Verwaltungsgericht Magdeburg Beschluss, 05. Sept. 2017 - 3 B 305/17

Auf Antrag des Beigeladenen vom 29.6.2017, der von der Antragsgegnerin angeregt wurde, erließ die Antragsgegnerin gem. § 7 LÖffZeitG LSA am 31.7.2017 eine Allgemeinverfügung zur Sonntagsöffnung von Ladengeschäften in G. am 10.9.2017, dem Tag des offenen Denkmals. Die Erlaubnis wurde auf die Zeit von 13-17 Uhr und die Verkaufsstellen in der Nikolaistraße, Ernst-Thälmann-Straße, Rudolf-Breitscheid-Straße, Rathausplatz und Ascheberg beschränkt. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet. Zur Begründung wurde ausgeführt, ein besonderer Anlass sei durch den Tag des offenen Denkmals gegeben. Dieser finde erfahrungsgemäß eine große Resonanz bei den Besuchern aus der C. und den umliegenden Regionen. Aufgrund des zu erwartenden Besucherstromes könne der Schutz der Sonntagsruhe hinter dem Interesse der Besucher an der Öffnung der Verkaufsstellen zurückstehen. Die Ladenöffnung erscheine aus diesem besonderen Anlass wünschenswert und solle zur Versorgung des Besucherstroms dienen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung wurde damit begründet, dass das öffentliche Interesse überwiege, weil der erhebliche Besucherstrom ein zusätzliches Versorgungsbedürfnis schaffe.

Die Antragstellerin, eine bundesweit tätige Gewerkschaft, deren Organisationsbereich ihrer Satzung zufolge u.a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst, legte hiergegen am 4.8.2017 Widerspruch ein, über den bisher noch nicht entschieden wurde.

Am 21.8.2017 hat die Antragstellerin um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.

Die Antragstellerin trägt vor: Der Antrag des Beigeladenen vom 29.6.2017 enthalte keine näheren Ausführungen oder Begründungen. Ein besonderer Anlass für die Öffnung von Verkaufsstellen am Sonntag sei nicht gegeben. Es mangele erkennbar an einer nachvollziehbaren Prognose zu den zu erwartenden Besucherströmen. Vielmehr sei in der Allgemeinverfügung lediglich ausgeführt, dass die Öffnung der Verkaufsstellen vorgesehen sei, um dem Versorgungsbedürfnis der Besucher Rechnung zu tragen. Dies genüge offenkundig nicht, um die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Sonntagsöffnung zu erfüllen. Es fehle deutlich an einer die Ladenöffnung in den Hintergrund treten lassenden Veranstaltung, die für sich genommen den Besucherstrom auslöse, der die Besucherzahlen übersteige, die allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Im Vordergrund der Ladenöffnung stehe das Interesse, Besucher zu den Verkaufsstellen anzuziehen.

Die Antragstellerin beantragt (sinngemäß),

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 4.8.2017 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 31.7.2017 über die Öffnung von Verkaufsstellen aus Anlass des Tages des offenen Denkmals am 10.9.2017 wiederherzustellen.

Die Antragsgegnerin beantragt sinngemäß,

den Antrag abzulehnen.

Die Antragsgegnerin erwidert: Die Genehmigung sei nur flankierend zum Tag des offenen Denkmals erfolgt. Dieser Tag, eine bundesweite Initiative seit 1993, führe schon seit vielen Jahren die Menschen in die G. Innenstadt. Ein enger räumlicher Bezug zum konkreten Geschehen sei gegeben. Die Vielzahl der geöffneten Denkmäler habe in der Vergangenheit dazu geführt, dass ein großer Zustrom von Besuchern im Innenstadtbereich festzustellen gewesen sei. In den Jahren 2014 und 2015 sei keine Ladenöffnung zum Tag des offenen Denkmals beantragt worden. Eine ausreichende Versorgung habe nicht bereitgestellt werden können. Daher habe sie, die Antragsgegnerin, den Beigeladenen darum ersucht, den Erfolg von 2016 fortzusetzen und wieder zum Tag des offenen Denkmals zu öffnen. Ursprünglich habe der Beigeladene eine solche Beantragung nicht vorgehabt, aber nach Rücksprache mit der Verwaltung und den Händlern dem Wunsch der Gemeinde entsprochen. Es gehe nicht um ein bloßes wirtschaftliches Umsatzinteresse der Händler. Dies zeige sich im vorliegenden Fall schon dadurch, dass die Verwaltung auf die Gewerbetreibenden zugegangen sei und nicht andersherum. Der Besucherstrom zum Tag des offenen Denkmals trete hinter die Anzahl zurück, welche nur der verkaufsoffene Sonntag auslösen würde. Die diesbezügliche gemeindliche Prognose beziehe sich auf die Erfahrungen der letzten Jahre.

