Verwaltungsgericht Magdeburg Beschluss, 09. Nov. 2015 - 9 B 745/15

Der Antragsteller ist Fraktionsvorsitzender der Fraktion „F...“ im Gemeinderat A-Stadt und begehrt als Gemeinderatsmitglied die Auskunft bezüglich der im Tenor genannten Fragen von dem Bürgermeister der Gemeinde A-Stadt.

Er begründet sein Begehren damit, dass ihm dieses Auskunftsrecht nach § 43 Abs. 3 Satz 2 Kommunalverfassungsgesetz Sachsen-Anhalt (KVG) bzw. § 45 Abs. 7 KVG zustehe. Nachdem die Gemeinde A-Stadt jahrelang zu einer der reichsten Gemeinden in Sachsen-Anhalt gehört habe, seien die Gewerbesteuereinnahmen plötzlich von über 30 Mill. Euro im Jahre 2012 auf gut 6 Mill. im Jahre 2014/15 gesunken. Zur Konsolidierung der Haushaltslage seien die geplanten Gewerbesteuereinnahmen prognostisch sehr stark angehoben worden von zurzeit 6,3 Mill. € auf 18 Mill. € und bis zum Jahr 2023 auf 21,5 Mill. €. Diese Prognostizierung der Gewerbesteuereinnahmen sei durch die Gemeinderatsmitglieder hinterfragt, aber vom Bürgermeister nicht hinlänglich beantwortet worden. Zur Überprüfung dieser prognostizierten Gewerbesteuereinnahmen seien die genannten Fragen und deren Beantwortung zwingend notwendig. Der Bürgermeister verweigere sich jedoch der Beantwortung.

Der Antragsteller beantragt,

wie erkannt.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen

und führt gegenüber dem Gericht aus, dass er sich zu einer expliziten Antwort auf die Fragen des Antragstellers im Hinblick auf eine konkrete Benennung von Unternehmen und deren Erwartungen aufgrund der Versprechen gegenüber den befragten Unternehmen nicht in der Lage sehe. Dies insbesondere vor dem Hintergrund etwaiger Konkurrenzsituationen der Unternehmen und der Gefahr, dass es trotz der Verschwiegenheitspflicht der Gemeinderäte zu einer Veröffentlichung komme.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen. Diese war Gegenstand der Entscheidungsfindung.

II.

Der zulässige Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO hat Erfolg.

1.) Der Anordnungsgrund nach § 123 Abs. 1, Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO, d. h. die notwendige Eilbedürftigkeit für den Erlass einer einstweiligen Anordnung ist vorliegend gegeben. Denn die Auskünfte sind für die Beratung bezüglich der nächsten Beschlussfassung für den Haushalt 2016, welche für den 17.12.2015 angesetzt ist, erforderlich. Ein Abwarten auf ein gerichtliches Hauptsacheverfahren würde die Auskunftserteilung vereiteln. Zudem weigert sich der Antragsgegner ausweislich seiner Stellungnahme vom 02.11.2015 unmissverständlich zur Auskunftserteilung.

2.) Ein Anordnungsanspruch liegt ebenfalls vor. Denn das Auskunftsrecht bzw. die Auskunftserteilung ergibt sich aus dem sogenannten Einzelmitgliedschaftsrecht der Gemeinderäte gem. §§ 43 Abs. 3 Satz 2, 45 Abs. 7 i. V. m. 65 Abs. 2 KVG LSA. Danach muss der Bürgermeister gem. § 43 Abs. 3 Satz 2 KVG LSA dem Mandatsträger Auskunft erteilen. Das Auskunftsrecht ist im Hinblick auf die Überwachungsfunktion des Gemeinderates (§ 45 Abs. 1 KVG LSA) grundsätzlich allumfassend und bezieht sich auf alle Angelegenheiten der Gemeinde. Das ergibt sich aus der Tatsache, dass dem Gemeinderat die zentrale Rolle als Beschlussorgan (§ 45 KVG LSA) und dem Bürgermeister (Hauptverwaltungsbeamter) die zentrale Vollzugsrolle nach § 65 Abs. 1 KVG LSA zukommt. Beide Organe, Gemeinderat und Hauptverwaltungsbeamter, haben vertrauensvoll zusammenzuarbeiten. Sie stehen nicht unverbunden nebeneinander, sondern dienen der wechselseitigen Kontrolle, der produktiven Aufteilung der Verwaltungstätigkeit und damit der effektiven Erledigung gemeindlicher Aufgaben (vgl. Lübking/Beck, Kommentar Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt, § 35 GO LSA S. 3). Der Begründung des Antragsgegners, dass er sich zu einer expliziten Antwort auf die Fragen des Antragstellers im Hinblick auf eine konkrete Benennung von Unternehmen und deren Erwartungen aufgrund der Versprechen gegenüber den befragten Unternehmen nicht in der Lage sehe, dies auch vor dem Hintergrund etwaiger Konkurrenzsituationen der Unternehmen, vermag das Gericht nicht zu folgen.

Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt führt in den Beschluss vom 31.7.2009 (4 O 127/09; juris) zu dem Auskunftsrecht des einzelnen Gemeinderates zum Zweck der Unterrichtung aus:

„Das Auskunftsrecht des Gemeinderates zum Zwecke der Unterrichtung ist - wie der Informationsanspruch von Abgeordneten gegenüber der Landesregierung (vgl. dazu: Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, Urt. v. 31.10.2002 - Lv 1/02 -, NVwZ-RR 2003, 81; Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung. v. 17.07.2001 - Vf. 56-IVa-00 -, NVwZ 2002, 715) - Ausfluss der Mitgliedschaft im (Kommunal-)Parlament, dem im demokratischen Rechtsstaat vor allem die Aufgabe zukommt, an der Gesetzgebung mitzuwirken und die Kontrolle über die Exekutive auszuüben. Dem Ratsmitglied kommen aufgrund seines Mandats das Recht und die Pflicht zu, eigenverantwortlich an den Aufgaben mitzuwirken, die der Gemeinderat zu erfüllen hat. Zu einer effektiven Wahrnehmung der Aufgaben im Gemeinderat sowie in dessen Ausschüssen, mit denen Gemeinderäte vom Wähler beauftragt sind, sind Ratsmitglieder auf kommunaler Ebene angesichts der Vielzahl und Komplexität der dort zu beurteilenden Gegenstände auf Informationen aus dem Bereich der Verwaltung angewiesen (vgl. dazu ausführlich OVG Niedersachsen, Urt. v. 03.06.2009 - 10 LC 217/07 -, zit. nach JURIS).

Eine weitere Kompetenz des Gemeinderates ist seine Kontrollbefugnis, d. h. er hat die Ausführung seiner Beschlüsse zu überwachen und die Gemeindeverwaltung zu kontrollieren (Gern, Deutsches Kommunalrecht, 3. Aufl., Rn. 316). In diesem Zusammenhang sorgt der Gemeinderat beim Auftreten von Missständen in der Gemeindeverwaltung auch für deren Beseitigung durch den Bürgermeister (§ 44 Abs. 2 Satz 2 GO LSA). Da jedenfalls für Personalangelegenheiten gemäß § 44 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GO LSA (Ernennung, Einstellung und Entlassung von Gemeindebediensteten) die Organkompetenz beim Gemeinderat liegt, soweit durch die Hauptsatzung dem Bürgermeister nicht die Entscheidung übertragen wurde oder diese zur laufenden Verwaltung gehört, und sich die in der Anfrage vom 18. September 2008 gestellten Fragen 1 und 4 des Klägers unzweifelhaft auf die Kontrolle der Personalverwaltung im weiteren und der Personalaktenführung der Stadt A. im engeren Sinne bezieht, ist es jedenfalls nicht von vornherein auszuschließen, dass sein Auskunftsbegehren von der Ausübung der dem Gemeinderat obliegenden allgemeinen Kontrollbefugnis (noch) gedeckt ist; denn vor dem Hintergrund eines ungeschriebenen verfassungsunmittelbaren Informationsanspruchs eines jeden Ratsmitglieds gegenüber seinem Bürgermeister muss das in den §§ 42 Abs. 3 Satz 2, 44 Abs. 6 GO LSA normierte Auskunftsrecht umfassend dahingehend verstanden werden, dass es für alle Angelegenheiten der Gemeinde besteht, soweit der Bürgermeister im Rahmen seiner Zuständigkeit als Leiter der Gemeindeverwaltung oder, soweit die Gemeinde selbst betroffen ist, als deren gesetzlicher Vertreter nach außen Kenntnis von der Angelegenheit erlangt hat oder erlangen kann. Auch könnte sich die Berechtigung zu den Fragen 1 und 4 vom 18. September 2008 aus der Eigenschaft des Gemeinderates als Dienstvorgesetzter des Bürgermeisters gemäß § 44 Abs. 4 Satz 1 GO LSA ergeben. Gleiches gilt für die Fragen 1 bis 4 vom 25. September 2008, die die Aktenordnung und -führung der Stadt A. betreffen. Es ist jedenfalls nicht fernliegend, dass sich der Informationsanspruch des Klägers - neben seiner allgemeinen Kontrollbefugnis - auch aus den §§ 11, 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Landesarchivgesetzes - ArchG LSA - ergibt, wonach die Gemeinden ihr Archivgut in eigener Verantwortung und Zuständigkeit als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises archivieren.

