Verwaltungsgericht Göttingen Urteil, 21. Nov. 2012 - 1 A 14/11

VERWALTUNGSGERICHT GÖTTINGEN

Urteil vom 21.11.2012

Az.: 1 A 14/11

Tatbestand

Der Kläger begehrt im Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Identitätsüberprüfung.

Am 22.01.2011 gegen 15.36 Uhr wurde im Rahmen einer angemeldeten Versammlung im Kreuzungsbereich N. /O. in E. eine Zwischenkundgebung durchgeführt. Hierbei kam es zu einem Zusammentreffen zwischen dem Kläger und Beamten der Bereitschaftspolizei aus P., das von den Beteiligten unterschiedlich dargestellt wird. Unstreitig ist, dass der Kläger einem Polizeibeamten für einige Minuten seinen Personalausweis aushändigte. Der Kläger wurde von einer Bekannten begleitet, die eine Kamera in Richtung der Polizeibeamten hielt.

Am 01.02.2011 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Personalienfeststellung begehrt. Er trägt vor, er sei am fraglichen Tag von Polizeibeamten aufgefordert worden, seine Personalien anzugeben. Zur Begründung hätten diese behauptet, er habe Fotografien der Beamten angefertigt. Tatsächlich habe er jedoch keine Aufnahmen gemacht, sondern die Beamten lediglich auf die von ihnen gefertigten Filmaufnahmen angesprochen. Es sei auch nicht beabsichtigt gewesen, Aufnahmen zu veröffentlichen und er habe zu keiner Zeit geäußert, er würde Fotos für ein Bürgerforum verwenden. Der Personalausweis habe sich ca. vier Minuten lang in den Händen eines der Polizeibeamten und damit außerhalb des Zugriffs des Klägers befunden. Mit der Übergabe des Ausweises an den Beamten sei eine Personalienfeststellung abgeschlossen gewesen, ohne dass es einer Überprüfung oder Speicherung von Daten bedurft hätte. Die Maßnahme sei rechtswidrig gewesen. Sie stelle einen Eingriff in seine allgemeine Handlungsfreiheit und sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Er habe unter den Aspekten eines Rehabilitationsinteresses, einer Wiederholungsgefahr und einer Grundrechtsbetroffenheit Interesse an der begehrten Feststellung.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass die bei ihm am 22.01.2011 durchgeführte Personalienfeststellung rechtswidrig war.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält die Klage für unzulässig, weil ein Verwaltungsakt, der Gegenstand einer Fortsetzungsfeststellungsklage sein könnte, nicht vorliege. Eine Personalienfeststellung sei nicht durchgeführt worden. Sie sei lediglich geplant gewesen, weil die Betroffenen Porträtfotos von Polizeibeamten ohne deren Einverständnis angefertigt und die Verbreitung durch Verwendung der Aufnahmen für das Bürgerforum „Bürger beobachten Polizei“ angekündigt hätten. Zu einer Überprüfung des Personaldokuments des Klägers sei es jedoch nicht gekommen. Die Maßnahme sei zum Zweck der Deeskalation abgebrochen worden, weil sie die Aufmerksamkeit der umstehenden Versammlungsteilnehmer erregt habe. Der Kläger habe auch kein Interesse an der begehrten Feststellung. Selbst eine abgeschlossene Identitätsfeststellung sei ein vergleichsweise geringfügiger Eingriff in das Persönlichkeitsrecht und die allgemeine Handlungsfreiheit. Das Verhalten der Polizeibeamten habe hier zu weiteren Maßnahmen nicht geführt, sodass keine erhebliche Grundrechtsverletzung ersichtlich sei. Der Kläger könne sich auch nicht auf ein Rehabilitationsinteresse berufen, denn der Vorgang sei nicht geeignet gewesen, sein Ansehen herabzuwürdigen. Auch eine Wiederholungsgefahr sei nicht ersichtlich, da es sich um einen situationsbedingten Einzelfall handele. Die Klage wäre auch unbegründet, denn die Polizeibeamten hätten einen Verstoß gegen das Kunsturhebergesetz befürchten müssen. Das Bürgerforum veranstalte regelmäßige Treffen von Bürgern, die jedem offen ständen. Dort hätten die Fotos gesichtet werden sollen. Die Polizeibeamten hätten deshalb davon ausgehen dürfen, dass eine Veröffentlichung der Fotos geplant gewesen sei; zumindest habe eine Anscheinsgefahr vorgelegen. Die Maßnahme sei auch verhältnismäßig gewesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Gründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist zulässig. Dabei kann dahinstehen, ob die an dem Vorfall beteiligten Polizeibeamten den Personalausweis des Klägers lediglich für wenige Minuten in der Hand gehalten haben, ohne die Identität des Klägers zur Kenntnis zu nehmen, und ob die bloße Entgegennahme des Ausweises bereits als Identitätsfeststellung gemäß § 13 Abs. 1 und 2 Nds. SOG und damit als Verwaltungsakt i. S. v. § 35 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG) anzusehen wäre. Denn die Klage ist entweder als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO oder als allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO statthaft, nachdem sich die Maßnahme bereits vor Klageerhebung erledigt hatte. Das für beide Klagearten gleichermaßen erforderliche schutzwürdige Interesse des Klägers an der begehrten Feststellung ist gegeben. Ein solches Interesse besteht u. a. in den Fällen einer Wiederholungsgefahr (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.03.2012 - 6 C 12/11 -, NJW 2012, 2676), die hier zu bejahen ist. Ob der Kläger daneben auch ein Rehabilitationsinteresse oder einen schwerwiegenden Grundrechtsverstoß geltend machen kann, kann dahinstehen.

Eine Wiederholungsgefahr setzt die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen eine gleichartige Maßnahme ergehen wird (BVerwG, Urteil vom 12.10.2006 - 4 C 12/04 -, Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 23 m.w.N.), wobei es nicht des Fortbestehens der gleichen Umstände in allen Einzelheiten bedarf (Hettich, Versammlungsrecht in der kommunalen Praxis, 2003, Rn. 285). Der Kläger hat im gerichtlichen Verfahren vorgetragen, er gehöre der Interessengemeinschaft „BürgerInnen beobachten Polizei und Justiz“ an und betrachte es als seine Aufgabe, aus bürgerlichem Engagement das Verhalten der Polizei bei Versammlungen zu dokumentieren, um die Rechtmäßigkeit dieses Verhaltens sicherzustellen. Es wolle seine Tätigkeit fortsetzen, ohne Gefahr zu laufen, dabei kontrolliert zu werden. Für die Kammer liegt es nahe, dass der Kläger im Rahmen der Teilnahme an Versammlungen und der Dokumentation des Verhaltens von Polizeibeamten auch künftig wieder in eine vergleichbare Situation geraten kann, in der ihm die Herausgabe seines Personalausweises abverlangt wird. Damit ist das Interesse des Klägers an der begehrten Feststellung auch nach Erledigung der hier in Streit stehenden Maßnahme weiterhin schutzwürdig.

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Kläger ist der Auffassung, dass bereits die bloße Herausgabe seines Personalausweises zu einer abgeschlossenen Identitätsfeststellung gemäß § 13 Abs. 1 und 2 Nds. SOG geführt hat. Diese Frage kann auch an dieser Stelle offen bleiben, denn die Voraussetzungen für eine Identitätsfeststellung lagen aus Sicht der Polizeibeamten vor, sodass die Maßnahme rechtlich nicht zu beanstanden war.

Gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 Nds. SOG können die Verwaltungsbehörden und die Polizei die Identität einer Person feststellen, wenn dies zur Abwehr einer Gefahr erforderlich ist. Dabei können sie zur Feststellung der Identität die erforderlichen Maßnahmen treffen, insbesondere die betroffene Person anhalten, nach ihren Personalien befragen und verlangen, dass sie mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung aushändigt (§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nds. SOG). Eine Gefahr im Sinne des Gesetzes ist gemäß § 2 Nr. 1 Lit. a Nds. SOG eine konkrete Gefahr, das heißt eine Sachlage, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird. Die Annahme einer Gefahr setzt eine auf Tatsachen gegründete prognostische Einschätzung über einen künftigen Geschehensverlauf voraus. Die Gefahr muss im Zeitpunkt der Entscheidung über die zu ergreifende polizeiliche Maßnahme vorliegen; es ist also beim polizeilichen Eingriff die gegenwärtige Sicht entscheidend und es kommt nicht darauf an, welche Erkenntnisse die Polizei im Anschluss an ihre Maßnahme gewinnt. War der Schadenseintritt im Zeitpunkt der Entscheidung über das Eingreifen objektiv wahrscheinlich, bleibt das polizeiliche Handeln auch dann rechtmäßig, wenn sich die Prognose im weiteren Verlauf der Dinge als unrichtig erweisen sollte (sog. Anscheinsgefahr). Umgekehrt kann eine polizeiliche konkrete Gefahr nicht durch später bekannt werdende Tatsachen - gleichsam nachträglich im Wege der Rückschau - im Anschluss an das polizeiliche Handeln begründet werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.08.2010 - 1 S 2266/09 -, DVBl 2010, 1569).

Die Identitätsfeststellung hat den Zweck, entweder Personalien einer unbekannten Person festzustellen oder zu prüfen, ob eine Person diejenige ist, für die sie sich ausgibt. Sie wird im Allgemeinen nicht geeignet sein, unmittelbar eine konkrete Gefahr abzuwehren, ihrem Entstehen vorzubeugen oder eine Straftat zu verhüten. Dies wäre nur dann der Fall, wenn ein Verantwortlicher oder potenziell Verantwortlicher sich durch die Identitätsfeststellung beispielsweise davon abhalten ließe, die geplante Handlung oder Tat zu begehen. Die Identitätsfeststellung kann jedoch Klarheit darüber verschaffen, gegen welche Person ggf. erforderliche gefahrenabwehrende Maßnahmen zu richten sind (Böhrenz/Unger/Siefken, Nds. SOG, 9. Auflage 2008, § 13 Anm. 3).

Die an der Maßnahme beteiligten Polizeibeamten befürchteten am fraglichen Tag, dass ihr Recht am eigenen Bild durch das Verhalten des Klägers und seiner Begleiterin verletzt werden könnte. Das Recht am eigenen Bild stellt ein mögliches Schutzgut der öffentlichen Sicherheit dar (BVerwG, Urteil vom 28.03.2012, a.a.O.). Nach §§ 22 Satz 1, 33 des Gesetzes betreffend das Urheberrecht an Werken der bildenden Künste und der Photographie (Kunsturhebergesetz - KunstUrhG) dürfen Bildnisse nur mit Einwilligung des Abgebildeten verbreitet oder öffentlich zur Schau gestellt werden. Demgegenüber können sich Betroffene gegen den bloßen Akt des Fotografierens grundsätzlich nicht mit der Begründung wehren, ihr allgemeines Persönlichkeitsrecht würde verletzt. Im Verhältnis zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht sind die Vorschriften des Kunsturhebergesetzes für ihren Geltungsbereich leges speciales. Soweit es um die Verletzung des Rechts am eigenen Bild als besondere rechtliche Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts geht, scheidet ein Rückgriff auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht daher regelmäßig aus. Da § 22 Satz 1 KunstUrhG nur das Veröffentlichen und Verbreiten von Bildnissen erfasst, kann lediglich in außergewöhnlichen Einzelfällen in Betracht kommen, dass bereits allein das Fotografieren einen spezifischen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Betroffenen darstellt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.08.2010, a.a.O.; VG Meiningen, Urteil vom 13.03.2012 - 2 K 373/11 Me -, NVwZ-RR 2012, 551). Dafür ist hier nichts ersichtlich.

