Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 02. Sept. 2013 - 9 A 65/15

Die Beteiligten streiten über die Verteilung von Stimmanteilen in der Verbandsversammlung eines Zweckverbandes. Der Kläger ist ein Zweckverband und im Gebiet des Beklagten mit der Abwasserbeseitigung sowie teilweise mit der Trinkwasserversorgung diverser Mitgliedsgemeinden betraut.

Mit der streitgegenständlichen kommunalaufsichtsrechtlichen Verfügung vom 02.09.2013 beanstandete der Beklagte gegenüber dem Kläger dessen Beschluss der Verbandsversammlung vom 21.11.2012 in Bezug auf die Regelung zu Stimmanteilen bei Trinkwasserangelegenheiten. Unter Anlage 3 Ziffer 2 der Verbandssatzung wurde geregelt, dass bei Angelegenheiten der Trinkwasserversorgung - lediglich - der Stadt D. (4 Stimmen) und der Stadt A-Stadt (1 Stimme) ein Stimmrecht zusteht. Den weiteren Mitgliedsgemeinden, die die Aufgabe der Trinkwasserversorgung nicht auf den Kläger übertragen haben, wurde diesbezüglich kein Stimmrecht zuerkannt.

Zur Begründung seiner auf § 136 Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt (GO LSA) gestützten kommunalaufsichtsrechtlichen Beanstandung führte der Beklagte aus, dass die Regelung über die Stimmanteile in der Verbandsversammlung des Klägers in Angelegenheiten der Trinkwasserversorgung gegen geltendes Recht verstoße. § 11 Abs. 1 und 4 GKG LSA lasse nur eine Minderung der Stimmanteile zu und stehe einem gänzlichen Ausschluss von Stimmrechten entgegen. Ausweislich der Gesetzesbegründung (LT-Ds 1/1107) habe der Gesetzgeber diese Regelung auch für Zweckverbände geschaffen, deren Mitgliedsgemeinden unterschiedliche Aufgaben übertragen haben, sodass dies nicht zum Stimmausschluss führe.

Gegen die Verfügung legte der Kläger mit Schreiben vom 30.09.2013 Widerspruch ein. Den Widerspruch begründete der Kläger insbesondere mit dem Sinn und Zweck der streitentscheidenden Vorschrift. Das Stimmrecht orientiere sich am Umfang der übertragenen Aufgaben, wobei eine teilweise Übertragung möglich sei. Die weiteren Gemeinden, die die Aufgabe der Trinkwasserversorgung nicht auf den Kläger übertragen haben, seien in Bezug auf die Trinkwasserversorgung nicht als Mitgliedsgemeinden anzusehen. Eine Zuerkennung von Stimmrechten dieser Gemeinde würde deren Rechtskreis in unzulässiger Weise erweitern. Bei der Festlegung der Stimmanteile sei zudem das Ermessen des Klägers als Satzungsgeber zu berücksichtigen.

Daraufhin erging am 17.12.2014 der Widerspruchsbescheid des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt, mit welchem der Widerspruch zurückgewiesen wurde. Zur Begründung wurde ergänzend ausgeführt: Der Kläger verkenne, dass es sich bei der Vorschrift zur Regelung der Stimmanteile nach § 11 Abs. 4 GKG LSA um eine Ausnahmevorschrift handele, welche eng auszulegen sei. Diese Regelung erlaube lediglich eine Stimmgewichtung zu Gunsten der Verbandsmitglieder, aber keinen Ausschluss von Stimmrechten.

Dagegen hat der Kläger am 16.01.2015 Klage erhoben. Zur Begründung verweist der Kläger auf die Akzessorietät zwischen Aufgabenübertragung und Stimmrecht. Es bestehe kein Anlass, einem Verbandsmitglied für eine von ihm nicht übertragene Aufgabe ein Stimmrecht zuzubilligen. Dies führe zur Beeinträchtigung der Mitwirkungsrechte der anderen Gemeinden und zur Möglichkeit der Einflussnahme unbeteiligter Dritter, mithin einer Fremdbestimmung. Darüber hinaus werde vom Gesetzgeber strikt zwischen Abwasserentsorgung und Trinkwasserversorgung unterschieden.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 02.09.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamt vom 17.12.2014 aufzuheben sowie die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen

und verteidigt die streitgegenständliche Verfügung vertiefend. Das (Mindest-)Stimmrecht knüpfe an die originäre Verbandsmitgliedschaft an und erfahre unter Bezugnahme des Umfangs der übertragenen Aufgaben keine Differenzierung. Schließlich habe der Gesetzgeber nur die Verbandsversammlung als Organ des Zweckverbandes und keine Organstellung entsprechend der übertragenen Aufgaben vorgesehen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und den Verwaltungsvorgang verwiesen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg.