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Er trägt vor, er bemühe sich seit 1991, das Leben in der Innenstadt aufrechtzuerhalten und sei gerade in den letzten Jahren durch die Einkaufsmöglichkeiten im Internet besonders gebeutelt. Eigentlich habe er den Tag des offenen Denkmals gar nicht mit einer Ladenöffnung flankieren wollen. Weil jedoch die Antragsgegnerin auf ihn zugekommen sei und man doch in der Region zusammenhalten müsse, habe er sich entschieden, den Tag des offenen Denkmals zu unterstützen. Erfahrungsgemäß machten die Händler an diesen Tagen weniger Umsatz als wochentags. Er, der Beigeladene, unterstütze die Sonntagsöffnung aus Gründen der Innenstadtbelebung.

Wegen der näheren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen. Die Unterlagen waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

II.

Der Antrag hat Erfolg.

Der Antrag ist zulässig; insbesondere besitzt die Antragstellerin die erforderliche Antragsbefugnis, um sich zum Schutz von Arbeitnehmern gegen festgesetzte Sonntagsöffnungen von Geschäften zu wenden (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 21.11.2016 - 4 B 556/16 -, zit. nach juris). Nach ständiger Rechtsprechung dient die gesetzliche Ausgestaltung des Sonntagsschutzes auch dem Schutz des Interesses von Vereinigungen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun und ist in diesem Sinne drittschützend (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 17.5.2017 – 8 CN 1/16 -, zit. nach juris).

Der Antrag ist auch begründet.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs i.S.d. § 80 Abs. 1 VwGO gegen einen gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärten Verwaltungsakt auf Antrag des Betroffenen ganz oder teilweise wiederherstellen. Bei seiner Entscheidung hat das Gericht abzuwägen zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der von der Antragsgegnerin ausgesprochenen Allgemeinverfügung (Festsetzung eines verkaufsoffenen Sonntags) und dem Interesse der Antragstellerin daran, vom Vollzug der Allgemeinverfügung vorläufig verschont zu bleiben. Den Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs – hier des Widerspruchs vom 4.8.2017 – kommt dabei insofern Bedeutung zu, als ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung in der Regel dann anzunehmen ist, wenn die im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein gebotene summarische Prüfung ergibt, dass die angegriffene Allgemeinverfügung offensichtlich rechtswidrig ist. Denn an der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes kann kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen. Demgegenüber überwiegt das öffentliche Voll-zugsinteresse regelmäßig, wenn die Prüfung ergibt, dass der eingelegte Rechtsbehelf voraussichtlich ohne Erfolg bleiben wird.

In Anwendung dieser Grundsätze fällt die Interessenabwägung zu Lasten der Antragsgegnerin und des Beigeladenen aus. Es spricht Überwiegendes für die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 31.7.2017 zur sonntäglichen Ladenöffnung in G. am 10.9.2017.

Gemäß § 3 des Gesetzes über die Ladenöffnungszeiten im Land Sachsen-Anhalt (Ladenöffnungszeitengesetz Sachsen-Anhalt - LÖffZeitG LSA) vom 22.11.2006 (GVBl. LSA S. 528), zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 20.1.2015 (GVBl. LSA S. 28, 31), dürfen an Werktagen Verkaufsstellen von Montag bis Freitag von 0 bis 24 Uhr und am Samstag von 0 bis 20 Uhr geöffnet sein. An Sonn- und Feiertagen dürfen Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden nicht geöffnet sein, soweit nichts Abweichendes bestimmt ist. Nach § 7 Abs. 1 LÖffzeitG LSA kann die Gemeinde erlauben, dass Verkaufsstellenaus besonderem Anlass an höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet werden. Vorliegend ist nach der gebotenen Prüfung im vorläufigen Rechtsschutz schon kein besonderer Anlass gegeben.

Bei dem Begriff des besonderen Anlasses handelt es sich um einen ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff, der einer Konkretisierung bedarf. Das Erfordernis des besonderen Anlasses unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlich geschützten Sonntagsruhe ist nur dann erfüllt, wenn die beabsichtigte Ladenöffnung auf einem Sachgrund beruht, der gemessen an der öffentlichen Wirkung der Ladenöffnung eine Ausnahme vom Sonntagsschutz rechtfertigt (vgl. zum insoweit engeren Erfordernis des Gemeinwohls: BVerwG, Urt. v. 17.5.2017 - 8 CN 1/16 -, zit. nach juris). Dies ist nur dann gegeben, wenn die Sonntagsruhe durch den Anlass als solchen ohnehin derart aufgehoben wird, dass sich eine Ladenöffnung nur noch als Annex darstellt, nicht aber selbst maßgeblich oder in Kombination mit dem besonderen Anlass die Sonntagsruhe faktisch beseitigt. Dies ergibt sich aus Folgendem:

