Verwaltungsgericht Köln Urteil, 22. Jan. 2014 - 3 K 962/11

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

T a t b e s t a n d

Der Kläger stand in der Zeit vom 02.01.2008 bis zum Bestehen der Zweiten Juristischen Staatsprüfung am 08.02.2010 als Rechtsreferendar in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis zum beklagten Land.

Unter dem 31.03.2010 beantragte der Kläger beim Landesamt für Besoldung und Versorgung eine Nachzahlung in Höhe von 127,34 Euro. Zur Begründung gab er an, ihm sei zu Unrecht eine Unterhaltsbeihilfe für Referendare auf der Grundlage der Bestimmungen des Landesbesoldungsgesetzes gewährt worden. Gemäß § 32 Abs. 3 Satz 1 JAG erhielten Rechtsreferendare eine monatliche Unterhaltsbeihilfe, deren Höhe sich nach der Verordnung über die Gewährung von Unterhaltsbeihilfe an Rechtsreferendare richte. Nach § 1 dieser Verordnung erhielten Rechtsreferendare eine Unterhaltsbeihilfe, die sich gemäß § 2 aus einem monatlichen Grundbetrag und einem Familienzuschlag zusammensetze. Die Höhe des Grundbetrages entspreche 85 % des höchsten nach dem Bundesbesoldungsgesetz gewährten Anwärtergrundbetrags; der Familienzuschlag werde gemäß § 4 in entsprechender Anwendung des Bundesbesoldungsgesetzes gewährt.

Mit Bescheid vom 26.07.2010 lehnte das Landesamt für Besoldung und Versorgung den Antrag des Klägers ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung über die Unterhaltsbeihilfe für Rechtsreferendare habe der höchste nach dem Bundesbesoldungsgesetz gewährte Anwärtergrundbetrag 1052,06 Euro betragen; 85 % dieses Betrages seien 894,24 Euro. Eine weitere Erhöhung richte sich allein nach den Gesetzen über die Anpassung der Besoldung und Versorgung im Land Nordrhein-Westfalen.

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger unter dem 31.07.2010 Widerspruch ein. Er führte aus, der Verordnungsgeber habe sich ausdrücklich nicht auf das Landesbesoldungsgesetz, sondern auf das Bundesbesoldungsgesetz bezogen. Durch die Anwendung des Bundesbesoldungsgesetzes lasse sich auch zu jedem Zeitpunkt problemlos ausrechnen, wie hoch die monatliche Unterhaltsbeihilfe sei.

Das Landesamt für Besoldung und Versorgung wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 05.01.2011 zurück.

Am 26.01.2011 hat der Kläger beim VG Düsseldorf Klage erhoben. Mit Beschluss vom 16.02.2011 ist der Rechtsstreit zuständigkeitshalber an das VG Köln verwiesen worden.

Der Kläger trägt vor, die Verweisung auf das Bundesbesoldungsgesetz in § 1 der Verordnung über die Gewährung von Unterhaltsbeihilfe an Rechtsreferendare sei eindeutig. Folge man der Rechtsauffassung des beklagten Landes, käme man zu einer Ungleichbehandlung der Rechtsreferendare je nach dem Datum der Einstellung. Weder das Juristenausbildungsgesetz noch die Verordnung über Unterhaltsbeihilfe nehme Bezug auf das Landesbesoldungsgesetz. Der Verordnungsgeber habe nicht lediglich eine statische Verweisung auf das Bundesbesoldungsgesetz vorgenommen; in diesem Falle hätte er eine andere Formulierung verwenden müssen. Auch die Systematik der Unterhaltsbeihilfeverordnung stehe der Verwaltungspraxis des beklagten Landes entgegen.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 26.07.2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 05.01.2011 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, an ihn 649,97 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 % über dem jeweiligen Basiszinssatz, für einen Betrag von 126,75 Euro seit Klageerhebung sowie für den darüber hinausgehenden Betrag seit dem 21.04.2011 zu gewähren.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es trägt vor, der juristische Vorbereitungsdienst sei in § 30 JAG geregelt, in dem auf § 6 LBG verwiesen werde. Dieser erkläre für Laufbahnbewerber in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis die für Beamte geltenden Vorschriften mit einigen Ausnahmen für entsprechend anwendbar. In § 1 der Verordnung über die Gewährung von Unterhaltsbeihilfe sei lediglich eine starre Verweisung auf das Bundesbesoldungsgesetz zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung enthalten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Entscheidung konnte im Einvernehmen mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung ergehen (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Neuberechnung seiner Unterhaltsbeihilfe für den streitgegenständlichen Zeitraum sowie die Nachzahlung der ermittelten Differenzbeträge. Der ablehnende Bescheid vom 26.07.2010 und sein Widerspruchsbescheid vom 05.01.2011 erweisen sich im Ergebnis als rechtmäßig.

