Verwaltungsgericht Halle Beschluss, 21. Nov. 2016 - 4 B 556/16
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Gründe
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Der am 14. November 2016 bei Gericht gestellte Antrag der Antragstellerin – einer bundesweit tätigen Gewerkschaft, deren Organisationsbereich ihrer Satzung zufolge u. a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst –,
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die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 12. September 2016 wiederherzustellen, soweit damit eine Öffnung der Verkaufsstellen im Möbelhaus {D.} am 27. November 2016 gestattet wird,
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hat Erfolg.
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1. Der Antrag ist zulässig.
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Er ist statthaft. Denn er richtet sich gegen einen im Wege der Allgemeinverfügung ergangenen Verwaltungsakt (§ 35 Satz 2 VwVfG) der Antragsgegnerin vom 12. September 2016, bekanntgegeben durch Veröffentlichung im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 26. September 2016, mit dem die Öffnung aller Verkaufsstellen im Möbelhaus {D.} u.a. am Sonntag, dem 27. November 2016, in der Zeit von 13.00 Uhr – 18.00 Uhr gestattet wurde.
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Die aufschiebende Wirkung des dagegen erhobenen Widerspruchs ist entfallen, da die Antragsgegnerin mit Ziffer 3. der Verfügung vom 12. September 2016 den Sofortvollzug angeordnet hat.
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Der Widerspruch ist auch nicht offensichtlich unzulässig, insbesondere innerhalb der einmonatigen Widerspruchsfrist (§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO) am 26. Oktober 2016 erhoben worden.
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Die Antragstellerin ist schließlich antragsbefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Im Hinblick auf ihr Vorbringen, die Voraussetzungen für den Erlass der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung lägen nicht vor, kann sie die Verletzung ihres durch die Sonn- und Feiertagsruhe des Art. 140 Abs. 1 GG bzw. Art. 32 Abs. 5 Verf LSA in Verbindung mit Art. 139 Weimarer Reichsverfassung (WRV) geschützten Rechts auf eine effektive Wahrnehmung der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit gemäß Art. 9 Abs. 3 GG geltend machen (BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 – BVerwG 8 CN 2/14 – Juris Rn. 15 ff.; VGH Mannheim, Beschluss vom 26. Oktober 2016 – 6 S 2041/16 – Juris Rn. 4; OVG Weimar, Beschluss vom 20. April 2016 – 3 EN 222/16 – Juris Rn. 14).
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2. Der Antrag ist zudem begründet.
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Die im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Gunsten der Antragstellerin aus, da deren privates Interesse, vom Vollzug der streitbefangenen Allgemeinverfügung vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse am Sofortvollzug überwiegt. Nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung erweist sich die Allgemeinverfügung nämlich als offensichtlich rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten.
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Gemäß § 7 Abs. 1 des Gesetzes über die Ladenöffnungszeiten im Land Sachsen-Anhalt (Ladenöffnungszeitengesetz Sachsen-Anhalt – LÖffZeitG LSA) vom 22. November 2006 kann die Gemeinde erlauben, dass Verkaufsstellen aus besonderem Anlass an höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet werden. Von der Öffnung ausgenommen sind der Neujahrstag, der Karfreitag, der Ostersonntag, der Ostermontag, der Volkstrauertag, der Totensonntag, der 1. und 2. Weihnachtsfeiertag sowie der Heiligabend, soweit dieser auf einen Sonntag fällt. Die Öffnung kann gemäß § 7 Abs. 2 LÖffZeitG LSA auf bestimmte Bezirke oder Handelszweige beschränkt werden und darf fünf zusammenhängende Stunden in der Zeit von 11 bis 20 Uhr nicht überschreiten. Dabei ist auf die Zeit des Hauptgottesdienstes Rücksicht zu nehmen.
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Mit dem ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff des „besonderen Anlasses" wird für eine Öffnung von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen ein besonderer Sachgrund verlangt, um den durch Art. 140 GG bzw. Art. 32 Abs. 5 Verf LSA in Verbindung mit Art. 139 WRV vorgegebenen Auftrag zum Schutz von Sonn- und Feiertagen gerecht zu werden (vgl. auch die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtagsdrucksache 5/288, S. 15, 21).
