Verwaltungsgericht München Beschluss, 29. Okt. 2014 - M 5 E 14.4731

I.

Die Antragstellerin ist bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache nicht verpflichtet, die Anordnung des Polizeipräsidiums M. vom ... Oktober 2014 zur Teilnahme an einer polizeiärztlichen Untersuchung und Begutachtung am ... November 2014 bzw. ... November 2014 zu befolgen.

II.

Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Der Streitwert wird auf 2.500,- € festgesetzt.

I.

Die am ... 1966 geborene Antragstellerin steht als Polizeiverwaltungsbeamtin beim Polizeipräsidium M. in den Diensten des Antragsgegners. Sie war bis zu ihrer Umschulung als Polizeivollzugsbeamtin tätig.

Am ... Juni 2012 und am ... Juli 2012 wurde die Antragstellerin durch die Polizeiärztin Dr. K. (Fachärztin für Psychiatrie) polizeiärztlich untersucht und daraufhin mit bestandskräftigem Bescheid vom ... September 2012 für dienstunfähig erklärt.

Seit dem ... November 2013 ist die Antragstellerin dienstunfähig erkrankt. Dies wurde ihr durch die Vorlage dreier Atteste von Dr. S. (Facharzt für Orthopädie und Unfallchirurgie) für den Zeitraum vom ... November 2013 bis zum ... Dezember 2013 und für die Zeit vom ... Dezember 2013 bis zum ... November 2014 durch zehn Dienstunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. E.-G. (Fachärztin für Neurologie, Psychiatrie und Psychotherapie) bescheinigt.

Im Rahmen eines Wiedereingliederungsgesprächs am ... März 2014 beantragte die Antragstellerin die Überprüfung ihrer Polizeidienstfähigkeit.

Mit Schreiben vom ... April 2014 wurde gegenüber der Antragstellerin angeordnet, zur Überprüfung ihrer Dienstfähigkeit beim Polizeiärztlichen Dienst bei Dr. K. am ... Mai 2014 vorstellig zu werden. Diese Anordnung war Gegenstand des Verfahrens M 5 E 14.1998. Dem Widerspruch der Antragstellerin wurde mit Widerspruchsbescheid vom ... September 2014 stattgegeben.

Mit Schreiben vom ... September 2014 wurde die Antragstellerin aufgefordert, Befund- bzw. Behandlungsberichte bzw. Arztbriefe vorzulegen und gebeten, die Privatärzte von der Schweigepflicht zu entbinden. Im Anschluss daran wurde die Antragstellerin mit Schreiben vom ... Oktober 2014 aufgefordert, sich zur Überprüfung der Dienstfähigkeit am ... Oktober 2014 amtsärztlich untersuchen zu lassen. Für die Versäumung des Termins wurden als Ersatztermine der ... November und der ... November 2014 festgelegt. Aufgrund der längeren krankheitsbedingten Abwesenheit der Antragstellerin erscheine die Feststellung einer dauernden Dienstunfähigkeit naheliegend. Infolgedessen solle die Überprüfung der Dienstfähigkeit im Rahmen einer psychologischen bzw. psychiatrischen bzw. neurologischen Untersuchung festgestellt werden. Die amtsärztliche Untersuchung solle über die Dienstfähigkeit, Wiederherstellung der uneingeschränkten Dienstfähigkeit, die Behandlungs- und Therapiemaßnahmen, Stabilisierung und Erhaltung der uneingeschränkten Dienstfähigkeit und über eine dauerhafte Vermeidung der Dienstunfähigkeit Aufschluss geben. Die Untersuchung werde durch Dr. G. (Facharzt für Psychiatrie) erfolgen. Die Antragstellerin sei verpflichtet, den Anordnungen des Polizeiarztes Folge zu leisten, insbesondere die nach Ansicht des Polizeiarztes erforderlichen Untersuchungen (wozu beispielweise auch eine Labordiagnostik oder eine Haaranalyse gehören könne) durchführen zu lassen. Auf die Teilnahme einer Begleitperson an der amtsärztlichen Untersuchung bestünde kein Anspruch.

Dagegen legte die Antragstellerin am ... Oktober 2014 durch ihren Bevollmächtigten Widerspruch ein. Aufgrund des in Kürze bevorstehenden Termins sei die Beibringung der Befunde bis dahin nicht möglich. Der Antragsgegner teilte der Antragstellerin mit Schreiben vom ... Oktober 2014 mit, dass am Termin festgehalten werde. Die Antragstellerin könne jedoch im Rahmen der Untersuchung eine Entbindung von der Schweigepflicht unterschreiben.

Mit Schriftsatz vom 17. Oktober 2014, bei Gericht eingegangen am selben Tag, hat die Antragstellerin im Wege einer einstweiligen Anordnung beantragt,

bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache nicht verpflichtet zu sein, die Anordnung des Polizeipräsidiums M. vom ... Oktober 2014 zur Teilnahme an einer polizeiärztlichen Untersuchung und Begutachtung am ... Oktober 2014 bzw. ... November 2014 bzw. ... November 2014, zu befolgen.

Die Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung genüge bereits nicht den formellen Anforderungen, die Gesetz und Rechtsprechung an eine solche stellten. Die Anordnung müsse deshalb nicht befolgt werden. So seien Art und Umfang der Untersuchung nicht in Grundzügen festgelegt worden, überdies beinhalte die Anordnung keine Zielrichtung. Darüber hinaus werde der Arzt Dr. G. sogar zu körperlichen Eingriffen wie die Entnahme von Blut und zu Haaranalysen ermächtigt. Zudem müsse die Hinzuziehung einer Begleitperson zulässig sein, weil es keine Vorschrift gebe, die dies untersage. Eine Beeinflussung der Untersuchungsergebnisse durch eine Begleitperson sei nicht zu befürchten. Darüber hinaus sei eine umfassende Entbindung von der Schweigepflicht unzulässig, der Amtsarzt müsse vielmehr ggf. nachfragen.

Der Antragsgegner hat mit Schriftsatz vom 21. Oktober 2014 beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Ein Anordnungsanspruch bestünde nicht, da die Untersuchungsanordnung rechtmäßig sei und den höchstrichterlich aufgestellten Anforderungen entspräche. Die Anordnung sei aus sich heraus verständlich und bestimmt genug. Sowohl der konkrete Untersuchungsanlass als auch die Zweifel an der Dienstfähigkeit gingen aus der Untersuchungsanordnung hervor. Der Antragsgegner könne aufgrund der Atteste von Dr. E.-G. nur vermuten, dass eine Erkrankung im psychologischen, psychiatrischen oder neurologischen Bereich vorliege. Auch die letzte amtsärztliche Untersuchung vom ... Juli 2012 deute darauf hin, weil dort psychische Probleme und die verminderte psychische Belastbarkeit der Antragstellerin nach ihren eigenen Angaben thematisiert worden seien. Infolgedessen befürchte der Antragsgegner, dass erneut eine Erkrankung auf diesem Gebiet vorliege.

Auch Zielrichtung und Umfang der Untersuchung seien ebenfalls eingegrenzt worden. Mangels weitergehender Kenntnisse über die Erkrankung der Antragstellerin könne die Anordnung nicht weiter präzisiert werden. Die Zweifel über die Dienstunfähigkeit ergäben sich aus der langandauernden Dienstunfähigkeit der Antragstellerin und den vorgelegten Attesten, die einen langen Zeitraum abdeckten.

Der Hinweis auf Haaranalysen und Blutuntersuchungen sei als lediglich klarstellende Formulierung zu verstehen. Überdies könne die Hinzuziehung einer Vertrauensperson zur fachärztlichen Untersuchung nicht gestattet werden, weil dadurch die Ergebnisse der Untersuchung verfälscht werden würden. Insbesondere bei der Erhebung und Bewertung psychischer Begleitumstände sei der ungestörte und unmittelbare Eindruck vom Beamten wesentlich.

Bezüglich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten verwiesen.

II.

Der Antrag nach § 123 VwGO der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) mit dem Ziel, der Untersuchungsanordnung vom... Oktober 2014 bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache nicht Folge leisten zu müssen, ist zulässig und begründet.

1. Nach § 123 VwGO kann das Gericht der Hauptsache eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr droht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Voraussetzung ist die Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes, das heißt, der Eilbedürftigkeit einer gerichtlichen Entscheidung, und eines Anordnungsanspruchs, das heißt, des Vorliegens eines materiellen Rechtsanspruchs. Maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.

Da es sich bei der Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung nicht um einen Verwaltungsakt i. S. d. Art. 35 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes/BayVwVfG handelt, war ein Antrag nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO statthaft. Eine Untersuchungsanordnung wie die hier vorliegende ist nicht dazu bestimmt, Außenwirkung zu entfalten. Als gemischte dienstlich-persönliche Weisung regelt die Untersuchungsanordnung einen einzelnen Schritt in einem gestuften Verfahren (vgl. hierzu ausführlich BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17.10 - NVwZ 2012, 1483 ff.; sowie BayVGH, B. v. 9.9.2005 - 3 CS 05.1883 - juris Rn. 10 ff.; VG München, B. v. 14.2.2014 - M 5 E 14.568).

2. Ein Anordnungsgrund für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung liegt vor, da die streitgegenständliche Untersuchung mit entsprechenden Eingriffen in das Persönlichkeitsrecht der Antragstellerin am ... bzw. ... November 2014 unmittelbar bevorsteht.

3. Die Antragstellerin kann darüber hinaus einen Anordnungsanspruch geltend machen. Wegen ihrer erheblichen Folgen für die Beamtin unterliegt die behördliche Anordnung einer ärztlichen Untersuchung - aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgend - nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung formellen und inhaltlichen Anforderungen.

a) Die Beamtin hat nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG die Dienstpflicht, sich ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel hinsichtlich ihrer Dienstunfähigkeit bestehen (vgl. BVerwG, B. v. 28.5.1984 - 2 B 205.82 - Buchholz 237.5 § 51 LBG Hessen Nr. 1). Diese Zweifel des Dienstherrn an der Dienstfähigkeit des Beamten müssen sich auf konkrete Umstände stützen, die eine derartige Untersuchung rechtfertigen und dürfen nicht „aus der Luft gegriffen“ sein (BayVGH, B. v. 14.1.2014 - 6 CE 13.2352 - juris). Die Anordnung muss sich folglich auf solche Umstände beziehen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig (oder nur begrenzt dienstfähig).

b) Auch in formeller Hinsicht muss die Anordnung bestimmten Anforderungen genügen. Dies folgt wegen der mit einer behördlichen Anordnung zu einer ärztlichen Untersuchung verbundenen erheblichen Folgen für den Beamten - trotz fehlender normativer Vorgaben - aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. In formeller Hinsicht muss die Anordnung erstens aus sich heraus verständlich sein. Der betroffene Beamte muss ihr entnehmen können, was konkret ihr Anlass ist und ob das in ihr Verlautbarte die behördlichen Zweifel an seiner Dienstfähigkeit zu rechtfertigen vermag (BVerwG, U. v. 23.10.1980 -2 A 4.78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6; BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17.10 - NVwZ 2012, 1483 ff.; BVerwG, B. v. 10.4.2014 - 2 B 80.13 - juris Rn. 8). Insbesondere darf die Behörde nicht nach der Überlegung vorgehen, „der Betroffene werde schon wissen, worum es gehe“. Der Beamtin bekannte Umstände müssen in der Anordnung von der zuständigen Stelle zumindest so umschrieben sein, dass für die Betroffene ohne Weiteres erkennbar wird, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird (BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17/10 - NVwZ 2012, 1483 ff.).

Die Untersuchungsanordnung muss - zweitens - Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Belieben des Arztes überlassen. Dies gilt insbesondere, wenn sich die Beamtin einer fachpsychiatrischen Untersuchung unterziehen soll, da die mit einer solchen Untersuchung verbundenen Eingriffe in das Recht der Beamtin aus Art. 2 Abs. 2 des Grundgesetzes/GG wie auch ihr allgemeines Persönlichkeitsrecht regelmäßig weitgehend sind (BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68.11 - ZBR 2013, 248 ff.). Erhebungen des Psychiaters zum Lebenslauf der Beamtin, wie etwa Kindheit, Ausbildung, besondere Krankheiten, und zum konkreten Verhalten auf dem Dienstposten stehen dem Bereich privater Lebensgestaltung noch näher als die rein medizinischen Feststellungen, die bei der angeordneten Untersuchung zu erheben sind. Deshalb sind die mit einer solchen Untersuchung verbundenen Eingriffe in das Recht der Beamtin aus Art. 2 Abs. 2 GG wie auch in ihr allgemeines Persönlichkeitsrecht regelmäßig weitgehend (BVerfG, B. v. 24.6.1993 - 1 BvR 689/92 - BVerfGE 89, 69 (85 f.); BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17.10 - juris, Rn. 17).

Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann die Betroffene nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit der Beamtin bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68.11 - ZBR 2013, 248 ff.).

c) Diesen Anforderungen genügt die Anordnung vom ... Oktober 2014 nicht.

Zwar wird vom Antragsgegner dargelegt, weshalb eine Überprüfung der Dienstfähigkeit angestrebt wird und woraus sich die Zweifel an der Dienstfähigkeit der Antragstellerin ergeben. Auch die Art der Untersuchung wird auf eine fachpsychiatrische Begutachtung festgelegt. Allerdings fehlen Angaben zum Untersuchungsumfang. In der Untersuchungsaufforderung wird lediglich darauf hingewiesen, dass eine Untersuchung bezüglich des Vorliegens psychologischer, psychiatrischer oder neurologischer Erkrankungen durchgeführt werde. Dies stellt aber nur eine Präzisierung der Art der Untersuchung dar. Der Umfang dieser Untersuchung bleibt unklar, weshalb der Antragstellerin wie dem Gericht eine Prüfung am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verwehrt ist (dazu BayVGH, B. v. 14.1.2014 - 6 CE 13.2352 - juris). So wird nicht definiert, ob sich die Untersuchung auf den körperlich-physischen Gesundheitszustand der Antragstellerin erstrecken oder sich auch mit etwaigen psychischen Beeinträchtigungen befassen soll und - wenn ja - ggf. mit welchen (so das BVerwG, B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - juris, Rn. 21). Erschwerend kommt hinzu, dass in der Aufforderung weder die zu erwartenden diagnostischen Tätigkeiten und Verfahren in ihren Grundzügen benannt werden (VGH Mannheim, U. v. 22.7.2014 - 4 S 1209/13 - juris), noch angegeben wird, ob neben einer Anamnese und einem psychiatrischen Gespräch auch Testungen erfolgen sollen (dies für notwendig erachtend OVG Hamburg, B. v. 5.12.2013- 1 Bs 310/13 - juris, Rn. 13). Aufgrund der Eingriffsintensität einer fachpsychiatrischen Untersuchung in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Beamtin ist aber zwingend geboten, dass zumindest die Grundzüge des Umfangs der bevorstehenden Untersuchung von der Behörde fixiert und nicht dem Amtsarzt überlassen werden. Die Erhebungen eines Psychiaters, die sich in aller Regel auch auf den Bereich der privaten Lebensgestaltung erstrecken, sind von anderer Eingriffsqualität als rein medizinische Feststellungen (vgl. BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17.10 - juris; vgl. auch VGH Mannheim, B. v. 3.2.2005 - 4 S 2398/04, NVwZ-RR 2006, 200/201 zur Frage der Verhältnismäßigkeit bei der Anordnung einer psychiatrischen Untersuchung; ferner BayVGH, B. v. 16.3.2009 - 3 CS 08.3414; B. v. 12.12.2012 - 3 CE 12.2121 und B. v. 8.1.2013 - CE 11.2345).

Soweit sich der Antragsgegner darauf beruft, dass der Einschränkung des Untersuchungsauftrags tatsächliche Schwierigkeiten entgegenstünden, so ist ihm entgegenzuhalten, dass es ihm unbenommen ist, vor Erlass der Untersuchungsanordnung mit einem Facharzt entsprechend Rücksprache zu halten.

d) Auf die Frage, ob die von der Antragstellerin geforderte Entbindung von der Schweigepflicht ihrer Privatärzte zulässig war sowie die Frage nach der Hinzuziehung einer Vertrauensperson kommt es daher nicht an.

4. Der Antragsgegner hat als unterlegener Beteiligter nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes, wobei im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Wertes eines Hauptsacheverfahren festzusetzen ist.