Verwaltungsgericht Greifswald Urteil, 17. Mai 2018 - 3 A 630/15 HGW

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Kosten des Rechtsstreits werden den Klägerinnen zu je 1/2 auferlegt.

3. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Den Klägerinnen wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der Vollstreckungsschuld abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Beteiligten streiten über die Heranziehung zu einer Vorausleistung auf den Straßenausbaubeitrag.

Die Klägerin zu 1. war Miteigentümerin des früheren Grundstücks Flurstücke G1, G2, G3, G4, G5 und G6, in einer Größe von 1.863 m². Nachdem sie insoweit das Alleineigentum erworben hatte, verkaufte sie mit notariellem Vertrag vom 22. August 2007 Teilflächen – das heutige Grundstück Flurstücke G2 und G4 – in einer Größe von 854 m² an die Klägerin zu 2., die am 30. April 2015 als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen wurde. Im Folgenden ist mit der Wendung „Grundstück“ das ursprüngliche Grundstück unter Einschluss der veräußerten Teilfläche und mit „Teilfläche“ das im Eigentum der Klägerin zu 2. stehende Grundstück gemeint.

Das Grundstück grenzt an den S.weg. Hierbei handelt es sich um eine Gemeindestraße, die an der Einmündung in die ebenfalls S.weg genannte Gemeindestraße auf Höhe des Flurstücks G7 beginnt. Sie führt auf einer Länge von etwa 91 m in nördliche Richtung und endet am Graben Niege Reeg. Von dort führt eine fußläufige Verbindung (Fußgängerbrücke) zu der ebenfalls Niege Reeg genannten Gemeindestraße. Nördlich des Flurstücks G8 führt ein etwa 30 m langer St.weg (G9) in östliche Richtung zum Grundstück der Klägerin zu 1. Westlich des Flurstücks G10 führt ein als Sch.weg bezeichneter St.weg in einer Breite von ca. 6 m und einer Länge von 100,60 m in westliche Richtung und erschließt dabei 14 Baugrundstücke.

Vor der Durchführung der Baumaßnahme war der S.weg unbefestigt. Eine Straßenbeleuchtung war vorhanden, eine Straßenentwässerung nicht. Im Zuge der im Jahre 2012 durchgeführten Baumaßnahme erhielt der S.weg eine den anerkannten Regeln der Technik entsprechende Fahrbahn mit einer Befestigung aus Asphalt und eine Fahrbahnentwässerung. Die Straßenbeleuchtung wurde erneuert. Der zum Grundstück der Klägerin zu 1. führende St.weg wurde zwar in die Baumaßnahme einbezogen, er erhielt jedoch statt einer Asphaltdecke nur eine Schotterdecke. Eine Straßenbeleuchtung wurde im St.weg nicht angelegt. Die Schlussrechnung für die (eigentliche) Straßenbaumaßnahme datiert vom 25. Mai 2016. Gegenwärtig sind aber die naturschutzrechtlichen Ausgleichsmaßnahmen für die Baumaßnahme nicht abgeschlossen.

Mit Bescheid vom 20. November 2013 zog der Beklagte die Klägerin zu 1. für das Grundstück zu einer Vorausleistung auf den Straßenausbaubeitrag i.H.v. 3.090,89 EUR heran. Dabei wurde ein Miteigentumsanteil der Klägerin zu 1. von 1/4 zugrunde gelegt. Dieser Bescheid ist bestandskräftig. Mit Änderungsbescheid vom 4. Februar 2014 setzte der Beklagte unter Zugrundelegung des Miteigentumsanteils von 1/2 die von der Klägerin zu 1. zu entrichtende Vorausleistung auf 6.181,78 EUR fest und verband die Festsetzung wegen einer bereits erfolgten Zahlung mit einem Leistungsgebot i.H.v. 3.090,89 EUR. Den hiergegen eingelegten Widerspruch der Klägerin zu 1. wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 12. Juni 2015 – zugestellt am 19. Juni 2015 – zurück.

Am 16. Juli 2015 haben die Klägerinnen die gegen den Beklagten und den Landrat des Landkreises Vorpommern-Rügen gerichtete Anfechtungsklage erhoben. Mit Beschluss vom 18. August 2015 hat das Gericht das Verfahren abgetrennt, soweit sich die Klage gegen den Landrat des Landkreises Vorpommern-Rügen richtet und es nach Klagerücknahme eingestellt.

Die Klägerinnen sind der Auffassung, dass die Klage zulässig sei. Der Vorausleistungsbescheid vom 20. November 2013 sei zwar bestandskräftig. Mit dem fristgerecht angefochtenen Änderungsbescheid vom 4. Februar 2014 sei ihm aber die Bestandskraft entzogen worden. Auch die Klage der Klägerin zu 2. sei zulässig. Sie habe ein Rechtsschutzbedürfnis, da nach dem Grundstückskaufvertrag auch die Grundstückslasten auf sie übergegangen seien.

Der Änderungsbescheid vom 4. Februar 2014 sei rechtswidrig. Die der Beitragserhebung zugrunde liegende Straßenbaubeitragssatzung sei nicht ordnungsgemäß von der Gemeinde P. beschlossen worden. Auch die Rechtsanwendung sei fehlerhaft. Es fehle an einem ordnungsgemäß beschlossenen Ausbauprogramm, einer korrekten Beschreibung der Verkehrsanlage, einem Bautenzustandsbericht vor und nach der Baumaßnahme sowie eine korrekte Beitragskalkulation. Ferner liege eine fehlerhafte Abschnittsbildung und Kostenspaltung vor. Die Verwendung der Vorausleistung sei ebenfalls fehlerhaft.

Zu Unrecht sei der zu den Grundstücken der Klägerinnen führende St.weg nicht in das Ausbauprogramm aufgenommen worden. Insoweit fehle es an einer beitragsfähigen Verbesserung, so dass die Annahme eines beitragsrelevanten Vorteils ausscheide. Bei der Bildung des Abrechnungsgebiets sei die Einbeziehung der an den Sch.weg angrenzenden Grundstücke versäumt worden. Diese Grundstücke würden durch die Maßnahme bevorteilt. Der Änderungsbescheid vom 4. Februar 2014 hätte wegen des zwischenzeitlich erfolgten Eigentümerwechsels gegenüber der Klägerin zu 2. erlassen werden müssen.

Die Klägerinnen beantragen,

den Vorausleistungsbescheid des Beklagten vom 20. November 2013 und seinen Änderungsbescheid vom 4. Februar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Juni 2015 aufzuheben.

Der Beklagte verteidigt die angegriffenen Bescheide und beantragt,

die Klage abzuweisen.

Mit Beschluss vom 4. Dezember 2017 hat das Gericht den Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Gericht haben bei der Entscheidung die beim Beklagten entstandenen Verwaltungsvorgänge vorgelegen.

Die Klage hat keinen Erfolg; sie ist in Bezug auf die Klägerin zu 2. unzulässig (1.) und in Bezug auf die Klägerin zu 1. zulässig aber unbegründet (2.).

1. Die Klägerin zu 2. ist nicht klagebefugt i.S.d. § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Sie ist nicht Adressatin der angefochtenen Bescheide. Damit fehlt es an der von § 42 Abs. 2 VwGO vorausgesetzten Möglichkeit der Rechtsverletzung.

Abweichendes folgt entgegen ihrer Auffassung nicht aus dem Umstand, dass sie nach dem mit der Klägerin zu 1. geschlossenen Grundstückskaufvertrag vom 22. August 2007 im Innenverhältnis zu dieser die Grundstückslasten der erworbenen Teilfläche zu tragen hat. Hierbei handelt es sich lediglich um eine mittelbare Beeinträchtigung im Sinne eines Rechtsreflexes, bei der die Möglichkeit der Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechtes der Klägerin zu 2. von vornherein ausscheidet. Im Übrigen erwächst ihr durch die fehlende Klagebefugnis kein Nachteil, da sie im Innenverhältnis zur Klägerin zu 1. alle Einwendungen geltend machen kann, die dieser gegen ihre Heranziehung zustehen. Daran ändert auch die Bindungswirkung der Rechtskraft dieses Urteils – so sie denn eintritt – nichts, da gegenüber der Klägerin zu 2. keine Sachentscheidung ergeht (vgl. § 121 Abs. 1 VwGO).

2. a) Entgegen der Auffassung des Beklagten steht die Bestandskraft des Bescheides vom 20. November 2013 der Zulässigkeit der Klage der Klägerin zu 1. nicht entgegen. Zu Recht weist sie darauf hin, dass dieser Bescheid durch den Änderungsbescheid vom 4. Februar 2014 aufgehoben wurde. Diesem Bescheid kann entnommen werden, dass das Abgabenschuldverhältnis allein und unabhängig von seinem weiteren „Schicksal“ im Verwaltungsprozess durch den Änderungsbescheid geregelt werden soll. Strenggenommen existiert der Vorausleistungsbescheid vom 20. November 2013 nicht mehr; seine Benennung im Klageantrag erfolgt ausschließlich aus Klarstellungsgründen.

b) Der Änderungsbescheid vom 4. Februar 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin zu 1. daher nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Er findet seine gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) erforderliche Rechtsgrundlage in der Satzung der Gemeinde P. über die Erhebung von Beiträgen für den Ausbau von Straßen, Wegen und Plätzen (Straßenbaubeitragssatzung – SBS) vom 19. September 2013 i.d.F. 1. Änderung vom 23. November 2015. Zweifel an der Wirksamkeit der Satzung bestehen nicht.

Insbesondere sind die Regelungen über den nutzungsbezogenen und den gebietsbezogenen Artzuschlag in § 7 Abs. 7 Buchst. a und b SBS nicht zu beanstanden. Mit dem Erlass der 1. Änderungssatzung hat die Gemeinde P. die zunächst vorteilswidrige Regelung über den nutzungsbezogenen Artzuschlag in § 7 Abs. 7 Buchst. a SBS (vgl. VG Greifswald, Urt. v. 02.04.2015 – 3 A 196/14 –, juris Rn. 24; Urt. v. 15.10.2015 – 3 A 409/13 –, juris Rn. 21 ff.) an die Anforderungen der Rechtsprechung angepasst.

Da die Klägerin zu 1. ihre Rüge, die Straßenbaubeitragssatzung sei nicht ordnungsgemäß beschlossen worden, nicht ansatzweise begründet hat, kann dieser Einwand auf sich beruhen. Weitere Ermittlungen zu dieser Frage liefen auf eine auch vom verwaltungsprozessualen Untersuchungsgrundsatz (§ 86 VwGO) nicht gedeckte Fehlersuche „ins Blaue“ hinaus.

Die Rechtsanwendung durch den Beklagten ist ebenfalls nicht zu beanstanden.§ 11 Abs. 1 Satz 1 SBS sieht die Erhebung von Vorausleistungen bis zur Höhe der voraussichtlichen Beitrags vor, sobald mit der Durchführung der Maßnahme begonnen worden ist. Die Vorausleistung ist ihrem Wesen nach ein Vorschuss auf den Ausgleich eines später mit der Herstellung der beitragsfähigen Anlage vermittelten Sondervorteils. Ihre Erhebung setzt nicht das Vorliegen eines bereits voll ausgebildeten Sondervorteils voraus, so dass es ausreicht, dass der Sondervorteil so entstehen kann, wie bei der Ermittlung der Vorausleistung angenommen. Daraus folgt, dass die Ermittlung der Vorausleistung grundsätzlich nach denselben Kriterien zu erfolgen hat, wie die Ermittlung des endgültigen Beitrags. So ist bei der Aufwandsermittlung (vgl. § 3 SBS) und –verteilung (vgl. § 4 SBS) der Anlagenbegriff zu berücksichtigen. Der umlagefähige Aufwand ist für jede selbstständige Anlage i.S.d. sog. natürlichen Betrachtungsweise gesondert zu ermitteln und (nur) auf die von dieser Anlage erschlossenen Grundstücke zu verteilen. Die daraus folgenden Maßgaben sind vom Beklagten beachtet worden.

bb) Auch gegen die Aufwandsverteilung ist nichts zu erinnern. Diese richtet sich nach § 5 Abs. 1 SBS. Danach bilden die Grundstücke das Abrechnungsgebiet, von denen aus wegen ihrer räumlich engen Beziehung zur ausgebauten Verkehrseinrichtung nach § 1 eine qualifizierte Inanspruchnahmemöglichkeit dieser Verkehrseinrichtung eröffnet wird. Die daraus folgenden Anforderungen hat der Beklagte nicht verkannt.

So begegnet es entgegen der Auffassung der Klägerin zu 1. keinen Bedenken, dass die ausschließlich vom Sch.weg erschlossenen Grundstücke nicht in den Vorteilsausgleich für den S.weg einbezogen werden. Denn bei dem Sch.weg handelt es sich trotz des Umstandes, dass er als Sackgasse zur Erfüllung seiner Erschließungsfunkion auf den S.weg angewiesen ist, nicht um einen unselbstständigen Bestandteil des Stückwegs, sondern um eine eigenständige Anlage i.S.d. im Straßenausbaubeitragsrecht geltenden sog. natürlichen Betrachtungsweise. Zwar kann nach der von der Rechtsprechung und Literatur entwickelten Kasuistik zur Frage der beitragsrechtlichen Selbstständigkeit von Stichstraßen und –wegen eine bis zu 100 m tiefe, nicht verzweigte und nicht abknickende Stichstraße als unselbständiges Anhängsel der Hauptstraße, von der sie abzweigt, gesehen werden, wenn sie nach den tatsächlichen Verhältnissen den Eindruck einer vermittelt, d.h. ungefähr wie eine Zufahrt aussieht (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage 2012, § 12 Rn. 15 m.w.N.). Dies trifft auf den Sch.weg jedoch nicht zu, obwohl er gerade und unverzweigt verläuft und vom S.weg abhängig. Ob ein Straßenzug selbstständige Straße oder unselbstständiges Anhängsel eines Straßenhauptzuges ist, bemisst sich nach dem Gesamteindruck, der sich nach den tatsächlichen Verhältnissen einem unbefangenen Beobachter darbietet, vor allem unter Berücksichtigung von Länge und Breite des Abzweigs, der Beschaffenheit seines Ausbaus, der Zahl der durch ihn erschlossenen Grundstücke sowie des damit verbundenen Maßes der Abhängigkeit vom Hauptzug. Je mehr sich Größe und Ausbau des Abzweigs dem Hauptzug annähern und je größer die durch ihn unmittelbar erschlossene Zahl von Grundstücken ist, desto eher handelt es sich um eine selbstständige Anlage (OVG Münster, Urt. v. 29.06.1992 – 2 A 2580/91 –, juris Rn. 22).

Nach diesen Kriterien verbietet sich die Einstufung des Sch.weges als unselbstständige Zufahrt. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass der Sch.weg etwas mehr als 100 m lang ist und bereits aus diesem Grund nicht mehr als unselbstständig eingestuft werden kann. Hinzu kommt, dass er eine Breite von knapp 6 m aufweist und damit etwa ebenso breit ist, wie der S.weg (zum Kriterium der Fahrbahnbreite vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 13.12.2011 – 1 L 170/08 –, juris Rn. 20). Zudem erschließt er 14 Baugrundstücke und hat damit eine Verkehrsfunktion, die über die einer bloßen Zufahrt hinausgeht.

Das Gericht deutet den weiteren Einwand, es liege keine beitragsfähige Verbesserung vor, weil der auf dem G9 verlaufenden 30 m lange St.weg nicht in die Baumaßnahme einbezogen worden sei dahin, dass sich die Klägerin gegen die Einbeziehung ihres Grundstücks in den Vorteilsausgleich wehrt. Doch auch in diesem Sinne greift der Einwand nicht. Denn bei dem St.weg handelt es sich nach den oben dargestellten Kriterien um einen unselbstständigen Bestandteil des Stückweges. Als Folge davon sind die von diesem Weg erschlossenen Grundstücke vom S.weg erschlossen und nach § 5 Abs. 1 SBS in den Vorteilsausgleich aufzunehmen.

Der Umstand, dass der St.weg nicht so ausgebaut ist, wie die zum Niege Reeg führende Teilstrecke des Stückweges, steht der Erhebung der Vorausleistung nicht entgegen. Richtig ist zwar, dass der Anlagenbegriff des Kommunalabgabengesetzes dazu zwingt, regelmäßig die gesamte beitragsfähige Anlage unter Einschluss unselbstständiger Stichwege auszubauen. Richtig ist auch, dass die aus dem Anlagenbegriff folgenden Maßgaben nicht durch ein auf Teile der Anlage beschränktes Ausbauprogramm unterlaufen werden können. Ausnahmen von diesem Erfordernis können sich aber aus dem Grundsatz der Erforderlichkeit ergeben. Es ist der Gemeinde nämlich nicht zuzumuten, auch solche Anlagenteile auszubauen, deren Zustand den aus der Verkehrsfunktion dieser Teile folgenden Anforderungen in jeder Hinsicht genügt. Denn ein darauf entfallender Aufwand wäre nicht erforderlich und damit nicht beitragsfähig und dürfte in der Kalkulation nicht berücksichtigt werden. Unter diesen Voraussetzungen kann auch ein Teilstreckenausbau sachliche Beitragspflichten begründen.

Ob dies in Bezug auf den auf dem G9 St.weg zutrifft, bedarf gegenwärtig keiner Entscheidung. Wenn die Voraussetzungen für einen Teilstreckenausbau nicht vorliegen, hat der unterbliebene Ausbau des Stichweges lediglich die Folge, dass sachliche Beitragspflichten für den S.weg (bis Niege Reeg) nicht entstehen können. Dies berührt die vorliegend im Streit stehende Vorausleistung nicht, weil deren Erhebung das Vorliegen eines voll ausgeprägten Sondervorteils nicht erfordert. Sie ist vielmehr nur zulässig, solange sachliche Beitragspflichten noch nicht entstanden sind (vgl. § 7 Abs. 4 Satz 1 KAG M-V). Da auch die Sechs-Jahres-Frist des § 7 Abs. 4 Satz 4 KAG M-V gegenwärtig noch nicht abgelaufen ist, bedarf es keiner Klärung ob der Klägerin zu 1. ein Erstattungsanspruch gegen die Gemeinde P. entstanden ist, der der Erhebung der Vorausleistung entgegensteht.

Weil es im Rahmen der Erhebung einer Vorausleistung nicht auf die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht ankommt, geht auch der an das Fehlen von Abschnittsbildungs- und Kostenspaltungsbeschlüssen anknüpfende Einwand der Klägerin zu 1. ins Leere.