Soweit das Verwaltungsgericht an die Begründung des in § 44 Abs. 2 Satz 2 GO LSA bestimmten Tatbestandsmerkmals „Auftreten von Missständen“ eine erhöhte Begründungspflicht verlangt und insoweit feststellt, dass das in § 44 Abs. 6 GO LSA normierte Fragerecht nicht zur Aufdeckung von Missständen, sondern allenfalls der Verschaffung weitergehender Sachinformationen bei hinreichenden Anhaltspunkten für einen bestehenden Missstand dienen dürfe, lassen sich weder der Gemeindeordnung noch der Geschäftsordnung der Stadt besondere Begründungspflichten entnehmen, deren "Verletzung" die um Antwort angegangene Stelle bereits zum Anlass nehmen könnte, von einer Antwort überhaupt abzusehen. Soweit der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urt. v. 30.03.1992 - 1 S 1762/91 -, DÖV 1992, 838 [838]) für das dortige Kommunalrecht aus der Funktion des Fragerechts Einschränkungen für dessen Ausübung gewonnen hat, findet das Ergebnis im Kommunalrecht von Sachsen-Anhalt keine hinreichende Stütze (so schon OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 10.12.1998 - A 2 S 502/96 -, zit. nach JURIS; a. A. offenbar: Wiegand/Grimberg, GO LSA, § 44 Rn. 12 [S. 236]). Insoweit dürfte auch die von dem Verwaltungsgericht zitierte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urt. v. 22.02.2001 - 1 S 786/00 -, zit. nach JURIS) auf den vorliegenden Fall nicht ohne Weiteres übertragbar sein, weil das dortige Verfahren die Frage der Kontrollkompetenz des Gemeinderates über die Einhaltung der beamtenrechtlichen Verpflichtungen des Bürgermeisters gegenüber der Dienstaufsichtsbehörde zum Gegenstand hatte.