Die Polizeibeamten durften jedoch im Zeitpunkt der von ihnen getroffenen Maßnahme davon ausgehen, dass ihr Recht am eigenen Bild durch einen Verstoß des Klägers und seiner Begleiterin gegen § 22 Satz 1 KunstUrhG mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit verletzt werden würde. Wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, erweckte seine Begleiterin durch ihr Verhalten den Eindruck, als filme sie die Beamten. Dieses Verhalten muss sich der Kläger zurechnen lassen. Wie seine Begleiterin war er aufgrund von „Buttons“ o. Ä., die an ihrer Bekleidung angebracht waren, als Angehöriger der Interessengemeinschaft „BürgerInnen beobachten Polizei und Justiz“ zu erkennen. Beide Personen traten gegenüber den Beamten gleichsam als „Beobachtungs-Team“ auf, wobei der Kläger mit den Beamten diskutierte und seine Begleiterin (zumindest) den Anschein erweckte, Videoaufnahmen zu machen. Angesichts der Zugehörigkeit zu der Interessengruppe und der Wahrnehmung unterschiedlicher Aufgaben kommt es nicht darauf an, ob - was zwischen den Beteiligten streitig ist - auch der Kläger Aufnahmen gemacht hat.

Die Beamten durften in der von ihnen wahrgenommenen Situation mangels anderer Anhaltspunkte davon ausgehen, dass die aus nächster Nähe angefertigten Aufnahmen nicht lediglich dazu dienten, später allein vom Kläger und/oder seiner Begleiterin betrachtet zu werden. Ein Anlass, allein zu diesem Zweck Aufnahmen von ihnen anzufertigen, war für sie ersichtlich nicht zu erkennen. Des Weiteren mussten die Beamten mangels jeglichen Anhaltspunkts auch nicht davon ausgehen, dass die Aufnahmen später in einem gegen sie eingeleiteten Strafverfahren als Beweismittel dienen sollten; insoweit liegt der Sachverhalt anders als derjenige, der dem Urteil des VG Meiningen vom 13.03.2012 (a.a.O.) zugrunde liegt. Sie mussten daher aufgrund der ihnen vorliegenden Erkenntnisse befürchten, dass der Zweck der Anfertigung der Aufnahmen darin lag, diese im Internet zu veröffentlichen und damit unter Verletzung ihres Rechts am eigenen Bild zu verbreiten und öffentlich zur Schau zu stellen. Weil ein anderer Grund für die Beamten nicht ersichtlich war, bestanden insoweit hinreichend konkrete Anhaltspunkte für die Annahme einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 28.03.2012, a.a.O.).

Die Beamten mussten auch nicht davon ausgehen, dass eine der Ausnahmen gemäß § 23 KunstUrhG vorlag, denn eine solche Ausnahme lag objektiv nicht vor. Die gezielte Abbildung einzelner Polizeibeamter unterfällt auch dann nicht regelmäßig der Ausnahme „Bildnisse aus dem Bereiche der Zeitgeschichte“ (§ 23 Abs. 1 Nr. 1 KunstUrhG), wenn sie anlässlich eines örtlich bedeutsamen Ereignisses angefertigt wird. Aus dem Bereich der Zeitgeschichte stammen in erster Linie Bildnisse, in denen der Abgebildete nicht lediglich als Person, sondern wegen seiner Verbindung zum Zeitgeschehen das Interesse der Öffentlichkeit findet (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.08.2010, a.a.O.). Es ist nicht erkennbar, dass diese Voraussetzung hier vorlag. Bei aus nächster Nähe der Betroffenen angefertigten Aufnahmen handelt es sich auch nicht um „Bilder von Versammlungen, Aufzügen oder ähnlichen Vorgängen, an denen die dargestellten Personen teilgenommen haben“ (§ 23 Abs. 1 Nr. 3 KunstUrhG), denn derartige Bilder bezwecken nicht die Dokumentation eines Versammlungsgeschehens, bei der es in Kauf zu nehmen ist, dass Teilnehmer der Versammlung erkennbar sind, sondern die Aufnahme von Einzelpersonen.