Rechtsgrundlage für den Anspruch des Klägers auf Gewährung von Unterhaltsbeihilfe für den streitgegenständlichen Zeitraum ist § 1 der Verordnung über die Gewährung von Unterhaltsbeihilfen an Rechtsreferendare vom 20. April 1999 (GV. NRW. S. 148)    i. d. F. der Änderungsverordnung vom 28. Oktober 2005 (GV. NRW. S. 838) - RRefBeihV -. Diese Verordnung ist auf der Grundlage der Verordnungsermächtigung in § 20 Abs. 6 S. 4 JAG i. d. F. der Bekanntmachung vom 8. November 1993 (GV. NRW. S. 924) ergangen, deren Wortlaut im Wesentlichen mit der jetzt geltenden Regelung des § 32 Abs. 3 S. 6 JAG vom 11. März 2003 übereinstimmt.

Nach § 1 Abs. 1 RRefBeihV erhalten Rechtsreferendarinnen oder Rechtsreferendare, die in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis stehen, eine Unterhaltsbeihilfe (Satz 1), zu der ein monatlicher Grundbetrag und ein Familienzuschlag gehören (Satz 2). Gemäß § 1 Abs. 1 S. 3 RRefBeihV entspricht der Grundbetrag 85 v.H. des höchsten nach dem Bundesbesoldungsgesetz gewährten Anwärtergrundbetrages. Der reine Wortlaut dieser Vorschrift ist nach allgemeinem Verständnis und in Ermangelung abweichender Regelungen grundsätzlich so zu verstehen, dass Bezugsgröße der jeweils geltende höchste Anwärtergrundbetrag nach dem Bundesbesoldungsgesetz ist. Dies folgt aus der Konzeption der Vorschrift zum Zeitpunkt ihres Entstehens. Denn im Jahr 1999 wie auch noch im Zeitpunkt des Erlasses der bisher letzten Änderungsverordnung 2005 richteten sich die Anwärterbezüge für Beamte auf Widerruf im Dienst des beklagten Landes nach Grund und Höhe ausschließlich nach den Regelungen des Bundesbesoldungsgesetzes. Da § 1 Abs. 1 S. 3 RRefBeihV nach Inkrafttreten der Föderalismusreform I (Wegfall der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes im Besoldungs- und Versorgungsrecht der Länder) am 1. September 2006 bis heute nicht geändert wurde, spricht der reine Wortlaut der Regelung zwar für die vom Kläger vertretene Annahme, dass Bezugsgröße für die Berechnung des Grundbetrages der Unterhaltsbeihilfe auch weiterhin der höchste Anwärtergrundbetrag des Bundesbesoldungsgesetzes sein soll mit der Folge, dass die jeweiligen Erhöhungen der Bezüge für Anwärter im Bundesdienst für die Berechnung des Grundbetrages der Unterhaltsbeihilfe maßgebend wären.