I. Die am 16.01.2015 fristgerecht erhobene Klage ist als Anfechtungsklage zulässig (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

II. Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 02.09.2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamts vom 17.12.2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

1. Gemäß § 146 Abs. 1 Kommunalverfassungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (KVG LSA), welcher ab dem 01.07.2014 die bis dahin geltende inhaltsgleiche Vorschrift des § 136 Abs. 1 Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt (GO LSA) ersetzte und mithin zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides bereits galt, kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse und Anordnungen der Kommune, die das Gesetz verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie von der Kommune binnen einer angemessenen Frist aufgehoben werden.

2. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten des Beklagten als Kommunalaufsichtsbehörde sind erfüllt, denn der beanstandete Beschluss verletzt § 11 Abs. 1 S. 3 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GKG-LSA) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Februar 1998, mehrfach geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 17. Juni 2014 (GVBl. LSA S. 288, 333). Nach dieser Vorschrift hat jeder Vertreter in der Verbandsversammlung eine Stimme, sofern nicht nach Absatz 4 etwas anderes bestimmt wird, wobei die Verbandsversammlung aus je einem Vertreter der Verbandsmitglieder besteht. In Absatz 4 ist u.a. geregelt, dass die Verbandssatzung abweichend von Absatz 1 vorsehen kann, dass Verbandsmitglieder mehrere Stimmen haben.

Nach dem Wortlaut der Vorschrift besteht die Verbandsversammlung aus je einem Vertreter der Verbandsmitglieder und jedem Vertreter steht eine Stimme zu (vgl. § 11 Abs. 1 S. 2 u. 3 GKG LSA). Von dieser Regelung kann zugunsten der Mitglieder - nach oben - im Wege einer Erhöhung abgewichen werden, da nach Absatz 4 von den Zweckverbänden normiert werden kann, dass Verbandsmitglieder mehrere Stimmen haben (§ 11 Abs. 4 S. 1 Alt. 1 GKG LSA). Eine - vollständige - Reduktion der Stimmrechte und damit einhergehend der Ausschluss einer Einflussnahmemöglichkeit ist dem Wortlaut des Gesetzes nicht zu entnehmen. Vielmehr knüpft danach das Stimmrecht allein an die Mitgliedschaft im Zweckverband an. Eine derartige Mitgliedschaft wird aber bereits mit der Übertragung einer (jeden) Aufgabe begründet (auch VG Stuttgart; U. v. 16.12.2005 - 10 K 5649/03 „die Rechtsbeziehungen des durch freiwillige Vereinbarung errichteten Verbandes ergeben sich nach dem Vollzug des verwaltungsrechtlichen Organisationsaktes allein aus den gesetzlichen und satzungsmäßigen Bestimmungen, die auf Grund der durch den Organisationsakt geschaffenen rechtlichen Verhältnisse anzuwenden sind ”; juris Rn. 79). Insofern vermag das erkennende Gericht dem klägerischen Vorbringen nicht zu folgen, dass bereits der Wortlaut des Gesetzes eine nach Aufgabengebieten gesplittete Mitgliedschaft in den Zweckverbänden impliziere, mithin auch das Stimmrecht direkt an die jeweils übertragene Aufgabe anknüpfe; anders gewendet: Die Kommune wird mit der Aufgabenübertragung per se Mitglied des Zweckverbandes. Denn gemäß § 6 Abs. 1 S. 1 GKG LSA können sich kommunale Gebietskörperschaften zur gemeinsamen Erfüllung einzelner Aufgaben zu einem Zweckverband zusammenschließen, wobei dem Zweckverband einzelne oder mehrere sachlich verbundene Aufgaben zur Erfüllung übertragen werden können. Dabei inkludiert das Wort „gemeinsam" eine von allen Mitgliedern zusammen erfolgende Ausführung im Wege einer Teilhabe aller am Entscheidungsprozess für jegliche Angelegenheiten. Aus den Gesetzesmaterialien zu § 6 GKG LSA geht hervor, dass für das Vorliegen des Merkmals der „gemeinsamen Erfüllung“ die Übertragung der - jeweiligen - Aufgabe von mindestens zwei Verbandsmitgliedern aus ihrem bisherigen Aufgabenbestand erfordert (LT-Ds. 4/1083), mithin eine teilweise - i.S. einer nur durch einzelne Mitglieder vorgenommenen - Übertragung möglich ist und dennoch von einer gemeinsamen Erfüllung auszugehen ist. Ausgehend von der mitgliedschaftlichen Stellung kraft Aufgabenübertragung hat der Gesetzgeber die Stimmanteile in § 11 GKG LSA normiert.