Nicht von entscheidungserheblicher Bedeutung ist, dass der Kläger in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, dass es der Gruppe „BürgerInnen beobachten Polizei und Justiz“ bei ihrer Tätigkeit immer auch um den Schutz der Persönlichkeitsrechts der beobachteten Personen gehe. Denn es ist nicht davon auszugehen, dass dies den Polizeibeamten am fraglichen Tag bei ihrer Beurteilung der Situation bekannt war. Wie bereits dargelegt, war für die Beamten ein anderer Zweck des Verhaltens des Klägers und seiner Begleiterin als derjenige, die mutmaßlich angefertigten Aufnahmen zu verbreiten bzw. öffentlich zur Schau zu stellen, nicht erkennbar. Die Beamten gehörten einer Einheit der Bereitschaftspolizei aus P. an, die zur Unterstützung der örtlichen Einsatzkräfte hinzugezogen worden war. Es ist nicht anzunehmen, dass ihnen die Interessengemeinschaft, der der Kläger angehört, bzw. deren Internet-Auftritt näher bekannt war und sie Informationen über deren Umgang mit den im Rahmen ihrer „Beobachtungen“ angefertigten Aufnahmen hatten. Sie waren in der konkreten Einsatzsituation auch nicht gehalten, hierzu Erkundigungen anzustellen. Angesichts ihrer aus damaliger Sicht berechtigten Befürchtungen hinsichtlich der Verwendung der Aufnahmen mussten sie sich auch nicht mit der Erklärung des Klägers zufrieden geben, man werde die Bilder nicht im Internet veröffentlichen.

Anders als in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall (Urteil vom 28.03.2012, a.a.O.) bestand vorliegend keine Kollision mit dem Grundrecht der Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG), sodass eine Abwägung der Interessen der betroffenen Beamten mit diesem Schutzgut nicht notwendig war. Da der Kläger kein Vertreter der Presse ist, kommt es auch nicht auf die Frage an, ob bei Journalisten hinsichtlich eines Verstoßes gegen § 22 Satz 1 KunstUrhG grundsätzlich von deren Rechtstreue auszugehen ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.08.2010, a.a.O., mit weiteren Nachweisen). Die Maßnahme der Polizeibeamten war des Weiteren auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil die mit einer Bildaufnahme verbundene Möglichkeit eines rechtsverletzenden Gebrauchs, insbesondere einer gegen Rechte Dritter verstoßenden Veröffentlichung, nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 28.03.2012, a.a.O.) nicht notwendig immer auf der ersten Stufe abgewehrt werden muss, sondern in vielen Fällen auch auf der zweiten Stufe des Gebrauchs des entstandenen Bildes geschehen kann. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, es könne unverhältnismäßig sein, die durch den Journalisten beabsichtigte Fotoaufnahme selbst zu verhindern, wenn die Möglichkeit bestehe, Vorkehrungen gegen die befürchtete anschließende Verletzung eines Rechtsguts durch den Gebrauch des Bildes zu treffen. Ein solches Vorgehen hätte in dem vom Bundesverwaltungsgericht zu entscheidenden Fall auch nahe gelegen, weil die Journalisten sich durch ihre Presseausweise gegenüber dem Einsatzleiter ausgewiesen hätten und kooperationsbereit gewesen seien. Eine vergleichbare Situation bestand vorliegend gerade nicht. Den Polizeibeamten waren die Personalien des Klägers nicht bekannt und sie hätten ohne eine Identitätsfeststellung bei einer späteren Veröffentlichung der Aufnahmen keine Möglichkeit mehr gehabt, den Rechtsverstoß zu verfolgen und eine Verletzung eigener Rechte geltend zu machen. In einem solchen Fall muss es möglich sein, „auf der ersten Stufe“ die Identität desjenigen festzustellen, von dem bei einer Beurteilung der gegenwärtigen Sachlage voraussichtlich eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit ausgeht. Die Identitätsfeststellung stellt sich zudem als ein verhältnismäßig geringfügiger Grundrechtseingriff dar, der im Hinblick auf das Gewicht der (mutmaßlich) gefährdeten Rechtsgüter angemessen erscheint. Dies gilt umso mehr für die konkret in Streit stehende Maßnahme, die mit der Rückgabe des Personalausweises an den Kläger endete, ohne dass weitere Feststellungen zu seiner Person getroffen wurden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.