Das grundsätzliche Verbot der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen dient dem Schutz der Arbeitnehmer sowie der Wettbewerbsneutralität und beruht auf Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV, wonach der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung geschützt sind (vgl. BVerfG, Urt. v. 9.6.2004, BVerfGE 111, 10 ff.). Das Grundrecht der freien Berufsausübung ist an diesen Tagen daher nur eingeschränkt gewährleistet, da die werktägliche Geschäftigkeit an diesen Tagen grundsätzlich zu ruhen hat (vgl. BVerfG, Urt. v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 -, zit. nach juris, Rn. 174 f.; Urt. v. 1.12.2009 - 1 BvR 2857/07 -, zit. nach juris). Für die hier in Rede stehende Ladenöffnung gilt, dass sie eine für jedermann wahrnehmbare Geschäftigkeit auslöst, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird; wegen dieser öffentlichen Wirkung ist sie geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Jede Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag bedarf daher eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes (BVerfG, Urt. v. 1.12.2009, a.a.O.). Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Kunden (vgl. BVerfG, Urt. v. 1.12.2009, a.a.O.; BVerwG, Urt. v. 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, zit. nach juris). Vor allem ist nicht jede Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag bereits deshalb gerechtfertigt, weil für sie überhaupt ein über das bloße Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das Erwerbsinteresse der Kunden hinausgehendes öffentliches Interesse spricht (BVerwG, Urt. v. 17.5.2017, a.a.O.). Eine Rechtfertigung kann nur dann vorliegen, wenn nicht durch die Ladenöffnung selbst, sondern durch den besonderen Anlass bereits eine werktagstypische Geschäftigkeit in der Öffentlichkeit wahrgenommen wird. Die Frage, ob die beabsichtigte sonntägliche Ladenöffnung durch einen hinreichend gewichtigen Sachgrund gerechtfertigt ist, unterliegt dabei der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle (BVerwG, Urt. v. 17.5.2017, a.a.O.).

Daran gemessen liegen im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts keine Umstände vor, die eine Ausnahme vom grundsätzlichen Schutz der Sonntagsruhe rechtfertigen. Die Antragsgegnerin begründet die streitgegenständliche Allgemeinverfügung vom 31.7.2017 damit, dass der „Tag des offenen Denkmals“ eine große Resonanz bei den Besuchern aus der C. und den umliegenden Regionen finde. Angaben zu der Zahl der erwarteten Besucher oder Besucherzahlen aus den Vorjahren fehlen jedoch und sind – soweit für das Gericht ersichtlich – auch nicht anderweitig zugänglich. Für die Beurteilung der Frage, ob durch den „Tag des offenen Denkmals“ bereits eine werktagstypische Geschäftigkeit in der Öffentlichkeit wahrnehmbar sein wird, ist es aber von Belang, wieviele Besucher die Innenstadt G. an diesem Tag allein aus diesem Anlass besuchen werden. Darüber hinaus handelt es sich bei den Denkmälern, die in einem räumlichen Zusammenhang mit den in der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung genannten Straßen stehen, überwiegend um Denkmäler, die die Besucher von Innen besichtigen werden, da Sinn und Zweck des „Tages des offenen Denkmals“ gerade darin liegt, dass an diesem Tag auch Denkmale ihre Pforten öffnen, die sonst nie oder nur selten zu besichtigen sind. Darüber hinaus findet im Rahmen des „Tages des offenen Denkmals“ im Gebiet der Antragsgegnerin – soweit ersichtlich – weder ein Markt noch eine andere verkaufstypische Veranstaltung statt, die den Eindruck der werktagsüblichen Geschäftigkeit vermitteln könnte. Vor diesem Hintergrund ist ebenfalls nicht ersichtlich, wie die Besichtigung von Denkmälern einen werktagstypischen geschäftlichen Betrieb in der Öffentlichkeit vermitteln solle.

Daneben dient die Sonntagsruhe – wie bereits ausgeführt und in § 1 LÖffZeitG LSA deutlich zum Ausdruck gebracht – dem Schutz der Arbeitnehmer (BVerfG, Urt. v. 9.6.2004, a.a.O.). Auch diesbezüglich erkennt das Gericht keinen tragfähigen rechtfertigenden Grund für eine ausnahmsweise Durchbrechung dieses Schutzes. Dies gilt vor allem auch deshalb, weil nach dem Vortrag des Beigeladenen die Geschäfte in G. erfahrungsgemäß an diesen Tagen weniger Umsatz machen als wochentags und die Geschäftsinhaber den Tag des offenen Denkmals ursprünglich eigentlich gar nicht mit einer Ladenöffnung haben flankieren wollen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen waren nicht aus Billigkeit für erstattungsfähig zu erklären, da der Beigeladene keinen eigenen Antrag gestellt und sich daher nicht am Kostenrisiko des Verfahrens beteiligt hat (§ 161 Abs. 3 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG in Anlehnung an den Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 19. Aufl., Anh. § 164 Ziff. 1.5). Danach geht die Kammer vom Auffangwert in Höhe von 5.000,- € im Hauptsacheverfahren aus und sieht nach ihrem Ermessen von einer Halbierung des Werts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes wegen der weitgehenden Vorwegnahme der Hauptsache ab.