Darüber hinaus ergibt die Gesamtschau der Vorschriften des GKG, dass der Gesetzgeber eine Ausübung des Stimmrechts nach den jeweiligen Aufgaben nicht vorgesehen hat. Gemäß § 11 Abs. 1 S. 1 GKG LSA ist die Verbandsversammlung das Organ des Zweckverbandes, welche sich aus den Vertretern der Verbandsmitglieder zusammensetzt. Die Verbandsversammlung ist zuständig für die Entscheidungen zu sämtlichen Aufgabenbereichen des Zweckverbandes, da eine - weitere - Aufschlüsselung des Zuständigkeitsbereichs der Verbandversammlung nicht erfolgt. Im Gegensatz zu § 9 GKG LSA - enthält Regelungen betreffend der Satzungsbefugnis - stellt der Gesetzgeber in § 11 GKG LSA gerade nicht auf die jeweils betroffenen Aufgaben ab, sondern knüpft das Stimmrecht an die Verbandsmitgliedschaft. Die zu Abgrenzungszwecken in Bezug genommene Vorschrift des § 9 GKG LSA bezieht sich als einzige Norm auf die betroffenen beziehungsweise übertragenen Aufgaben der Körperschaften. Die akzessorische Verknüpfung zwischen der Satzungsbefugnis und der Aufgabenübertragung ist im Normenkonstrukt des GKG LSA - vielmehr - ein Alleinstellungsmerkmal. Auch aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass der klägerischen Auffassung, die weiteren Gemeinden, die die Aufgabe der Trinkwasserversorgung nicht auf den Kläger übertragen haben, in Bezug auf die Trinkwasserversorgung nicht als Verbandsmitglieder anzusehen, nicht gefolgt werden kann, da die Normen des GKG LSA dafür keine hinreichenden Anhaltspunkte enthalten, vielmehr lediglich im Rahmen der Satzungsbefugnis eine unmittelbare Relation zur Aufgabenübertragung vorgeschrieben ist.

Die vom hiesigen Gericht für die rechtliche Beurteilung der streitentscheidenden Vorschrift zu Grunde gelegte Auffassung wird auch durch die Gesetzeshistorie gestützt. Zwar stellt der Beklagte für § 11 Abs. 4 S. 1 GKG LSA zu Recht darauf ab, dass sich der danach ergebende Stimmanteil u. a. am Umfang der übertragenen Aufgaben orientiert. In der Gesetzesbegründung (LT-Ds. 1/1107) wird insoweit ausgeführt: „Damit wird zugleich dem Umstand Rechnung getragen, dass Zweckverbände z. B. in Bezug auf […] Umfang und Gewicht der übertragenen Aufgaben […] erhebliche Unterschiede aufweisen können.“, wobei unter die Begrifflichkeit „Umfang und Gewicht” auch die jeweils unterschiedlichen übertragenen Aufgaben fallen. Diese Ausführungen sind unter Berücksichtigung der in Bezug genommenen Vorschrift des § 6 GKG LSA zu würdigen. Aus den Gesetzesmaterialien zu § 6 GKG LSA geht wie bereits oben erörtert hervor, dass für das Vorliegen des Merkmals der „gemeinsamen Erfüllung“ die Übertragung der - jeweiligen - Aufgabe von mindestens zwei Verbandsmitgliedern aus ihrem bisherigen Aufgabenbestand erfordert (LT-Ds. 4/1083, S. 26). Demnach wird auch in § 11 Abs. 4 GKG LSA von unterschiedlichen übertragenen Aufgaben ausgegangen. Der Regelungsgehalt der Vorschrift des § 11 Abs. 4 GKG LSA würde in Bezug auf die unterschiedliche Aufgabenübertragung- bei der Bildung von Stimmanteilen füralle Aufgaben - leerlaufen, wenn insofern nur den übertragenden Gemeinden ein Stimmrecht zuzuerkennen sei, eine Stimmerhöhung aus diesem Grunde mithin nicht von Nöten wäre. Denn, wenn lediglich die die Aufgabe übertragenden Verbandsmitglieder bei der Bestimmung der Stimmanteile zu berücksichtigen wären, würden die unterschiedlichen übertragenden Aufgaben keine Berücksichtigung finden. Dies steht im Widerspruch zur Intention des Gesetzgebers mit der Regelung des § 11 Abs. 4 GKG LSA Umfang und Gewicht der übertragenen Aufgaben in den Stimmverhältnissen der Verbandsversammlung widerzuspiegeln. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Vorschrift des § 11 Abs. 4 S. 1 GKG LSA älter ist als die Regelung über die (Mindest-)Stimmanteile nach § 11 Abs. 1 S. 3 GKG LSA - eingeführt mit Gesetz vom 25.02.2004 (GVBl. LSA S. 80), was auf den Umstand zurückgeführt wird, allen Verbandsmitgliedern umfassende Partizipationsmöglichkeiten einzuräumen. Da eine differenzierte Stimmgewichtung bereits von Gesetzes wegen möglich gewesen ist, kann die - später eingeführte - Festlegung eines Stimmrechts für sämtliche Verbandsmitglieder nur der Sicherung der elementaren Teilhabe dienen.

Die von dem Kläger beabsichtigte Regelung kann auch nicht aus den Gründen eines Umkehrschlusses zu Absatz 4 folgen. Denn bei der Erhöhung der Stimmanteile handelt es sich um eine Ausnahmevorschrift vom Grundsatz der gleichen Stimmenanzahl nach Absatz 1, welche auf Grund ihres Charakters eng auszulegen ist. Durch die Einführung dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber allein dem Umstand Rechnung getragen, dass die Verbandsmitglieder unterschiedlicher Größe sein und die von ihnen übertragen Aufgaben erheblich variieren können. Dem einzelnen Zweckverband wird insofern im Rahmen des satzungsgeberischen Ermessens die Möglichkeit eingeräumt, auf die Besonderheiten seiner Mitglieder sowie seines Aufgabenbestandes bei der Stimmverteilung in der Verbandsversammlung einzugehen. Wird von der Gestaltungsmöglichkeit der Erhöhung der Stimmanteile nach Absatz 4 Gebrauch gemacht, hat dies für die anderen Verbandsmitglieder, zwar wie bei einem Ausschluss des Stimmrechts, eine negative Stimmgewichtung zur Folge. Allerdings muss hierbei beachtet werden, dass zwischen der vom Kläger beabsichtigten Regelung und der Gewichtung nach Absatz 4 ein qualitativer Unterschied in rechtlich erheblicher Weise besteht. Denn im Fall der Anteilserhöhung verbleibt den übrigen Mitgliedern ein Stimm- und Mitwirkungsrecht, während dies bei der streitgegenständlichen Regelung nicht inkludiert ist. Die divergierenden rechtlichen Konsequenzen stehen einer Berufung des Klägers auf den Sinngehalt des § 11 Abs. 4 GKG LSA im Wege einer - rechtlichen - Gleichbehandlung vergleichbar gelagerter Sachverhalte (Art. 3 Abs. 1 GG) entgegen.

