Verwaltungsgericht Gelsenkirchen Urteil, 15. Nov. 2018 - 8 K 5254/15

Tenor

Der Beklagte wird verurteilt, den für das Stadtgebiet der Beigeladenen geltenden Luftreinhalteplan – unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten – bis zum 1. April 2019 so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Jahr gemittelten Grenzwertes für Stickstoffdioxid (NO₂) in Höhe von 40 μg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen enthält.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, welche diese selbst trägt.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger ist ein deutschlandweit tätiger Umweltverband. Er begehrt die Änderung des durch die Bezirksregierung Münster erlassenen Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ vom 15. Oktober 2011 zwecks Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid (NO₂) in Höhe von 40 Mikrogramm Stickstoffdioxid pro Kubikmeter Luft (µg/m³) im Stadtgebiet der Beigeladenen.

Aufgrund von Grenzwertüberschreitungen hinsichtlich der Belastung durch Feinstaub (PM10) und Stickstoffdioxid an verkehrlichen Belastungsschwerpunkten im Stadtgebiet der Beigeladenen wurde durch die Bezirksregierung Münster mit Wirkung zum 4. August 2008 der regionale Luftreinhalteplan Ruhrgebiet – Bereich „Nördliches Ruhrgebiet“ in Kraft gesetzt.

Im Jahr 2009 ließ der Beklagte eine Belastungskarte für das Stadtgebiet der Beigeladenen im Hinblick auf die dortige Verteilung der NO₂-Belastung erstellen, die im Zuge der nachfolgenden Fortschreibung des Luftreinhalteplans abgedruckt wurde (dort Seite 30, Abb. 2.2.3/1):

Angesichts fortdauernder Überschreitungen der Grenzwerte wurde durch die Bezirksregierung Düsseldorf zum 15. Oktober 2011 der überarbeitete und ergänzte Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord" in Kraft gesetzt; zugleich traten die Regelungen des früheren Luftreinhalteplans aus dem Jahr 2008 außer Kraft mit Ausnahme der Regelung zu den Umweltzonen, die zum 31. Dezember 2011 außer Kraft trat.

Zu Stickstoffdioxid heißt es im Einführungskapitel des vorgenannten Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ unter Ziff. 1.3.2 (Seiten 9 f.):

„Stickstoffdioxid kann die menschliche Gesundheit nachhaltig schädigen. Als kurzfristige Effekte erhöhter Stickstoffdioxid-Belastungen wurden vor allem Beeinträchtigungen der Atemwege, Wirkungen auf Herz und Kreislauf und erhöhte Sterblichkeitsraten (alle Todesursachen sowie Mortalität aufgrund von Herz-Kreislauf- und Atemwegserkrankungen) festgestellt.

Eine langfristige Belastung gegenüber erhöhten Stickstoffdioxid-Konzentration [sic] in der Außenluft führt zu einer Zunahme der Sterblichkeit (alle Todesursachen, Herz- und Atemwegserkrankungen) sowie insbesondere zu einer Verschlechterung der Lungenfunktion und einer Erhöhung der Häufigkeit von infektionsbedingten Atemwegserkrankungen wie Husten oder Bronchitis.

Ein Ergebnis der unter Kap. 1.3.1 angesprochenen „Feinstaubkohortenstudie Frauen in NRW“ besagt, dass mit einer Zunahme der NO₂-Konzentration um 15 µg/m³ das relative Risiko, an Herz-Kreislauf-Erkrankungen zu versterben, um die Hälfte steigt.

Allgemein muss pro Zunahme der NO₂-Langzeitbelastung um 10 µg/m³ mit einem Anstieg der Häufigkeit von Bronchitissymptomen oder des Auftretens von Bronchitis um ca. 10 % gerechnet werden.

Besonders betroffen sind vor allem gesundheitlich vorgeschädigte Personen mit Atemwegserkrankungen sowie Kinder und Jugendliche. Aber auch Herz-Kreislauf-Erkrankungen und die Sterblichkeit nehmen in der Bevölkerung mit ansteigender Stickstoffdioxidkonzentration zu.

Auch für Stickstoffdioxid konnte bisher kein Schwellenwert, bei dessen Unterschreitung langfristige Wirkungen auf die menschliche Gesundheit ausgeschlossen werden können, ermittelt werden. Allerdings tragen auch vergleichsweise geringfügige Reduzierungen der Belastung zu einer Verbesserung des Gesundheitsschutzes bei.“

Zur Auswertung der damaligen Untersuchungsergebnisse betreffend die NO₂-Jahresmittelwerte im Untersuchungsgebiet heißt es im vorgenannten Luftreinhalteplan aus dem Jahr 2011 sodann (Seite 35):

„Das Ergebnis der oben vorgestellten Modellierung zeigt, dass nicht nur einzelne wenige Straßenabschnitte im Ruhrgebiet, sondern ganze Straßennetze aufgrund der Belastung bei der Maßnahmenplanung zu berücksichtigen sind.“

In Kapitel 3 enthält der geltende Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ eine Ursachenanalyse. Unter anderem wird die Emittentengruppe des Verkehrs in Ziff. 3.2.2 (Seiten 41 ff.) betrachtet, die im Stadtgebiet der Beigeladenen neben der Industrie die Hauptquelle für NO_x-Emissionen darstellt (siehe dazu die zusammenfassende Darstellung der relevanten Quellen in Ziff. 3.28, v. a. Seiten 61 f. und Tab. 3.2.8/1). Im Bereich des Verkehrs verursacht wiederum der Straßenverkehr den Hauptanteil der verkehrsbedingten NO_x-Emissionen (zu diesem Fazit siehe Tab. 3.2.2/2 und Seite 51); die prozentualen Beiträge der einzelnen Verursachergruppen sowie des regionalen Hintergrundniveaus werden in Ziff. 3.3 (Seiten 62 ff.) für einzelne Messpunkte berechnet. Für das Stadtgebiet der Beigeladenen wird in Ziff. 3.3.3 (Seiten 69 f.) zusammenfassend festgehalten, dass die Quellen des Straßenverkehrs (lokaler und urbaner Anteil in Summe) mit bis zu 49 % den höchsten Beitrag an der NO_x-Belastung leisten und neben dem regionalen Hintergrund die Industrie den drittgrößten Anteil an der NO_x-Gesamtbelastung beiträgt. Der Beitrag des sonstigen Verkehrs (u. a. Offroad-Verkehr, Schienen und Schiffsverkehr) zur NO_x-Gesamtbelastung beläuft sich hiernach im Mittel auf 7 %, der Beitrag aus dem Hausbrand und Kleinfeuerungen auf rund 5 %.

Zur Aufteilung des Straßenverkehrs auf verschiedene Fahrzeuggruppen heißt es in Ergänzung der tabellarisch gelisteten Ergebnisse (dazu Tab. 3.2.2/1, Seite 42) zusammenfassend (Seite 41 unten):

„Im Luftreinhalteplangebiet (Teilgebiet Nord) wird insgesamt eine Jahresfahrleistung (2009) von ca. 4.107 Mio. FZ km/a erbracht. Den höchsten Anteil (ca. 85,9 %) hat der PKW-Verkehr. Die schweren Nutzfahrzeuge >3,5 t (LKW, Lastzüge, Sattelzüge und Busse) erbringen zusammen ca. 8,5 % der Jahresfahrleistung. Den Rest bilden die leichten Nutzfahrzeuge und Kräder. Mit 7,9 % Jahresfahrleistung verursachen die schweren Nutzfahrzeuge ohne Busse ca. 42,8 % der NO_X- und etwa 36 % der PM10-Emissionen.“

Kapitel 5 beinhaltet die fortgeschriebenen sowie die neuen Maßnahmen der Luftreinhalteplanung. Hierzu zählen neben der stufenweisen Einführung einer großflächigen „grünen“ Umweltzone (unter Ziff. 5.3.1, Seiten 85 ff.), die mit Wirkung ab dem 1. Juli 2014 schließlich ein Einfahrtverbot in die Umweltzone Ruhrgebiet für Fahrzeuge der Schadstoffgruppen 1 bis 3 (d. h. Fahrzeuge ohne oder mit roter bzw. gelber Plakette) einrichten sollte, im Einzelnen die folgenden 25 regionalen Maßnahmen (unter Ziff. 5.3.2, Seiten 116 ff.; dort jeweils mit näherer Erläuterung):

Desweiteren sieht der Plan auch lokale Maßnahmen für das Stadtgebiet der Beigeladenen vor (unter Ziff. 5.3.3.3, Seiten 135 ff.; dort jeweils mit näherer Erläuterung):

Mit dem Ziel einer Einhaltung u. a. des NO₂-Grenzwerts erfolgt unter Ziff. 5.5 (Seiten 155 ff.) sodann eine Abwägung der Maßnahmen, die den Straßenverkehr – dort vor allem die schweren Nutzfahrzeuge – in den Blick nimmt. Dabei unterlägen die getroffenen Maßnahmen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und damit folgenden Erwägungen (zum nachstehenden Zitat vgl. Seiten 158 f.):

„Insbesondere Maßnahmen zur Verkehrsvermeidung, d.h. Maßnahmen, die zur Reduzierung des motorisierten Individualverkehrs (z. B. das Anlegen von Bike&Ride-Plätzen) beitragen, werden als besonders wirkungsvoll eingeschätzt und können nachhaltig die Immissionsbelastung senken. Der Luftreinhalteplan enthält hierzu viele Einzelmaßnahmen. Ein schneller Erfolg kann hier jedoch nicht erwartet werden, da gerade in diesem Fall auch ein breiter gesellschaftlicher Umdenkungsprozess erforderlich ist, der zu Verhaltensänderungen führt. Um diesen Prozess wirksam anzustoßen und zu beschleunigen, sind weit größere Anstrengungen als bisher, insbesondere auch finanzieller Natur, von Nöten […].

[…] Eine wesentliche kurz- bis mittelfristig wirkende Maßnahme ist die Einrichtung einer großflächigen zusammenhängenden Umweltzone. Diese bewirkt eine flächendeckende Reduzierung der verkehrsbedingten Schadstoffemissionen und damit einhergehend eine unmittelbare Verbesserung der Luftqualität. Durch den großflächigen Ansatz der Umweltzone werden kleinräumige Ausweichverkehre nahezu ausgeschlossen. Dadurch wird die Umverteilung der Verkehrs- und Immissionsbelastung verhindert, die ansonsten zu neuen Hot Spots führen kann.

Die ansonsten verfügbaren Mittel, sowohl verkehrlicher als auch anderer Art, werden in diesem Plan bereits weitestgehend ausgeschöpft. […]“

In Kapitel 7 (vgl. Seiten 172 ff. des Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“) werden Möglichkeiten zur weiteren Verbesserung der Luftqualität aufgelistet, namentlich

-          Wegfall der staatlichen Förderung von Dieselkraftstoff (Ziff. 7.1),

-          Besteuerung von Dienstwagen – falsche Anreize (Ziff. 7.2),

-          Stärkerer Ausbau des ÖPNV einschließlich finanzieller Unterstützung (Ziff. 7.3),

-          Finanzieller Spielraum der Kommunen für weitergehende Maßnahmen der Luftreinhaltung – insbesondere Ausbau ÖPNV (Ziff. 7.4),

-          Verschärfung der Emissionshöchstmengen-Richtlinie (National Emission Ceilings-Richtlinie, 2001/81/EG) – NEC-Richtlinie (Ziff. 7.5),

-          Vorziehen der verbindlichen Einführung der Euro-6-Norm (Ziff. 7.6),

-          Verlängerung des Förderprogramms zur Nachrüstung von Fahrzeugen mit Dieselpartikelfiltern (Ziff. 7.7),

-          Förderung der Nachrüstung von SCRT-Filtersystemen im Bereich der ÖPNV-Flotten (Ziff. 7.8),

-          Ausweitung des Mautsystems für LKW (Ziff. 7.9),

-          Reduktion von Schiffsemissionen und Begrenzung der Binnenschiffsemissionen, Regelungen für kleine Feuerungsanlagen (Ziff. 7.10).

Darüber hinaus wurde im Stadtgebiet der Beigeladenen im Hinblick auf die Schadstoffbelastung an der Kurt-Schumacher-Straße ein lokal wirkendes Maßnahmenkonzept (sog. 6-Punkte-Plan) entwickelt und umgesetzt (siehe hierzu Entwurf der Planergänzung 2018 [dazu sogleich], Seiten 33 f.):

Die Messwerte entwickelten sich an den Messpunkten im Stadtgebiet der Beigeladenen seit dem Jahr 2005 (bis 2017) wie folgt:

Im Hinblick auf die prognostisch für das Jahr 2018 zu erwartenden Messwerte im Jahresmittel hat der Beklagte auf Nachfrage des Gerichts für die Messstation Kurt-Schumacher-Straße eine Abschätzung aufgrund der gemessenen Monatsmittelwerte von Januar bis August 2018 vorgelegt; darin wird ein ganzjähriger Mittelwert von 45 µg/m³ prognostiziert.

Angesichts der andauernden Grenzwertüberschreitungen im Stadtgebiet der Beigeladenen wandte sich der Kläger mit Schreiben vom 13. August 2015 an die Bezirksregierung Münster. Er rügte, dass die bislang ergriffenen Maßnahmen zur Verhinderung einer Grenzwertüberschreitung bei Stickstoffdioxid offenkundig nicht ausreichend seien und beantragte, den für das Stadtgebiet der Beigeladenen geltenden Luftreinhalteplan unverzüglich so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO₂-Grenzwertes im gesamten Stadtgebiet enthalte.

Der Staatssekretär des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (MKULNV NRW) reagierte auf diese Eingabe in seinem auf den 3. September 2015 datierten Antwortschreiben dahingehend, dass die angesprochenen Fälle eine grundsätzliche Problematik bezogen auf die Luftschadstoffbelastung in Nordrhein-Westfalen im Ganzen aufwiesen, zu der ungeachtet der gesonderten Stellungnahmen einzelner Bezirksregierungen Stellung genommen werden solle. Die Überschreitung der NO₂-Grenzwerte signalisiere, dass insbesondere an viel befahrenen Straßen der erforderliche Gesundheitsschutz für die Anwohner nicht sichergestellt sei und weitere Minderungsmaßnahmen zu ergreifen seien. Eine wichtige Rolle bei der Erreichung der Immissionswerte spielten die Luftreinhaltepläne. Häufig seien aus Sicht des Umweltschutzes sinnvolle und auch angemessene Maßnahmen denkbar, die jedoch nicht realisiert werden könnten, weil es an dem Einvernehmen der Beteiligten und gleichzeitig einer Rechtsgrundlage für eine zwangsweise Durchsetzung durch die Bezirksregierungen fehle. Hierzu würden zurzeit auf Ebene der Landesregierung die in der Diskussion befindlichen erfolgversprechenden legislativen und sonstigen Maßnahmen geprüft, darunter auch diejenigen des Klägers; insbesondere die legislativen Schritte ließen jedoch kurzfristig keinen Effekt erwarten. Andererseits müsse auch auf Regierungsebene das Erforderliche veranlasst werden, wenn deutlich sei, dass die Handlungsoptionen der Behörden zur Gewährleistung eines angemessenen Gesundheitsschutzes nicht ausreichend seien.

Vom 22. Oktober (und geplant bis zum 21. November) 2018 hat der Beklagte einen Entwurf der Planergänzung 2018 für das Stadtgebiet der Beigeladenen zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ öffentlich ausgelegt. Darin ist eine Fortschreibung des Maßnahmenkatalogs vorgesehen, die sich im Wesentlichen auf eine Umsetzung von 4 Maßnahmen mit relevanten Reduzierungspotenzialen festlegt:

Im Zuge der Auswertung der „Ursachen für die Grenzüberschreitung“ wird in Kapitel 3 des Entwurfs der Planergänzung 2018 (dort Seite 25) ermittelt, dass die Jahres-Gesamtemissionen für NO_x im Stadtgebiet der Beigeladenen ca. 6.827 t/a betragen, wovon 86 % aus Industrieanlagen, 12 % vom Verkehr, und 2 % aus Kleinfeuerungsanlagen emittiert werden. Zum Verhältnis der verkehrsbedingten Auswirkungen gegenüber den Emissionen der Industrie und deren jeweiligem Anteil an der gesamten Immissionsbelastung heißt es an gleicher Stelle (a. a. O.):

„Bei der Beurteilung der Emissionen ist zu beachten, dass die meisten industriellen Emissionen über hohe Quellen (Schornsteine) emittiert werden. Diese Emissionen wirken sich, da sie weit getragen werden, auf den regionalen Hintergrund aus. Niedrige nahe gelegene Quellen sind hingegen bei der Betrachtung der [sic] Immissionsniveaus in Straßenschluchten relevant und wirken somit auch auf das städtische Hintergrundniveau.“

In der Emittentengruppe des Verkehrs wird der weitaus größte Teil der NO_x-Emissionen (vgl. hierzu a. a. O., Seite 19 bzw. dortige Tab. 3.2.2/1) durch den Straßenverkehr verursacht. Zu diesem verhält sich der Entwurf der Planergänzung 2018 im Besonderen wie folgt (a. a. O.):

„Im Stadtgebiet Gelsenkirchen wird insgesamt eine Jahresfahrleistung von ca. 1.244,5 Mio. FZkm/a erbracht. Der höchste Anteil (ca. 86 %) davon besteht aus Pkw-Verkehr, der ca. 63,1 % der NO_x-Emissionen verursacht. Ungefähr 80 % dieser Emissionen entfallen auf Diesel-Pkw. Die schweren Nutzfahrzeuge >3,5 t (Lkw, Lastzüge, Sattelzüge und Busse) erbringen zusammen ca. 8,1 % der Jahresfahrleistung. Den Rest bilden die leichten Nutzfahrzeuge und Motorräder (Kräder). Mit 8,1 % Jahresfahrleistung verursachen die schweren Nutzfahrzeuge (einschließlich Busse) ca. 27,6 % der NO_x-Emissionen des Straßenverkehrs.“

Zu den Anteilen der verschiedenen Verursachergruppen sowie des regionalen Hintergrundniveaus an der NO_x-Belastung an dem Messpunkt Kurt-Schumacher-Straße (VGES), an dem die Grenzwertüberschreitung im Stadtgebiet der Beigeladenen noch andauert, wird auf die folgende Abbildung Nr. 3.3/1 im Entwurf der Planergänzung 2018 (Seite 29; zu den Abkürzungen siehe die dortige Legende) verwiesen:

In Kapitel 5 setzt sich der Entwurf der Planergänzung 2018 mit der „Voraussichtliche[n] Entwicklung im Jahr 2020 ohne weitere Maßnahmen“ auseinander. Die zusammenfassende Darstellung der Entwicklung des Emissionsszenarios stellt fest (a. a. O., Seite 39):

„Die NO_x-Emissionen des Straßenverkehrs verringern sich hingegen im gesamten Stadtgebiet von 694 t im Jahr 2016 auf 495 t im Jahr 2020. Dies entspricht einer Reduktion um ca. 29 %.

Dieser prognostizierte Rückgang ist die Folge der fortschreitenden technischen Flottenentwicklung (natürliche Flottenmodernisierung/-erneuerung).“

Zu den erwarteten Immissionswerten heißt es sodann (a. a. O., Seiten 42 f.):

„Aus den Berechnungen unter Berücksichtigung der Reduzierung des städtischen Hintergrundniveaus (also regionales Hintergrundniveau und städtischer Beitrag zum Hintergrundniveau) ergibt sich insgesamt, umgerechnet in NO₂, eine Minderung von 2016 auf 2020 von etwa 3-5 µg/m³. Der darin enthaltene städtische Beitrag beträgt 2 µg/m³.

[…] Es wird erwartet, dass sich das städtische Hintergrundniveau in Gelsenkirchen von 2016 bis 2020 um rund 2 µg/m³ NO₂ verringern wird (siehe Kap. 5.1.2.1).

Die fortlaufende Modernisierung/Erneuerung der Kraftfahrzeugflotte ist eine ohnehin, das heißt ohne spezifisch zu ergreifende Maßnahme, stattfindende Veränderung. Im Laufe der Zeit nimmt der Anteil neuer, abgasärmerer Kraftfahrzeuge an der Flotte zu.

Für die oben beschriebene Messstelle VGES ist nicht zu erwarten, dass der verbindliche Grenzwert ohne zusätzliche Maßnahmen allein aufgrund des absinkenden Hintergrundniveaus und der Flottenmodernisierung zeitnah eingehalten werden wird. Daher sind trotz der bisher erzielten Minderungen weitere Maßnahmen zur Einhaltung der Grenzwerte erforderlich.“

In Kapitel 5.2 befasst sich der Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 47, Tab. 5.2/3) mit Abschätzungen zu der Wirkung von Maßnahmen im Jahr 2020 für die Kurt-Schumacher-Straße im Stadtgebiet der Beigeladenen:

Der Beklagte geht infolge der im Stadtgebiet der Beigeladenen noch umzusetzenden Maßnahmen davon aus, dass durch die addierte Wirkung der Einzelmaßnahmen in Verbindung mit dem Rückgang der Hintergrundbelastung und der Flottenerneuerung eine Einhaltung des Grenzwerts für NO₂-Immissionen im Jahresmittel bis ins Jahr 2020 an der Kurt-Schumacher-Straße als letztem Problempunkt „überwiegend wahrscheinlich“ ist (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 52 ff.). Erläuternd wird im Planergänzungsentwurf 2018 (dort Seite 53 f.) festgestellt:

„Durch eine Addition der Wirkung der Einzelmaßnahmen in Verbindung mit dem Rückgang der Hintergrundbelastung und der Flottenerneuerung wird eine prognostizierte Reduzierung der NO₂-Immissionen vom Bezugsjahr 2016 von ca. 7,7 µg/m³ abgeschätzt.

Dabei wurde die Maßnahme M2-Elektrobusse mit einem maximalen NO₂-Reduzierungspotential von 0,5 µg/m³ in Verbindung mit den übrigen Maßnahmen aus dem "Green-City-Plan", siehe Maßnahme M 4 – Handlungskonzept – Green City angesetzt.

Die Maßnahme M4 kann zwar in ihrer Wirkung nicht quantifiziert werden, wird aber einen zusätzlichen Betrag zur NO₂-Minderung leisten.

Auch wenn eine einfache Addition der Wirkungen von Einzelmaßnahmen in der Regel nicht sachgerecht ist, ist dieses Vorgehen hier gut vertretbar. Für das für Gelsenkirchen erarbeitete Maßnahmenbündel ist die Addition der konkret benannten Einzelmaßnahmen möglich, da diese nicht die gleichen Fahrzeugtypen betreffen und sich somit nicht gegenseitig beeinflussen.

Damit ist ein NO₂-Jahresmittelwert von 40,3 µg/m³  für das Jahr 2020 zu erwarten. Eine Einhaltung des NO₂-Grenzwertes ist damit im Jahr 2020 wahrscheinlich.

Bei Umsetzung von weiteren lokal wirkenden Maßnahmen, wie die Maßnahmen aus dem „Green City-Plan“, ist eine weitere Reduzierung der NO₂-Immissionen in den Folgejahren zu erwarten.“

Der Beklagte hat im Termin zur mündlichen Verhandlung erklärt, dass der fortgeschriebene Luftreinhalteplan betreffend das Stadtgebiet der Beigeladenen zum 1. Februar 2019 in Kraft treten soll.

Der Kläger hat am 18. November 2015 Klage zum Verwaltungsgericht Münster erhoben. Dieses hat sich mit Beschluss vom 7. Dezember 2015 für örtlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das erkennende Gericht verwiesen.