Funktion des Fragerechts ist es, Auskunft über Fakten zu gewinnen, damit die Mitgliedschaft im Gemeinderat und in den Ausschüssen effektiv wahrgenommen werden kann. Weder aus dem Wortlaut des § 44 Abs. 6 Satz 1 GO LSA noch aus der Sinn und Zweck der Regelung lässt sich eine formelle Begründungspflicht mit der Erwägung belegen, es müsse verhindert werden, dass einzelne Ratsmitglieder "Anfragen ins Blaue hinein'" stellten (so aber: Wiegand/Grimberg, a. a. O.). § 44 Abs. 6 Satz 1 GO LSA legt den Fragesteller formell lediglich auf die Schriftlichkeit seiner Anfrage fest und gestattet Mündlichkeit nur im Rahmen einer Sitzung; inhaltlich wird der Fragekanon ausschließlich durch die Reichweite der "Angelegenheiten" der Gemeinde oder ihrer Verwaltung begrenzt. Auch lassen sich dem Gemeinderecht Sachsen-Anhalts Einschränkungen hinsichtlich des Kontrollrechts von Gemeinderäten im Zusammenhang mit der Personaktenführung, wie sie z. B. in § 30 Abs. 2 Satz 2 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vorgesehen sind, nicht entnehmen. Insoweit dürfte sich der von dem Verwaltungsgericht verfolgte Ansatz, das Fragerecht könne nicht zur Aufdeckung von Missständen eingesetzt werden, und Fragen, die auf die (schlichte) Ausforschung eines Sachverhalts im Zuständigkeitsbereich des „anderen“ Organs gerichtet seien, jedenfalls nicht zwingend aus § 44 Abs. 6 GO LSA ergeben. Würden an die Begründung der Fragen erhöhte Anforderungen gestellt, über deren Vorliegen zudem der Bürgermeister zu entscheiden hat, könnten damit die "Kontrollrechte" obsolet werden, die dem einzelnen Ratsmitglied gerade auch "gegen" die Verwaltung zustehen.“

Das vom Antragsgegner in Richtung eines Selbstbestimmungsrechts der befragten Unternehmen postulierte schützenswerte Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist so dem KVG LSA nicht zu entnehmen. Anderes als etwa § 48 Abs. 3 GO NRW auf den Schutz personenbezogener Daten in der öffentlichen Sitzung verweist, besagt § 52 Abs. 2 KVG LSA; § 4 Geschäftsordnung für den Gemeinderat und seine Ausschüsse der Gemeinde A-Stadt insoweit, dass die Öffentlichkeit auszuschließen ist, wenn berechtigte Interessen Einzelner, insbesondere bei Personalangelegenheiten, der Ausübung des Vorkaufsrechts, Grundstücksangelegenheiten und Vergabeentscheidungen, dies erfordern. Die dazu insoweit enthaltenen Rechtsgedanken zum Schutz des Rechts auf informelle Selbstbestimmung sind vorliegend nicht verletzt. Das VG Minden (Urt. v. 15.11.2012, 2 K 1743/12; juris) führt diesbezüglich nachvollziehbar aus, dass gerade das eigenständige Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht einzelner Mitglieder der Vertretung das Gleichgewicht der Organe untereinander wahren und die Eigenständigkeit der Vertretung stärken soll. Zur Stärkung der Kontrollmöglichkeiten des Rates und im Hinblick auf die kommunalverfassungsrechtliche Stellung des Ratsmitgliedes als Teil des Organes Gemeinderat sind die schutzwürdigen Belange der Unternehmen weniger streng zu werten als im Informationsfreiheitsrecht. Die zum Teil strengen Ausschlussgründe der Informationszugangsgesetze (u. a. § 6 IZG LSA) gelten daher im Verhältnis zwischen einem Gemeinderatsmitglied und Bürgermeister nicht. Versagungsgründe bzw. Schutzaspekte ergeben sich ausschließlich aus der Gemeindeordnung bzw. dem Kommunalverfassungsgesetz selbst und dem Datenschutz. Insofern weist das VG Minden jedoch zutreffend darauf hin, dass das Ratsmitglied einer besonderen Schweigepflicht unterliegt (vgl. § 52 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA) und darüber hinaus die besonderen datenschutzrechtlichen Vorschriften einschlägig sind.

Auch das Steuergeheimnis nach § 30 Abgabenordnung steht ungeachtet seiner hier überhaupt gegebenen Beachtlichkeit nicht einer Beantwortung entgegen. Die Weitergabe von an sich durch das Steuergeheimnis geschützter Daten innerhalb der funktional befassten Behörde stellt kein Offenbaren steuerlicher Geheimnisse dar (OVG NRW, B. v. 28.8.1997, 15 A 3492/94; juris). Dementsprechend ist die Beantwortung einschlägiger Fragen gegenüber einem Ratsmitglied als Teil der Verwaltung der Gemeinde unproblematisch möglich (vgl. dazu zusammenfassend: Jürgen Müller, Zum Fragerecht des einzelnen Gemeinderatsmitgliedes nach der Nordrhein-Westfälischen Gemeindeordnung, Verwaltungsrundschau 2015, 231, 235).

Schließlich ergibt sich die - hier eingehaltene - Grenze des Auskunftsanspruchs aus der allen Kommunalorganen und ihren Mitgliedern obliegenden Verpflichtung zu gegenseitiger Rücksichtnahme (OVG NRW, B. v. 12.4.2010, 15 A 69/09; juris) und der Notwendigkeit der begehrten Information. Daher sind insbesondere Scheinfragen oder rein theoretische oder hypothetische Unterstellungen sowie in Fragen verkleidete Annahmen ohne jeglichen realen Hintergrund oder ohne Bezug zum Mandat unzulässig (vgl.: VG Arnsberg, Urt. v. 25.8.1993, 12 K 4367/93; OVG Frankfurt/Oder, B. v. 23.2.1998, 1 B 138/97; VG Mannheim, Urt. v. 22.1.2001, 1 S 786/00; VG Braunschweig, Urt. v. 25.4.2013; 1 A 225/12; alle juris). So hat das VG Neustadt mit Recht eine Frage nach der Zahl der im Stadtgebiet seit 1993 aufgrund zu geringer Sozialleistungen verhungerten, verdursteten oder erfrorenen Asylbewerber als offensichtlich unsachlich und polemisch beurteilt und eine Antwortpflicht verneint (Urt. v. 27.10.2014, 3 K 452/14; juris). Ebenso stehen den Kommunalparlamenten nicht die sogenannten „großen Anfragen“, wie sie in den Länder- und dem Bundesparlamenten gestellt werden können (sogenannte Arbeitsaufträge an die Verwaltung), zur Seite. Dass die Fragen des Antragstellers von lauteren Gründen getragen werden, begegnet keinen Zweifeln.

Mit dem Fragerecht des einzelnen Ratsmitglieds korrespondiert die grundsätzliche Antwortpflicht des Bürgermeisters. Zulässige Fragen müssen beantwortet werden. Können Anfragen der Gemeinderäte nach § 43 Abs. 3 Satz 2 KVG LSA nicht sofort mündlich beantwortet werden, so antwortet der Bürgermeister innerhalb einer Frist von einem Monat schriftlich (§ 7 Abs. 2 Hauptsatzung der Gemeinde A-Stadt). Ebenso regelt § 7 Abs. 2 Geschäftsordnung für den Gemeinderat und seine Ausschüsse der Gemeinde A-Stadt die Antwortpflicht.

Nur in eng begrenzten Ausnahmefällen - die hier nicht einschlägig sind - kann der Bürgermeister eine Antwort verweigern. Dies kann etwa der Fall sein, wenn ihm die Antworten nicht vorliegen und eine Beschaffung mit zumutbarem Aufwand nicht möglich ist (OVG NRW, B. v. 12.4.2010, 15 A 69/09; juris). Ebenso ist der Bürgermeister nicht verpflichtet, die vorliegenden Unterlagen für die Beantwortung mit personellem und sachlichem Aufwand neu zusammenzustellen und zu erfassen; ein Verweis auf die Unterlage genügt. Ebenso steht dem Bürgermeister kein inhaltliches Prüfungsrecht zu. Er darf nicht danach fragen, welche Motive den Anfragenden zu seiner Frage bewegten und ob dies gerechtfertigt sei (vgl. VG Braunschweig, Urt. v. 25.4.2013, 1 A 225/12; juris).

Dem Vorstehenden kommt der Antragsgegner vorliegend aber gerade nicht nach und verweist fälschlicherweise auf die von ihm gegenüber den befragten Unternehmen obliegende - und zugesagte - Verschwiegenheitspflicht.

3.) Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 1 i. V. m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsgerichtsbarkeit. Danach ist nach Ziffer 22.7 für einen Kommunalverfassungsstreit von einem Streitwert i. H. v. 10.000,00 Euro auszugehen. Wegen der Endgültigkeit der begehrten Auskunftserteilung ist dieser Wert vorliegend im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht zu halbieren. Denn die Entscheidung nimmt die Hauptsache im Wesentlichen vorweg und ist damit identisch.