Letztlich greift auch der klägerische Einwand, dass bei der Zuerkennung von Stimmrechten die Einflussnahme unbeteiligter Dritter herbeigeführt werde, nicht durch. Denn bei den anderen Verbandsmitgliedern handelt es sich zunächst nicht um Unbeteiligte. Die in Bezug auf die Trinkwasserversorgung zu treffenden Entscheidungen der Verbandsversammlung wirken sich trotz der strikten abgabenrechtlichen Trennung auf den gesamten Zweckverband aus, da eine Überschneidung in verwaltungsorganisatorischer und administrativer Hinsicht naheliegt. Das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt hat in seinem Urteil vom 01.08.2001 (Az.: 3 L 305/01) dazu ausgeführt: „Deshalb ist es nicht zu beanstanden, wenn sämtliche Mitgliedsgemeinden, auch sofern sie die mit der Abwasserbeseitigung zusammenhängenden Aufgaben nicht auf den Zweckverband übertragen haben sollten, ein Stimmrecht auch in diesen Angelegenheiten eingeräumt wird, zumal dann, wenn die Stimmen nach dem Maß der Aufgabenübertragung gewichtet werden.“ Zudem inkludiert die Aufgabenübertragung auf den Zweckverband, welche auf einem eigenständigen Beschluss der kommunalen Gebietskörperschaft beruht, für jedes einzelne Mitglied die Loslösung von der eigenverantwortlichen Entscheidung über die Aufgabenerfüllung. Anders gewendet: Eine Aufgabenübertragung geht stets mit einer eigenverantwortlichen partiellen Fremdbestimmung einher. Die gemeinsame Aufgabenerfüllung im Zweckverband erfordert eine pluralistische Meinungsbildung, wobei nach dem modernen Demokratieverständnis insbesondere jedem einzelnen Mitglied die Möglichkeit offen stehen muss, auf den Willensbildungsprozess sämtlicher Beteiligter einzuwirken. Schließlich besteht des Weiteren die Möglichkeit der betreffenden Gemeinden die Mitgliedschaft im Zweckverband im Hinblick auf das Aufgabengebiet der Trinkwasserversorgung zu kündigen, sofern diesbezüglich eine Überstimmung zu befürchten ist.

Die Auslegung der Regelung des § 11 Abs. 1 S. 3 GKG LSA ergibt deshalb, dass jedem Verbandsmitglied in sämtlichen Angelegenheiten der Verbandsversammlung eine Stimme zusteht, mithin verletzt die mit Beschluss der Verbandsversammlung des Klägers vom 21.11.2012 unter Anlage 3 Ziffer 2 der Verbandssatzung gefasste Regelung, dass ausschließlich die Stadt D. sowie die Stadt A-Stadt in Bezug auf die Trinkwasserversorgung als Verbandsmitglieder anzusehen sind, diese Vorschrift.

Eine im Widerspruch zu § 11 Abs. 1 S. 3 GKG LSA gefasste Satzungsbestimmung unterfällt schließlich nicht dem Spielraum des Satzungsgebers, da diesem insoweit kein Ermessen zusteht und der Beschluss der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegt.

Das erkennende Gericht weist abschließend darauf hin, dass bei der vom Kläger gewählten Stimmverteilung nach Angelegenheiten - respektive Aufgabengebieten - in der Rechtspraxis Anwendungsschwierigkeiten wegen etwaiger Abgrenzungsprobleme zu befürchten sind.

3. Anhaltspunkte dafür, dass die Ausübung des Entschließungs- und Auswahlermessens beim kommunalaufsichtlichen Einschreiten des Beklagten rechtlichen Bedenken unterliegen könnte, sind weder vortragen, noch ersichtlich.

Aus diesem Grunde war die Klage abzuweisen.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Dem Antrag des Klägers, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären, konnte - ohne dass dies im Tenor ausdrücklich zu erwähnen war - ebenfalls nicht stattgegeben werden, da die Kosten für die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren nur dann für notwendig zu erklären sind, wenn der Kläger im Klageverfahren obsiegt. Anders gewendet: Dem Kläger steht als unterlegenem Beteiligten ein Kostenerstattungsanspruch wegen § 162 Abs. 1 VwGO gar nicht zur Seite.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2, 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 22.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

IV. Die von der Klägerseite angeregte Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht kam nicht in Betracht. Die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 respektive Nr. 4 VwGO liegen nicht vor. Grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO weist eine Rechtsstreitigkeit dann auf, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist und i.S.d. Rechtseinheit einer Klärung bedarf (Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl., § 124, Rn. 10). Die hier aufgeworfenen Fragen bedürfen keiner Klärung durch die Obergerichte. Eine Divergenzrüge i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ist weder substantiiert vorgetragen, noch deren Vorliegen ersichtlich.