I.
Der Antragsteller begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die Zulassung einer Versammlung im befriedeten Bezirk des Bayerischen Landtags.
1. Mit Schreiben vom … März 2017 beantragte der Antragsteller beim Bayerischen Staatsministerium des Inneren, für Bau und Verkehr die Zulassung einer Versammlung im befriedeten Bereich des Bayerischen Landtags für den Nachmittag des 12. April 2017 mit dem Titel „Deutscher Oktober 1918 - 1923 - Revolution statt Krieg“.
Gleichzeitig wurde der Antrag als versammlungsrechtliche Anmeldung an das Kreisverwaltungsreferat der Landeshauptstadt München gerichtet. Die Versammlungsbehörde hat über den Antrag noch nicht entschieden.
Dem Antrag war eine Beschreibung des Ablaufs der geplanten Versammlung beigefügt.
Danach beabsichtigen die Antragsteller Versammlungen am 12., 13. und 29. April 2017 innerhalb des Stadtgebiets an etwa zehn Orten sowie Aufzügen an diesen Tagen in mehreren Stadtteilen. Für den 12. April 2017 ist im Rahmen dieses Gesamtprojekts zwischen 16.30 und 17.30 Uhr am Haupteingang des Bayerischen Landtags beabsichtigt, einen „künstlerischen Zug“ mit etwa 80 Mitwirkenden aufzustellen, insgesamt wird mit etwa 100 Teilnehmern gerechnet. Der Zug soll insbesondere aus einem historischen Fahrzeug - kleiner Pritschenwagen mit Darstellern -, eine als Holzbau nachgebaute historische Requisite einer Kanone sowie „Schauspieler“, die Holzgewehre aus historischer Darstellung mit sich führen, und weiteren historischen Darstellungen bestehen. Auf den Antrag und die Anlagen dazu wird im Einzelnen verwiesen.
Mit Bescheid vom 6. April 2017 lehnte der Antragsgegner zu 1 den Antrag auf Zulassung der Versammlung innerhalb des befriedeten Bereichs des Bayerischen Landtags ab.
Innerhalb des befriedeten Bereichs seien Versammlungen nach Art. 18 Satz 1 BayVersG verboten. Sie könnten dort nur mit Zustimmung der Präsidentin des Bayerischen Landtags nach Art. 19 Abs. 3 BayVersG zugelassen werden. Die Präsidentin habe ihr Einvernehmen für die Durchführung der angemeldeten Versammlung innerhalb des befriedeten Bereichs nicht erteilt, um die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Gesetzgebungsorgans zu sichern. Die Versammlung solle nicht nur am Rande, sondern im Kernbereich des befriedeten Bezirks stattfinden. Aufgrund der Teilnehmerzahl sei mit eine Erschwerung oder Verhinderung des Zutritts zum Parlamentsgebäude zu rechnen. Da die mitgeführten Requisiten auch ein entsprechendes Drohpotential, insbesondere durch die Schusswaffen, darstel len könnten, sei auch aus diesem Grund das Einvernehmen versagt worden. Zudem sei der Bayerische Landtag als Verfassungsorgan für die im Rahmen der Versammlung beabsichtigte Übergabe des Porträts des ersten Bayerischen Ministerpräsidenten nicht der richtige Adressat. Auf den Bescheid wird im Einzelnen verwiesen.
2. Mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom … April 2017 ließ der Antragsteller den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragen.
Die Nichterteilung des Einvernehmens durch die Präsidentin des Bayerischen Landtags und die Zurückweisung des Antrags durch den Antragsgegner zu 1 sei rechtswidrig. Der Antragsteller könne aus Art. 5 Abs. 3 und Art. 8 GG einen Anspruch auf die Genehmigung der als Kunstaktion anzusehenden Versammlung geltend machen. Art. 19 BayVersG sei verfassungsgemäß einschränkend auszulegen. Versammlungen im befriedeten Bezirk seien zulässig, soweit dadurch nicht der Geschäftsbetrieb des Landtags beeinträchtigt werde. Dies sei hier nicht der Fall, der Bayerische Landtag befinde sich am Versammlungstag in einer sitzungsfreien Woche. Auch werde durch die Requisiten, die die Versammlung mitführe, keine Bedrohung für die Landtagsarbeit aufgebaut. Vielmehr werde in künstlerischer Art und Weise an das Revolutionsgeschehen erinnert, das in Bayern im Übrigen absolut unblutig verlaufen sei. Dass die Landtagspräsidentin das Bild des ersten bayerischen Ministerpräsidenten nicht entgegen nehmen wolle, ändere nichts an der Zulässigkeit der Versammlung.
Die ausreichende Eilbedürftigkeit des Antrags sei zu bejahen. Durch die Versammlung werde an das Revolutionsgeschehen im Zusammenhang mit der Oktoberrevolution und dem Entstehen der Münchner Räterepublik erinnert. Diese Erinnerungsdaten seien nicht verschiebbar, der Ausgang eines Hauptsacheverfahrens könne nicht abgewartet werden. Auf den Antragsschriftsatz wird Bezug genommen.
Der Antragsteller lässt beantragen,
-
1.den Antragsgegner zu 1 im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die im Rahmen der Kunstaktion „Deutscher Oktober 1918 -1923 - Revolution statt Krieg“ angemeldete Kundgebung mit Kunstcharakter am 12. April 2017 von 16.30 bis 17.30 Uhr im befriedeten Bezirk des Landtages - Haupteingang Max-Planck Straße 1 - zuzulassen
-
2.die Antragsgegnerin zu 2 im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr Einvernehmen zu der Zulassung der Kunstaktion im befriedeten Bezirk des Landtages zu erteilen.
Der Antragsgegner zu 1 nahm mit Schriftsatz vom 11. April 2017 zum Antrag Stellung und beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antragsteller könne keinen Anspruch auf die Zulassung der Versammlung im befriedeten Bereich des Landtags geltend machen. Es sei bereits nicht auszuschließen, dass der Landtag am Versammlungstag trotz der sitzungsfreien Woche zu einer kurzfristig einberufenen Sondersitzung zusammentrete. Jedenfalls wären aber Mitarbeiter der Landtagsverwaltung und die laufenden Baumaßnahmen am Landtag von der Versammlung beeinträchtigt. Art. 18 BayVersG verbiete Versammlungen innerhalb des befriedeten Bereichs des Landtags, um die Funktionsfähigkeit des Parlaments zu sichern und das freie Mandat des einzelnen Abgeordneten zu schützen. In Abwägung dazu müsse das Versammlungsrecht des Antragstellers zurücktreten, da er nicht glaubhaft gemacht habe, dass Beeinträchti gungen dieser Schutzgüter nicht zu besorgen seien. Es stehe zu vermuten, dass der Zugang zum Parlament für einen nicht nur unerheblichen Zeitraum beeinträchtigt und blockiert werde. Weiter ergäben sich aus den Erkenntnissen der Sicherheitsbehörden Bedenken, ob die Versammlung gewaltfrei ablaufen werde. Eine vergleichbare Versammlung in Nürnberg sei vom dortigen Veranstalter entgegen versammlungsrechtlicher Auflagen durchgeführt worden, mit dem Versammlungsleiter habe eine sinnvolle Kommunikation nicht stattfinden können. Auf die Antragserwiderung des Antragsgegners zu 1 wird im Einzelnen verwiesen.
Die Bevollmächtigte des Antragstellers nahm mit Schriftsatz vom … April 2017 zur Antragserwiderung umfassend Stellung. Darauf wird im Einzelnen verwiesen.
Der Antragsgegner zu 2 beantragt mit Schriftsatz vom 11. April 2017, den Antrag abzulehnen.
Der Antrag sei jedenfalls wegen der fehlenden Passivlegitimation des Antragsgegners zu 2 unbegründet. Der Antragsgegner zu 2 sei nicht richtiger Antragsgegner, er wirke nur intern im Rahmen der Beteiligung nach Art. 19 Abs. 3 BayVersG gegenüber dem Antragsgegner zu 1 mit. Gegenüber dem Antragsteller trete der Antragsgegner zu 2 nach außen nicht auf, der Antrag sei auch nur gegenüber dem Antragsteller zu 1 nach Art. 19 Abs. 2 Satz 1 BayVersG zu richten. Jedenfalls sei der Antrag aber aus den Gründen abzulehnen, die der Antragsgegner zu 1 in seinem Schriftsatz vom 11. April 2017 dargelegt habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der gesamten Gerichtsakte Bezug genommen.
II.
Der nach § 123 Abs. 1, Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gestellte Antrag ist zulässig erhoben, soweit er gegen den Antragsgegner zu 1 gerichtet ist.
Gegen den Antragsgegner zu 2 bedarf es dagegen keiner eigenen Antragstellung, da der Antragsgegner zu 2 nur im Rahmen der internen Beteiligung an der Entscheidung des Antragsgegners zu 1 nach Art. 19 Abs. 3 Bayerisches Versammlungsgesetz (BayVersG) mitwirkt. Die gerichtliche Entscheidung gegenüber dem Antragsgegner zu 1 bindet insoweit auch den Antragsgegner zu 2. Aus Gründen der Rechtssicherheit geht das Gericht jedoch für das vorliegende Eilverfahren davon aus, dass der ausdrücklich gestellte Antrag die gleichen Rechtswirkungen wie eine Beiladung des Antragsgegners zu 2 entfaltet und durch eine Tenorierung im vorgenommenen Umfang entsprechend zum Ausdruck kommt.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht auch schon vor der Klageerhebung eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf den Streitgegenstand treffen. Dieser Antrag setzt voraus, dass der Antragsteller die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, den sog. Anordnungsgrund, sowie den Anordnungsanspruch, das Bestehen des zu sichernden Rechts, glaubhaft macht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Maßgebend sind dabei die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts.
1. Ein Anordnungsgrund ist im Versammlungsrecht dann zu bejahen, wenn es dem Rechtsschutzsuchenden nicht zugemutet werden kann, Rechtsschutz gegen die Versagung der beantragten Versammlung erst im Hauptsacheverfahren zu erlan gen. Wird durch die versammlungsrechtliche Entscheidung der Kernbereich des dem Antragsteller zustehenden Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 Grundgesetz (GG) beeinträchtigt, und kann diese Verletzung des Grundrechts durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden, ist das Vorliegen eines Anordnungsgrund zu bejahen (Dürig-Friedl in Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsrecht, 2016, Einl. Rn. 137). Dabei ist bei den zeitlich gebundenen Begehren, um die es sich regelmäßig bei der Durchführung von einer vom Antragsteller für einen bestimmten Zeitpunkt geplanten Versammlung handelt, hinzunehmen, dass die gerichtliche Entscheidung notwendig mit einer Vorwegnahme der Hauptsache verbunden ist (Dürig-Friedl, Versammlungsrecht, Einl. Rn. 138; Happ in Eyer-mann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 123 Rn. 66 c; vgl. auch BVerfG (Kammer), B.v. 20.12.2012 - 1 BvR 2794/10 - NVwZ 2013, 570 Rn. 18 zu der mit dem im Versammlungsrecht im Rahmen des Eilverfahrens gebotenen umfassenden Prüfung).
Vorliegend ist die vom Antragsteller angemeldete Versammlung in ein Gesamtprogramm eingebunden, das zeitlich fixiert ist. Eine Verschiebung ist damit nicht möglich, so dass eine Eilbedürftigkeit für die vorliegende Entscheidung zu bejahen ist.
Für das Gericht ist zwar nicht ohne weiteres nachvollziehbar, dass die Versammlung als historischer Zug mit dem Thema „Revolution statt Krieg“ als einen Versammlungsort den Eingang zum Bayerischen Landtag als Bezugsort wählt, während ansonsten die Aktion auf Orte mit Bezug zu Arbeitnehmern bzw. Arbeiterräten abzielt. Allerdings ist es dem Veranstalter einer Versammlung grundsätzlich zuzubilligen, Zeit und Ort seiner Versammlung frei zu wählen. Dieses durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Grundrecht betrifft damit auch das Recht des Antragstellers, die Durchführung der von ihm geplanten Versammlung an dem Ort durchzusetzen, den er für den Zeitpunkt der Versammlung als Ort ausreichender Kommunikation bewertet (vgl. BVerfG (Kammer), B.v. 20.6.2014 - 1 BvR 980/13 - NJW 2014, 2706 Rn. 19: „Danach war in der vorliegenden Situation auf dem Friedhof ein kommunikativer Verkehr eröffnet“).
2. Der Antragsteller kann auch einen Anordnungsanspruch geltend machen, soweit er die Zulassung der Versammlung im befriedeten Bereich des Bayerischen Landtags begehrt. Allerdings ist zum Schutz des Landtags die Zulassung nur unter Maßgaben zu erteilen.
a) Nach Art. 18 Satz 1 BayVersG sind Versammlungen unter freiem Himmel innerhalb des befriedeten Bezirks des Bayerischen Landtags (Art. 17 BayVersG) verboten. Nicht verbotene Versammlungen in diesem Bereich können nach Art. 19 Abs. 1 BayVersG durch das Staatsministerium des Inneren im Einvernehmen mit der Präsidentin des Bayerischen Landtags (Art. 19 Abs. 3 BayVersG) zugelassen werden.
Nach der Gesetzesbegründung zu Art. 18 BayVersG (abdruckt bei Wächtler/Heinhold/Merk, Bayerisches Versammlungsgesetz, 2011, zu Art. 17 - 19) hat die Festlegung des befriedeten Bezirks die Funktionsfähigkeit des Landtages zum Ziel. Neben dem Schutz vor physischen Einwirkungen auf die Landtagsabgeordneten soll vor allem auch der Schutz der Entscheidungsfreiheit des Parlaments gewährleistet werden. Verboten sind somit sämtliche unmittelbare und mittelbare Einwirkungen auf das Parlament.
Von diesem Verbot ist aber unter Beachtung des durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Grundrechts der Versammlungsfreiheit zwingend eine Ausnahme zuzulassen, wenn die vorbeschriebenen Auswirkungen durch die Versammlung nicht zu erwarten sind. In Rechtsprechung und Literatur ist insoweit geklärt, dass bei der Entscheidung über die Zulassung einer Versammlung im befriede ten Bezirk der Zulassungsbehörde kein Ermessensspielraum zusteht. Für den Fall, dass eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Landtages nicht zu besorgen ist, ist die Versammlung auch im befriedeten Bereich zuzulassen (Merk in Wächtler/Heinhold/Merk, BayVersG, Art. 17 - 19 Rn. 6; Kniesel in Die-tel/Gintzel/Kniesel, Versammlungsgesetze, 17. Aufl. 2016, Rn. 10, 12; Dürig-Friedl in Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsrecht, § 16 VersammlG Rn. 2 und 23).
b) In Anwendung dieser Grundsätze ist der Antragsgegner zu 1 zu verpflichten, die beantragte Zulassung zu erteilen.
Nach dem dem Gericht im Zeitpunkt seiner Entscheidung bekannten Sachverhalt besteht keine Gefahr der unmittelbaren oder mittelbaren Einwirkung auf die Funktionsfähigkeit des Landtags durch die Versammlung.
aa) Der Landtag hat am Versammlungstag keine Sitzung, das Parlament befindet sich in einer sitzungsfreien Woche.
Dies führt zwar entgegen der Auffassung der Antragstellerseite nicht dazu, damit per se jede Einwirkung auf das Parlament oder den einzelnen Abgeordneten zu verneinen. Denn auch in diesem Zeitraum ist natürlich von der Anwesenheit von (einzelnen) Abgeordneten und deren Mitarbeitern am Parlamentssitz auszugehen. Gleichzeitig ist auch durch die Gewährleistung des freien Zugangs zum Landtag dessen allgemeine Arbeitsfähigkeit sicherzustellen.
Andererseits ist aufgrund dieser Situation nicht davon auszugehen, dass die durch Art. 18 BayVersG alleine geschützte Funktionsfähigkeit des Land tags als Gesetzgebungsorgan durch die Versammlung beeinträchtigt wird. Es ist nach dem Vorbringen der Parteien nicht erkennbar, dass eine unmittelbare Einwirkung auf die Entscheidungsfreiheit der Abgeordneten zu erwarten ist. Der Zugang zum Parlamentsgebäude kann durch entsprechende Auflagen zu den von den Versammlungsteilnehmern einzuhaltenen Aufstellungsflächen (vgl. zur Notwendigkeit der parallelen Beantragung einer versammlungsrechtlichen Erlaubnis bei der Versammlungsbehörde und der von dieser zu treffenden Entscheidung die Gesetzesbegründung zu Art. 19 BayVersG und die Regelung in Art. 19 Abs. 4 BayVersG) gesichert werden. Angesichts der Versammlungsfläche auf der Ostseite des Landtagsgebäudes und den dort zur Verfügung stehenden Flächen ist auch nicht damit zu rechnen, dass eine „Blockade“ des Zugangs zum Parlamentsgebäude erfolgt.
bb) Auch eine mittelbare Einwirkung auf die Funktionsfähigkeit des Landtags ist für das Gericht nicht erkennbar.
Nach der in der Literatur unter Berücksichtigung des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG vertretenen Auffassung, ist die Einflussnahme auf die politische Willensbildung durch Versammlungen auch in Sicht- und Hörweite des Parlaments grundsätzlich zulässig. Erst wenn durch eine der „Druck der Straße“ alleine dem Zweck dient, das Parlament in seiner Entscheidungsfin-dung zu beeinflussen, gebietet der Schutzzweck des Art. 18 BayVersG die Ablehnung der Zulassung der Versammlung innerhalb des befriedeten Bereichs (Kniesel, Versammlungsgesetze, § 16 VersammlG Rn. 9).
Vorliegend bezieht sich die Versammlung nicht auf Themen, die der Zuständigkeit des Bayerischen Landtags unterliegen. Die vom Antragsteller in den Mittelpunkt der Versammlung gestellte generelle Thematik der sog. Münchner Räterepublik hat zwar einen Bezug zu Fragen der parlamentarischen Demokratie. Gegenstand der Versammlung ist aber eine historische Betrachtung und nicht die konkrete Entscheidungsfindung im Parlament.
Damit ist aber eine mittelbare Einwirkung auf die Beschlussfassungen des Landtags bereits deshalb ausgeschlossen. Auch wenn die Versammlung vor dem Besuchereingang zum Parlamentsgebäude stattfindet, ist dessen Arbeit dadurch auch nicht mittelbar berührt.
cc) Es ist nach den von den Parteien vorgelegten Unterlagen für das Gericht auch nicht erkennbar, dass die Friedlichkeit der Versammlung nicht gewährleistet ist. Jedoch ist das Mitführen von Waffen - sei es als Originale oder in Form von (historischen) Nachbildungen - auszuschließen.
Soweit der Antragsgegner auf die in der Stadt Nürnberg durchgeführte Versammlung zur gleichen Thematik hinweist, ist dies vorliegend ohne durchgreifende Bedeutung. Der dortige Versammlungsleiter ist nach den dem Gericht von den Parteien dargelegten Umständen nicht in die Durchführung der hier zu beurteilenden Versammlung involviert. Erkenntnisse aus der Versammlung in Nürnberg lassen sich somit nicht übertragen. Eine generelle Unfriedlichkeit der Versammlung ist nicht erkennbar.
Allerdings sollen bei der Versammlung auch Waffen als historische Requisiten mitgeführt werden. Dies kann beim unbefangenen Betrachter - wenn dies auch nicht Zweck der Versammlung ist - den Eindruck von Bedrohung hervorrufen. Wegen dieser nicht auszuschließenden Gefahr war das Mitfüh ren dieser Waffen bei gleichzeitiger Zulassung der Versammlung im befriedeten Bezirk zu untersagen.
Aufgrund der Eilbedürftigkeit der vorliegenden Entscheidung war diese Untersagung über die beantragte Zulassung hinaus durch die Maßgabeentscheidung durch das Gericht zu verfügen, da eine weitere Beteiligung der Versammlungsbehörde, die im Rahmen der versammlungsrechtlichen Genehmigung über notwendige Auflagen zu entscheiden hat, im Hinblick auf den Zeitablauf nicht gewährleistet werden kann.
Gleichzeitig stellt diese Maßgabe nur einen als geringfügig anzusehenden Eingriff in den Versammlungsablauf dar. Zweck der Versammlung ist es nach den Ausführungen des Antragstellers, an die Oktoberrevolution 1917 und die sog. Münchner Räterepublik zu erinnern. Diese durch die Teilnehmer und ihre weiteren Requisiten erinnerten Umstände werden durch die Untersagung des Mitführens von Waffen nicht tangiert, zumal durch die mitgeführten Transparente etc. eine sachgerechte und ausreichende Darstellung des Versammlungsgegenstandes gewährleistet ist.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG) i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs.
Referenzen - Gesetze
Referenzen - Urteile