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Für die Annahme dieses besonderen Sachgrundes reicht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aber grundsätzlich weder ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch ein alltägliches Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse") potenzieller Käufer am Sonntag. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen (zu den Vorschriften des BerlLadÖffG vgl. BVerfG, Urteile vom 01. Dezember 2009 – 1 BvR 2857, 2858/07 – Juris Rn. 157).
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In Anlehnung hieran hat das Bundesverwaltungsgericht zu § 14 LadSchlG ausgeführt, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für eine Ladenöffnung geben können; der Besucherstrom dürfe nicht umgekehrt erst durch die Offenhaltung der Verkaufsstellen ausgelöst werden. Mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung müsse diese als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheinen (BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1989 – BVerwG 1 B 153/89 – Juris Rn. 3 und Urteil vom 11. November 2015 – BVerwG 8 CN 2/14 – Juris Rn. 24). Die werktägliche Prägung der Ladenöffnung bleibe nur dann im Hintergrund, wenn der Besucherstrom, den die anlassgebende Veranstaltung für sich genommen auslöse, die Zahl der Besucher übersteige, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme sei auf eine gemeindliche Prognose zurückzugreifen, die gerichtlich nur auf Schlüssigkeit und Vertretbarkeit zu überprüfen sei (BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, BVerwG 8 CN 2/14 – Juris Rn. 25, 36).
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Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze liegt für die streitgegenständliche Sonntagsöffnung erkennbar kein solcher besonderer Anlass vor. Die Festlegung der Sonntagsöffnung am 27. November 2016 erfolgte auf Antrag der Beigeladenen, die das Motto „Durch die Weihnachtszeit mit {D.}" angegeben hatte. Diese plant insoweit offenbar, im Einrichtungshaus begleitend zu dessen Öffnung verschiedene weihnachtliche Angebote zu präsentieren. Auf der Internetseite der Beigeladenen heißt es diesbezüglich:
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„Am 27.11.2016 haben wir unser Einrichtungshaus für dich geöffnet. In der Zeit von 13-18 Uhr kannst du dich ganz entspannt auf die Vorweihnachtszeit einstimmen, dich von unseren tollen Einrichtungsideen inspirieren lassen und natürlich vielen tolle Angebote und Aktionen nutzen.
Schwedische Weihnachtsbäckerei
Glühweinstand mit schwedischer Weihnachtsmusik
Lucia Fensterbilder gestalten
Weihnachtliches Kinderschminken
Spenden-Glücksrad mit Gewinnmöglichkeiten auf Weihnachtsartikel
Zuckerwatte- und Kräppelchenstand
Weihnachtsmützen basteln
PS: Und das Beste: Unser Restaurant öffnet bereits um 12 Uhr. Na dann lass es dir schmecken."
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Damit fehlt es ersichtlich an einer die Ladenöffnung in den Hintergrund treten lassenden Veranstaltung, die für sich genommen einen Besucherstrom auslöst, der die Besucher übersteigt, die allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Vielmehr steht die Ladenöffnung im Vordergrund, die lediglich durch die zusätzlichen Angebote und Aktionen „garniert" werden soll, um mehr Besucher zu den Verkaufsstellen anzuziehen.
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Da dies auf der Hand liegt, hat die Antragsgegnerin auch keine den vorgenannten Maßgaben entsprechende (schlüssige und vertretbare) Prognose über die jeweiligen Besucherströme angestellt. Vielmehr hat sie in der angegriffenen Allgemeinverfügung lediglich ausgeführt, dass die Öffnung der Verkaufsstellen vorgesehen sei, um dem Versorgungsbedürfnis der Besucher Rechnung zu tragen und gleichzeitig dem Einzelhandel die Möglichkeit zu geben, den Zustrom der Besucher geschäftlich zu nutzen. Im Rahmen der Begründung des Sofortvollzugsinteresses heißt es zudem, dass durch die benannte Veranstaltung mit einem besonders hohen Besucherandrang zu rechnen sei und den Besuchern die Möglichkeit gegeben werden müsse, sich neben den typischen Geschenken mit allen Waren des Ge- und Verbrauchs über die gesetzlichen Ladenöffnungszeiten hinaus auszustatten. Es bestehe also ein regionales Versorgungsinteresse, dass nur durch eine Freigabe zusätzlicher Öffnungszeiten befriedigt werden könne.