cc) Schließlich ist auch die Heranziehung der Klägerin zu 1. nicht zu beanstanden. Nach § 7 Abs. 4 Satz 1 KAG M-V i.V.m. § 11 Abs. 1 SBS können auf die künftige Beitragsschuld angemessene Vorausleistungen erhoben werden, sobald mit der Durchführung der Maßnahme begonnen worden ist. Die Vorausleistung darf nicht mehr verlangt werden, wenn die Beitragsschuld nicht mehr „künftig“, sondern „aktuell“ ist. „Aktuell“ ist die Beitragsschuld aber erst, sobald die sachliche Beitragspflicht entstanden ist, wobei es maßgeblich auf den Zeitpunkt des Abschlusses des Widerspruchsverfahrens ankommt (zum Meinungsstand vgl. Seppelt, KStZ 2017, 164 <167>). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Entstehung sachlicher Beitragspflichten setzt nach § 8 Abs. 5 KAG M-V die endgültige Herstellung der beitragsfähigen Anlage voraus. Dabei ist der Begriff der Herstellung in einem beitragsrechtlichen Sinne zu verstehen: Da es um die Abrechenbarkeit der Anlage geht, reicht es nicht aus, dass die Baumaßnahme – wie hier – technisch abgeschlossen ist (Bauabnahme). Erforderlich ist vielmehr, dass die Kosten der Maßnahme feststehen. Dies ist vorliegend auch gegenwärtig noch nicht der Fall, da die erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen nicht abgeschlossen sind. Weil deren Kosten nach 3 Abs. 2 Nr. 4 SBS beitragsfähig sind, steht der umlagefähige Aufwand nicht fest. Damit ist der S.weg auch gegenwärtig noch nicht endgültig hergestellt i.S.d. § 8 Abs. 5 KAG M-V.

Auch gegen die Höhe der Vorausleistung (100 v.H. des voraussichtlich endgültigen Beitrags) ist nicht zu erinnern. Sie berücksichtigt den Umstand, dass der Straßenausbau technisch abgeschlossen ist und die Anlage in vollem Umfang benutzt werden kann.

Weiter begründet der am 30. April 2015 und damit noch vor dem Abschluss des Widerspruchsverfahrens erfolgte Eigentumserwerb der Klägerin zu 2. an der Teilfläche keinen Einwand gegen die Erhebung der Vorausleistung. Denn ein nachträglicher Eigentümerwechsel ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Vorausleistungsbescheides stets unbeachtlich. Er wirkt sich weder im Widerspruchsverfahren noch im Klageverfahren aus. Dies folgt aus der materiell-rechtlichen Regelung in § 7 Abs. 4 Satz 3 KAG M-V. Nach dieser Vorschrift ist die Vorausleistung mit der endgültigen Beitragsschuld zu verrechnen, auch wenn der Vorausleistende nicht endgültig beitragspflichtig ist. Diese Rechtsfolge kann aber nur erreicht werden, wenn der Wegfall der Umstände, die zur Beitragspflicht im Vorausleistungsverfahren geführt haben, die Rechtmäßigkeit und den Bestand des Vorausleistungsbescheides als Rechtsgrund für das vorübergehende Behaltendürfen der Vorausleistung und deren Tilgungswirkung zugunsten des endgültig persönlich Beitragspflichtigen unberührt lässt. Veränderungen in der Eigentümerstellung berühren deshalb die im Zeitpunkt der Bekanntgabe des Vorausleistungsbescheides in der Person des damaligen Eigentümers entstandene Vorausleistungspflicht nicht (VG Greifswald, Urt. v. 19.08.2011 – 3 A 309/09 –, juris Rn. 23; Holz in: Aussprung/Siemers/ders., KAG M-V, Stand 07/2013 § 8 Anm. 1.6.1; Seppelt, KStZ 2017, 164 <167>).

Die übrigen Einwände der Klägerin zu 1. (fehlender Bauzustandsbericht, Verwendung der Vorausleistung) liegen schließlich neben der Sache. Ein Bautenzustandsbericht wird weder vom Kommunalabgabengesetz noch von der Straßenbaubeitragssatzung gefordert. Über die Verwendung der vereinnahmten Vorausleistung ist die Gemeinde P. gegenüber der Klägerin zu 1. nicht rechenschaftspflichtig.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich.