderen Seite im Jahr 1950 zurückgeht, ist seit 2004 ausgesetzt (vgl. i.E. VG München, U.v. 3.7.2014 - M 10 K 13.2584 - juris).
Der Kläger, der nach eigenen Angaben Journalist ist und für die Telemedien „K.-Online“ und „M.“ (vgl. hierzu VG München, U.v. 17.12.2015 - M 17 K 14.4369 - juris) berichtet, legte beim Zugang zu der verfahrensgegenständlichen Pressekonferenz an der Pforte des Ministeriums einen Presseausweis vor und wurde auf dieser Basis eingelassen. Der Eigenschaft des Klägers als Medienberichterstatter im weiteren Sinne hat der Beklagte im Ergebnis auch nicht in Frage gestellt.
bb. Eine Ungleichbehandlung des Klägers liegt damit zwar nicht in seiner fehlenden Zulassung zu der Konferenz. Auch wurde er in Bezug auf die Vorstellung des Verfassungsschutzberichts 2015 durch den Innenminister im gleichen Umfang wie die übrigen Teilnehmer informiert.
Anders als den sonstigen Medienvertretern wurde dem Kläger jedoch im Rahmen der sich anschließenden Fragerunde die Stellung einer Frage verweigert. Hierin liegt eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung.
Grundsätzlich obliegt es dem weiten Gestaltungsspielraum des Veranstalters einer Pressekonferenz, ob er sich dabei auf die bloße Informationsvermittlung beschränkt, oder ob er - ggf. auch in einem festgesteckten zeitlichen Umfang - Nachfragen der Medienvertreter zulässt; eine unmittelbare Verpflichtung zur erschöpfenden Beantwortung aller Fragen eines jeden Anwesenden lässt sich insoweit weder aus der grundrechtlichen Garantie der Pressefreiheit noch aus dem Gleichbehandlungsgebot herleiten.
Entschließt sich eine Behörde jedoch, Nachfragen zuzulassen, muss sie sich bei der Berücksichtigung und Auswahl der Wortmeldungen und ggf. Auswahl der Fragen aber wiederum an dem verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz festhalten lassen. So ist es ihr nicht von Vornherein verwehrt, nicht alle sich zur Fragestellung meldenden Journalisten zu berücksichtigen, sondern vielmehr auch von der Erteilung des Wortes abzusehen, wenn hierfür ein sachlicher Grund vorliegt und die Wortverweigerung damit nicht willkürlich ist. Ein sachlicher Differenzierungsgrund wäre insoweit insbesondere z.B. der von den Veranstaltern gesteckte zeitliche Rahmen der Pressekonferenz.
Vorliegend sind sachliche Gründe für die Nichtberücksichtigung des Klägers, vor allem zeitliche Aspekte, im Rahmen der verfahrensgegenständlichen Pressekonferenz weder vorgetragen noch ersichtlich.
In diesem Zusammenhang darf weder die politische Ausrichtung des vom Kläger vertretenen Mediums noch dessen Gesinnung oder seine bisherige Berichterstattung zu seiner Zurücksetzung verleiten. Auch darf insbesondere die Befürchtung des Veranstalters der Pressekonferenz bzw. ihres Leiters, dass der Kläger aus Sicht der Behörde unangenehme oder provokative Fragen stellen wird, nicht dazu führen, dass er willkürlich gegenüber seinen Kollegen benachteiligt wird; sollte tatsächlich eine unsachliche oder beleidigende Frage oder gar eine solche mit strafrechtlich relevanten Inhalt gestellt werden, ist es Sache des Konferenzleiters, damit umzugehen und im äußersten Fall von dem behördliche Hausrecht Gebrauch zu machen.
Vor diesem Hintergrund konnte die Ungleichbehandlung des Klägers gegenüber den übrigen Medienvertretern, deren Fragen berücksichtigt wurden, in der gegebenen konkreten Situation schließlich auch nicht dadurch gerechtfertigt werden, dass ihm der stellvertretende Pressesprecher eine „bilaterale“ Besprechung im Anschluss an die Pressekonferenz zugesagt hat.
Grundsätzlich besteht zwar kein Anspruch auf eine bestimmte Form der (Einzel-) Auskunftserteilung nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayPrG bzw. § 9a i.V.m. § 55 Abs. 3, Abs. 2 Satz 1 RStV. Art und Weise der Informationsvermittlung liegen im Ermessen der Behörde, sie muss insoweit sachgerecht und pressegeeignet sein (BVerwG, B.v. 25.3.1966 - I B 18.65 - DVBl 1966, 575; Burkhardt a.a.O. § 4 LPG, Rn. 87 m.w.N.). Da Verpflichtete nach diesen Vorschriften jeweils die Behörde als solche ist, besteht auch kein Anspruch auf die Auskunftserteilung durch eine bestimmte Person innerhalb ihrer Organisationsstruktur, namentlich durch die Behördenleitung.
Für die (Einzel-) Auskunftserteilung ist beim Beklagten gemäß der Geschäftsverteilung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern das Pressesachgebiet beauftragt und zuständig (§ 19 Abs. 3 IM-GO), so dass die Pressesprecher grundsätzlich richtige „Ansprechpartner“ für die Medienvertreter darstellen.
Insoweit trifft zwar der Einwand des Beklagten, der Kläger könne nicht die Beantwortung einer Frage durch den Innenminister persönlich beanspruchen, grundsätzlich zu, er ist im vorliegenden Einzelfall jedoch nicht zielführend. Denn hier steht - wie bereits ausgeführt - gerade nicht die Geltendmachung eines Anspruchs nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayPrG bzw. § 9a i.V.m. § 55 Abs. 3, Abs. 2 Satz 1 RStV im Streit, sondern das Gebot der Gleichbehandlung des Klägers mit seiner berichterstatterischen „Konkurrenz“.
Die Fragerunde im Anschluss an die Vorstellung des Verfassungsschutzberichts durch den Innenminister diente dem Zweck, den einzelnen Medienvertretern gezieltes Nachfragen zu einzelnen Punkten des Berichts zu ermöglichen und sie insofern auch ggf. mit druckfähigen Zitaten des Ministers persönlich zu versorgen.
Vor diesem Hintergrund liegt eine Ungleichbehandlung des Klägers hier bereits in der Tatsache, dass er in der konkreten Veranstaltung deren genannte Vorzüge nicht im selben Umfang wie die übrigen Medienvertreter, die Fragen stellen durften, nutzen konnte, ohne dass für diese Benachteiligung eine sachliche Rechtfertigung gegeben war.
III.
Aus den vorstehenden Gründen war der Klage mit der Kostenfolge gemäß § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.
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