Ein derartiges allein am Wortlaut orientiertes Verständnis der Vorschrift des § 1 Abs. 1 Satz 3 RRefBeihV wird jedoch in Anbetracht der durch die Föderalismusreform geänderten Rahmenbedingungen dem durch den Verordnungsgeber verfolgten Sinn und Zweck der Regelung nicht mehr gerecht. Vielmehr ist die Vorschrift über ihren Wortlaut hinaus dahingehend auszulegen, dass maßgebliche Berechnungsgrundlage für die Unterhaltsbeihilfe die Höhe der im Land Nordrhein-Westfalen jeweils maßgeblichen höchsten Anwärterbezüge ist.

              Ebenso im Ergebnis für die vergleichbare Regelung im Saarland: VG Saarland, Urteil vom 12. August 2011 - 2 K 181/10 -, juris.

Eine Auslegung des § 1 Abs. 1 Satz 3 RRefBeihV in dem vorgenannten Sinne ist hier geboten, weil insoweit eine planwidrige Regelungslücke besteht. Eine planwidrige Regelungslücke, die von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden darf, liegt dann vor, wenn der Anwendungsbereich einer Norm wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig ist und sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte.

              Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2013 - 1 A 334/11 -, juris, unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts.

Dies ist u. a. dann der Fall, wenn sich die Rahmenbedingungen einer Norm seit ihrem Erlasszeitpunkt geändert haben mit der Folge, dass der unverändert gebliebene Wortlaut der Norm dem Willen des Normgebers nicht mehr entspricht.

              Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. März 1993 - 1 BvR 1381/90 u. a. -, BVerfGE 88, 145 ff.

Gemessen an diesen Vorgaben ist vorliegend eine über den Wortlaut des § 1 Abs. 1 Satz 3 RRefBeihV hinausgehende Auslegung dieser Vorschrift in dem oben genannten Sinne geboten. Insoweit ist nämlich zu berücksichtigen, dass bei Erlass der Verordnung über die Gewährung von Unterhaltsbeihilfe an Rechtsreferendare im Jahre 1999 mit der Anknüpfung an die Anwärterbezüge nach Maßgabe des Bundesbesoldungsgesetzes stillschweigend vorausgesetzt wurde, dass die durch den Bundesgesetzgeber vorgenommenen Besoldungserhöhungen stets auch für die im Dienst des beklagten Landes stehenden Beamten und Beamtenanwärter galten. Diese Voraussetzung ist mit dem Inkrafttreten der Föderalismusreform entfallen, da nunmehr die Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung ausschließlich bei den Ländern liegt und damit das beklagte Land eigenständig über Erhöhungen der Besoldung und deren Zeitpunkt entscheidet. Zwar sind auf das öffentlich-rechtliche Ausbildungsverhältnis, in dem sich Rechtsreferendare und Rechtsreferendarinnen in Nordrhein-Westfalen gemäß §§ 30 ff. JAG i. V. m. § 6 LBG befinden, u. a. die besoldungsrechtlichen Vorschriften (vgl. § 6 Abs. 1 LBG i. V. m. § 80 LBG) nicht anwendbar. Jedoch ist dieses Ausbildungsverhältnis in seiner rechtlichen Ausgestaltung - historisch bedingt - sehr weitgehend an das Beamtenverhältnis auf Widerruf für Beamtenanwärter angelehnt. Dies zeigt sich darin, dass nach    § 6 Abs. 1 LBG auf Laufbahnbewerber, die ihren Vorbereitungsdienst in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis ableisten, grundsätzlich die für Beamte im Vorbereitungsdienst geltenden Vorschriften Anwendung finden, soweit sie durch diese Vorschrift nicht ausdrücklich ausgenommen sind (nämlich: §§ 7 Abs. 1, 38 BeamtStG - Ernennung, Diensteid -, §§ 44, 77 und 80 LBG - Aufenthalt in der Nähe des Dienstortes, Beihilfeberechtigung, Leistungen des Dienstherrn, insbes. Besoldung und Versorgung) oder durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes etwas anderes bestimmt ist (z. B. § 32 Abs. 3 Satz 5 JAG betreffend Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, Mutterschutz, Erziehungsgeld). Aber auch soweit im JAG eigenständige Regelungen getroffen sind, die nach Maßgabe von § 6 Abs. 1 LBG den beamtenrechtlichen Regelungen vorgehen, werden in weitem Umfang die beamtenrechtlichen Vorschriften in Bezug genommen, etwa bei Reise- und Umzugskosten, Anwartschaft auf Versorgung bei verminderter Erwerbsfähigkeit und im Alter sowie auf Hinterbliebenenversorgung, Erholungs- und Sonderurlaub. Diese weitgehende Annäherung des öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnisses für Rechtsreferendare im Dienst des beklagten Landes an das Beamtenverhältnis für Beamtenanwärter schließt letztlich auch die Ausgestaltung der Unterhaltsbeihilfe mit ein, was sich insbesondere daran zeigt, dass deren Höhe ursprünglich dem höchsten Anwärtergrundbetrag entsprach (die Absenkung auf 85 v. H. dieses Betrages erfolgte erst im Jahr 2005). Aus alledem ist zu folgern, dass es die Intention des Landesgesetzgebers war, Rechtsreferendare im öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis so weit als möglich den Beamtenanwärtern des Landes gleichzustellen und in diesem Zusammenhang die Unterhaltsbeihilfe an den Anwärterbezügen, die für Beamte auf Widerruf im Landesdienst gezahlt wurden - und die sich zu diesem Zeitpunkt nach dem Bundesbesoldungsgesetz richteten - zu orientieren.

Hinsichtlich dieser aufgezeigten Rahmenbedingungen für die Bemessung der Unterhaltsbeihilfe hat sich durch die Föderalismusreform insoweit eine Änderung ergeben, als die mit der Anknüpfung an den Anwärtergrundbetrag nach dem Bundesbesoldungsgesetz (stillschweigend) vorausgesetzte Übernahme der durch den Bundesgesetzgeber jeweils initiierten Erhöhung der Beamtenbesoldung und damit auch der Anwärterbezüge für die Landesbeamten seit dem 1. September 2006 nicht mehr besteht. Seit diesem Zeitpunkt liegt die ausschließliche Gesetzeskompetenz für Besoldung und damit für Umfang und Zeitpunkt von Besoldungserhöhungen beim Land. Änderungen im Besoldungsrecht mit Wirkung für das Land können seit diesem Zeitpunkt vom Bund nicht mehr vorgenommen werden. Das schließt es zwar nicht aus, dass der Landesgesetzgeber sich weiterhin bundesrechtliche Regelungen zu eigen macht oder auf sie Bezug nimmt. Angesichts des Übergangs der Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung auf das Land muss dies aber ausdrücklich geregelt werden oder sich ein entsprechender Wille aus nach der Föderalismusreform erlassenen Bestimmungen ergeben.

Eine ausdrückliche Änderung der Regelung des § 1 Abs. 1 Satz 3 RRefBeihV ist bislang nicht erfolgt. Es kann auch nicht festgestellt werden, dass der Verordnungsgeber ungeachtet der Änderung der Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich der Beamtenbesoldung an einer Berechnung des Unterhaltsbeitrags für Rechtsreferendare nach Maßgabe der jeweiligen durch den Bundesgesetzgeber festgelegten Anwärterbezüge fest-halten wollte.

Gegen eine derartige Annahme spricht bereits der Umstand, dass seit dem Inkrafttreten der Föderalismusreform die Unterhaltsbeihilfe für Rechtsreferendare stets unter Zugrundelegung der Anwärterbezüge nach landesbesoldungsrechtlichen Vorgaben ermittelt worden ist. Auch sind in dem Gesetz über Einmalzahlungen an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger in den Jahren 2006 und 2007 im Land Nordrhein-Westfalen vom 19. Juni 2007 die Empfänger von Unterhaltsbeihilfen (unter Hinweis auf § 16 Abs. 1 LBG a. F. und §§ 30 Abs. 1, 32 Abs. 3 JAG) ausdrücklich erfasst (§§ 1, 4). Gleiches gilt für das Besoldungsanpassungsgesetz 2011/2012 (§§ 2, 4 und 6). Zwar sind die Empfänger von Unterhaltsbeihilfen in den Besoldungsanpassungsgesetzen 2008 und 2009/2010 nicht erwähnt. Hieraus kann jedoch nicht der Schluss gezogen werden, dass für Empfänger von Unterhaltsbeihilfen die landesbesoldungsrechtlichen Erhöhungen nicht maßgebend sein sollten. Vielmehr zeigt gerade die Nichterwähnung der Unterhaltsbeihilfen in diesen Gesetzen, dass der Landesgesetzgeber davon ausging, dass für die Berechnung der Höhe der Unterhaltsbeihilfe allein die Landesanwärterbezüge maßgebend sein sollten. Denn in den Jahren 2008 und 2009/2010 wurde die Besoldung jeweils prozentual erhöht, während im Jahr 2007 ausschließlich und im Jahr 2011 zum Teil eine Einmalzahlung erfolgte, die für Anwärter und Bezieher von Unterhaltsbeihilfen in jeweils gleicher Höhe vorgenommen wurde und deshalb eine ausdrückliche Regelung erforderte.

Ein bewusstes Festhalten des Verordnungsgebers an den bundesrechtlichen Vorgaben für die Berechnung der Unterhaltsbeihilfe für Rechtsreferendare kann ferner nicht daraus hergeleitet werden, dass die im wesentlichen gleich lautende Unterhaltsbeihilfenregelung für Forstreferendare im Jahr 2008 dahingehend geändert wurde, dass die Angabe „Bundesbesoldungsgesetz“ jeweils durch die Formulierung „landesbesoldungsrechtliche Regelung“ ersetzt wurde. Vielmehr spricht gerade diese Änderung dafür, dass die Anpassung des Wortlauts der Verordnung für die Gewährung von Unterhaltsbeihilfen an Rechtsreferendare versehentlich unterblieben ist. Denn die Verordnung über die Gewährung von Unterhaltsbeihilfen an Inspektorenanwärter und Referendare im Forstdienst vom 25. Oktober 1999 war gemäß Art. 50 des Vierten Befristungsgesetzes vom 5. April 2005 bis zum 30. September 2008 befristet. Im Zuge der damit notwendig gewordenen Entscheidung über eine Verlängerung der Geltungsdauer dieser Verordnung ist dann auch die Anpassung des Wortlauts an die geänderten besoldungsrechtlichen Rahmenbedingen erfolgt. Hinsichtlich der Verordnung für die Gewährung von Unterhaltsbeihilfen an Rechtsreferendare drängte sich zu diesem Zeitpunkt ein Änderungsbedarf noch nicht auf, da diese Verordnung gemäߠ Art. 49 des Vierten Befristungsgesetzes erst zum 31. Dezember 2010 in Bezug auf ihre Weitergeltung bzw. Änderung zu überprüfen war. Hinzu kommt, dass für die vorgenannten Verordnungen jeweils unterschiedliche ministerielle Zuständigkeiten bestehen, was ebenfalls für ein bloßes Versehen und gegen ein bewusstes Absehen von einer Änderung hinsichtlich der Unterhaltsbeihilfenregelung für Rechtsreferendare spricht.

Der Kläger kann damit nicht beanspruchen, dass die Höhe der ihm gewährten Unterhaltsbeihilfe unter Berücksichtigung der nach dem 31. August 2006 erfolgten Besoldungsanpassungen des Bundes nach dem Bundesbesoldungsgesetz berechnet und ihm der Differenzbetrag zu der tatsächlich gezahlten Unterhaltsbeihilfe erstattet wird.

Die Kosten des Verfahrens sind gemäß § 155 Abs. 4 VwGO dem beklagten Land auferlegt worden, weil sie durch sein Verschulden entstanden sind. Denn das beklagte Land hat bislang eine klarstellende Neufassung der hier streitigen Regelung versäumt und dadurch den Anlass für die Klage gesetzt.

Die Berufung ist gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen worden.