Zur Begründung seiner Klage führt der Kläger aus:

Spätestens seit dem 1. Januar 2010 habe nach der Luftqualitätsrichtlinie der verpflichtende Grenzwert von 40 µg/m³ für Stickstoffdioxid im Jahresmittel eingehalten werden müssen. Gleichwohl werde dieser Grenzwert im Stadtgebiet der Beigeladenen seit Jahren – sowohl an dem Messpunkt Kurt-Schumacher-Straße als voraussichtlich auch darüber hinaus in Straßenabschnitten verteilt über die gesamten Stadtgebiete – überschritten. Die Überschreitungen seien ein Indiz dafür, dass die im Luftreinhalteplan 2011 bisher enthaltenen Maßnahmen nicht geeignet seien, die Grenzwertüberschreitung bezüglich des Schadstoffs Stickstoffdioxid so kurz wie möglich zu halten. Hierfür müsse die gesamte Planung ein kohärentes Gesamtkonzept erkennen lassen, das auf die schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung ziele. Dies setze eine umfassende Abschätzung des Wirkungspotenzials einzelner Maßnahmen und eine hierauf basierende Immissionsprognose voraus, wann der Grenzwert prognostisch eingehalten werde. Diesen Maßstäben würde der bestehende Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ schon deshalb nicht gerecht, weil dieser selbst nicht prognostiziere, bis wann an allen Messstellen der NO₂-Grenzwert eingehalten werden könne. Entsprechend den Forderungen der EU-Kommission sei eine anhaltende Überschreitung der verbindlichen Immissionsgrenzwerte bis 2020 oder danach, wie sie der Beklagte anstrebe, nicht mit dem Ziel einer schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung vereinbar. Der Beklagte habe die zur Verfügung stehenden Möglichkeiten bei weitem noch nicht ausgeschöpft.

Eine spürbare Senkung der Stickoxidbelastung erfordere eine deutliche Reduktion der Verkehrsmengen insbesondere von Dieselfahrzeugen. Neben der Beschränkung des LKW-Durchfahrtverkehrs seien vor allem allgemeine Fahrverbote in Betracht zu ziehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) und 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) – seien Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge rechtlich zulässig, ohne dass es einer vorherigen Änderung des Bundes- oder Landesrechts bedürfe. Die Verlagerung von Verkehr (sog. Ausweichverkehr) sei hierbei nicht von vornherein unzulässig. Sofern es hierdurch an anderer Stelle zu Grenzwertüberschreitungen komme, sei diesen mit Verkehrsbeschränkungen auf den betroffenen Straßenzügen zu begegnen. Sollten als Folge dessen faktisch immer mehr Straßen zu beschränken sein, so sei ein zonales Verkehrsverbot umzusetzen. Die im Stadtgebiet der Beigeladenen bestehende „grüne Umweltzone“ sei hingegen zur Verminderung der NO₂-Immissionen unzureichend, da eine nennenswerte NO_x-Minderung bei Dieselfahrzeugen erst mit Euro 6/VI verbunden sei, grüne Plaketten jedoch bereits an Dieselfahrzeuge mit Abgasstandard Euro 4/IV vergeben würden. Die auf europäischer und nationaler Ebene bestehenden Regulierungs- und Umsetzungsdefizite im Bereich von Abgasnormen oder bei der Privilegierung von Dieselfahrzeugen minderten nicht die Verpflichtung des Beklagten zum Aufstellen wirksamer Luftreinhaltepläne.

Die Aufnahme von Diesel-Fahrverboten in den fortgeschriebenen Luftreinhalteplan verstoße auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Eine der schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung dienende Maßnahme könne nicht unter Hinweis auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (z. B. wegen zu hoher Kosten) ausgeschlossen werden; allenfalls könne bei der Realisierung ein Vorgehen durch stufenweise Verschärfung unter Gewährung von Übergangsfristen gerechtfertigt sein. Gleichwohl sei ein schrittweises Vorgehen im Sinne einer Annäherung an die Grenzwerte „in Tippelschritten“ nicht ausreichend, solange wirksamere Maßnahmen nicht geprüft würden. Der Verzicht auf eine wirksame Maßnahme setze zwangsläufig das gleichzeitige Ergreifen einer vergleichbar wirksamen Alternativmaßnahme voraus, wenn die Luftqualitätsziele sonst nicht erreicht würden. Schützenswerte Belange könnten bei der konkreten Ausgestaltung von Fahrverboten durch Übergangsfristen oder Ausnahmevorschriften berücksichtigt werden.

Entgegen der Auffassung des Beklagten werde es bei derart hohen Grenzwertüberschreitungen wie vorliegend nicht genügen, auf freiwillige Placebo-Lösungen wie Software-Updates oder wenige andere Maßnahmen zu setzen, um den Grenzwert spätestens im Jahr 2019 einzuhalten. Ungeachtet dessen ergebe sich die Motivation für sog. Hardware-Nachrüstungen erst durch die Einführung von Fahrverboten. Im Übrigen gehe der Beklagte auch von falschen Annahmen aus und entsprächen die den Prognosen im Planentwurf 2018 zugrunde gelegten Annahmen zur allgemeinen Flottenmodernisierung sowie zur Wirkung von Software-Updates und Rückkaufprämien weder der Realität noch lägen sie auf der sicheren Seite. Eine signifikante Senkung der Immissionsbelastung habe es im Jahr 2018 nicht gegeben. Nicht zuletzt, weil weiterhin Dieselfahrzeuge mit Abschalteinrichtungen akzeptiert würden, lägen die Realemissionen selbst bei Euro 6-Fahrzeugen immer noch deutlich über dem zulässigen Grenzwert. Darüber hinaus habe der Beklagte neben orientierenden Messungen durch Messcontainer oder Passivsammler mathematische Ausbreitungsrechnungen durchzuführen, welche Auskunft über die Verbreitung der Luftschadstoffe auch in anderen Straßen im Stadtgebiet geben könnten. Dies sei vorliegend durch den Plangeber nicht geschehen und eine aktuelle Belastungskarte bzw. Ausbreitungsrechnung für das gesamte Stadtgebiet der Beigeladenen sei nicht vorgelegt worden.

Der Kläger hatte zunächst beantragt, den Beklagten zu verurteilen, den für das Stadtgebiet der Beigeladenen geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für NO₂ in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen enthält. Diesen Antrag hat der Kläger im Anschluss an die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 2018 (s. o.) in zeitlicher wie auch inhaltlicher Hinsicht konkretisiert.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, den für das Stadtgebiet der Beigeladenen geltenden Luftreinhalteplan – unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten – bis zum 1. April 2019 so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für NO₂ in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen enthält,

hilfsweise,

den Beklagten zu verurteilen, den für das Stadtgebiet der Beigeladenen geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für NO₂ in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen enthält.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er widerspricht zunächst einer nach seiner Auffassung nicht sachdienlichen Änderung der Klageanträge. Der nunmehr angekündigte Hauptantrag sei unzulässig, weil ein Anspruch auf Aufnahme konkreter Einzelmaßnahmen in den Luftreinhalteplan nicht geltend gemacht werden könne. Bei der Auswahl der Maßnahmen verfüge die Behörde vielmehr über einen planerischen Gestaltungsspielraum.

Im Übrigen sei die Klage jedenfalls unbegründet. Der Beklagte arbeite aktuell – unter Berücksichtigung des Prüfungsprogramms des Bundesverwaltungsgerichts von Februar 2018 – an einer Teilfortschreibung des Luftreinhalteplans 2011 sowie an der Umsetzung weiterer Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der NO₂-Grenzwerte. Gemessen an den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts in zeitlicher Hinsicht stehe eine Luftreinhalteplanung, bei der mit einer Einhaltung der Grenzwerte bis zum Jahr 2020 zu rechnen sei, nicht im Widerspruch zu den unionsrechtlichen Vorgaben. Außerdem bedeute die vom Bundesverwaltungsgericht geforderte umfassende Verhältnismäßigkeitsprüfung, dass bei der Aufstellung des Luftreinhalteplans zunächst alle zur Verfügung stehenden Maßnahmen mit Ausnahme von Fahrverboten zu berücksichtigen und in ihrer Wirksamkeit zu bewerten seien, bevor Fahrverbote in Erwägung gezogen werden könnten. Der Gestaltungsspielraum sei hierbei durch die Zuständigkeitsverteilung auf mehrere Behörden beschränkt. Zum einen setzten weitergehende Maßnahmen (z. B. Anhebung der Steuersätze für Dieselfahrzeuge) vielfach die Schaffung von entsprechendem Bundes- oder Europarecht voraus, zum anderen gebe der Luftreinhalteplan der planaufstellenden Behörde als interner Plan keine zusätzlichen Zuständigkeiten zur Umsetzung von Maßnahmen. Habe die planaufstellende Behörde alle realistisch zur Verfügung stehenden Maßnahmen ausgeschöpft und fehle es an der rechtlichen oder tatsächlichen Möglichkeit für weitergehende Maßnahmen, sei ihr die Erreichung der Grenzwerte unmöglich.

Zusammengefasst liege dem Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ ein kohärentes Gesamtkonzept zu Grunde, das auf (Emissions-) Messungen und Kartierungen sowie Ursachenanalysen zur Luftbelastungssituation vor Ort basiere. Die Wahrscheinlichkeit der Zielerreichung nach mehreren Jahren lasse sich jedoch nur durch empirisches Herantasten und Messen fassen. Von einer passiven Inkaufnahme der NO₂-Grenzwertüberschreitungen könne jedenfalls keine Rede sein. Insgesamt werde eine landesweite Stickstoffdioxid-Minderungsstrategie verfolgt, die die Absenkung der landesweiten NO₂-Hintergrundbelastung zum Ziel habe. Dies benötige allerdings einen angemessenen Zeitrahmen, um messbare Ergebnisse zu erzielen. Die großflächige zusammenhängende Umweltzone für das Ruhrgebiet bewirke als wesentliche kurz- bis mittelfristig wirkende Maßnahme eine flächendeckende Reduzierung der verkehrsbedingten Schadstoffimmissionen unter gleichzeitiger Vermeidung kleinräumiger Ausweichverkehre.

Auch im Rahmen der aktuell laufenden Teilfortschreibung des Luftreinhalteplans für das Stadtgebiet der Beigeladenen seien vielfältige weitere kommunale Maßnahmen vorgesehen. Gleiches gelte für den „Green City Plan 2018“ der Beigeladenen. Prognostisch sei nach diesen Planungen bei einer Fortführung der bestehenden „Grünen Umweltzone“ und dem Fortschreiten der Flottenmodernisierung mit einer Grenzwerteinhaltung auf sämtlichen betrachteten Straßenabschnitten außer der Kurt-Schumacher-Straße im Prognosejahr 2020 auszugehen. Lediglich dort könne der Grenzwert nicht allein aufgrund der erwarteten Entwicklung und durch die Abnahme des regionalen Hintergrundniveaus eingehalten werden. Hierfür sei eine Vielzahl neuer Maßnahmen angestoßen worden, die im Ergebnis im Rahmen des Möglichen zur Grenzwerteinhaltung im Jahr 2020 führten. Ergänzend zu den vorhandenen Messstellen habe das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV NRW) Modellrechnungen an den verkehrlichen Belastungsschwerpunkten (Hotspots) durchgeführt. Aktuelle Karten zur Darstellung der NO₂-Belastung könnten allerdings nicht vorgelegt werden.

Da der Schutz der menschlichen Gesundheit in Art. 2 Abs. 2 GG einem einfachen Gesetzesvorbehalt unterliege, sei er einer Abwägung zugänglich. Deshalb habe die Planung unter Berücksichtigung der verschiedenen betroffenen öffentlichen Interessen, darunter insbesondere Aspekten der Finanzierbarkeit der einzelnen Maßnahmen und verkehrsrechtlichen Interessen, sowie der privaten Interessen (Eigentumsgarantie, Berufsfreiheit, Freizügigkeit und allgemeine Handlungsfreiheit) zu erfolgen. Unter Beachtung dieser Vorgaben habe sich die planaufstellende Behörde im vorliegenden Fall am Verursacherprinzip orientiert und demgemäß in dem zulässigen Maße den lokalen und urbanen Straßenverkehr in Anspruch genommen, der hauptsächlich zu den Überschreitungen des NO₂-Grenzwertes beitrage. Dass diese Maßnahmen wirkten, lasse sich an der zwischenzeitlichen Einhaltung der Grenzwerte für Feinstaub (PM10) erkennen; bei Überschreitungen des Grenzwertes für NO₂ bedürfe es hingegen generell eines längeren Zeitraums, um zu einem Absinken der Werte zu gelangen.

Demgegenüber seien sowohl streckenbezogene als auch zonale Dieselfahrverbote unverhältnismäßig. Dies gelte nicht nur infolge der nur geringfügigen Überschreitungen im Prognosejahr 2020, sondern auch vor dem Hintergrund, dass der zu erwartende Ausweichverkehr zu regelmäßigen Beeinträchtigungen im Verkehrsfluss und damit zu erheblich erhöhten Immissionen an anderen Stellen bzw. Verkehrsverlagerungen auf Straßen führen würde, die nicht über dieselben Qualitätsstandards verfügten wie die ausgebauten Hauptverkehrslinien. Zu bedenken sei auch die über das eigentliche Stadtzentrum hinausgehende Größe der Umweltzone im Stadtgebiet der Beigeladenen; wollte man das Verkehrsverbot auf kleinere Bereiche beschränken, so müssten diese zunächst festgelegt und zusätzlich ausgeschildert werden. Ein Verkehrsverbot für Dieselkraftfahrzeuge, die ca. den Faktor 10 – im Stadtverkehr bis zu Faktor 20 – mehr emittierten als benzinbetriebene Fahrzeuge, müsste durch Übergangsregelungen und Ausnahmemöglichkeiten abgefedert werden, um verhältnismäßig zu sein. Zudem bedürfe es zunächst einer Frist, in der sich die Betroffenen auf ein entsprechendes Fahrverbot einstellen könnten. In diesem Zeitraum müssten Ausweichverkehre geplant und organisiert werden, Schilder für die Abgrenzung einer Fahrverbotszone bestellt, geliefert und montiert werden und müsste die Möglichkeit bestehen, Ausnahmeanträge zu stellen und zu bescheiden.

Die Beigeladene hat weder einen Antrag gestellt noch eine inhaltliche Stellungnahme abgegeben.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (Beiakten Hefte 1 bis 22) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die erstinstanzliche sachliche Zuständigkeit zur Entscheidung des Rechtsstreits liegt beim erkennenden Gericht. Eine von der grundsätzlichen sachlichen Eingangszuständigkeit des Verwaltungsgerichts gemäß § 45 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) abweichende, erstinstanzliche sachliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen ergibt sich vorliegend insbesondere nicht aus § 7 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. a) und Satz 2 des Gesetzes über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz; nachfolgend: UmwRG) in der aktuell gültigen Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes vom 23. August 2017 (BGBl. I, Seite 3290). Einer damit einhergehenden gesetzlichen Änderung der Zuständigkeit während des anhängigen Klageverfahrens steht vorliegend der aus § 83 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17 Abs. 1 Satz 1 GVG folgende Grundsatz entgegen, dass die (sachliche) Zuständigkeit des Gerichts durch eine nach Rechtshängigkeit eintretende Veränderung der sie begründenden Umstände nicht berührt wird (Grundsatz der „perpetuatio fori“). Um von diesem prozessualen Grundsatz abzuweichen, hätte es einer ausdrücklichen gesetzgeberischen Normierung bedurft.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. März 1955 – I A 2.55 –, BVerwGE 2, 43 = juris Rn. 12; VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 17.

Von dieser Möglichkeit hat der Gesetzgeber keinen Gebrauch gemacht. Die erstinstanzliche sachliche Zuständigkeit des erkennenden Verwaltungsgerichts entsprach der Rechtslage (§ 45 VwGO) im Zeitpunkt der Klagerhebung am 18. November 2015, die bis einschließlich zum 1. Juni 2017 fortgalt. Demgegenüber wurden § 7 Abs. 2 Satz 1 und § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG erstmals durch das Gesetz zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 (BGBl. I, Seite 1298) mit Wirkung zum 2. Juni 2017 (vgl. Art. 18 des Änderungsgesetzes) in Kraft gesetzt, ohne dass die Übergangsvorschrift in § 8 Abs. 2 UmwRG erkennbar die gesetzliche Änderung einer zuvor begründeten Gerichtszuständigkeit normiert. Auch wenn die begehrte Fortschreibung eines Luftreinhalteplans als eine Entscheidung über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG zu verstehen sein sollte (vgl. hierzu § 2 Abs. 7, § 35 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Nr. 2.2. in Anlage 5 und Anlage 1 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPG]), ergeben sich weder aus dem Wortlaut des für Pläne allein einschlägigen § 8 Abs. 2 Nr. 2, 2. Alt. UmwRG noch aus der Historie der Gesetzesänderung,

siehe u. a. die Begründung der Überleitungsregelung im Regierungsentwurf (BT-Drs. 18/9526, Seite 46) sowie ferner die Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit vom 26. April 2017 (BT-Drs. 18/12146, Seite 16),

Anhaltspunkte, dass der Gesetzgeber hier eine Ausnahme von dem Grundsatz der „perpetuatio fori“ für am Stichtag (2. Juni 2017) noch anhängige Altverfahren schaffen wollte.

Im Ergebnis ebenfalls VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 26.

Die novellierte Fassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes findet schließlich auch nicht deshalb Anwendung, weil es nach ihrem Inkrafttreten am 2. Juni 2017 zu einer Änderung des Streitgegenstands gekommen wäre.

Zur Möglichkeit eines Zuständigkeitswechsels bei Streitgegenstandsänderung siehe etwa BFH, Beschluss vom 29. Juni 2015 – III S 12/15 –, juris Rn. 29 f. m. w. N., sowie Lückemann in: Zöller, Zivilprozessordnung, Kommentar, 32. Aufl. 2018, § 17 GVG Rn. 6.

Entgegen der Auffassung des Beklagten fehlt es vorliegend an einer Klageänderung im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO, die ohne die – hier verweigerte – Einwilligung des Beklagten nur unter der Voraussetzung der Sachdienlichkeit zulässig wäre. Die vorliegende Klage war sowohl nach der gewählten Formulierung des zunächst angekündigten Klageantrags, den der Kläger nun als Hilfsantrag weiterverfolgt, als auch nach dem weiteren Vortrag zur Sache von Anfang an – und ist es auch jetzt noch – auf die Verpflichtung des Beklagten zu einer Änderung des derzeit bestehenden Luftreinhalteplans für das Stadtgebiet der Beigeladenen gerichtet. Auf diesem Wege wollte und will der Kläger einem nach seiner Ansicht rechtswidrigen Unterlassen des Beklagten entgegenwirken. Dies soll seiner Vorstellung nach durch eine gerichtliche Verpflichtung des Beklagten zu weitergehenden Maßnahmen erfolgen, die die schnellstmögliche Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für Stickstoffdioxid im Stadtgebiet der Beigeladenen zum Ziel haben. Dass der Kläger die aus seiner Sicht gebotenen Maßnahmen im Nachhinein – erstmals mit Schriftsatz vom 23. April 2018 (vgl. Band II der Gerichtsakte, Bl. 314) – durch sprachliche Ergänzung des ursprünglichen Antrags unter Formulierung eines im Wortlaut abweichenden Hauptantrags konkretisiert hat, führt nicht zu einer Änderung des Streitgegenstandes. Denn die nun konkret verlangten Maßnahmen waren zum einen bereits im ursprünglichen, deutlich weiter reichenden Antrag als Minus enthalten. Zum anderen hat der Kläger auch den jetzigen Hauptantrag dahingehend offen formuliert, die Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten zu beachten, ohne eine ausschließlich hierauf beschränkte Verpflichtung durch das Gericht anstelle der schon ursprünglich begehrten Fortschreibung des Luftreinhalteplans zu verlangen. Darüber hinaus hat er lediglich einen Zeitpunkt für die Fortschreibung in seinen Antrag aufgenommen, was den Klagegrund für sich genommen nicht ändert.

Im Ergebnis übereinstimmend ebenfalls schon VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 30 f.

Die Klage hat Erfolg, da sie zulässig und begründet ist.

Sie ist als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Trotz der fehlenden Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes in der bis zum 1. Juni 2017 geltenden Fassung und ungeachtet der offenen Frage, ob das Gesetz in der seitdem geänderten Fassung – über die Zuständigkeitsproblematik (s.  o.) hinausgehend – auf bereits anhängige Klagen betreffend die Fortschreibung von Luftreinhalteplänen über § 8 Abs. 2 Nr. 2, 2. Alt. UmwRG Anwendung findet, fehlt es dem Kläger, bei dem es sich um einen im Sinne von § 3 UmwRG anerkannten Umweltschutzverband handelt, jedenfalls nicht an der nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21.12 –, BVerwGE 147, 312 = juris Rn. 18 und 38 ff.

Die Klage ist begründet. Der Kläger hat gegen den Beklagten einen Anspruch auf Änderung des streitbefangenen Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ für das Stadtgebiet der Beigeladenen bis zum 1. April 2019 dahingehend, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für NO₂ in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen enthält und hierbei die Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten beachtet.

Seiner Entscheidung legt das Gericht die im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltende Sach- und Rechtslage zu Grunde. Damit waren bei der Rechtsfindung weder die vom Bundeskabinett am Tag der mündlichen Verhandlung beschlossene Absichtserklärung,

abrufbar auf der Homepage der Bundesregierung, https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/bundes‌immissionsschutzgesetz-angepasst-1550292,

noch der diesbezügliche Gesetzentwurf der Bundesregierung (BR-Drs. 575/18) zur 13. Änderung des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG) zu berücksichtigen. Dieser sieht in Art. 1 die Einfügung eines Absatzes 4a) in § 47 BImSchG vor, wonach Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs für Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor wegen der Überschreitung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid unter anderem für Kraftfahrzeuge der Schadstoffklassen Euro 6/VI grundsätzlich nicht möglich sind (Satz 2 Buchstaben a) und f)) und im Übrigen in der Regel nur in Gebieten in Betracht kommen, in denen der Wert von 50 µg/m³ im Jahresmittel überschritten worden ist (Satz 1). Da das Gesetzgebungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist, lässt die Kammer offen, ob die vorstehende Regelung – sollte sie in Kraft treten – aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts, hier konkret der Vorgaben der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (sog. Luftqualitätsrichtlinie, ABl. L 152, Seite 1), außer Acht zu lassen wäre.

So bereits VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 33 f.

Anspruchsgrundlage für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch ist § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Nach dieser Vorschrift hat die zuständige Behörde dann, wenn durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG festgelegte Immissionsgrenzwerte überschritten werden, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, der die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG).

Diese Voraussetzungen eines klägerischen Anspruchs auf Änderung des streitbefangenen Luftreinhalteplans im Hinblick auf die – ausgehend vom klägerischen Begehren allein geltend gemachte – Einhaltung des Grenzwerts für NO₂ im Stadtgebiet der Beigeladenen liegen hier vor.

Der rechtsverbindliche Immissionsgrenzwert für NO₂ (dazu 1.) wird im Stadtgebiet der Beigeladenen überschritten (dazu 2.). Der hierfür aktuell geltende Luftreinhalteplan des Beklagten aus dem Jahr 2011 enthält nicht die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung der NO₂-Belastung mit dem Ziel der Grenzwerteinhaltung (dazu 3.). Der Luftreinhalteplan ist daher so zu ändern, dass er Maßnahmen enthält, die die schnellstmögliche Einhaltung des maßgeblichen Grenzwerts erwarten lassen (dazu 4.). Diesbezüglich ist in die Fortschreibung des Luftreinhalteplans ein streckenbezogenes Verkehrsverbot für die Kurt-Schumacher-Straße aufzunehmen, das mindestens Dieselkraftfahrzeuge unterhalb der Abgasnorm Euro 6/VI sowie Fahrzeuge mit Ottomotor unterhalb der Abgasnorm Euro 3/III erfasst (dazu 5.). Der Aufnahme eines solchen Konzepts für ein streckenbezogenes Verkehrsverbot in den Luftreinhalteplan stehen keine rechtlichen Hindernisse entgegen (dazu 6.). Die Fortschreibung des Luftreinhalteplans für das Stadtgebiet der Beigeladenen hat bis zum 1. April 2019 zu erfolgen (dazu 7.). Darüber hinaus hat der Beklagte im Zuge der Planfortschreibung eine aktuelle Belastungskarte für das gesamte Stadtgebiet der Beigeladenen zu erstellen (dazu 8.).

1. Bei der 39. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes – Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen (39. BImSchV) vom 2. August 2010 (BGBl. I, Seite 1065), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 18. Juli 2018 (BGBl. I, Seite 1222), die unter anderem der Umsetzung der Richtlinie 2008/50/EG dient, handelt es sich um eine Rechtsverordnung im Sinne des § 47 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 48a Abs. 1 BImSchG, in der Immissionsgrenzwerte u. a. für NO₂ festgelegt werden. Nach § 3 Abs. 1 dieser Verordnung beträgt der über eine volle Stunde gemittelte Immissionsgrenzwert für NO₂ zum Schutz der menschlichen Gesundheit 200 µg/m³ bei 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr. Der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für NO₂ beträgt 40 µg/m³ (§ 3 Abs. 2 der 39. BImSchV). Diese Werte entsprechen den in Abschnitt B des Anhangs XI der Richtlinie 2008/50/EG festgelegten und bereits zum 1. Januar 2010 für die Mitgliedstaaten verbindlichen Grenzwerten für NO₂. Sie wurden inhaltlich identisch erstmals bereits in Art. 4 Abs. 1 i. V. m. Abschnitt I. in Anhang II der Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft (ABl. L 163, Seite 41) festgelegt.

2. Der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für NO₂ von 40 µg/m³ wird im Stadtgebiet der Beigeladenen seit Jahren überschritten.

Auch wenn die Grenzwertüberschreitungen, worauf der Beklagte und die Beigeladene zu Recht hinweisen, insbesondere in der jüngeren Vergangenheit tendenziell rückläufig sind und der NO₂-Grenzwert zuletzt an der Mehrzahl von Messstationen im Stadtgebiet der Beigeladenen eingehalten werden konnte, wie der im Tatbestand dargestellten Übersicht entnommen werden kann, wurde der Grenzwert ausweislich der aktuell zur Verfügung gestellten Daten auch noch im Jahr 2017 an dem Messcontainer VGES Kurt-Schumacher-Straße (46 µg/m³),

zu dem Steckbrief des dortigen Messpunktes siehe die Angaben auf der Homepage des LANUV NRW, im Internet abrufbar unter https://www.lanuv.nrw.de/umwelt/luft/‌immissionen/messorte-und-werte/,

überschritten.

Für das Jahr 2018 hat der Beklagte im Sinne einer Abschätzung der jüngsten Entwicklungen die prognostisch für das Jahr zu erwartenden Messwerte im Jahresmittel aufgrund der gemessenen Monatsmittelwerte von Januar bis August 2018 dargestellt; darin wird ein ganzjähriger Mittelwert von 45 µg/m³ für die vorgenannte Messstelle an der Kurt-Schumacher-Straße prognostiziert.

3. Der geltende Luftreinhalteplan der Beklagten aus dem Jahr 2011 legt nicht die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften, schnellstmöglichen Verminderung von Luftverunreinigungen durch Stickstoffdioxid im Stadtgebiet der Beigeladenen fest.

Wird der in § 3 der 39. BImSchV festgelegte Immissionsgrenzwert – wie hier – überschritten, ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG die Verpflichtung der zuständigen Behörden, einen zur Einhaltung des Grenzwerts führenden Luftreinhalteplan entweder erstmals aufzustellen oder einen vorhandenen Plan so zu ändern, dass er die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und damit den Anforderungen der 39. BImSchV entspricht. Dabei müssen die Maßnahmen des Luftreinhalteplans geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung des Grenzwerts so kurz wie möglich zu halten (§ 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG). Hierdurch werden die für die Mitgliedstaaten verbindlichen Regelungen aus Art. 13 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG in nationales Recht umgesetzt. Nach der letztgenannten Vorschrift sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, dafür zu sorgen, dass für Gebiete oder Ballungsräume, in denen Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert überschreiten, Luftqualitätspläne erstellt werden, um die entsprechenden Grenzwerte einzuhalten (Unterabs. 1), und im Falle der Überschreitung von Grenzwerten geeignete Maßnahmen in die Luftqualitätspläne aufzunehmen, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann (Unterabs. 2). Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG verpflichtet die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen unter anderem die in Anlage XI festgelegten Grenzwerte für NO₂ von dem dort unter B. genannten Zeitpunkt an (1. Januar 2010) nicht mehr überschritten werden dürfen.

Bei der konkreten Ausgestaltung des hinsichtlich der NO₂-Belastung fortgeschriebenen Luftreinhalteplans, etwa bei der Festlegung der zu erlassenden Maßnahmen, verfügt die für den Erlass des Luftreinhalteplans zuständige Behörde über einen planerischen Gestaltungsspielraum als Ausfluss der Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21.12 –, BVerwGE 147, 312 = juris Rn. 55, 59, Beschluss vom 29. März 2007 – 7 C 9.06 –, BVerwGE 128, 278 = juris Rn. 27 a. E.; OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 8 A 2751/09 –, juris Rn. 50; siehe auch EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 – C-237/07 (Janecek/Freistaat Bayern) –, juris Rn. 46, und VG Wiesbaden, Urteil vom 5. September 2018 – 4 K 1613/15.WI –, juris Rn. 92.

Diese planerische Gestaltungsfreiheit ist jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 31, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 34,

welcher die Kammer folgt, beschränkt durch die normative Vorgabe, dass die festgelegten Maßnahmen es ermöglichen müssen, den Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte so kurz wie möglich zu halten.

An diesem Minimierungsgebot müssen sich die Planung der Behörde und die von ihr zu treffende Entscheidung ausrichten; es ist auch rechtlicher Maßstab für die angesichts des Gestaltungsspielraums der Behörde eingeschränkte gerichtliche Kontrolle. Das Gebot, die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte möglichst schnell zu beenden, fordert eine Bewertung der zur Emissionsminderung geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen gerade im Hinblick auf eine zeitnahe Verwirklichung der Luftqualitätsziele. Daraus kann sich eine Einschränkung des planerischen Ermessens ergeben, wenn allein die Wahl einer bestimmten Maßnahme eine baldige Einhaltung der Grenzwerte erwarten lässt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21.12 –, BVerwGE 147, 312 = juris, Rn. 59.

Dieses Verständnis entspricht auch den Vorstellungen des Gerichtshofs der Europäischen Union,

vgl. Urteil vom 25. Juli 2008 – C-237/07 (Janecek/Freistaat Bayern) –, juris Rn. 46 m. w. N.,

wonach der Ausübung des planerischen Spielraums hinsichtlich der Ausrichtung der Maßnahmen, die der Luftreinhalteplan enthalten muss, gemessen am Ziel der Verringerung der Grenzwertüberschreitung und der Beschränkung ihrer Dauer unter Berücksichtigung des Ausgleichs, der zwischen diesem Ziel und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen sicherzustellen ist, Grenzen gesetzt sind, die vor den nationalen Gerichten geltend gemacht werden können.

Innerhalb dieses Rahmens ist einzelfallbezogen der jeweilige Luftreinhalteplan anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls zu würdigen. Hierbei genügt nach der zitierten bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung indessen nicht schon ein insgesamt – für sich genommen begrüßenswerter und positiver – rückläufiger Trend bei der Immissionsbelastung, der jedoch nicht dazu führt, dass der Grenzwert eingehalten wird; denn erst mit der schnellstmöglichen Wahrung des Grenzwerts erfüllt die Luftreinhalteplanung die unionsrechtlichen Anforderungen aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 29, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 32, unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH mit Urteilen vom 5. April 2017 – C-488/15 (Europäische Kommission/Bulgarien) –, juris Rn. 69, und vom 22. Februar 2018 – C-336/16 (Kommission/Polen) –, juris Rn. 62, 65.

Im Zuge der Umsetzung von Maßnahmen mit dem Ziel der Grenzwerteinhaltung werden zwar gewisse Übergangszeiträume aus praktisch-faktischen Gründen akzeptiert, weil zwischen deren Erlass und der tatsächlichen Einhaltung des Grenzwerts zwangsläufig eine gewisse Zeitspanne liegt.

Zu dieser Problematik Giesberts, NVwZ 2018, 1276 (1277 f.).

Diese Betrachtung ändert aber nichts an der bestehenden (Rechts-)Verletzung des Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG, da für die Feststellung eines diesbezüglichen Verstoßes die Nichteinhaltung des Grenzwerts genügt und eine gewisse Dauer der Überschreitung nicht verlangt wird.

Siehe hierzu EuGH, Urteil vom 5. April 2017 – C-488/15 (Europäische Kommission/Bulgarien) –, juris Rn. 69.

Auf der Grundlage der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. Urteil vom 27. Februar 2018 – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 35,

und der dort in Bezug genommenen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union,

vgl. Urteil vom 5. April 2017 – C-488/15 (Europäische Kommission/Bulgarien) –, juris Rn. 115,

verstößt jedenfalls eine Luftreinhalteplanung gegen die aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG resultierende Verpflichtung, den Zeitraum einer Überschreitung des Grenzwerts „so kurz wie möglich“ zu halten, die die derzeit am besten geeigneten Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Grenzwerte nicht ergreift, sondern das Wirksamwerden dieser Maßnahmen vor dem 1. Januar 2020 ausschließt und sie zudem von Bedingungen abhängig macht, deren Eintritt ungewiss ist und die vom Plangeber nicht selbst herbeigeführt werden können.

Ebenfalls verstößt jedenfalls eine Luftreinhalteplanung gegen die vorgenannte Vorschrift, wenn darin lediglich Maßnahmen festgelegt werden, aufgrund derer der Grenzwert für Stickstoffdioxid erst zwischen den Jahren 2020 und 2024 oder später eingehalten werden kann, ohne geeignete Maßnahmen vorzusehen, die eine frühere Einhaltung des Grenzwertes herbeiführen und insbesondere eine differenzierte Auseinandersetzung mit der Problematik von Dieselfahrzeugen und deren überproportionalem Anteil an der Überschreitung des NO₂-Grenzwerts vermissen lässt.

So BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 32.

Im Zuge der durchzuführenden einzelfallbezogenen Untersuchung ist auch die Länge des Zeitraums zu betrachten, während dem eine Grenzwertüberschreitung bereits anhält.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 31, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 34, unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 5. April 2017 – C-488/15 (Europäische Kommission/Bulgarien) –, juris Rn. 115; siehe mit ähnlicher Begründung auch Hofmann, NVwZ 2018, 928 (934), und Giesberts, NVwZ 2018, 1276 (1277 f.).

Entgegen der Auffassung des Beklagten ist damit gerade nicht zum Ausdruck gebracht, dass eine Grenzwerteinhaltung im Laufe des Jahres 2020 ohne Weiteres den unionsrechtlichen Anforderungen genügt. Die Formulierung „jedenfalls“ macht deutlich, dass hier äußerste Grenzen benannt wurden, in denen eine schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung nicht mehr angenommen werden kann. Aufgrund der gesetzlichen Vorgabe, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten, wird der Beklagte bei der Aufstellung des Gesamtkonzepts nach Auffassung des Gerichts eine Zielerreichung, d. h. eine Einhaltung des Grenzwertes im gesamten Stadtgebiet der Beigeladenen, noch vor dem 1. Januar 2020 anzustreben haben. Anders ausgedrückt ist es geboten, auch solche Maßnahmen in Betracht zu ziehen, mit denen der Grenzwert innerhalb weniger Monate und damit noch im Laufe des Jahres 2019 eingehalten werden kann. Eine Luftreinhalteplanung genügt ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur schnellstmöglichen Einhaltung des dem Schutz eines hochwertigen Guts dienenden Grenzwerts daher nur dann, wenn sie all diejenigen Maßnahmen umfasst, die eine Einhaltung des hier maßgeblichen Grenzwerts für Stickstoffdioxid von 40 µg/m³ nunmehr wenigstens im Laufe des bevorstehenden Jahr 2019 erwarten lassen.

So im Ergebnis bereits VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 28 a. E.

Dies bedeutet, dass der Beklagte vorrangig Maßnahmen in Betracht ziehen muss, die vor dem Beginn des Jahres 2020 wirksam werden können und sich nicht auf solche Maßnahmen beschränken darf, die erst später, etwa im Verlauf des Jahres 2020, Wirksamkeit entfalten. Eine derartige spätere Zielsetzung würde dem Gebot der schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwertes nicht gerecht, wenn die Möglichkeit zur früheren Minderung der NO₂-Immissionsbelastung besteht und die diesbezüglich notwendigen Maßnahmen rechtlich zulässig, d. h. insbesondere auch verhältnismäßig sind.

Nur ein derartiges Verständnis entspricht dem allgemeinen Begriffsverständnis einer schnellstmöglichen Zielerreichung, wie sie sowohl § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG als auch Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG ihrem übereinstimmenden Wortlaut nach („so kurz wie möglich“) verlangen. Dies gilt nicht zuletzt auch in Anbetracht des langen Zeitraums von nahezu 20 Jahren, der zur Einhaltung u. a. der NO₂-Grenzwerte zur Verfügung stand (vgl. Art. 4 Abs. 1 i. V. m. Abschnitt I. in Anhang II der Richtlinie 1999/30/EG). Der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für NO₂ von 40 µg/m³, der dem Beklagten als solcher in dem gesamten Zeitraum bekannt war, ist spätestens seit dem 1. Januar 2010 verbindlich einzuhalten. Gegen die – auf Grundlage von Art. 22 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG maximal mögliche – Verlängerung der Umsetzungsfrist bis zum 1. Januar 2015, die im Übrigen bereits seit nahezu vier Jahren abgelaufen wäre, hat die Europäische Kommission in Bezug auf das Stadtgebiet der Beigeladenen Einwände erhoben,

vgl. Art. 1 Nr. 3 des Beschlusses der Kommission vom 20. Februar 2013 – C(2013)900 – betreffend die Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland über die Verlängerung der Frist für das Erreichen der NO₂-Grenzwerte in 57 Luftqualitätsgebieten, Volltext im Internet abrufbar unter http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/pdf/NO2_DE1_de.pdf.

Wird der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für NO₂ von 40 µg/m³ gleichwohl – wie hier im Stadtgebiet der Beigeladenen – entgegen der unionsrechtlichen Verpflichtung in einem erheblichen Zeitraum wie den vergangenen nahezu neun Jahren weiterhin überschritten, ist die prognostizierte Einhaltung erst innerhalb von weiteren zwei Jahren nicht mehr „so kurz wie möglich“ im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG, solange gleichzeitig effektivere Maßnahmen außer Ansatz gelassen werden. Diese wären zumindest vorübergehend zu ergreifen, bis andere mittel- und langfristige Maßnahmen eine Absenkung der NO₂-Belastung unter den Grenzwert auch ohne derart stark belastende und einschneidende Maßnahmen erlauben.

Diesen rechtlichen Anforderungen genügt der Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ des Beklagten aktuell nicht; dies dürfte zwischen den Beteiligten auch im Kern unstreitig sein. Der Luftreinhalteplan in der im Entscheidungszeitpunkt maßgeblichen, da allein veröffentlichten und damit rechtsgültigen Fassung aus dem Jahr 2011 enthält keine Maßnahmen, deren Umsetzung die schnellstmögliche Einhaltung des Grenzwerts für NO₂ im Bereich der Kurt-Schumacher-Straße erwarten lässt.

Der Luftreinhalteplan genügt in seiner derzeit geltenden Fassung bereits deswegen nicht den dargelegten rechtlichen Anforderungen, weil er selbst nicht ermittelt, bis wann die getroffenen Maßnahmen prognostisch eine Grenzwerteinhaltung erwarten lassen bzw. ob sie überhaupt dazu führen können. Es fehlt sowohl vollständig an Wirkungsprognosen des NO₂-Minderungspotenzials als auch an einem konkreten zeitlichen Horizont, bis wann mit einer Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten NO₂-Grenzwertes gerechnet wird.

Über das abstrakte Prognosejahr 2015 hinausgehende zeitliche Überlegungen, wann der Jahresmittelwert von 40 µg/m³ eingehalten werden könne, lassen sich dem Luftreinhalteplan in der geltenden Fassung aus dem Jahr 2011 nicht entnehmen (zum Prognosejahr 2015 siehe die dortigen Seiten 75 und 169 ff.). Es ist lediglich davon die Rede (a. a. O., Seite 157), dass die Gesamtheit aller im Plan enthaltenen Maßnahmen zur Grenzwerteinhaltung erforderlich sei.

Überdies enthält der Luftreinhalteplan eine Vielzahl von Maßnahmen, die von Bedingungen abhängig gemacht werden, deren Eintritt ungewiss ist und die vom Plangeber nicht selbst herbeigeführt werden können, weil sie etwa auf ein geändertes Verkehrsverhalten abzielen, zuvor politischer Leitentscheidungen oder Förderzusagen bedürfen oder Unternehmen, Landesbehörden etc. betreffen, die die in ihre Zuständigkeit fallenden Entscheidungen entweder noch gar nicht getroffen oder aber jedenfalls noch nicht vollständig umgesetzt haben. Eine Luftreinhalteplanung, die von derartigen Bedingungen abhängig gemacht wird, ist aber nach der bereits zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unzulässig.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2018 – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 35.

Die im Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ festgelegten Maßnahmen haben ferner nachweislich trotz des langen Zeitraums von sieben Jahren seit seinem Inkrafttreten (zum 15. Oktober 2011, vgl. Seite 180 des Plans) bislang nicht zur Zielerreichung geführt. Dabei steht außer Frage, dass jede Maßnahme für sich genommen sowie das Konzept in seiner Gesamtheit aus Gründen des Umwelt- und Gesundheitsschutzes durchaus begrüßenswert sind.

In diesem Zusammenhang haben der Beklagte mit dem aktuell andauernden Verfahren der Planfortschreibung (siehe Entwurf der Planergänzung 2018, Beiakte Heft 22, Bl. 2105 ff.) und die Beigeladene durch ihre ergänzende Aufstellung des Green City Plans 2018 für ihr Stadtgebiet,

im Internet abrufbar unter https://www.gelsenkirchen.de/de/‌stadtprofil/stadtthemen/zukunft_mobilitaet/_doc/Green_City_Plan_Stadt_Gelsenkirchen_Entwurf.pdf,

selbst zu erkennen gegeben, dass sie die in der geltenden Fassung des Luftreinhalteplans aus dem Jahr 2011 enthaltenen Maßnahmen nach Ablauf von nunmehr sieben Jahren seit seinem Inkrafttreten (s. o.) nicht als ausreichend erachten, um das Ziel einer schnellstmöglichen Einhaltung des NO₂-Grenzwerts (noch) – zumal so schnell wie möglich – zu erreichen. Einer näheren, detaillierten Betrachtung der einzelnen im Luftreinhalteplan 2011 festgelegten Maßnahmen bedarf es vor diesem Hintergrund nicht.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union,

vgl. Urteile vom 19. Dezember 2012 – C-68/11 (Kommission/Italien) –, juris Rn. 63 f., vom 1. Oktober 1998 – C-71/97 (Kommission/Spanien) –, juris Rn. 15, und vom 4. März 2010 – C-297/08 (Kommission/Italien) –, juris Rn. 82,

ist es im Übrigen unerheblich, ob der Mitgliedstaat, dem der Verstoß zuzurechnen ist, diesen mit Absicht oder fahrlässig begangen hat oder ob er auf technischen Schwierigkeiten beruht, denen sich der Mitgliedstaat möglicherweise gegenüber sah. Eine Berufung des Mitgliedstaates auf unüberwindliche Schwierigkeiten, die ihn an der Erfüllung der gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen hindern, kommt allenfalls in besonderen Fällen, namentlich beim Vorliegen höherer Gewalt, in Betracht,

siehe – bezugnehmend auf die o. g. Rechtsprechung des EuGH – ebenfalls: BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 29, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 32,

und gilt auch dann nur für den Zeitraum, der zur Ausräumung dieser Schwierigkeiten erforderlich ist.

Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2001 – C-1/00 (Kommission/Frankreich) –, juris Rn. 131 m. w. N.

Derartige unüberwindliche Schwierigkeiten liegen vorliegend – ungeachtet der unstreitig bestehenden Möglichkeit zu einer kurzfristigeren Reaktion,

siehe hierzu nur die Ausführungen des Beklagten im Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 90), dass bei Umsetzung lokal wirkender emissionsmindernder Maßnahmen auch eine frühere Grenzwerteinhaltung möglich wäre –

indessen nicht vor. Sie ergeben sich insbesondere nicht aus der zwischenzeitlichen Erkenntnis, dass auch moderne Dieselfahrzeuge aufgrund herstellerseitiger Manipulationen im Realbetrieb deutlich mehr NO₂ emittieren als sie dürften, was erst Ende des Jahres 2015 bekannt geworden ist (sog. Diesel- oder Abgasskandal).

Vgl. Umweltbundesamt, Pressemitteilung vom 25. April 2017, „Stickoxid-Belastung durch Diesel-Pkw noch höher als gedacht“: Hiernach emittiert ein Euro 5-Diesel-Pkw durchschnittlich 906 mg NO_x/km (Grenzwert: 180 mg NO_x/km), ein Euro 4-Diesel-Pkw durchschnittlich 674 mg NO_x/km (Grenzwert: 250 mg NO_x/km) und ein Euro 6-Diesel-Pkw ohne verbindlichen „RDE-Straßentest“ bei der Zulassung im Mittel 507 mg NO_x/km (Grenzwert: 80 mg NO_x/km), im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/‌presse/pressemitteilungen/stickoxid-belastung-durch-diesel-pkw-noch-hoeher).

4. Folge der vorstehenden Feststellung, dass der geltende Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ nicht die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften, schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts für Stickstoffdioxid festlegt, ist die Verpflichtung des Beklagten, den Plan im Hinblick auf die NO₂-Belastung im Stadtgebiet der Beigeladenen dahingehend zu ändern, dass er die hierfür erforderlichen Maßnahmen enthält. Hierauf hat der Kläger gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG einen Anspruch. Schon wegen des bestehenden Anpassungsbedarfs hat der Kläger mit seiner Klage dem Grunde nach Erfolg.

Die aktuell nur im Entwurf vorliegende Planergänzung aus dem Jahr 2018, die sich im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung noch im laufenden Planaufstellungsverfahren befindet, ist demgegenüber nicht Grundlage der gerichtlichen Entscheidung zur Erforderlichkeit einer Fortschreibung, da das Verfahren im Entscheidungszeitpunkt noch nicht rechtswirksam abgeschlossen und der fortgeschriebene Luftreinhalteplan noch nicht in Kraft getreten ist. Sie kann insoweit nicht Grundlage der von der Kammer vorzunehmenden Prüfung sein, ob der Beklagte zu einem weiteren Tätigwerden verpflichtet ist, weil die dort getroffenen Maßnahmen im Entscheidungszeitpunkt noch nicht festgeschrieben wurden und daher aktuell noch nicht als Bestandteil eines gültigen Luftreinhalteplans zur Zielerreichung beitragen. Gleichwohl hat die Kammer die dortigen Ausführungen im Sinne weiterführender Hinweise und Erwägungen des Beklagten zum Verfahrensstand in das Verfahren einbezogen und sich mit der dortigen Einschätzung und Bewertung der weiteren tatsächlichen wie rechtlichen Möglichkeiten auseinander gesetzt.

Die von dem Beklagten zur Aufnahme in die Fortschreibung des Luftreinhalteplans vorgesehenen weiteren Maßnahmen zur Reduzierung der Stickstoffdioxidbelastung im Stadtgebiet der Beigeladenen stellen jedoch ebenfalls noch kein ausreichendes Vorgehen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid im Jahr 2019 dar (dazu a). Der Beklagte muss in seine Planergänzung vielmehr zusätzliche Regelungen für Verkehrsverbote betreffend Fahrzeuge mit hohen NO_x-Emissionen aufnehmen (dazu b).

a) Der von dem Beklagten vorgelegte Entwurf der Planergänzung 2018 zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ im Hinblick auf das Stadtgebiet der Beigeladenen ist in seiner Gesamtheit nicht geeignet, eine schnellstmögliche Einhaltung des NO₂-Grenzwerts im Jahresmittel zu gewährleisten.

Die Kammer verkennt hierbei nicht, dass der Beklagte durch die beabsichtigte Fortschreibung Maßnahmen auf den Weg zu bringen beabsichtigt, die geeignet sind, mittel- oder langfristig zur Reduzierung der NO₂-Belastung im Stadtgebiet zu führen. Die Gesamtheit der in dem Entwurf der Fortschreibung des Luftreinhalteplans gelisteten Vorhaben lässt jedoch nicht ausreichend sicher erwarten, dass (allein) durch sie der Jahresgrenzwert für NO₂ von 40 µg/m³ schnellstmöglich bereits im Jahr 2019 auch an der Kurt-Schumacher-Straße als dem verbliebenen, stark mit Stickstoffdioxid belasteten Messpunkt im Stadtgebiet der Beigeladenen, eingehalten wird. Hiervon geht auch der Beklagte selbst nicht aus, wenn er ausführt (siehe hierzu im Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 54), der Grenzwert für NO₂ könne an der Kurt-Schumacher-Straße (erst) im Jahresmittel 2020 unterschritten werden, unter der Prämisse, dass die in diesem Plan dargelegten Annahmen und Projektionen im Ergebnis zutreffen.

Eine – von dem Beklagten angenommene – Einhaltung des Immissionsgrenzwerts mit Hilfe der dort genannten Maßnahmen (erst) im Laufe des Jahres 2020 an dem betroffenen Messpunkt nach dann zehnjähriger Überschreitung des zum Schutz der menschlichen Gesundheit eingeführten Grenzwerts ist nach den vorstehenden Ausführungen zum zeitlichen Horizont nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Gerichtshofs der Europäischen Union zu spät und stellt bereits für sich genommen nicht die gesetzlich geforderte schnellstmögliche Immissionsbegrenzung dar.

Mit demselben Ergebnis auch VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 32.

Vor diesem Hintergrund genügt auch der allgemeine Trend der (langsamen) Abnahme von Stickstoffdioxidwerten – wie im Stadtgebiet der Beigeladenen über die letzten Jahre erkennbar – nicht, um eine schnellstmögliche Einhaltung des Jahresgrenzwertes für Stickstoffdioxid auch im Bereich der Kurt-Schumacher-Straße herbeizuführen.

Dessen ungeachtet bestehen Zweifel an der Nachvollziehbarkeit und Plausibilität der vorgelegten Prognosen, soweit darin Eingangsdaten verwendet wurden, deren vollständige Erreichung bzw. Umsetzung bis ins Jahr 2020 realistischerweise nicht erwartet werden kann bzw. nach aktueller Prognosesituation ungewiss ist.

In diesem Zusammenhang erkennt die Kammer, dass der Umfang der gerichtlichen Kontrolle eines Luftreinhalteplans – vergleichbar sonstigen Planungsentscheidungen – Einschränkungen unterliegt. Dies liegt zum einen in den prognostischen Elementen begründet, die der Planung im Hinblick auf die Schadstoffentwicklung und Wirkung der von ihr festgelegten Maßnahmen zugrunde liegen, und ist zum anderen Folge der planerischen Gestaltungsfreiheit, die der Behörde bei der Auswahl und Ausgestaltung der im Luftreinhalteplan festgelegten Maßnahmen zusteht. Um der prognostischen Natur der Planungsentscheidung gerecht zu werden – wie generell bei der Überprüfung solcher Prognosen –, muss die gerichtliche Kontrolle auf den Zeitpunkt dieser Entscheidung abstellen. Dieser fällt hier ausnahmsweise mit dem aktuellen Entscheidungszeitpunkt zusammen, weil die endgültige Beschlussfassung über den fortzuschreibenden Plan erst noch bevorsteht. Inhaltlich beschränkt sich – wie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu sonstigen planerischen Entscheidungen hinreichend geklärt ist – die gerichtliche Überprüfung derartiger Prognosen darauf, ob die Prognose von zutreffenden Werten, Daten und Zahlen ausgeht, auf realistischen Annahmen beruht, methodisch einwandfrei erarbeitet worden ist und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2012 – 3 B 78.11 –, juris Rn. 11, unter Bezugnahme auf Urteil vom 25. Juli 1985 – 3 C 25.84 –, BVerwGE 72, 38 = juris Rn. 56; siehe stellvertretend zur ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Prognoseentscheidungen auch etwa BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 – 7 A 2.15 –, BVerwGE 158, 1 = juris Rn. 40, und vom 9. Juni 2010 – 9 A 20.08 –, juris Rn. 73, jeweils m. w. N.

Auch unter Berücksichtigung dieses beschränkten gerichtlichen Kontrollmaßstabs bestehen Zweifel an den vorgenommenen Prognosen, die im Übrigen trotz des im Entscheidungszeitpunkt, d. h. Ende des Jahres 2018, noch andauernden Verfahrens der Planfortschreibung für ihre Prognose auf Daten eines zwei Jahre zurückliegenden Analysejahres (2016) zurückgreifen.

Von der Aufnahme eines Konzepts zu Verkehrsverboten für Kraftfahrzeuge mit hohen NO_x-Emissionen in den fortgeschriebenen Luftreinhalteplan kann nicht schon deshalb abgesehen werden, weil die fortdauernde Überschreitung des NO₂-Grenzwerts an der Kurt-Schumacher-Straße auch ohne zusätzliche Maßnahmen so kurz wie möglich gehalten würde. Denn den Berechnungen des LANUV NRW, wonach bis ins Jahr 2020 als Folge der lokalen Entwicklungen (Modernisierung der Fahrzeugflotte) sowohl das regionale Hintergrundniveau als auch die städtische NO₂-Belastung an den Belastungsschwerpunkten mit der Folge sinkt, dass der Grenzwert auf der Kurt-Schumacher-Straße auch ohne Einführung eines Fahrverbots im Laufe des Jahres 2020 eingehalten werden soll, ist im Ergebnis nicht zu folgen, abgesehen davon, dass eine Grenzwerteinhaltung erst im Jahre 2020 ohnehin nicht „schnellstmöglich“ wäre.

An der Belastbarkeit der zugrunde liegenden Prognosen hat die Kammer nicht unerhebliche Zweifel. Nach den vorangestellten Maßstäben hat das Gericht die der Prognoseentscheidung zugrunde gelegten Annahmen und Eingangsdaten auf ihre Nachvollziehbarkeit bzw. Richtigkeit zu untersuchen. Dies hat die Kammer ausgehend vom aktuellen Entscheidungszeitpunkt getan.

Im Ergebnis ist festzustellen, dass den im Planergänzungsentwurf 2018 enthaltenen Wirkungsprognosen zur NO₂-Belastungsentwicklung bis ins Jahr 2020 keine hinreichend konservativen Annahmen zugrunde gelegt wurden. Diese liegen – bezogen auf den Zeitpunkt der Planfortschreibung Ende des Jahres 2018 als Ausgangszeitpunkt für die weitere Prognose – erkennbar nicht auf der sicheren Seite. Dies hat zur Folge, dass selbst mit Blick auf das – für sich genommen schon verspätete (s. o.) – Prognosejahr 2020 keine verlässliche Annahme möglich ist, die Umsetzung sämtlicher geplanter Maßnahmen sei unter Berücksichtigung des allgemeinen Rückgangs der Belastungssituation geeignet, die NO₂-Belastung auch auf der Kurt-Schumacher-Straße unter Einschluss des Maßnahmenbündels M1 bis M4 (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seiten 35 ff.) bis zu diesem Zeitpunkt auf oder unter den Grenzwert abzusenken.

Jedenfalls die Bestandteile der festgelegten Maßnahme M4, die das Handlungskonzept aus dem Green City Plan 2018 der Beigeladenen,

im Internet abrufbar unter https://www.gelsenkirchen.de/de/‌stadtprofil/stadtthemen/zukunft_mobilitaet/_doc/Green_City_Plan_Stadt_Gelsenkirchen_Entwurf.pdf,

in die Luftreinhalteplanung des Beklagten einbezieht (vgl. im Einzelnen: Entwurf der Planergänzung, Seiten 37 f.), sind auf die Umsetzung oder Mitwirkung durch Dritte, insbesondere die Verkehrsteilnehmer, angewiesen, um eine weitere Reduzierung der NO₂-Belastung erreichen zu können. In weiten Teilen sind sie auf eine Anreizfunktion beschränkt, etwa im Bereich der Maßnahmen zum Radverkehr, weshalb es im Kern auf die Teilnahmebereitschaft der Verkehrsteilnehmer ankommt. Ob die verschiedenen Maßnahmen tatsächlich von diesen angenommen werden, ist nicht ansatzweise empirisch belegt und nach Einschätzung der Kammer als insgesamt ungewiss anzusehen. Insbesondere erlaubt es keine verlässliche Beurteilung, ob und in welchem Umfang diese Maßnahmen noch im Jahr 2019 tatsächlich zu einer Verminderung der NO₂-Immissionen im Stadtgebiet der Beigeladenen beitragen können. Da viele dieser Maßnahmen ein geändertes Verkehrsverhalten sowie einen vorangegangenen gesellschaftlichen Umdenkprozess voraussetzen, der Jahre oder sogar Jahrzehnte in Anspruch nehmen wird, sind sie eher mittel- oder langfristig als kurzfristig ausgerichtet.

Vgl. zu den vorstehenden Erwägungen ebenfalls VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 36.

NO₂-Minderungspotenziale, die nicht konkret bezifferbar sind, weil die zugrunde liegenden Maßnahmen ausschließlich auf eine Anreizfunktion beschränkt sind oder deren Eintritt ungewiss ist bzw. allenfalls längerfristige Effekte hervorrufen (vgl. z. B. die Vorschläge des Green City Plans 2018 der Beigeladenen als Inhalt der Maßnahme M4, siehe hierzu Entwurf der Planergänzung 2018, Seiten 37 f.), haben danach außer Betracht zu bleiben. Entsprechendes gilt für solche Maßnahmen, deren Umsetzung an Bedingungen geknüpft ist oder die reine Absichtsbekundungen darstellen, sowie schließlich auch für diejenigen Vorhaben des Beklagten, für die im Rahmen des Planergänzungsverfahrens 2018 bislang nur sehr pauschale und ungenaue Abschätzungen zur NO₂-Immissionsreduktion vorgenommen wurden. Letzteres betrifft namentlich (mit einem angenommenen Reduktionspotenzial von < 0,5 µg/m³) den als Maßnahme M2 geplanten Einsatz weitgehend emissionsfreier Busse auf der Kurt-Schumacher-Straße (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 36) sowie die Umsetzung einer umweltsensitiven Verkehrssteuerung und -lenkung als Teil wiederum des Green City Plans 2018 der Beigeladenen (vgl. a. a. O., Seiten 37 f.). Belastbare Prognosewerte liegen diesbezüglich nicht vor, zumal die Wirkung sämtlicher Vorhaben – ungeachtet der begrüßenswerten Überlegungen hierzu – in erheblichem Maße davon abhängt, wie gut sie in der Bevölkerung aufgenommen werden (s. o.).

Als nicht belastbar hinsichtlich seiner Wirkungsbeurteilung für das Stadtgebiet der Beigeladenen erscheint im Übrigen der Hinweis auf Reduktionspotenziale durch Software-Updates bei Dieselfahrzeugen als Folge freiwilliger Absprachen der Bundesregierung mit deutschen Fahrzeugherstellern anlässlich des sog. Dieselgipfels 2017.

Vgl. wiederum im Ergebnis schon VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 35 a. E.

Hierbei handelt es sich, ebenso wie bei der derzeit nicht einschätzbaren Zahl an Hardware-Nachrüstungen von Euro 5- und Euro 6-Dieselfahrzeugen, um Maßnahmen, deren Eintritt ungewiss ist und die der Plangeber nicht selbst herbeiführen kann. Eine Luftreinhalteplanung, die von derartigen Bedingungen abhängig gemacht wird, ist aber nach der bereits zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unzulässig.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2018 – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 35; darauf bezugnehmend auch bereits VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 79, 81.

Der Betrachtung im Entwurf der Planergänzung 2018 liegen die Annahmen zugrunde (vgl. zum Nachstehenden die dortige Seite 37), dass die Software-Updates für Diesel-Pkw nach dem Diesel-Gipfel 2017 in Nordrhein-Westfalen eine Immissionsminderung von durchschnittlich 25 % pro Diesel-Pkw bewirkten, wobei 50 % oder 100 % aller Diesel-Pkw Euro 5 und 6 dieses Software-Update erhielten. Zudem würden in Nordrhein-Westfalen 25 % der Diesel-Pkw Euro 1-4 als Folge der vereinbarten Rückkaufprämie für diese Fahrzeuge durch 75 % Diesel-Pkw Euro 6 und 25 % Diesel-Pkw Euro 6d ersetzt.

Auch diese Annahmen liegen nicht auf der sicheren Seite, weil es zum einen an wissenschaftlich fundierten Nachweisen für die Minderungswirkung von Software-Updates fehlt und zum anderen die prognostizierte Zahl der hiermit ausgerüsteten Fahrzeuge mit hoher Wahrscheinlichkeit überschätzt wird.

Die zu erzielende Emissionsreduktion von 25 bis 30 % beruht lediglich auf der Zielvereinbarung gemäß der zwischen Bund, Ländern und (deutscher) Automobilindustrie getroffenen Verständigung im Rahmen des „Nationalen Forums Diesel“ am 2. August 2017,

siehe hierzu Ergebnisprotokoll zum „Nationalen Forum Diesel“ vom 2. August 2017, im Internet abrufbar unter https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Anlage/K/170802-ergebnisprotokoll-nationales-diesel-forum.pdf?__blob=‌publicationFile.

Dem lagen offenbar die Schätzungen des Umweltbundesamtes zugrunde, das auf Basis von Auswertungen des Kraftfahrt-Bundesamtes zu den nachgebesserten Fahrzeugen im Rahmen des von diesem angeordneten Rückrufs bei der Volkswagen AG eine NO_x-Emissionsminderung durch Software-Updates in einer Größenordnung zwischen 2 % und 45 % angenommen hat, mit einem gewichteten Mittel bei rund 25 %. Da nach Einschätzung des Umweltbundesamtes bei diesem Rückruf nicht alle NO_x-Minderungspotenziale durch Software-Updates voll ausgeschöpft worden sein dürften, sei mit einer softwareseitigen Nachbesserung bei einem Euro 5-Flottendurchdringungsgrad von 40 bis 60 % – der gegebenenfalls aber höher liegen könnte – eine durchschnittliche NO_x-Minderung deutlich unter 50 %, gleichzeitig allerdings über 25 % zu erwarten. Als Folge dessen sei innerhalb der Euro 5-Diesel-Pkw bei flottenweiter Betrachtung von einer NO_x-Minderung zwischen 10 % (Annahme: 25 % Minderung x 40 % Flottendurchdringung) und 30 % (50 % Minderung x 60 % Flottendurchdringung) auszugehen.

Vgl. Umweltbundesamt, „Ergänzung der Bewertung zu marktverfügbaren fahrzeugseitigen NO_x-Nachrüsttechnologien und Bewertung der Nachbesserung“, Stand: Juni 2017, Seiten 5 f., im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/2546/dokumente/uba_bericht_nachruestung_ii_0.pdf; in Entsprechung hierzu wurde auch im Endbericht der IVU Umwelt GmbH vom 5. März 2018 zur „Begutachtung der Wirkung von fahrzeugtechnischen Umrüstmaßnahmen bei Dieselfahrzeugen auf die Luftqualität hinsichtlich der Stickoxidkonzentration in Berlin und München“, im Internet abrufbar unter https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/‌Anlage/K/gutachten-dieselnachruestung-luftqualitaet-berlin-muenchen.pdf?__blob=publicationFile., das NO_x/NO₂-Emissionsminderungspotenzial lediglich nach der Vorgabe des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur als Auftraggeber mit 30 % angesetzt.

Im Nachgang der o. g. Verständigung hat das Umweltbundesamt die generelle Wirkung von Software-Updates sodann – nach eigenen Angaben unter optimistischen Annahmen – mit 15 % oder 25 % geschätzt,

vgl. Umweltbundesamt, „Wirkung der Beschlüsse des Diesel-Gipfels auf die NO₂-Gesamtkonzentration“, Stand: 18. August 2017, zu den Schätzungen siehe Seiten 2 und 4, zu den optimistischen Annahmen siehe Seiten 3 und 7, im Internet abrufbar unter https://www.umwelt‌bundesamt.de/sites/default/files/medien/2546/dokumente/‌wirkung_der_beschluesse_des_diesel-gipfels_auf_die_‌no2-gesamtkonzentration.pdf,

jedoch keine nachvollziehbaren Untersuchungen zur tatsächlichen Emissionsminderung durch Software-Updates bei anderen Herstellern vorgelegt. Dies haben auch weder der Beklagte noch die Beigeladene getan. Demgegenüber belegt eine von dem Kläger im Klageverfahren vorgelegte Untersuchung

betreffend „NO_x- und CO₂-Messungen im realen Fahrbetrieb. Wirksamkeit von Software-Updates und Hardware-Nachrüstungen“ vom 15. August 2018 (Anlage K21, vgl. Band III der Gerichtsakte, Bl. 494 ff.), zudem im Internet abrufbar unter https://www.duh.de/fileadmin/user_upload/‌download/Projektinformation/Verkehr/dieselgate/EKI/2018-08-15_Bericht_Software-Updates_Hardware-Nachr%C3%‌BCstungen_final.pdf,

dass Software-Updates – anders als den deutlich wirksameren Hardware-Nachrüstungen – nur unter optimalen (äußeren) Bedingungen ein bis zu 30 %-iges Minderungspotenzial zukommen kann. Gleichzeitig wird darin festgestellt, dass es an einem entsprechenden Reduktionspotenzial insbesondere bei niedrigeren Temperaturen als den im Labor bzw. auf dem Prüfstand üblichen 20 bis 30 Grad Celsius,

zu dieser Angabe und gleichzeitig bestätigend für die (ohne Software-Update) erheblich ansteigenden NO_x-Emissionen mit sinkender Außentemperatur siehe die Pressemitteilung des Umweltbundesamtes vom 25. April 2017, „Stickoxid-Belastung durch Diesel-Pkw noch höher als gedacht. Auch Euro-6-Diesel stoßen sechs Mal mehr Stickstoffoxide aus als erlaubt“, im Internet abrufbar unter https://www.umwelt‌bundesamt.de/presse/pressemitteilungen/stickoxid-belastung-durch-diesel-pkw-noch-hoeher,

mangelt. Ausgehend von der gewöhnlichen Jahresdurchschnittstemperatur in der Bundesrepublik Deutschland,

diese liegt bei etwa 10 Grad Celsius – siehe hierzu Umweltbundesamt, Trends der Lufttemperatur, Stand: 9. Mai 2018, im Internet abrufbar unter https://www.umwelt‌bundesamt.de/daten/klima/trends-der-lufttemperatur, sowie Statista GmbH, tabellarische Aufarbeitung „Jahre mit der höchsten Durchschnittstemperatur in Deutschland von 1881 bis 2017 (in Grad Celsius)“, Stand: 2018, im Internet abrufbar unter https://de.statista.com/statistik/daten/studie/‌164050/umfrage/waermste-jahre-in-deutschland-nach-durchschnitts‌temperatur/,

und der somit hälftig unter dieser Temperatur erbrachten Fahrleistungen,

vgl. Umweltbundesamt, Pressemitteilung vom 25. April 2017, „Stickoxid-Belastung durch Diesel-Pkw noch höher als gedacht. Auch Euro-6-Diesel stoßen sechs Mal mehr Stickstoffoxide aus als erlaubt“, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/presse/pressemitteilungen/stickoxid-belastung-durch-diesel-pkw-noch-hoeher,

ist daher zu befürchten, dass der Minderungseffekt bei niedrigeren Temperaturen erheblich geringer ausfällt bzw. – wie in einem der untersuchten Fälle – die NO₂-Realemissionen bei sinkenden Außentemperaturen nach dem Software-Update gegenüber den Ergebnissen auf dem Prüfstand sogar ansteigen.

Siehe hierzu erneut die von der Klägerin vorgelegte Untersuchung betreffend „NO_x- und CO₂-Messungen im realen Fahrbetrieb. Wirksamkeit von Software-Updates und Hardware-Nachrüstungen“ vom 15. August 2018, Seiten 16 ff. (a. a. O.).

Gegenteilige Erkenntnisse auf Grundlage einer substantiierten und nachprüfbaren Tatsachenbasis für die NO_x-Minderungswirkung von Software-Updates auch bei niedrigeren Temperaturen als 20 bis 30 Grad Celsius haben weder der Beklagte noch die Beigeladene vorgelegt. Mit Blick auf die vorstehenden Feststellungen und zudem die fehlenden Erkenntnisse zum tatsächlichen Wirkungsgrad von Software-Updates im Realbetrieb muss der Prognoserechnung vor diesem Hintergrund eine deutlich zurückhaltendere Schätzung zugrunde gelegt werden.

Gleiches gilt für die bis zum Jahr 2020 prognostizierte Zahl der mit einem Software-Update ausgerüsteten Fahrzeuge. Der Beklagte legt seiner Betrachtung zugrunde, dass 50 % oder 100 % „aller Diesel-Pkw Euro 5 und Euro 6“ ein solches Update erhalten (siehe hierzu samt Zitat: Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 76). Nach dem Fahrzeugbestand 2018 sind im Bundesgebiet ca. 9,4 Mio. Dieselfahrzeuge der – mit Software-Updates auf Basis der o. g. Verständigung vom 2. August 2017 allein nachzurüstenden – Abgasnormen Euro 5 und 6 zugelassen.

Vgl. Kraftfahrt-Bundesamt, „Fahrzeugzulassungen (FZ). Bestand an Kraftfahrzeugen nach Umwelt-Merkmalen“, Stand: 1. Januar 2018, im Internet abrufbar unter https://www.kba.de/SharedDocs/Publikationen/DE/Statistik/Fahrzeuge/FZ/2018/fz13_2018_pdf.pdf?__blob=publication‌File&v=2; siehe auch die Kurzübersicht „Bestand an Pkw in den Jahren 2009 bis 2018 nach ausgewählten Kraftstoffarten“, im Internet abrufbar unter https://www.kba.de/‌DE/Statistik/Fahrzeuge/Bestand/Umwelt/b_umwelt_z.html?nn=663524.

Hiervon sollten gemäß der genannten Vereinbarung,

siehe abermals: Ergebnisprotokoll vom 2. August 2017, im Internet abrufbar unter https://www.bmvi.de/SharedDocs/‌DE/Anlage/K/170802-ergebnisprotokoll-nationales-diesel-forum.pdf?__blob=publicationFile,

bis Ende 2018 zunächst 5,3 Mio. Fahrzeuge ein Software-Update erhalten; später wurde dieser Zielwert erhöht auf insgesamt 6,3 Mio. Diesel-Pkw. Nach dem letzten bekannten (Zwischen-)Stand zur laufenden Umsetzung konnten bislang 3,2 Mio. Pkw umgerüstet werden,

vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ingrid Remmers, Jörg Cezanne, Dr. Gesine Lötzsch, weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE. – Drucksache 19/3902 – betreffend das Thema: „Dieselskandal – Fristgemäße Umsetzung und Wirksamkeit der freiwilligen Software-Updates“ (in: BT-Drs. 19/4198, Seite 1),

darunter 2,46 Mio. Diesel-Pkw infolge des verpflichtenden Rückrufs aufgrund der Anordnung des Kraftfahrt-Bundesamtes gegenüber der Volkswagen AG,

vgl. BT-Drs. 18/13669, Seite 4 unten.

Weil ein erheblicher Teil der Umrüstungen allerdings schon in den Jahren 2016 und 2017 stattfand,

zum Beispiel waren 1,94 Mio. Diesel-Pkw aufgrund des Rückrufs von Fahrzeugen der Volkswagen AG bereits zum 28. August 2017 umgerüstet (vgl. BT-Drs. 18/13669, Seite 4 unten),

und sich daher bereits in der zweiten Jahreshälfte 2017 sowie im Jahr 2018 ausgewirkt hat, wird das verbleibende Reduktionspotenzial für die kommenden Jahre bis 2020 von der Kammer als gering eingeschätzt. Dies gilt nicht zuletzt in Anbetracht des Umstandes, dass eine vollständige tatsächliche Umsetzung nicht abzusehen ist, solange für die Fahrzeuginhaber, die bislang noch nicht die Möglichkeit eines freiwilligen Software-Updates wahrgenommen haben, kein weiterer Anreiz besteht, das diesbezügliche Angebot in Anspruch zu nehmen. Die Hersteller sind insoweit – ungeachtet ihrer fristgerechten Einreichung der Software-Nachbesserungen beim Kraftfahrt-Bundesamt – auf freiwillige Rückmeldungen der Kunden angewiesen, was bislang – mit Ausnahme der verpflichtenden Rückrufe, wie die vorgenannten Zahlen belegen – nur geringfügige Wirkungen zeigt. Darüber hinaus werden herstellerseitig nicht alle betroffenen Autos umgerüstet, weil sich ein Update für einige Modelle wirtschaftlich nicht lohnt.

Vgl. hierzu beispielhaft Handelsblatt, Artikel auf der Homepage vom 27. August 2018 mit dem Titel „Software-Update. Warum der Zeitplan für die Diesel-Nachrüstung scheitern wird“, im Internet abrufbar unter https://www.handelsblatt.com/unternehmen/industrie/software-update-warum-der-zeitplan-fuer-die-diesel-nachruestung-scheitern-wird/22949992.html?‌ticket=ST-2265138-1EJS0TIeDRcZESrwcDSi-ap2.

Schließlich ist die vorgenannte Verständigung im Zuge des Diesel-Gipfels 2017 zur Durchführung von Software-Updates nur mit den deutschen Automobilherstellern getroffen worden, wohingegen deren internationale Wettbewerber, von denen etwa ein Drittel des Fahrzeugbestandes in Deutschland stammt,

vgl. hierzu Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie, Bauen und Klimaschutz, Bewertung des Ergebnisprotokolls, Seite 5, im Internet abrufbar unter https://www.umwelt.niedersachsen.de/download/122502/_Nationales_Forum_Diesel_am_02.08.2017_-_Bewertung_‌des_Ergebnisprotokolls.pdf,

lediglich dringend – im Ergebnis aber unverbindlich – aufgefordert wurden, mit vergleichbaren Maßnahmen ihren Beitrag zur Schadstoffminderung und damit für den Gesundheits- und Klimaschutz zu leisten.

Siehe wiederum Ergebnisprotokoll zum „Nationalen Forum Diesel“ vom 2. August 2017, im Internet abrufbar unter https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Anlage/K/170802-ergebnisprotokoll-nationales-diesel-forum.pdf?__blob=‌publicationFile.

Entsprechendes wie für die Software-Updates gilt im Ergebnis auch für die vereinbarten Rückkaufprämien, deren Wirkung insgesamt geringer eingeschätzt wird.

Vgl. Umweltbundesamt, „Wirkung der Beschlüsse des Diesel-Gipfels auf die NO₂-Gesamtkonzentration“, Stand: 18. August 2017, Seite 4, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/2546/dokumente/wirkung_der_beschluesse_des_diesel-gipfels_auf_die_no2-gesamtkonzentration.pdf.

Die vorstehenden Erwägungen werden zudem durch eine aktuelle Ausarbeitung bestätigt, die sich damit befasst, inwieweit die Maßnahmen des „Nationalen Forums Diesel“ am 2. August 2017 innerhalb eines Jahres zu einer Verbesserung der NO₂-Belastungssituation beigetragen haben. Einer von Seiten des Klägers vorgelegten Studie der Universität Duisburg-Essen aus Oktober 2018 zufolge,

siehe hierzu Dudenhöffer/Neuberger, „Stickdioxidbelastungen nur wenig verbessert. Diesel-Fahrverbote bleiben lange.“, Stand: 24. Oktober 2018 (Anlage K13, Band IV der Gerichtsakte, Bl. 596 ff.),

lässt sich auf Basis einer Auswertung der ersten neun Monate des Jahres 2018 weiterhin nur ein geringfügiger Rückgang der NO_x-Emissionen erkennen, der bei hoch belasteten Stationen (45-49 µg/m³) – wie hier im Stadtgebiet der Beigeladenen auf der Kurt-Schumacher-Straße vorhanden (gemäß des letzten im Jahresmittel vorliegenden Messergebnisses für das Jahr 2017) – ohne weitere Maßnahmen gemäß einer Hochrechnung auf die kommenden Jahre erst im Jahr 2022 zu einer Grenzwerteinhaltung führen würde. Von einem sichtbaren oder sogar gegenüber den Vorjahren erhöhten Minderungseffekt der Maßnahmen des sog. Diesel-Gipfels 2017 kann vor diesem Hintergrund – wie sich der tabellarischen Aufstellung der Messwerte von 2005 bis 2017 im Tatbestand entnehmen lässt – nicht ausgegangen werden.

Soweit der Beklagte im Zuge des Planergänzungsverfahrens 2018 für das Stadtgebiet der Beigeladenen zusätzlich Maßnahmenkombinationen betrachtet hat (siehe v. a. Maßnahmenbündel M1 bis M4 in Verbindung mit dem Rückgang der Hintergrundbelastung und der Flottenerneuerung, dazu a. a. O., Seite 53 f.), führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Denn auch in diese Betrachtungen sind bei sämtlichen Fallvarianten unterschiedliche Erfolgsprognosen für die Software-Updates (von mindestens 50 %) und die Rückkaufprämie einerseits sowie für nicht konkret bezifferbare Maßnahmen andererseits eingeflossen, weshalb die vorstehenden Ausführungen auch insoweit Anwendung finden.

Der generelle Rückgang des regionalen Hintergrundniveaus zwischen 2016 (22 µg/m³ NO₂) und 2020 um etwa 3 µg/m³ NO₂ (vgl. zu dieser Annahme: Entwurf der Planergänzung 2018, Seiten 40 und 74) ist demgegenüber nachvollziehbar. Nach überschlägiger Berechnung anhand der gleitenden Zwölfmonatsmittelwerte im Zeitraum Oktober 2017 bis September 2018 (Berechnung entsprechend der Tab. 3.1/1, abgedruckt a. a. O., Seite 23, anhand der vom LANUV NRW zur Verfügung gestellten Messwerte aus den letzten 12 Monaten,

abrufbar für die einzelnen Monate im Internet unter https://www.lanuv.nrw.de/umwelt/luft/immissionen/berichte-und-trends/monatswerte/)

beläuft sich der Jahresmittelwert für das regionale Hintergrundniveau im Rhein-Ruhr-Gebiet auf etwa 20,5 µg/m³ NO₂, d. h. der aktuelle Rückgang liegt etwa zur Halbzeit des Prognosezeitraums (2016 bis 2020) innerhalb der prognostizierten Tendenz.

Dies alleine genügt jedoch nicht, um die bestehenden Grenzwertüberschreitungen so kurz wie möglich zu halten. Bereits im Juni 2017 hat das Umweltbundesamt festgestellt, dass der Grenzwert von 40 µg/m³ selbst an Straßen nicht vor dem Jahr 2025 mit Sicherheit einhalten werden könne, die zuletzt (im Jahr 2016) vergleichsweise moderate NO₂-Grenzwertüberschreitungen aufwiesen, ohne zusätzliche Nachbesserung und Nachrüstung von Euro 5- und Euro 6-Diesel-Pkw sowie dem Ausschluss eines Teils der Diesel-Flotte (d. h. nicht nachgebesserter/‌nachgerüsteter Diesel-Pkw sowie Diesel-Pkw Euro 4 und älter) umzusetzen.

Vgl. hierzu Umweltbundesamt, „Ergänzung der Bewertung zu marktverfügbaren fahrzeugseitigen NO_x-Nachrüsttechnologien und Bewertung der Nachbesserung“, Stand: Juni 2017, Seite 2, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/2546/dokumente/uba_bericht_nachruestung_ii_0.pdf.

Mit Blick auf eine möglichst schnelle Umsetzbarkeit von Maßnahmen und wegen der begrenzten Möglichkeiten zur kurzfristigen Reduzierung der NO_x-Emissionen im Übrigen ist daher gemeinhin anerkannt, dass in den besonders belasteten Gebieten das Kfz-Verkehrsaufkommen gesenkt werden muss.

Siehe zu dieser Schlussfolgerung stellvertretend etwa LAI-Ausschuss „Luftqualität/Wirkungsfragen/Verkehr“, Bericht vom 16. Februar 2016 betreffend „Handlungsbedarf und ‑empfehlungen zur Einhaltung der NO₂-Grenzwerte“, Seiten 3 und 11, im Internet abrufbar unter www.lai-immissionsschutz.de/documents/handlungs-bedarf_2_1503‌573109.pdf; siehe auch bereits die dahingehenden Feststellungen im Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ des Beklagten, Seite 158, sowie im Green City Plan 2018 der Beigeladenen, Seiten 47 unten und 97 Mitte, im Internet abrufbar unter https://www.gelsenkirchen.de/de/‌stadtprofil/stadtthemen/zukunft_mobilitaet/_doc/Green_City_Plan_Stadt_Gelsenkirchen_Entwurf.pdf.

Dies trifft auch auf die Kurt-Schumacher-Straße als den mit Stickstoffdioxid besonders belasteten Straßenzug im Stadtgebiet der Beigeladenen zu, für den noch im Jahr 2018 Überschreitungen anhand der gemessenen Monatsmittelwerte von Januar bis August 2018 abgeschätzt wurden (s. o. in Abschnitt 2. dieser Entscheidung). Der über das Kalenderjahr gemittelte NO₂-Grenzwert von 40 µg/m³ wird dort auch im Jahr 2020 trotz des bis dahin angenommenen Rückgangs des regionalen Hintergrundniveaus um weitere 1,5 µg/m³ prognostisch überschritten.

Kurzfristige signifikante Effekte im Hinblick auf die Stickstoffdioxidbelastung bereits im Laufe des Jahres 2019 im Stadtgebiet der Beigeladenen lässt schließlich auch das von der Bundesregierung am 1. Oktober 2018 beschlossene „Konzept für saubere Luft und die Sicherung der individuellen Mobilität in unseren Städten“,

im Internet abrufbar auf der Homepage des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur, www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Artikel/K/konzept-klarheit-fuer-dieselfahrer.html,

nicht erwarten, das in dem Entwurf der Planergänzung 2018 noch nicht berücksichtigt wurde. Hinsichtlich der Umsetzung dieses Konzepts bleiben Fragen offen. So kann beispielsweise in zeitlicher Hinsicht nicht abgeschätzt werden, wann die dort genannten Maßnahmen der Hardwarenachrüstung für Dieselfahrzeuge (Kommunalfahrzeuge über 3,5 t und Handwerker- und Lieferfahrzeuge) mit SCR-Filtern umgesetzt werden können. Ebenso unsicher ist, wie sich die Annahmebereitschaft der betroffenen Fahrzeughalter entwickeln wird, u. a. weil die Bundesregierung Fragen der Kostentragung noch nicht endgültig mit den Automobilherstellern geklärt hat, die Hardwarenachrüstungen bislang skeptisch gegenüberstanden. Die Beigeladene zählt auch nicht (jedenfalls derzeit nicht) zu den in dem Konzept genannten 14 (bzw. mittlerweile 15) besonders mit Stickstoffdioxidimmissionen belasteten Städten, in denen bestimmten Dieselfahrzeughaltern zur Vermeidung von Verkehrsbeschränkungen die Möglichkeit von Fahrzeugumtauschangeboten oder alternativ Hardwarenachrüstungen eröffnet werden soll. Hier bestehen zahlreiche technische, rechtliche und kostenmäßige Unsicherheiten (u. a. Haftungsfragen), die das Annahmeverhalten der Dieselfahrzeughalter aller Voraussicht nach beeinflussen werden. Umfang und zeitlicher Rahmen einer NO₂-Reduktion, die sich auch auf das Stadtgebiet der Beigeladenen positiv auswirken können, können daher derzeit nur als offen bezeichnet werden.

Vgl. VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 38; dort unter Hinweis auf einen Artikel in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 6. Oktober 2018 mit dem Titel: „Reicht der Diesel-Plan nicht aus?“

b) Kann danach im hier maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht mit der erforderlichen Gewissheit davon ausgegangen werden, dass die von dem Beklagten und der Beigeladenen bereits ergriffenen Maßnahmen sowie das in dem aktuellen Entwurf der Planergänzung 2018 aufgeführte Maßnahmenpaket zur Erreichung des Ziels der schnellstmöglichen Einhaltung des NO₂-Jahresmittelgrenzwerts im Jahr 2019 ausreichend sind, sind bei der notwendigen Fortschreibung des Luftreinhalteplans weitere geeignete, gegebenenfalls auch belastendere Maßnahmen in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan aufzunehmen. Die Handlungsmöglichkeiten des Beklagten sind insoweit – entgegen der Formulierung im Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ (dort Seite 159) – noch nicht ausgeschöpft. In Ermangelung von Alternativen erweist sich vor allem ein Konzept für Verkehrsverbote betreffend Fahrzeuge mit hohen NO_x-Emissionen als allein gebotene und damit zwingende Maßnahme, um die andauernde Überschreitung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für Stickstoffdioxid so kurz wie möglich zu halten, wie es sowohl § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG als auch Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG verlangen. Der planerische Gestaltungsspielraum des Beklagten ist vorliegend insoweit eingeschränkt.

Die grundsätzlich bestehende planerische Gestaltungsfreiheit wird diesbezüglich durch die normative Zielvorgabe der schnellstmöglichen Einhaltung des NO₂-Grenzwertes gemäß den zuvor genannten Vorschriften begrenzt. Allein hieran ist das in einem Luftreinhalteplan zum Ausdruck kommende Konzept zu messen. Bleibt dieses nach den bisherigen Planungen – wie hier – hinter den Anforderungen zurück, obliegt es den angerufenen nationalen Gerichten, gegenüber den nationalen Behörden jede erforderliche Maßnahme zu erlassen, damit diese den erforderlichen Plan gemäß den europarechtlich vorgeschriebenen Bedingungen erstellen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2018 – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 36; in gleicher Weise auch schon VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 85.

Da vorliegend auch unter Berücksichtigung der Minderungswirkungen der von dem Beklagten geplanten Maßnahmen keine schnellstmögliche Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts zu erwarten ist (dazu bereits die vorstehenden Abschnitte 3. und 4.a) dieser Entscheidung) und gleichzeitig keine anderen, gleichermaßen hierzu geeigneten Maßnahmen vorgetragen oder sonst ersichtlich sind, ist es unverzichtbar, trotz der weitreichenden wirtschaftlichen Belastungen und verkehrsrechtlichen sowie gesellschaftlichen Folgen Fahrverbote für Kraftfahrzeuge mit hohen NO_x-Emissionen als Ultima Ratio in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan für das Stadtgebiet der Beigeladenen aufzunehmen. Nur auf diese Weise kann der seit dem 1. Januar 2010 dem Schutz der menschlichen Gesundheit geltenden Pflicht zur schnellstmöglichen Einhaltung des Jahresmittelgrenzwerts für NO₂ angesichts der – trotz vielfältiger Maßnahmen – weiterhin andauernden Überschreitungen im Stadtgebiet der Beigeladenen hinreichend Rechnung getragen werden.

Um dieses Ziel zu erreichen, hat der fortzuschreibende Luftreinhalteplan eine Auflistung und Beschreibung aller beabsichtigten Maßnahmen sowie einen Zeitplan für deren Durchführung einschließlich einer Schätzung der angestrebten Verbesserung der Luftqualität zu enthalten (§ 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG, Art. 23 Abs. 1 Satz 3 und Anhang XV A. Nr. 8 der Richtlinie 2008/50/EG). Von der notwendigen Aufnahme von Verkehrsregelungen für Fahrzeuge mit hohen NO_x-Emissionen in den Luftreinhalteplan ist – wie die Vorschrift des § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG erkennbar werden lässt – die tatsächliche Umsetzung der dort normierten Maßnahmen zu unterscheiden, die nur erforderlich ist, wenn und soweit der Immissionsgrenzwert weiterhin nicht eingehalten wird. Die Umsetzung von im Plan enthaltenen Maßnahmen steht und fällt letztlich mit der Entwicklung der Grenzwertüberschreitungen. Die normative Verpflichtung, die Überschreitung des Grenzwerts möglichst schnell zu beenden, fordert ohne weitere Verzögerung eine Bewertung und Aufnahme der zur Emissionsminderung zur zeitnahen Verwirklichung geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan. Nur so kann verhindert werden, dass sich die Erreichung des Grenzwerts nach – wie hier – langjähriger Überschreitung des Grenzwerts und späterer erneuter Feststellung der Nichteinhaltung immer weiter in die Zukunft verschiebt. Die mit einem weiteren Abwarten verbundene weitere Verzögerung der Zielerreichung ist angesichts der Notwendigkeit der zeitnahen Einhaltung des zum Schutz der menschlichen Gesundheit geltenden Grenzwerts einerseits und mit Blick auf dessen jahrelange Überschreitungen andererseits nicht mehr hinnehmbar.

Vgl. VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 43.

5. In Anbetracht der vorstehenden Erkenntnisse ist in die Fortschreibung des Luftreinhalteplans betreffend das Stadtgebiet der Beigeladenen – auch unter Berücksichtigung des planerischen Gestaltungsspielraums des Beklagten – ein streckenbezogenes Verkehrsverbot für die Kurt-Schumacher-Straße aufzunehmen, das – unter Berücksichtigung von Ausnahmeregelungen (vgl. Abschnitt 6. b) dieser Entscheidung) – mindestens Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor (Dieselantrieb) der Abgasnormen Euro 5/V und älter sowie Fahrzeuge mit benzin- und gasbetriebenem Fremdzündungsmotor (Ottomotor) der Abgasnormen Euro 2/II und älter erfasst.

Dies ergibt sich – ausgehend vom Verursacherprinzip (§ 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG) – anhand einer Betrachtung der durchschnittlichen NO_x-Emissionen von Fahrzeugen verschiedener Abgasnormen. Nach der vorgenannten Vorschrift sind die in den Luftreinhalteplan aufzunehmenden Maßnahmen entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen die Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte beitragen.

Die Orientierung am Verursacherprinzip zwingt dazu, den Straßenverkehr als stärkste Verursachergruppe der NO_x-Emissionen an den Belastungspunkten im Stadtgebiet der Beigeladenen vorrangig in Anspruch zu nehmen. Diese gehen nach den Angaben des Beklagten in dem Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 25) zu 12 % auf den Verkehr zurück, darunter wiederum 88 % auf den Straßenverkehr (a. a. O., Seite 21). Innerhalb des Straßenverkehrs werden ca. 86 % der NO_x-Emissionen durch den Pkw-Verkehr verursacht, davon wiederum 80 % von Diesel-Pkw, und 27,6 % der NO_x-Emissionen durch schwere Nutzfahrzeuge (ohne Busse), obwohl diese nur 8,1 % der Jahresfahrleistung erbringen (vgl. hierzu a. a. O., Seiten 19). Eine Darstellung der prozentual berechneten Beiträge der verschiedenen Verursachergruppen an dem Messstandort Kurt-Schumacher-Straße findet sich in der Abbildung Nr. 3.3/1 aus dem Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 29), die im Tatbestand abgedruckt ist.

Diese Zahlen entsprechen den Erhebungen auch in anderen Städten. Es ist mittlerweile allgemein bekannt, dass wichtigster Verursacher für die Überschreitung der Stickstoffdioxidgrenzwerte der motorisierte Straßenverkehr ist und dass rund vier Fünftel dieses Verkehrsbeitrags von Dieselfahrzeugen stammen.

Vgl. insoweit nur Bundesumweltamt, Neun Fragen und Antworten zum Diesel, im Internet abrufbar unter www.umweltbundesamt.de/themen/neun-fragen-antworten-diesel; desweiteren LAI-Ausschuss „Luftqualität/‌Wirkungsfragen/Verkehr“, Bericht vom 16. Februar 2016 betreffend „Handlungsbedarf und -empfehlungen zur Einhaltung der NO₂-Grenzwerte“, Seiten 8 ff., im Internet abrufbar unter www.lai-immissionsschutz.de/documents/‌handlungs-bedarf_2_1503573109.pdf; weiterhin auch Bay. VGH, Beschluss vom 27. Februar 2017 – 22 C 16.1427 –, juris Rn. 107 ff. unter Berufung u. a. auf eine Studie des Bayerischen Landesamtes für Umwelt vom 25. März 2015 zu Dieselfahrzeugen als Hauptverursachern der NO₂-Belastung an stark befahrenen Straßen.

Neben dem Straßenverkehr (12 %, s. o.) setzen sich die Jahres-Gesamtemissionen für NO_x vorliegend zwar zu einem weit überwiegenden Anteil von 86 % aus solchen der Industrieanlagen sowie zu weiteren 2 % aus Kleinfeuerungsanlagen zusammen (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 25). Doch ist bei der Beurteilung der Emissionen nach den Angaben des Beklagten (ebenfalls a. a. O.) zu beachten, dass die meisten industriellen Emissionen über hohe Quellen (Schornsteine) emittiert werden. Diese Emissionen wirken sich, da sie weit getragen werden, „lediglich“ auf den regionalen Hintergrund aus (weiterhin a. a. O.); dessen NO₂-Niveau wurde im Basisjahr 2016 für die weitere Betrachtung im Planergänzungsverfahren 2018 mit 22 µg/m³ angenommen (s. o. und zudem a. a. O., Seite 17) und beläuft sich aktuell auf etwa 20,5 µg/m³ (s. o.). Bei der Betrachtung der Immissionsbelastung in Straßenschluchten sind hingegen niedrige, nahegelegene Quellen relevant (vgl. a. a. O., Seite 25). Dies wird im Stadtgebiet der Beigeladenen in räumlicher Hinsicht noch dadurch bestätigt, dass die drei mit Abstand größten industriellen Stickstoffdioxid-Emittenten sich abseits der am stärksten belasteten Kurt-Schumacher-Straße im Norden und Westen des Stadtgebiets befinden (siehe hierzu a. a. O., Seite 23, dort Abb. 3.2.3/2). Mit den Feststellungen im Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 29) ist folglich davon auszugehen, dass das regionale Hintergrundniveau (mit 46 %) und der lokale Straßenverkehr (mit 36 %) am Messstandort Kurt-Schumacher-Straße die höchsten Anteile an der NO_x-Belastung leisten.

Innerhalb der Verursachergruppe des Straßenverkehrs weisen insbesondere Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor (Dieselantrieb) der Abgasnormen Euro 5/V und älter sowie Fahrzeuge mit benzin- und gasbetriebenem Fremdzündungsmotor (Ottomotor) der Abgasnormen Euro 2/II und älter besonders hohe NO_x-Emissionen auf,

vgl. zur Erläuterung: Aviso GmbH und IFK, Universität Stuttgart, Schlussbericht „Identifizierung von Minderungspotenzialen und Erarbeitung von Maßnahmenvorschlägen im Rahmen der Stickoxidminderungsstrategie der Landesregierung NRW“, Stand: September 2016, Seiten 92 und 94 (vgl. Beiakte Heft 22).

Dies geht deutlich aus der vorliegenden, nach Fahrzeugen der verschiedenen Abgasnormen differenzierenden Grafik hervor:

Die Abbildung ist der Stellungnahme von Dr.-Ing. Reinhard Kolke, Leiter Test und Technik, ADAC e.V. zur Sachverständigenanhörung am 8. September 2016 in Berlin (vgl. Ausschuss-Drs. 18(31)37 des 5. Untersuchungsausschusses der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages), dortige Seite 10 (Abbildung 8), entnommen im Internet abrufbar unter https://www.bundestag.de/blob/438814/8e39f64400154d842f9a916b00fad645/sv_1_kolke-data.pdf; die darin enthaltenen roten Markierungen wurden zum Zwecke besserer Verständlichkeit und zur Verdeutlichung der besonders emissionsstarken Abgasnormklassen nachträglich durch das Gericht vorgenommen.

In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die vorstehend hervorgehobenen Dieselfahrzeuge jüngeren Datums (v. a. Pkw der Abgasnormen Euro 4 und 5, jedoch auch solche mit Euro 6) im realen Fahrbetrieb – etwa bei Beschleunigungsvorgängen – deutlich mehr NO_x-Emissionen ausstoßen als dies nach den Abgasnormen mit niedrigeren Grenzwerten im Typgenehmigungszyklus (Neuer Europäischer Fahrzyklus [NEFZ]) zulässig wäre.

Siehe hierzu zusammenfassend etwa Seiten 5 und 10 in der vorgenannten Stellungnahme von Dr.-Ing. Reinhard Kolke, Leiter Test und Technik, ADAC e.V. (a. a. O.); ferner grafische Darstellung in der zugehörigen Anlage 1; LAI-Ausschuss „Luftqualität/Wirkungsfragen/Verkehr“, Bericht vom 16. Februar 2016 betreffend „Handlungsbedarf und -empfehlungen zur Einhaltung der NO₂-Grenzwerte“, Seiten 6 und 9, im Internet abrufbar unter www.lai-immissionsschutz.de/documents/handlungs-bedarf_2_1503‌573109.pdf.

Legt man diese Feststellungen zugrunde, verringert sich der Spielraum der zuständigen Behörde für schnell wirkende Handlungsoptionen deutlich. § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG verlangt angesichts des erheblichen Belastungsbeitrags des Straßenverkehrs insgesamt und des hierin enthaltenen Anteils der Dieselfahrzeuge unterhalb der Abgasnorm Euro 6/VI sowie der Fahrzeuge mit Ottomotor unterhalb der Abgasnorm Euro 3/III von dem Beklagten, diese Verursachergruppe als mit Abstand größten Emittenten von Stickstoffdioxid im Straßenverkehr als Adressaten von Maßnahmen zur Verringerung der NO₂-Belastung vorrangig in den Blick zu nehmen, wenn keine anderen, zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts gleich geeigneten Maßnahmen zur Verfügung stehen.

Mit demselben Ergebnis einer vorrangigen Heranziehung v. a. von Dieselfahrzeugen: Bay. VGH, Beschluss vom 27. Februar 2017 – 22 C 16.1427 –, juris Rn. 138; VG Aachen, Urteil vom 8. Juni 2018 – 6 K 2211/15 –, juris Rn. 90; VG Wiesbaden, Urteil vom 5. September 2018 – 4 K 1613/15.WI –, juris Rn. 97.

Diesem Ziel werden weder die in den Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ noch die in den Entwurf einer Planergänzung 2018 für das Stadtgebiet der Beigeladenen aufgenommenen Maßnahmen gerecht: Der Beklagte kann mit den von ihm bereits ergriffenen sowie mit der Änderung des Luftreinhalteplans angedachten Maßnahmen nicht nur keine kurzfristige Einhaltung des Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid im Stadtgebiet der Beigeladenen noch im Laufe des Jahres 2019 gewährleisten, sondern darüber hinaus auch keine flächendeckende Grenzwerteinhaltung an sämtlichen Belastungspunkten im Jahr 2020 in Aussicht stellen. Letzteres gilt mindestens für den Messpunkt Kurt-Schumacher-Straße.

6. Der Aufnahme des vorstehend skizzierten Verkehrsverbots in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan stehen ferner keine rechtlichen Hindernisse entgegen. Die höchstrichterliche Rechtsprechung hat zwischenzeitlich ihre verkehrsrechtliche Zulässigkeit bejaht (dazu a). Die Festlegung eines streckenbezogenen Verkehrsverbots der vorgenannten Art für die Kurt-Schumacher-Straße ist im vorliegenden Einzelfall auch verhältnismäßig (dazu b).

a) Für ein Fahrverbot fehlt es nicht an der aufgrund der damit einhergehenden Grundrechtseingriffe notwendigen (fach-)gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Dies hat bereits das Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen vom 27. Februar 2018,

vgl. Urteile in den Verfahren 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf), juris Rn. 16 ff., 33 f., und 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart), juris Rn. 19 ff., 36 f.,

unter Auseinandersetzung mit den bundes- und unionsrechtlichen Rahmenbedingungen ausdrücklich klargestellt. Zwar lassen die derzeit geltenden immissionsschutzrechtlichen Vorschriften für sich genommen derartige Verkehrsverbote nicht zu. Ihre Zulässigkeit ergibt sich aber unter Berücksichtigung des Unionsrechts. Um die volle Wirksamkeit des Unionsrechts zu ermöglichen, das die schnellstmögliche Einhaltung überschrittener NO₂-Grenzwerte fordert, und ihm zur effektiven Durchsetzung zu verhelfen, sind die entgegenstehenden Vorschriften der 35. BImSchV entweder unionsrechtskonform auszulegen oder müssen insoweit unangewendet bleiben, als sie einem Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge entgegenstehen. Ermächtigungsgrundlage für eine solche Maßnahme ist § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Danach beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Luftreinhalteplan oder ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG dies vorsieht.

Eine Umsetzung von Verkehrsverboten scheitert auch nicht an straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften. Für die Kennzeichnung von Verkehrsverboten kann auf das Zeichen 251 aus der Anlage zu § 41 Abs. 1 StVO (Verbot für Kraftwagen) oder auf die Zeichen 270.1 und 270.2 (Beginn und Ende einer Verkehrsverbotszone zur Verminderung schädlicher Luftverunreinigungen in einer Zone) in Verbindung mit einem geeigneten – neu zu schaffenden – Zusatzzeichen zurückgegriffen werden.

Vgl. hierzu im Einzelnen BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 48 ff., 56, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 51 ff., 57 (dort auch zur möglichen Gestaltung des Zusatzzeichens).

Schließlich bestehen nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine Vollzugshindernisse, die auf ein normativ angelegtes Defizit zurückgehen. Die absehbaren Schwierigkeiten beim Vollzug eines Verkehrsverbots ohne eine Kennzeichnung der von dem Verkehrsverbot ausgenommenen Kraftfahrzeuge („Blaue Plakette“) führen nicht zur Rechtswidrigkeit einer solchen Verbotsregelung. Sowohl im ruhenden als auch im fließenden Verkehr erscheinen stichprobenartige Kontrollen von Kraftfahrzeugen im Wege von Halterabfragen oder durch Einsichtnahme in die Zulassungsbescheinigung Teil 1 möglich und ausreichend wirksam. Zur effektiven Kontrolle und konsequenten Durchsetzung eines Verkehrsverbots sind die Vollzugsbehörden verpflichtet.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 60 ff., und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 61 ff.

b) Die in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan aufzunehmenden Regelungen zu einem streckenbezogenen Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße im Stadtgebiet der Beigeladenen müssen verhältnismäßig ausgestaltet sein.

Dies folgt nicht nur aus dem verfassungsrechtlichen Rang des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der jegliches staatliche Handeln als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips und Ausdruck des allgemeinen Freiheitsanspruchs des Bürgers als Wesensmerkmal der Grundrechte beherrscht, sondern auch einfachgesetzlich aus § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit darf eine staatliche Maßnahme auch dann, wenn sie zur Erreichung eines legitimen Zwecks geeignet und erforderlich ist, nicht außer Verhältnis zum Zweck bzw. zum Ziel der Maßnahme stehen. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit erfordert eine Abwägung zwischen dem Nutzen der Maßnahme und den durch diese herbeigeführten Belastungen und setzt diesen hierdurch eine Grenze.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 36, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 39, jeweils m. w. N.

Ausgehend von allgemeinen Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit von Fahrverboten (dazu aa) ist das hier vorgesehene streckenbezogene Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße (vgl. Abschnitt 5. dieser Entscheidung) verhältnismäßig. Es ist zur Erreichung eines legitimen Zwecks (dazu bb) geeignet (dazu cc) und erforderlich (dazu dd) und steht nicht außer Verhältnis zum Zweck bzw. zum Ziel der Maßnahme (sog. Angemessenheit, dazu ee).

aa) Die Verhältnismäßigkeit gebietet es, weitreichende Beschränkungen wie das hier vorgesehene streckenbezogene Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße nur unter Berücksichtigung der damit für die Betroffenen verbundenen, insbesondere wirtschaftlichen Folgen auszusprechen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 38 a. E., und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 41 a. E.

Gleichwohl sind Verkehrsverbote zur Erreichung des Grenzwerts für Stickstoffdioxid nach der diesbezüglich zu Luftreinhalteplänen ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 35 ff., 38 ff., und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 38 ff., 41 ff.,

nicht von vornherein unverhältnismäßig. Vielmehr muss (lediglich) die nähere Ausgestaltung des in Betracht zu ziehenden Verkehrsverbots angemessen und für die vom Verbot Betroffenen zumutbar sein. Dies erfordert von der für die Erstellung eines Luftreinhalteplans zuständigen Behörde eine Abwägung zwischen den mit der Überschreitung des geltenden NO₂-Grenzwerts verbundenen Risiken für die menschliche Gesundheit auf der einen Seite und den Belastungen und Einschränkungen auf der anderen Seite, die mit einem Verkehrsverbot insbesondere für die betroffenen Fahrzeughalter und -nutzer sowie darüber hinaus auch für die Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft verbunden sind. Dabei unterscheidet das Bundesverwaltungsgericht zwischen Verkehrsverboten, die lediglich einzelne Straßen oder Straßenabschnitte betreffen (streckenbezogene Verbote) und die ihrer Intensität nach nicht über sonstige straßenverkehrsrechtlich begründete Durchfahrt- und Halteverbote hinausgehen, mit denen Autofahrer stets rechnen und die sie grundsätzlich hinnehmen müssen, und solchen, die für ein großflächiges, aus einer Vielzahl von Haupt- und Nebenstraßen gebildetes zusammenhängendes Verkehrsnetz (zonale Verbote) gelten sollen.

Zusammenfassen lässt sich diese Rechtsprechung, der die Kammer folgt, dahingehend, dass streckenbezogene Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge ohne Übergangsfrist und damit sofort möglich sind. Hinsichtlich zonaler Verkehrsverbote ist zu unterscheiden: Dieselfahrzeuge unterhalb der Abgasnorm Euro 5/V dürfen ebenfalls ohne Übergangsfrist und damit sofort ausgeschlossen werden. Für Fahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V ist – aus Gründen des Vertrauens- bzw. Bestandsschutzes – ein Verkehrsverbot frühestens ab dem 1. September 2019 möglich.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 38 ff., und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 41 ff.

Wie das in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan aufzunehmende Konzept eines Verkehrsverbotes für Fahrzeuge mit hohen NO_x-Emissionen, wie es in den vorangegangen Ausführungen auf der Kurt-Schumacher-Straße mangels Alternativen als rechtlich gebotenes Minimum dargestellt wurde, im Einzelnen ausgestaltet wird, obliegt dem Beklagten in Ausübung seines planerischen Gestaltungsspielraums und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.

Insofern ist es Sache der Bezirksregierung als planaufstellender Behörde, zu prüfen, für welche Gruppen, wie beispielsweise Gewerbetreibende/Handwerker oder bestimmte Anwohnergruppen und andere Anlieger, und für welche Einzelpersonen zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Ausnahmen oder Befreiungen von einem Verkehrsverbot zu gewähren sind. Dies kann neben dem Anliegerverkehr auch weitere berechtigte Interessengruppen (siehe zu einem entsprechenden Katalog bereits in Anhang 3 zur 35. BImSchV, ferner beispielsweise existenzerhaltender und zugleich unumgänglicher Zuliefererverkehr zu Gewerbebetrieben) erfassen. Bereits der Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ (dort Seite 105 ff.) enthielt für die grüne Umweltzone einen derartigen Ausnahmekatalog. Auch Ausnahmeregelungen in Gestalt der Einräumung von Übergangsfristen für die Nachrüstung von Dieselfahrzeugen namentlich der Abgasnorm Euro 5 mit geeigneter Abgasreinigungstechnik können einen Baustein zur Verhältnismäßigkeit des Verkehrsverbots darstellen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 42, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 45; dort jeweils auch dazu (siehe Rn. 58 f. bzw. Rn. 59 f.), dass diese Ausnahmen nicht durch Verkehrszeichen gekennzeichnet werden müssen.

Bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen oder Befreiungen wird der Beklagte diese jedoch grundsätzlich so auszugestalten haben, dass die unionsrechtlich vorgegebene Zielsetzung, den Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid schnellstmöglich im gesamten Stadtgebiet einzuhalten, nicht in Frage gestellt wird. Das wäre vor allem der Fall, wenn der Schadstoffminderungseffekt des Fahrverbots ausgehebelt würde. Stattdessen sollen wirksame Anreize zur baldigen Um- bzw. Nachrüstung der betroffenen Fahrzeuge oder beispielsweise zur Bildung von Fahrgemeinschaften gesetzt werden.

So auch VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 132.

Abgesehen von zu regelnden Ausnahmen und Befreiungen, die der Verhältnismäßigkeit eines Verkehrsverbotes für Kraftfahrzeuge mit hohen NO_x-Emissionen dienen, sind keine Entschädigungsregelungen zugunsten der betroffenen Kraftfahrzeugeigentümer erforderlich, weil die hiermit verbundene verhältnismäßige Einschränkung der Nutzungsmöglichkeit eines Kraftfahrzeugs und dessen damit gegebenenfalls verbundener Marktwertverlust eine vom jeweiligen Eigentümer entschädigungslos hinzunehmende Inhaltsbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 45, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 48.

bb) Ein verfassungsrechtlich nicht zu beanstandendes legitimes Ziel von Fahrverboten ist die Minderung der Schadstoffbelastung mit Stickstoffdioxid im Stadtgebiet der Beigeladenen und insofern vorrangig der Gesundheitsschutz der in dem Bereich aufhältigen Personen, zu denen neben Anwohnern, Besuchern und dort Erwerbstätigen auch die Verkehrsteilnehmer zählen. Dies entspricht dem vorrangigen Ziel der Richtlinie 2008/50/EG zur Vermeidung, Verhütung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt (vgl. Art. 1 Nr. 1 der Richtlinie; zu diesem Schutzzweck siehe auch Erwägungsgrund Nr. 2) sowie zur Erhaltung der Luftqualität dort, wo sie gut ist, und zur Verbesserung der Luftqualität, wo das nicht der Fall ist (vgl. Art. 1 Nr. 5 der Richtlinie; hierzu ebenfalls Erwägungsgrund Nr. 9).

cc) Das vorgesehene streckenbezogene Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße ist zur Erreichung des vorgenannten Ziels geeignet. Denn es ist unstreitig dazu in der Lage, die gesundheitsschädliche Stickstoffdioxidbelastung (dazu (1)) binnen kurzer Zeit nachhaltig zu senken und damit dem Gesundheitsschutz zu dienen bzw. die Gesundheit der betroffenen Menschen zu fördern (dazu (2)).

(1) Im Rahmen der Feststellungen in dem Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ (dort Seiten 9 f.; auszugsweise wiedergegeben im Tatbestand) heißt es, dass Stickstoffdioxid die menschliche Gesundheit nachhaltig schädigen kann. Insbesondere kommt es hiernach durch eine erhöhte NO₂-Belastung nachweislich zu einer Verschlechterung der Lungenfunktion und einer Erhöhung der Häufigkeit von infektionsbedingten Atemwegserkrankungen sowie schließlich auch zu einem Anstieg der Gesamtsterblichkeit, der Herz-Kreislauf-Sterblichkeit, der Krankenhausaufnahmen und Notfall-Konsultationen. Besonders betroffen sind davon vor allem gesundheitlich vorgeschädigte Personen mit Atemwegserkrankungen sowie Kinder und Jugendliche. Gleichzeitig hat der Beklagte in dem o. g. Plan selbst festgestellt, dass für Stickstoffdioxid bisher kein Schwellenwert habe ermittelt werden können, bei dessen Unterschreiten langfristige Wirkungen auf den Menschen ausgeschlossen werden können. Daher trägt nach dem dortigen Fazit (vgl. Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“, Seite 10) auch eine vergleichsweise geringfügige Reduzierung der Belastung zu einer Verbesserung des Gesundheitsschutzes bei.

Die vorstehenden Annahmen des Beklagten entsprechen den allgemeinen Erkenntnissen zu den gesundheitlichen Auswirkungen von Stickstoffdioxid.

Vgl. hierzu stellvertretend Hessisches Landesamt für Naturschutz, Umwelt und Geologie, „Stickstoffdioxid (NO₂)“, Stand: Mai 2017, im Internet abrufbar unter https://www.hlnug.de/fileadmin/dokumente/luft/faltblaetter/Stickstoffoxid_12Seiten_2017_170606_Web.pdf; ferner Umweltbundesamt, „Wie sehr beeinträchtigt Stickstoffdioxid (NO₂) die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland? Ergebnisse der Studie zur Krankheitslast von NO₂ in der Außenluft“, Stand: 8. März 2018, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/479/publikationen/uba_factsheet_krankheitslasten_no2.pdf; siehe hierzu konkret: Umweltbundesamt, Abschlussbericht zum Thema „Quantifizierung von umweltbedingten Krankheitslasten aufgrund der Stickstoffdioxid- Exposition in Deutschland“, Stand: März 2018, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/421/publikationen/abschlussbericht_no2_krankheitslast_final_2018_03_05.pdf, und LANUV NRW, Informationen zur Wirkung von Stickstoffdioxid, im Internet abrufbar unter https://www.lanuv.nrw.de/umwelt/luft/immissionen/aktuelle-luftqualitaet/stickstoffdioxid-no2/#c5416.

Diese Feststellungen werden auch nicht durch einzelne öffentliche Stellungnahmen,

vgl. stellvertretend etwa die Aussagen des Präsidenten der Deutschen Gesellschaft für Arbeits- und Umweltmedizin Hans Drexler, abgedruckt in einem Online-Artikel bei „heise online“ vom 13. Februar 2018, im Internet abrufbar unter https://www.heise.de/newsticker/meldung/Diesel-Debatte-Umweltmediziner-haelt-NO2-Grenzwert-fuer-ueberzogen-3966520.html,

in Zweifel gezogen, wonach der unionsrechtlich determinierte Jahresmittelwert für die Stickstoffdioxidkonzentration in der Außenluft zu niedrig gewählt sei und auch höhere Konzentrationen von etwa 100 µg/m³ keinen krankmachenden Effekt haben dürften. Ohne derartige Aussagen weitergehend fachwissenschaftlich zu hinterfragen, beruht der Jahresmittelwert – wie auch andere Grenzwerte für Schadstoffe in der Außenluft – jedenfalls auf langfristigen, über Jahrzehnte hinweg in Studien beobachteten gesundheitlichen Auswirkungen auf die jeweils untersuchten Bevölkerungsgruppen (vgl. Hinweise hierzu in den vorstehenden Quellen). Darin konnten für sensible Bevölkerungsgruppen erhebliche gesundheitliche Risiken durch eine Langzeitbelastung festgestellt werden. Darüber hinaus entspricht der Grenzwert der aktuellen Empfehlung der Weltgesundheitsorganisation im Hinblick auf Stickstoffdioxid.

Siehe hierzu Word Health Organisation (WHO), Online-Bericht vom 2. Mai 2018 zum Thema „Ambient (outdoor) air quality and health“, dort Abschnitt „Nitrogen dioxide (NO₂)“, im Internet abrufbar unter http://www.who.int/news-room/fact-sheets/detail/ambient-(outdoor)-air-quality-and-health; zu den zugrunde liegenden Erkenntnissen und Studien vgl. etwa WHO Regional Office for Europe, „Review of evidence on health aspects of air pollution – REVIHAAP Project. Technical Report”, Stand: 2013, Seiten 67 ff., im Internet (nur in englischer Sprache) abrufbar unter http://www.euro.who.int/__data/assets/‌pdf_file/0004/193108/REVIHAAP-Final-technical-report-final-version.pdf?ua=1.

Zudem existieren auch fachwissenschaftliche Erkenntnisse, denen zufolge bereits ab einer langfristigen durchschnittlichen Exposition von 20 µg/m³ mit gesundheitsrelevanten Auswirkungen von Stickstoffdioxid gerechnet werden muss.

Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Dokumentation „Einzelfragen zu Stickoxiden“, Az. WD 8 – 3000 – 016/18, Stand: 5. März 2018, Seiten 5 und 10, im Internet abrufbar unter https://www.bundestag.de/‌blob/550740/0ed69bc0c343c0a1ce7c485923dc167c/wd-8-016-18-pdf-data.pdf; Umweltbundesamt, „Stickstoffdioxid-Belastung: Hintergrund zu EU-Grenzwerten für NO₂“, Stand: 20. Februar 2018, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/themen/stickstoffdioxid-belastung-hintergrund-zu-eu.

Letztlich handelt es sich um einen vom europäischen und nationalen Gesetzgeber festgeschriebenen Grenzwert. Da dieser unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative jedenfalls nicht evident fehlerhaft ist, wie sich aus dem Vorstehenden ergibt, ist er für den Beklagten bindend und von diesem – ebenfalls nach den normativen Vorgaben – so schnell wie möglich einzuhalten.

(2) Ausgehend von dem Verursacherbeitrag (vgl. § 47 Abs. 4 BImSchG) verspricht das vorgesehene streckenbezogene Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße eine Verbesserung der Gesundheit betroffener Personen durch wirksame Senkung der Stickoxid- und damit Stickstoffdioxidbelastung an diesem zentralen Belastungsabschnitt im Stadtgebiet der Beigeladenen.

Die von den Fahrzeugen (insbesondere von denen mit hohem Schadstoffausstoß, vgl. Abschnitt 5.b) dieser Entscheidung) emittierten Stickoxide (NO_x) sind im Wesentlichen ein Gemisch aus Stickstoffmonoxid (NO) und Stickstoffdioxid, die NO-Emissionen werden in der Luft durch chemische Prozesse in NO₂ (‑Immissionen) umgewandelt,

vgl. Hessisches Landesamt für Naturschutz, Umwelt und Geologie, „Stickstoffdioxid (NO₂)“, Stand: Mai 2017, Seite 2, im Internet abrufbar unter https://www.hlnug.de/‌fileadmin/dokumente/luft/faltblaetter/Stickstoffoxid_12Seiten_2017_170606_Web.pdf; siehe hierzu ebenfalls Seite 34 im Entwurf der Planergänzung 2018.

Die Berechnungen des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (LANUV NRW) im vorliegenden Fall belegen, dass der NO₂-Grenzwert für die Kurt-Schumacher-Straße – anders als ohne Maßnahmen – durch das hier vorgesehene Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge der Abgasnormen Euro 5/V und älter sowie Fahrzeuge mit Ottomotor der Abgasnormen Euro 2/II und älter im Jahr 2020 prognostisch eingehalten werden kann (siehe Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 47, dort in der Spalte „Blaue Umweltzone“; zu deren Definition vgl. Seite 44). Die von dem Beklagten gewählte Formulierung „Blaue Umweltzone“ ist insoweit missverständlich, da es sich lediglich um ein streckenbezogenes und nicht ein zonales Verkehrsverbot handelt; allerdings wurde im Zuge des Planergänzungsverfahrens ausschließlich die Kurt-Schumacher-Straße als einzig verbleibender Messpunkt mit Grenzwertüberschreitung betrachtet (dazu eingehend a. a. O., Seite 44 ff.) und eine Zone in räumlicher Hinsicht nicht festgelegt. Prognostisch kommt dem vorgesehenen Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße nach den Berechnungen eine Minderungswirkung von 3 µg/m³ gegenüber der unveränderten Prognosesituation einer „Grünen Umweltzone“ zu. Dies hat – anders als der Tab. 5.2/4 (a. a. O., Seite 48) zu entnehmen ist – eine Grenzwerteinhaltung spätestens im Jahr 2020 zur Folge (vgl. a. a. O., Seite 47, dort Tab. 5.2/3).

Wenngleich es bislang in der Praxis noch an einer verbindlichen Begutachtung und Bewertung des tatsächlichen Minderungspotenzials von Verkehrsverboten fehlt, entspricht dies den bislang gewonnenen Erfahrungs- und Prognosewerten. Auch vor dem Verwaltungsgericht Aachen (6 K 2211/15) wurde von Seiten des LANUV NRW erklärt, dass einem Dieselfahrverbot ein Minderungspotenzial im zweistelligen µg/m³-Bereich zukomme.

Siehe hierzu VG Aachen, Urteil vom 8. Juni 2018 – 6 K 2211/15 –, juris Rn. 92, unter Bezugnahme auf das Protokoll einer Projektgruppensitzung zum dortigen Luftreinhalteplan vom 15. Mai 2017.

Entsprechend bestätigen die Erkenntnisse des Umweltbundesamtes, dass ein Einfahrverbot für stark emittierende Diesel-Pkw nachweislich die effektivste Maßnahme zur Minderung der NO₂-Belastung in Städten ist.

Vgl. Umweltbundesamt, „Ergänzung der Bewertung zu marktverfügbaren fahrzeugseitigen NO_x-Nachrüsttechnologien und Bewertung der Nachbesserung“, Stand: Juni 2017, Seite 4, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/2546/dokumente/uba_bericht_nachruestung_ii_0.pdf.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union,

vgl. Urteil vom 21. Dezember 2011 – C-28/09 (Kommission/‌Österreich) –, juris Rn. 129,

steht ebenfalls außer Frage, dass die Einführung von Maßnahmen zur Verringerung des Straßenverkehrs, zu denen auch ein streckenbezogenes Fahrverbot zählt, zu einer Reduzierung der Luftschadstoffe führt und so zur Verbesserung der Luftqualität beiträgt.

Damit ist ein streckenbezogenes Fahrverbot wie das vorliegend von der Kammer für die Kurt-Schumacher-Straße vorgesehene unstreitig geeignet, die Stickstoffdioxidbelastung binnen kurzer Zeit nachhaltig zu senken und damit dem Gesundheitsschutz zu dienen bzw. die Gesundheit der betroffenen Menschen zu fördern.

Der hier angenommenen Eignung von Verkehrsverboten zur NO₂-Reduzierung und damit zum Gesundheitsschutz steht schließlich auch nicht entgegen, dass Streckensperrungen nach allgemeiner Lebenserfahrung sowie auf Grundlage von Auswertungen in der Vergangenheit regelmäßig nicht zu einem Verzicht auf Fahrten mit stark emittierenden Fahrzeugen, sondern – jedenfalls hinsichtlich des Durchgangsverkehrs – zu Verkehrsverlagerungen auf andere, nicht gesperrte Strecken führen. Denn das Bundesverwaltungsgericht,

vgl. Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 64 f., und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 66 f.,

hält derartige Ausweichverkehre bis zur Erreichung der Grenzwerte an anderen Stellen für hinnehmbar. Im Übrigen stellen Verkehrsverlagerungen die generelle Eignung eines Verkehrsverbots zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO₂-Grenzwerts an dem derzeit betroffenen Belastungspunkt Kurt-Schumacher-Straße nicht in Frage, weil der Beklagte auf derartige Entwicklungen nötigenfalls durch eine Ausdehnung des Fahrverbots oder weitere streckenbezogene Fahrverbote reagieren müsste. In Anbetracht der Vielfältigkeit der potentiell eintretenden Effekte ist hinsichtlich des Maßstabs der Geeignetheit lediglich zu fordern, dass sich die betrachtete Maßnahme bei einer Nettobetrachtung als insgesamt zweckförderlich erweist.

Siehe zum Vorstehenden schon eingehend Hofmann, NVwZ 2018, 928 (933 a. E.).

Das ist vorliegend zu bejahen.

dd) Ferner ist das vorgesehene streckenbezogene Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße auch erforderlich. Es sind, wie im Hinblick auf den Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ und den Entwurf der Planergänzung 2018 bereits dargelegt wurde, keine anderen Maßnahmen gleicher Eignung ersichtlich, die unter einem vergleichbar kurzen Wirkungszeitraum ein vergleichbares – konkret messbares – Minderungspotential aufweisen und daher eine schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung zur Folge haben.

Vor allem ist nicht festzustellen, dass die aktuell verfolgte Planergänzung, die nach den Angaben des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung zum 1. Februar 2019 in Kraft treten soll, ein gleich geeignetes Maßnahmenpaket enthält, das auch ohne Verkehrsverbote auf hinreichend belastbarer Grundlage die schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung sicherstellt. Dies gilt insbesondere für das Maßnahmenkonzept Kurt-Schumacher-Straße (sog. 6- Punkte-Plan, hierzu Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 33) in Verbindung mit einem Katalog aus vier neuen kommunalen Maßnahmen (M1 bis M4, dazu a. a. O., Seiten 35 ff.), darüber hinaus jedoch ebenso für sämtliche in weiteren Konzepten der Beigeladenen (z. B. Green City Plan 2018,

im Internet abrufbar unter https://www.gelsenkirchen.de/de/‌stadtprofil/stadtthemen/zukunft_mobilitaet/_doc/Green_City_Plan_Stadt_Gelsenkirchen_Entwurf.pdf)

enthaltenen Maßnahmen zum Abbau der vorhandenen NO₂-Belastung. Aus der Vielzahl von Maßnahmen sind für die Kammer keine weiteren erkennbar, die einerseits vergleichbar kurzfristig wirken wie Verkehrsverbote und andererseits – wie diese – eine Reduzierung der NO₂-Belastung im Jahresmittel um die gebotene Mehrzahl an µg/m³ versprechen. Keine der im Zuge des Planergänzungsverfahrens erwogenen Maßnahmen weist – auch nicht in Kombination – ein vergleichbares Minderungspotential in einem vergleichsweise kurzen Wirkungszeitraum auf. Viele der neu angedachten Maßnahmen setzen im Gegenteil einen längeren Vorlauf oder sogar ein gesellschaftliches Umdenken und einen Wandel vom motorisierten Individualverkehr (Diesel/Benziner) hin zu Elektrofahrzeugen, ÖPNV, Fahrradnutzung und vermehrten Wegen zu Fuß voraus. Das wird jedoch mehrere Jahre, wenn nicht eher Jahrzehnte in Anspruch nehmen. Ihnen kommt infolgedessen in der Prognosesituation – trotz der zu begrüßenden Ansätze – ein vor dem Hintergrund der normativen zeitlichen Vorgaben kaum messbares bzw. prognostizierbares Reduktionspotenzial bezüglich der Stickstoffdioxidbelastung zu.

Siehe hierzu exemplarisch die Bewertung einzelner Maßnahmen im Detail im Verwaltungsvorgang der Bezirksregierung Düsseldorf, vgl. Band 3 aus dem Verfahren der Planergänzung 2018 = Beiakte Heft 12, Bl. 1381 f.

Dies gilt namentlich für das Minderungspotenzial der verschiedenen Maßnahmen aus dem Green City Plan 2018; hierzu zählen vor allem Parkraummanagement, Etablierung von Mobilstationen, Erweiterung des Carsharing-Angebotes, Radschnellwege, Modellprojekt Elektrifizierung des Gelsenkirchener Handwerks, kommunales und betriebliches Mobilitätsmanagement sowie Nahmobilitätskonzept. Dass sich deren Wirkungen bis ins Jahr 2020 nach den Abschätzungen des Beklagten (vgl. hierzu Seite 3 des Schriftsatzes seiner Prozessbevollmächtigten vom 14. November 2018; Band IV der Gerichtsakte, Bl. 621) am Hotspot selbst und auf den Anteil des urbanen Straßenverkehrs auf 0,7 µg/m³ belaufen sollen, ist Resultat der günstigen Prognose, dass diese Maßnahmen von der Bevölkerung bis dahin angenommen werden. Ein hinreichend gesichertes und daher konkret bezifferbares Potenzial bei der Senkung der Stickstoffdioxidimmissionen kommt ihnen mithin nicht zu.

In der Folge ist ein Verkehrsverbot die letzte verbleibende Möglichkeit zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO₂-Jahresgrenzwerts und damit einzig geeignete Maßnahme, den Zeitraum der Nichteinhaltung desselben so kurz wie möglich zu halten. Zudem liegt nur mit einem Verkehrsverbot die Prognosesituation nicht länger im Ungewissen aufgrund von Annahmen, die nicht auf der sicheren Seite liegen (z. B. Umsetzungsgrad der Software-Updates und Rückkaufprämie zu 100 %, dazu s. o.).

Andere gleichermaßen effektive Maßnahmen wie ein Verkehrsverbot sind nicht ersichtlich und werden auch von dem Beklagten oder der Beigeladenen nicht benannt. Dies schließt auch eine Kombination von anderen Maßnahmen ein, da diese ein vergleichbares Minderungspotential nicht in dem für ein Fahrverbot prognostizierten kurzen Zeitraum erreichen.

Zu weiteren möglichen/denkbaren Maßnahmen im Rahmen der Luftreinhaltung einschließlich der Abschätzung ihres jeweiligen NO₂-Minderungspotenzials in Bezug auf das Stadtgebiet der Beigeladenen vgl. Bausteine in dem in ihrem Auftrag erstellten „Green City Plan 2018“, Seiten 49 ff., im Internet abrufbar unter https://www.gelsenkirchen.de/de/‌stadtprofil/stadtthemen/zukunft_mobilitaet/_doc/Green_City_Plan_Stadt_Gelsenkirchen_Entwurf.pdf; ferner in Bezug auf Nordrhein-Westfalen: Aviso GmbH und IFK, Universität Stuttgart, Schlussbericht „Identifizierung von Minderungspotenzialen und Erarbeitung von Maßnahmenvorschlägen im Rahmen der Stickoxidminderungsstrategie der Landesregierung NRW“, Stand: September 2016, Seiten 107 ff. (vgl. Beiakte Heft 22); zur allgemeinen Möglichkeit inklusive Evaluierung des NO₂-Minderungspotenzials siehe auch Umweltbundesamt, „Bestandsaufnahme und Wirksamkeit von Maßnahmen der Luftreinhaltung“, Stand: Mai 2014, Seiten 57 ff. und 105 ff., im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/378/publikationen/texte_26_2014_komplett_23.5.2014_0.pdf; zudem LAI-Ausschuss „Luftqualität/Wirkungsfragen/Verkehr“, Bericht vom 16. Februar 2016 betreffend „Handlungsbedarf und -empfehlungen zur Einhaltung der NO₂-Grenzwerte“, dort die zusammenfassende Darstellung möglicher Maßnahmen im Anhang (Seiten 22 ff.), im Internet abrufbar unter www.lai-immissions‌schutz.de/documents/handlungs-bedarf_2_1503‌573109.pdf; weiterhin IVU Umwelt GmbH/‌Habermehl & Follmann Ingenieurgesellschaft mbH, Endbericht „Wirkungsanalyse verkehrsbezogener Maßnahmen in Darmstadt durch Modellierung“, Seiten 71 ff., im Internet abrufbar unter https://umwelt.hessen.de/sites/default/files/media/hmuelv/wirkungsanalyse_verkehrsbezogener_massnahmen_in_darmstadt_durch_modellierung_-_maerz_2014‌.pdf; Umweltbundesamt, Stellungnahme zum Klageverfahren mit dem Az. 4 K 1613/15.WI vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden vom 19. Juni 2018 (vgl. Band IV der Gerichtsakte, Bl. 657 ff. bzw. Band V, Bl. 670 ff.).

Insbesondere kommen andere Maßnahmen mit bezifferbarem, nicht unwesentlichem NO₂-Minderungspotenzial entweder aus rechtlichen Gründen nicht in Betracht oder sind jedenfalls nicht gleichermaßen effektiv im Hinblick auf Umsetzbarkeit, Wirkung und den prognostizierten Zeithorizont bis zur Umsetzung und damit Einhaltung des Jahresgrenzwertes für Stickstoffdioxid:

Eine Form von City-Maut ist im Entscheidungszeitpunkt rechtlich nicht möglich, da es an einem entsprechenden, jedoch unerlässlichen Landesgesetz fehlt. Ein solches müsste erst noch geschaffen werden, zumal die Umsetzung eines Mautsystems im Übrigen deutlich komplexer und damit weniger schnell und effektiv sein dürfte.

Vgl. zu den rechtlichen Anforderungen an die Einführung einer City-Maut näher Klinger, ZUR 2016, 591 (592 ff.), und Schröer/Kullick, NZBau 2012, 760 (760 f.).

Ein LKW-Fahrverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße wurde dem Grunde nach schon vor mehreren Jahren eingeführt, ohne dass es zu einer erheblichen Minderung der NO_x-Emissionen und Einhaltung des NO₂-Grenzwerts geführt hat. Die nunmehr betrachtete Maßnahme M1, die ein Fahrverbot für Kfz über 3,5 t – Anlieger frei – auf der Kurt-Schumacher-Straße in den Blick nimmt, ist schon erkennbar nicht gleichermaßen effektiv wie ein Verkehrsverbot für sämtliche Fahrzeuge mit hohen NO_x-Emissionen. Denn zum einen wird damit nur eine Ausweitung des bestehenden LKW-Fahrverbots benannt und insofern nur ein Teil der Hauptemittenten ausgeschlossen, mit der Folge eines begrenzten Minderungspotenzials und zudem eines größeren zeitlichen Vorlaufs bis zur Grenzwerteinhaltung. Im Ergebnis entscheidend ist aber zum anderen, dass die infolge der wegfallenden Fahrleistung schwerer Nutzfahrzeuge entstehenden Lücken – nicht zuletzt wegen der damit verbundenen Beschleunigung im Verkehrsfluss – erfahrungsgemäß durch die verbleibenden Fahrzeuggruppen, d. h. mitunter ebenfalls stark emittierende Pkw, aufgefüllt werden,

siehe hierzu Umweltbundesamt, „Bestandsaufnahme und Wirksamkeit von Maßnahmen der Luftreinhaltung“, Stand: Mai 2014, Seite 123, im Internet im Volltext abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/378/publikationen/texte_26_2014_komplett_23.5.2014_0.pdf; ferner zu dem allgemeinen Grundsatz, dass ausgesperrte Fahrzeuge zu einer Umschichtung bei der Flottenzusammensetzung führen: Aviso GmbH und IFK, Universität Stuttgart, Schlussbericht „Identifizierung von Minderungspotenzialen und Erarbeitung von Maßnahmenvorschlägen im Rahmen der Stickoxidminderungsstrategie der Landesregierung NRW“, Stand: September 2016, Seite 128 (in Beiakte Heft 22),

was die Effizienz eines Lkw-Fahrverbots erheblich mindert. Dies hat der Beklagte in seiner Betrachtung gänzlich außer Ansatz gelassen, indem er von einem Wegfall der betroffenen Kraftfahrzeuge und damit von einer verringerten Fahrleistung ausgegangen ist (siehe hierzu Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 36).

Die Anschaffung neuer emissionsarmer Busse für den ÖPNV, der abhängig von den angekündigten Förderungen von Bund und Land und für das Jahr 2020 geplant ist (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 36), führt für sich genommen nicht zu einem erheblichen Minderungspotenzial und daher auch nicht zur Grenzwerteinhaltung. Nach den Berechnungen (a. a. O., Seite 47, dort Tab. 5.2/3) liegt die Wirkung dieser Maßnahme unterhalb von 0,5 µg/m³, was nicht zuletzt auch daran liegen dürfte, dass auf der im Bereich der Kurt-Schumacher-Straße verkehrenden Buslinie bereits heute grundsätzlich modernste Fahrzeuge der Abgasnorm Euro VI und Hybridbussen eingesetzt werden. Gegenüber einem streckenbezogenen Verkehrsverbot wäre diese Maßnahme daher weder schnellstmöglich, da jenes bereits in 2019 wirken würde, noch gleichermaßen effektiv, da das Einsparpotential vergleichsweise gering ist.

An einer mit Verkehrsverboten vergleichbaren Effektivität bei der Reduktion von Stickstoffdioxid fehlt es im Ergebnis auch, soweit die Einführung einer umweltsensitiven Verkehrssteuerung und -lenkung als Pilotprojekt in der Umgebung der Kurt-Schumacher-Straße in Betracht gezogen wird. Die von dem Beklagten als Teil des Green City Plans 2018 (siehe Maßnahme M4) in den Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seiten 37 f.) aufgenommene Überlegung ist schon nicht mit einem konkreten Zeithorizont versehen, zumal bislang lediglich ein Förderantrag für dieses Pilotprojekt beim Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur gestellt worden sein soll. Gleichzeitig fehlt es an konkreten Erkenntnissen, wie schnell eine solche Regelung umsetzbar wäre und welche Auswirkungen auf die NO₂-Belastung dadurch je nach konkreter Ausgestaltung zu erreichen wären. Nach den Erfahrungen aus anderen Verfahren ist allerdings auch hier ein deutlicher Vorlauf nötig für die gutachterliche Einschätzung, wie die Steuerung gestaltet sein müsste und welche Voraussetzungen geschaffen werden müssten. Außerdem liegt die Minderungswirkung hinsichtlich der NO_x-Emissionen nach den Berechnungen im Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 47, Abb. 5.2/3) bei nur 0,2 µg/m³, weshalb für das Jahr 2020 keine relevante Verbesserung gegenüber der aktuell prognostizierten Belastung bei unveränderten Rahmenbedingungen anzunehmen ist.

Entgegen der Auffassung des Beklagten (siehe dazu Entwurf der Planergänzung 2018, Seiten 53 f.) genügen die einzelnen Maßnahmen auch nicht in ihrer Kombination, um eine schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung sicherzustellen. Ungeachtet des verspäteten Prognosezeitpunkts auf Grundlage der Berechnungen in dem Entwurf der Planergänzung 2018 liegt die dortige Annahme, zwischen den Jahren 2016 und 2020 komme es durch eine Addition der Wirkung der Einzelmaßnahmen in Verbindung mit dem Rückgang der Hintergrundbelastung und der Flottenerneuerung prognostisch zu einer Reduzierung der NO₂-Immissionen von ca. 7,7 µg/m³, nicht auf der sicheren Seite. Dies gilt zum einen, wie bereits gezeigt wurde, für sämtliche der Einzelmaßnahmen M1 bis M4 und damit auch für ihre Summe. Zum anderen setzt der Beklagte in dieser Abschätzung den allgemeinen Rückgang der Hintergrundbelastung mit dem Maximalwert von 5 µg/m³ an, obwohl die Reduzierung des städtischen Hintergrundniveaus von 2016 bis 2020 an anderer Stelle noch mit etwa 3 bis 5 µg/m³ angegeben wurde (siehe hierzu a. a. O., Seite 42). Diese Annahme ist nicht konservativ und zurückhaltend, wie es angesichts der bestehenden Ungewissheiten bei der Prognose (vgl. a. a. O., Seite 45) angezeigt wäre. Trotz der darin liegenden Günstigkeitsbetrachtung gelangt auch der Beklagte in seiner Abschätzung (a. a. O., Seite 54) nicht zu einer vollständigen Grenzwerteinhaltung im Jahr 2020, sondern nur zu einer Annäherung an diesen Wert (von 40,3 µg/m³, vgl. erneut a. a. O.); die hiervon abweichende Abschätzung von 39,8 µg/m³ im Rahmen des gerichtlichen Klageverfahrens (vgl. hierzu Seite 3 des Schriftsatzes seiner Prozessbevollmächtigten vom 14. November 2018; Band IV der Gerichtsakte, Bl. 621, dort unter rechnerischer Berücksichtigung der angenommenen Wirkungen des Green City Plans 2018) ist aus den oben genannten Gründen hingegen schon in ihrem Ausgangspunkt nicht tragfähig. Ferner bestehen jedenfalls durchgreifende Bedenken an der hierfür vorausgesetzten Addition der Wirkung einzelner Maßnahmen, wie sie in der Regel nicht möglich ist (siehe hierzu noch Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 47). Die Argumentation des Beklagten (wiederum a. a. O., Seite 54), eine Addition sei ausnahmsweise gut vertretbar, weil das erarbeitete Maßnahmenbündel nicht die gleichen Fahrzeugtypen betreffe und sich somit nicht gegenseitig beeinflusse, überzeugt nicht. In diesem Zusammenhang sei alleine darauf hingewiesen, dass sich einzelne Maßnahmen (etwa M3) auch auf den optimistisch geschätzten Rückgang der Hintergrundbelastung und die Wirkungen der Flottenerneuerung, die den weit überwiegenden Teil der NO₂-Reduktion bis ins Jahr 2020 ausmachen, auswirken. Den Maßnahmen M1 bis M4 (ohne Einbeziehung des allgemeinen Rückgangs der Hintergrundbelastung) kommt demgegenüber selbst bei günstigster Prognose, die nach dem oben Gesagten nicht wahrscheinlich ist, ein maximales Minderungspotenzial von weniger als 2,7 µg/m³ zu (siehe hierzu abermals Entwurf der Planergänzung, Seite 47, dort Tab. 5.2/3).

Milderes Mittel gegenüber dem hier vorgesehenen streckenbezogenen Verkehrsverbot auf der gesamten Länge der Kurt-Schumacher-Straße ist schließlich auch nicht die (grundsätzlich denkbare) Beschränkung auf eine Teilstrecke, etwa im Bereich der eingerichteten Messstation. Denn es lässt sich mangels gegenteiliger Anhaltspunkte nicht feststellen, dass ein auf eine Teilstrecke reduziertes Fahrverbot genügen würde, um die Stickstoffdioxidbelastung im unmittelbaren Einzugsbereich der Kurt-Schumacher-Straße künftig nachhaltig zu senken und den Jahresgrenzwert schnellstmöglich auf der gesamten Länge der Straße einzuhalten. Die vorhandene Messstation steht insoweit repräsentativ für die Kurt-Schumacher-Straße als solche. Sofern der Beklagte nachträglich zu gesicherten, d. h. durch Messungen oder Modellierungen hinreichend belegten, Erkenntnissen gelangt, wonach eine Überschreitung des über ein Kalenderjahr gemittelten NO₂-Grenzwerts in bestimmten Teilbereichen der Kurt-Schumacher-Straße nicht zu erwarten ist, kann er das streckenbezogene Verkehrsverbot abweichend gestalten; auf diese Möglichkeit wurde bereits hingewiesen. Ungeachtet dessen erscheint die Einbeziehung der gesamten Länge der Kurt-Schumacher-Straße angezeigt, um kleinräumige Ausweichverkehre zu unterbinden und einen „Flickenteppich“ an einzelnen Teilstrecken mit Verkehrsverboten zu vermeiden. Der allgemeinen Erfahrung entspricht es insbesondere, dass selbst betroffene Verkehrsteilnehmer des Durchgangsverkehrs nur einen Umweg über nahe gelegene Straßenzüge wählen und insoweit zu Verlagerungen in das unmittelbar benachbarte Straßennetz führen. Dieses ist jedoch zu einem überwiegenden Teil nicht für ein derartiges Verkehrsaufkommen geschaffen wie die als zentrale Hauptverkehrslinie in Nord-Süd-Richtung angelegte und daher zur vierspurigen Bundesstraße ausgebaute Kurt-Schumacher-Straße.

Ein zonales Verkehrsverbot im Stadtgebiet der Beigeladenen würde hingegen eine noch größere Belastung hervorrufen als ein streckenbezogenes Fahrverbot auf einer einzelnen Straße innerhalb des Stadtgebiets.

ee) Schließlich ist das von der Kammer vorgesehene streckenbezogene Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße für Kraftfahrzeuge mit hohen NO_x-Emissionen auch angemessen.

An dieser Stelle ist der gebotene Interessenausgleich in Gestalt einer Abwägung zwischen dem Nutzen der Maßnahme und den durch diese herbeigeführten Belastungen vorzunehmen, d. h. die nähere Ausgestaltung des Verkehrsverbots muss für die hiervon betroffenen Personen angesichts des verfolgten Ziels zumutbar sein. Denn auch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union können Luftreinhaltepläne nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Gefahr der Verschmutzung und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erstellt werden.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 37, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 40, jeweils unter Bezugnahme auf EuGH, Urteil vom 22. Februar 2018 – C-336/16 –, juris Rn. 93 m. w. N.

Im Rahmen dieses Ausgleichs gegenläufiger Interessen sind insbesondere die Gefährdung der Gesundheit der in den Bereichen mit Grenzwertüberschreitungen aufhältigen Personen – darunter Anwohner ebenso wie Verkehrsteilnehmer und Besucher der Stadt – einerseits und die Beeinträchtigung der Mobilität der hiervon betroffenen Fahrzeugbesitzer – auch und gerade der Pendler – andererseits einzubeziehen. Daneben spielen weitere Gesichtspunkte wie die Versorgung der Bevölkerung, die Belange der gewerblichen Wirtschaft sowie der Umstand einer bislang eingeschränkten Aufklärung über gesundheitliche und investive Risiken bei gleichzeitiger staatlicher Förderung des Erwerbs von Dieselfahrzeugen in den vergangenen Jahren eine erhebliche Rolle.

Hierzu im Wesentlichen schon VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 116.

Ein streckenbezogenes Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße ist letztlich alternativlos (dazu (1)). Dieses muss zum Zwecke hinreichender Effektivität, insbesondere Wirksamkeit und Schnelligkeit, Dieselfahrzeuge unterhalb der Abgasnorm Euro 6/VI und Fahrzeuge mit Ottomotor unterhalb der Abgasnorm Euro 3/III einschließen (dazu (2)).

(1) Der Einwand des Beklagten, ein solches streckenbezogenes Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße sei unverhältnismäßig, da bis ins Prognosejahr 2020 nur eine relativ geringfügige Überschreitung des Grenzwerts zu erwarten sei, wohingegen ein solches Verbot massive Auswirkungen auf viele Bevölkerungsgruppen und starke Einschränkungen für die Allgemeinheit hätte, überzeugt nicht.

Zwar verweist der einzelne durchschnittliche Käufer eines Dieselfahrzeugs zutreffend darauf, gutgläubig ein vom Staat subventioniertes Fahrzeug mit entsprechender Fahrzeugtechnik gekauft zu haben. Im Zuge dessen ist der Kammer bewusst, dass es möglicherweise insbesondere Haltern älterer Diesel-Fahrzeuge nicht ohne Weiteres möglich sein wird, aufgrund ihrer Einkommenssituation kurzfristig ein anderes, schadstoffarmes Fahrzeug zu erwerben. Besondere Beachtung verdienen hierbei auch gewerbliche Betriebe, für die die Nutzung ihres Fuhrparks von existentieller Bedeutung ist und die diesen nicht kurzfristig austauschen können. Ferner verkennt das Gericht auch nicht den Umstand, dass vielen Betroffenen Fahrzeuge verkauft wurden, die den gesetzlichen Anforderungen an deren Abgasreinigung nicht entsprechen. Getäuschte Käufer sind hier jedoch darauf zu verweisen, sich an die Verantwortlichen zu halten und gegen diese gegebenenfalls zivilrechtlich vorzugehen.

Vgl. insoweit VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 117 f.

Allerdings ist in die Abwägung einzubeziehen, dass die Nichterreichung einer grenzwertkonformen Luftqualität seit nahezu neun Jahren andauert und noch länger, namentlich seit nahezu 20 Jahren, die Möglichkeit bestand, hinreichende Vorkehrungen zu treffen, um den bereits im Jahr 1999 beschlossenen NO₂-Grenzwert im Jahresmittel zum Zeitpunkt seiner verbindlichen Geltung oder spätestens in den darauf folgenden Jahren einzuhalten. Dies entspricht nicht zuletzt auch der Linie in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union,

vgl. Urteil vom 5. April 2017 – C-488/15 (Europäische Kommission/Bulgarien) –, juris Rn. 76; siehe hierzu zusammenfassend auch Hofmann, NVwZ 2018, 928 (934),

wonach Schwierigkeiten eines Mitgliedstaates bei der Erfüllung der Richtlinienpflichten im Falle einer wiederholten und andauernden Überschreitung eines Grenzwerts außer Betracht bleiben.

Nach der Auffassung des Gerichtshofs der Europäischen Union,

vgl. Urteile vom 19. Dezember 2012 – C-68/11 (Kommission/Italien) –, juris Rn. 62 f. m. w. N., und vom 5. April 2017 – C-488/15 (Europäische Kommission/‌Bulgarien) –, juris Rn. 76,

ist für die Frage der Verletzung von Art. 13 der Richtlinie 2008/50/EG ausschließlich eine objektive Perspektive entscheidend. Insofern ist es unerheblich, ob der Mitgliedstaat, dem der Verstoß zuzurechnen ist, diesen mit Absicht oder fahrlässig begangen hat oder ob er auf technischen Schwierigkeiten beruht, denen er sich möglicherweise gegenübersah. Ausgehend von der Feststellung, dass die Grenzwerte in der Richtlinie 2008/50/EG u. a. für Feinstaub und Stickoxide dem Schutz der menschlichen Gesundheit und damit einem Gut von rechtlich hohem Wert dienen, steht der Gewährleistung der Grenzwerteinhaltung auch nicht entgegen, dass hierzu massive wirtschaftliche und soziale Maßnahmen sowie Eingriffe in Grundrechte und -freiheiten erforderlich sind.

Siehe zu diesem im Ergebnis erfolglosen Argument der Italienischen Republik: EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2012 – C-68/11 (Kommission/Italien) –, juris Rn. 40.

Denn diesen Einschränkungen steht auf der anderen Seite die Gefährdung der Gesundheit der Bevölkerung entgegen, die entgegen der Verpflichtung aus der Richtlinie 2008/50/EG bereits über viele Jahre andauert. Bei dem Gesundheitsschutz, dem über den Schutz in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) eine herausragende Bedeutung auch in der Wertordnung des Grundgesetzes zukommt,

vgl. BVerfG, Urteil vom 25. Februar 1975 – 1 BvF 1/74 –, BVerfGE 39, 1 = Rn. 81; siehe auch Bay. VGH, Beschluss vom 27. Februar 2017 – 22 C 16.1427 –, juris Rn. 154; VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 120,

handelt es sich um ein besonders hohes Schutzgut.

Wie in dem vorangegangenen Abschnitt 6. b) cc) (1) ausführlich dargelegt, sind die von einer mittel- oder langfristigen NO₂-Exposition ausgehenden Gesundheitsgefahren ganz erheblich und betreffen eine nicht näher bezifferbare Vielzahl von Personen. In ihrer Gesamtheit überwiegen sie im Zuge der hier anzustellenden Gesamtbetrachtung des Einzelfalls die für die Bevölkerung und die Wirtschaft entstehenden Belastungen durch das streckenbezogene Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße.

Namentlich müssen die dem Schutz der Gesundheit gegenläufigen Interessen trotz des tendenziellen (langsamen) Rückgangs der Überschreitungen in den letzten Jahren, nicht zuletzt angesichts des bereits verstrichenen Zeitraums, in dem der NO₂-Grenzwert im Stadtgebiet der Beigeladenen überschritten wurde, hinter diesem besonderen Schutzgut zurückstehen. Denn die im Einzugsbereich der Kurt-Schumacher-Straße aufhältige Bevölkerung, zu der neben den Anwohnern auch die Verkehrsteilnehmer selbst und ferner dort Erwerbstätige sowie Besucher zählen, ist der mit Stickstoffdioxid belasteten Atemluft durchgehend ausgesetzt. Vor dem Hintergrund der erheblichen Gesundheitsgefahren durch Stickstoffdioxid ist die (gegebenenfalls auch nur vorübergehende) Einführung eines streckenbezogenen Verkehrsverbotes auf der Kurt-Schumacher-Straße zur Sicherstellung gesetzlicher Grenzwerte und zum Schutz der Gesundheit nicht nur grundsätzlich angemessen, sondern auch geboten und alternativlos.

Mit demselben Ergebnis der Abwägung der gegenläufigen Belange schon VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 120 ff. (dort in Bezug auf ein zonales Verkehrsverbot), das in diesem Kontext auf einkommensschwache Mieter einer Erdgeschosswohnung hinweist, die ebenfalls aus finanziellen Gründen nicht in der Lage sind, in eine Wohnung im Grünen umzuziehen (a. a. O., Rn. 123).

Die Einführung eines Fahrverbots für stark NO₂-emittierende Fahrzeuge wird zugleich dem Verursacheranteil dieser Fahrzeuge gerecht, vgl. § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG. Der Straßenverkehr trägt nach den oben dargelegten prozentualen Anteilen überdurchschnittlich stark zu den Stickoxid-Emissionen im Stadtgebiet der Beigeladenen bei, darunter insbesondere Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor (Dieselantrieb) unterhalb der Abgasnorm Euro 6/VI sowie Fahrzeuge mit benzin- und gasbetriebenem Fremdzündungsmotor (Ottomotor) unterhalb der Abgasnorm Euro 3/III. Dies hat zur Folge, dass sich der planerische Gestaltungsspielraum des Beklagten für rasch wirkende NO₂-mindernde Handlungsalternativen auf die Einführung eines Verkehrsverbots für die genannten Fahrzeuge reduziert. Würde gleichwohl von derartigen erforderlichen und insgesamt bei entsprechender Ausgestaltung verhältnismäßigen Maßnahmen abgesehen, käme dies einer Flucht aus der Verantwortung gleich, die gerade auch im Unionsrecht nicht zulässig ist (s. o.).

Angedeutet auch bei Hofmann, NVwZ 2018, 928 (935).

Wo sich das Fahrverbot im Einzelfall für einen Betroffenen doch als unzumutbar darstellt, können schließlich – zum Zwecke des insoweit gebotenen Interessenausgleichs – Ausnahmegenehmigungen oder Befreiungen erteilt werden.

Gleichzeitig steht vorliegend entgegen der Auffassung des Beklagten nicht nur eine unwesentlich frühere Einhaltung des Grenzwerts in Rede, da zum einen eine Zeitspanne von mindestens einem Jahr im Bereich des Gesundheitsschutzes nicht nur als unwesentlich zu charakterisieren ist und zum anderen eine Grenzwerteinhaltung auf der Kurt-Schumacher-Straße im Laufe des Jahres 2020 von dem Beklagten nicht hinreichend sicher prognostiziert werden kann. Auf die vorstehenden Ausführungen (siehe Abschnitt 4.a) dieser Entscheidung) wird Bezug genommen. Im Ergebnis ist ein streckenbezogenes Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße die einzige verbleibende Möglichkeit, um schnellstmöglich die Einhaltung des Grenzwertes auch auf dieser Straße zu erreichen, zumal Unsicherheiten bei der Grenzwerteinhaltung nicht hinzunehmen sind. Namentlich führen die bisher ergriffenen Maßnahmen nicht zeitnah zur Einhaltung des Jahresgrenzwertes. Im Falle der Kurt-Schumacher-Straße geht der Beklagte selbst frühestens im Jahr 2020 von einer Grenzwerteinhaltung aus, und das auch nur unter günstigsten Annahmen, zu denen unter anderem eine mehr als 50 %-ige Umsetzung von Software-Updates unterstellt wird. Davon ist nach dem oben Gesagten nicht auszugehen.

Abschließend ist jedoch darauf zu verweisen, dass – sollte es infolge von Ausweichverkehren oder zusätzlichen Erkenntnissen andernorts zu NO₂-Grenzwertüberschreitungen kommen – der Beklagte gegebenenfalls auch eine von dem obigen Mindestumfang abweichende Bestimmung des Umfangs des Verkehrsverbotes bzw. die Einführung weiterer streckenbezogener Fahrverbote oder gegebenenfalls sogar eines zonalen Verkehrsverbots in Betracht zu ziehen haben wird. Eine derartige Ausweitung aus Gründen etwa des Verkehrs- oder Umweltrechts steht im planerischen Gestaltungsspielraum des Beklagten.

(2) Hinsichtlich der von dem streckenbezogenen Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße betroffenen Fahrzeuggruppen schließt sich das Gericht den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts an,

vgl. Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 39 f., und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 42 f.,

wonach es hinsichtlich sämtlicher Dieselfahrzeuge unterhalb der Abgasnorm Euro 6/VI sowie der benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm Euro 3/III keiner Übergangsfristen für die Einführung eines streckenbezogenen Verkehrsverbotes – wie dem vorliegenden – bedarf.

Eine isolierte Einführung eines Fahrverbots für Diesel-Fahrzeuge ausschließlich der Abgasnorm Euro 4 wäre hingegen nicht ausreichend und im Übrigen auch nicht verhältnismäßig, weil diese Fahrzeuge im Realbetrieb ein (deutlich) besseres Emissionsverhalten aufweisen als solche der Abgasnorm Euro 5.

Vgl. hierzu etwa Aviso GmbH und IFK, Universität Stuttgart, Schlussbericht „Identifizierung von Minderungspotenzialen und Erarbeitung von Maßnahmenvorschlägen im Rahmen der Stickoxidminderungsstrategie der Landesregierung NRW“, Stand: September 2016, Seite 92, Bild 5.2 oben (in Beiakte Heft 22); ferner LAI-Ausschuss „Luftqualität/‌Wirkungsfragen/Verkehr“, Bericht vom 16. Februar 2016 betreffend „Handlungsbedarf und -empfehlungen zur Einhaltung der NO₂-Grenzwerte“, Seite 9, im Internet abrufbar unter www.lai-immissionsschutz.de/documents/‌handlungsbedarf_2_1503573109.pdf; siehe auch Pressemitteilung des Umweltbundesamtes vom 25. April 2017, „Stickoxid-Belastung durch Diesel-Pkw noch höher als gedacht. Auch Euro-6-Diesel stoßen sechs Mal mehr Stickstoffoxide aus als erlaubt“, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/presse/pressemitteilungen/stickoxid-belastung-durch-diesel-pkw-noch-hoeher.

Der Beklagte kann ungeachtet der vorstehenden Ausführungen selbstredend jederzeit das Verkehrsverbot ausweiten, um im Rahmen seines planerischen Gestaltungsspielraums weitere Belastungsstrecken einem streckenbezogenen Fahrverbot zu unterwerfen, die wirksame Verkehrsführung im Stadtgebiet zu gewährleisten oder zu erwartende Verlagerungseffekte auszugleichen. Maßgeblich ist auch hier die unionsrechtlich vorgegebene Zielsetzung, den Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid schnellstmöglich im gesamten Stadtgebiet einzuhalten.

Während der gesamten Zeit hat die Behörde bei ihrer Betrachtung gemäß der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 41, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 44,

die zwischenzeitliche Entwicklung der Grenzwertüberschreitungen anhand aktueller Erhebungen zu berücksichtigen. Sollten Grenzwertüberschreitungen deutlich stärker als bisher prognostiziert abnehmen, wäre hierauf gegebenenfalls – abhängig vom Umfang des Rückgangs – mit einem Verzicht auf das streckenbezogene Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße oder eine Verkleinerung des betroffenen Straßenabschnitts oder mit einer Einschränkung der von ihm betroffenen Fahrzeugflotte zu reagieren.

7. Nach den vorstehend beschriebenen Maßgaben des Gerichts hat der Beklage den Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“ für das Stadtgebiet der Beigeladenen fortzuschreiben. Hierfür hält die Kammer eine Frist bis zum 1. April 2019 für ausreichend und angemessen.

Insbesondere ist es im Sinne einer schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwertes erforderlich und geboten, das Planungsermessen des Beklagten auf diesen Veröffentlichungszeitraum zu beschränken.

Siehe hierzu bereits VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 84.

Angesichts der langjährigen Überschreitung des in Rede stehenden Grenzwerts vermag die Kammer auch unter Berücksichtigung der zwingenden Verfahrensvorgaben des § 47 BImSchG (insbesondere der Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 47 Abs. 5a BImSchG) nicht zu erkennen, dass die im Tenor antragsgemäß ausgesprochene Frist zu kurz bemessen wäre. Im Gegenteil ist dem Beklagten die Wahrung einer mehrmonatigen Frist zuzumuten. Das Gericht sieht es nicht zuletzt vor dem Hintergrund des bereits weit fortgeschrittenen Verfahrens zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans als realistisch an, dass eine der Rechtsauffassung des Gerichts entsprechende Anpassung der bislang beabsichtigten Planergänzung zeitnah erfolgen kann, damit der fortgeschriebene Luftreinhalteplan zum 1. April 2019 veröffentlicht werden und in Kraft treten kann. Der Beklagte hat durch das zur Zeit laufende Planergänzungsverfahren bereits die wesentlichen Schritte in die Wege geleitet, wenngleich es nach der notwendigen Überarbeitung und Anpassung an die gerichtlichen Vorgaben einer erneuten Auslegung des korrigierten Luftreinhalteplanentwurfs bedarf. Eine längere Frist als die hier vorgesehene bis zum 1. April 2019 würde dem Ziel eines zeitnahen Gesundheitsschutzes sowie den eindeutigen unionsrechtlichen Vorgaben zuwider laufen.

Für die Umsetzung der Inhalte einer solchen Fortschreibung erachtet die Kammer aus praktischen Gründen eine weitere Zeitspanne im Anschluss an das Inkrafttreten der Fortschreibung für geboten. Auch unter Berücksichtigung der zahlreichen zu treffenden Vorkehrungen erscheint die Einführung eines streckenbezogenen Verkehrsverbots auf der Kurt-Schumacher-Straße für Dieselfahrzeuge unterhalb der Abgasnorm Euro 6/VI sowie Fahrzeuge mit Ottomotor unterhalb der Euro 3/III-Norm durch den Beklagten bis spätestens zum 1. Juli 2019 möglich.

Insgesamt reicht für die notwendigen Vorbereitungshandlungen – beginnend mit der Urteilsverkündung am 15. November 2018 und unter Berücksichtigung einer ungefähr drei Wochen langen Dauer bis zur Zustellung der schriftlichen Entscheidungsgründe sowie eines Puffers von weiteren zwei Wochen – eine etwa halbjährige Vorlaufzeit aus. Dies gilt auch im Hinblick auf den Einwand des Beklagten, dass es den Betroffenen möglich sein müsse, sich auf ein Fahrverbot einzustellen. Mit der Planung und Organisation von Ausweichverkehren, der Vorbereitung auf Ausnahmeanträge und der Bestellung von Schildern zur Kenntlichmachung des streckenbezogenen Verkehrsverbots kann zeitgleich zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans ebenfalls frühzeitig begonnen werden. Die weitere Organisation kann sodann in den verbleibenden Monaten des Jahres 2019 erfolgen.

8. Zusätzlich zu der gebotenen Aufnahme eines Konzepts zu einem streckenbezogenen Verkehrsverbot auf der Kurt-Schumacher-Straße in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan hat der Beklagte im Zuge der Planfortschreibung eine aktuelle Belastungskarte für das gesamte Stadtgebiet zu erstellen. Dabei hat er namentlich zu prüfen, ob von einer flächenhaften Schadstoffbelastung an weiteren Verdachtspunkten abseits der Kurt-Schumacher-Straße auszugehen ist. Ziel der Planfortschreibung bzw. der darin ergriffenen Maßnahmen muss die Grenzwerteinhaltung im gesamten Stadtgebiet sein.

Von der Untersuchung muss insbesondere ein weiterer, bislang nicht untersuchter Straßenzug erfasst sein, den die Kammer der letzten verfügbaren Belastungskarte für das Stadtgebiet der Beigeladenen aus dem Jahr 2009 (vgl. Seite 30 im Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan Nord“; abgedruckt im Tatbestand) entnommen hat. Dabei handelt es sich um die Emil-Zimmermann-Allee, dort vor allem der Streckenabschnitt zwischen Horster Straße und Talstraße.

Im Zuge der Untersuchung des gesamten Stadtgebiets der Beigeladenen auf die Einhaltung des Grenzwertes ist besonders die vorgenannte Verdachtsstrecke in den Blick zu nehmen, was etwa – soweit möglich – durch eine Modellierung oder im Übrigen durch Messungen geschehen kann. Das Aufstellen etwa von NO₂-Passivsammlern ist nach Angaben des LANUV NRW,

vgl. die entsprechenden Angaben in der LANUV-Information „Luftqualitätsmessungen mit Passivsammlern“, im Internet abrufbar unter https://www.lanuv.nrw.de/fileadmin/‌lanuv/luft/pdf/passivsammler.pdf,

preisgünstig und relativ einfach zu handhaben. Gegebenenfalls sind im Anschluss an diese Untersuchung weitere örtliche Maßnahmen zu ergreifen, wenn abseits des streckenbezogenen Verkehrsverbots auf der Kurt-Schumacher-Straße Grenzwertüberschreitungen festgestellt werden; soweit andere geeignete Maßnahmen nicht existieren, sind hierbei gemäß den vorstehenden Ausführungen auch weitere streckenbezogene Fahrverbote in Betracht zu ziehen.

Da die Klage hiernach mit dem Hauptantrag Erfolg hat, war über den Hilfsantrag nicht mehr zu entscheiden.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich damit keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten nicht für erstattungsfähig zu erklären.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO und beschränkt sich in entsprechender Anwendung des § 167 Abs. 2 VwGO auf die Kostenentscheidung. Die allgemeine Leistungsklage wird zwar von der letztgenannten Vorschrift nicht ausdrücklich erfasst, jedoch gilt der dortige Grundsatz nach Sinn und Zweck für eine Verpflichtung zu einem schlicht-hoheitlichen Handeln entsprechend. Die Kammer geht in Anlehnung an die gesetzgeberische Vorstellung davon aus, dass § 167 Abs. 2 VwGO auch für die bei Schaffung der Verwaltungsgerichtsordnung weitgehend nur für Geldleistungen geläufige,

siehe zu dieser Feststellung BT-Drs. III/55, Seite 31 (zu § 40 VwGO-E) und OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 3. Februar 2016 – 1 P 8/16 –, juris Rn. 5 m. w. N.,

jedoch zwischenzeitlich darüber hinaus anerkannte allgemeine Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2, § 111, § 113 Abs. 4 VwGO) Anwendung findet.

So im Ergebnis (in Bezug auf Luftreinhaltepläne) auch schon VG Hamburg, Urteil vom 5. November 2014 – 9 K 1280/13 –, juris Rn. 53 mit Begründung und w. N.; hierauf bezugnehmend: VG Düsseldorf, Urteil vom 13. September 2016 – 3 K 7695/15 –, juris Rn. 66 f.; VG Aachen, Urteil vom 8. Juni 2018 – 6 K 2211/15 –, juris Rn. 123 f. m. w. N.; ohne Begründung ferner VG Wiesbaden, Urteil vom 5. September 2018 – 4 K 1613/15.WI –, juris Rn. 114.

Denn der Gesetzgeber,

vgl. zum Nachstehenden: Begründung zum Entwurf einer Verwaltungsgerichtsordnung, zu § 164, 2. Absatz, abgedruckt in: BT-Drs. III/55, Seite 48,

begründete den Anwendungsbereich der Vorschrift (ursprünglich: § 164 Abs. 2 VwGO-E) dahingehend, dass die – ihrem Charakter nach bedingte – vorläufige Vollstreckbarkeit den Verpflichtungsurteilen, die den Erlass von Verwaltungsakten anbefehlen, wegen der weitgehenden Bedingungsfeindlichkeit der hoheitlichen Tätigkeit nicht wesensgemäß sei. In diesen Fällen könne den Interessen des Klägers bis zur endgültigen Entscheidung durch einstweilige Anordnungen nach § 123 VwGO (damals § 122 VwGO-E) ausreichend Rechnung getragen werden.

Diese Erwägung gilt uneingeschränkt auch für allgemeine Leistungsklagen wie die vorliegende, in denen jedenfalls ein künftiges Handeln durch Verwaltungsakt innerbehördlich verpflichtend in einem Plan festgeschrieben wird.

Siehe zur Anwendbarkeit des § 123 VwGO, wenn bereits eine noch nicht rechtskräftige Hauptsacheentscheidung ergangen ist, die jedoch nach § 167 Abs. 2 VwGO nicht für vorläufig vollstreckbar erklärt werden kann: Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 23. Aufl. 2017, § 123 Rn. 18 a. E.; Puttler, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 5. Aufl. 2018, § 123 Rn. 57.

Ein derartiges Verständnis steht auch nicht im Widerspruch zum Effektivitätsgrundsatz des Unionsrechts („effet utile“),

vgl. allgemein zur Berücksichtigung des Effektivitätsgebotes im Zuge einer unionsrechtskonformen Auslegung: BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21.12 –, BVerwGE 147, 312 = juris Rn. 21 und 46,

weil die effektive Durchsetzung unionsrechtlicher Zielsetzungen hinreichende Berücksichtigung auch bei der gerichtlichen Geltendmachung eines Sofortvollzugs im Wege einer einstweiligen Anordnung finden kann, namentlich bei den Anforderungen an das Bestehen eines Anordnungsgrundes.

Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat insbesondere mit Blick auf die Frage, unter welchen Voraussetzungen das Erfordernis der Aufnahme eines streckenbezogenen Verkehrsverbots für Fahrzeuge mit hohen NO_x-Emissionen in die Fortschreibung eines Luftreinhalteplans bestehen kann, grundsätzliche Bedeutung. Diese Fragestellung ist in der Rechtsprechung – auch mit Blick auf die mehrfach zitierte bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung vom 27. Februar 2018 – noch nicht abschließend geklärt und bedarf zur Wahrung einer einheitlichen Rechtsanwendung einer obergerichtlichen Klärung.

Vgl. zu diesen Anforderungen an die grundsätzliche Bedeutung: OVG NRW, Beschluss vom 13. Januar 2016 – 8 A 1030/15 –, juris Rn. 27; Seibert, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 5. Aufl. 2018, § 124 Rn. 127.

[1] Berücksichtigt sind die Wirkungen der Flottenmodernisierung und die Abnahme des städtischen Hintergrundniveaus.

[2] Die Maßnahme „Grüne Umweltzone und Elektrobusse“ wurde ausschließlich für die Kurt-Schumacher-Straße betrachtet.