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Auch aus diesen Ausführungen wird deutlich, dass das Motto „Durch die Weihnachtszeit mit {D.}" nur einen Vorwand dafür liefert, den ortsansässigen Gewerbetreibenden, hier in Person der antragstellenden Beigeladenen, das Offenhalten der Verkaufsstellen im Möbelhaus am Sonntag zu ermöglichen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Kosten der Beigeladenen sind nicht aus Gründen der Billigkeit für erstattungsfähig zu erklären, da diese das Verfahren weder wesentlich gefördert noch sich durch Stellung eines Sachantrags einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Eine Reduzierung des Werts auf die Hälfte ist wegen der weitgehenden Vorwegnahme der Hauptsache nicht vorzunehmen.
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Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.
(1) Der Widerspruch ist innerhalb eines Monats, nachdem der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekanntgegeben worden ist, schriftlich, in elektronischer Form nach § 3a Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes oder zur Niederschrift bei der Behörde zu erheben, die den Verwaltungsakt erlassen hat. Die Frist wird auch durch Einlegung bei der Behörde, die den Widerspruchsbescheid zu erlassen hat, gewahrt.
(2) §§ 58 und 60 Abs. 1 bis 4 gelten entsprechend.
(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.
(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.
Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.
(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.
(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.
(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).
(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur
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bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten, - 2.
bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten, - 3.
in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen, - 3a.
für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen, - 4.
in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.
(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.
(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.
(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.
(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn
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die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder - 2.
eine Vollstreckung droht.
(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.
(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.
Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.
Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.
(1) Abweichend von der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 1 dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Diese Tage werden von den Landesregierungen oder den von ihnen bestimmten Stellen durch Rechtsverordnung freigegeben.
(2) Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Der Zeitraum, während dessen die Verkaufsstellen geöffnet sein dürfen, ist anzugeben. Er darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen.
(3) Sonn- und Feiertage im Dezember dürfen nicht freigegeben werden. In Orten, für die eine Regelung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 getroffen ist, dürfen Sonn- und Feiertage nach Absatz 1 nur freigegeben werden, soweit die Zahl dieser Tage zusammen mit den nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 freigegebenen Sonn- und Feiertagen 40 nicht übersteigt.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 3 der Zivilprozessordnung:
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über die Anordnung eines Arrests, zur Erwirkung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung, wenn keine Festgebühren bestimmt sind, und auf Erlass einer einstweiligen Verfügung sowie im Verfahren über die Aufhebung, den Widerruf oder die Abänderung der genannten Entscheidungen, - 2.
über den Antrag auf Zulassung der Vollziehung einer vorläufigen oder sichernden Maßnahme des Schiedsgerichts, - 3.
auf Aufhebung oder Abänderung einer Entscheidung auf Zulassung der Vollziehung (§ 1041 der Zivilprozessordnung), - 4.
nach § 47 Absatz 5 des Energiewirtschaftsgesetzes über gerügte Rechtsverletzungen, der Wert beträgt höchstens 100 000 Euro, und - 5.
nach § 148 Absatz 1 und 2 des Aktiengesetzes; er darf jedoch ein Zehntel des Grundkapitals oder Stammkapitals des übertragenden oder formwechselnden Rechtsträgers oder, falls der übertragende oder formwechselnde Rechtsträger ein Grundkapital oder Stammkapital nicht hat, ein Zehntel des Vermögens dieses Rechtsträgers, höchstens jedoch 500 000 Euro, nur insoweit übersteigen, als die Bedeutung der Sache für die Parteien höher zu bewerten ist.
(2) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 52 Absatz 1 und 2:
- 1.
über einen Antrag auf Erlass, Abänderung oder Aufhebung einer einstweiligen Anordnung nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung oder § 114 der Finanzgerichtsordnung, - 2.
nach § 47 Absatz 6, § 80 Absatz 5 bis 8, § 80a Absatz 3 oder § 80b Absatz 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung, - 3.
nach § 69 Absatz 3, 5 der Finanzgerichtsordnung, - 4.
nach § 86b des Sozialgerichtsgesetzes und - 5.
nach § 50 Absatz 3 bis 5 des Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetzes.