/ Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 10. Juni 2016 - 1 K 4093/11

Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 10. Juni 2016 - 1 K 4093/11

ECLI:

ECLI:DE:VGD:2016:0610.1K4093.11.00

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10.06.2016

Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 10. Juni 2016 - 1 K 4093/11

Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 10. Juni 2016 - 1 K 4093/11

Rechtsgebiete

Steuerrecht

Strafrecht

Urheber- und Medienrecht

Verfassungsrecht

Verwaltungsrecht

Gericht

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin erhält – wie die anderen Gemeinden und Gemeindeverbände – vom beklagten Land im Wege des Finanz- und Lastenausgleichs zur Ergänzung ihrer eigenen Erträge nach den Regelungen der Gemeindefinanzierungsgesetze allgemeine und zweckgebundene Zuweisungen für die Erfüllung ihrer Aufgaben. Die Zuweisungen für das Haushaltsjahr 2011 richten sich nach dem Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2011 (Gemeindefinanzierungsgesetz 2011 – GFG 2011), GV. NRW. S. 259.

Mit Bescheid vom 8. Juni 2011 setzte die Bezirksregierung E. die Leistungen an die Klägerin für das Jahr 2011 auf der Grundlage des GFG 2011 fest.

Zahlreiche Städte und Gemeinden – darunter die Klägerin – legten Verfassungsbeschwerde beim Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen (VerfGH NRW) ein, mit der sie geltend machten, §§ 2 Abs. 1, 5, 6, 7, 8, 10, 11 und 12 GFG 2011 verletzten die Vorschriften der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (LV NRW) über das Recht auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 78 Abs. 1, 79 Satz 2). Mit einer weiteren Verfassungsbeschwerde machten andere Städte und Gemeinden geltend, § 8 Abs. 3 und 5 GFG 2011 verstießen gegen Art. 78 Abs. 1, 79 Satz 2 LV NRW. Der VerfGH NRW wies mit Urteilen vom 6. Mai 2014 – VerfGH 14/11 und VerfGH 9/12 – beide Verfassungsbeschwerden zurück.

Die Klägerin hat am 6. Juli 2011 Klage erhoben.

Sie macht im Wesentlichen geltend:

Die bereits mit der Verfassungsbeschwerde – VerfGH 14/11 – angegriffenen Vorschriften des GFG 2011 verletzten die in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) gewährleistete kommunale Selbstverwaltungsgarantie. Die Finanzausstattung der Kommunen – darunter die Klägerin – unterschreite den verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Mindeststandard. In seinen Urteilen vom 6. Mai 2014 – VerfGH 14/11 und VerfGH 9/12 – habe der VerfGH NRW Art. 78, 79 LV NRW nicht in dem gebotenen Maß im Lichte des Art. 28 Abs. 2, 3 GG ausgelegt. Nach einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 – garantiere Art. 28 Abs. 2 GG den Kommunen eine von der Haushaltssituation des Landes unabhängige Mindestausstattung, die es den Kommunen erlaube, über die ihnen auferlegten Pflichtaufgaben hinaus in einem gewissen Maß freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen („freie Spitze“). Dieser Vorgabe genüge das GFG 2011 nicht. Zudem verstoße das Gesetz gegen das Gebot der Verteilungssymmetrie, wonach die gleichwertige Erfüllung der Aufgaben des Landes und der Kommunen durch eine gleichrangige Finanzierung sicherzustellen sei. Daher sei das Gesetz, auf dem der angefochtene Bescheid beruhe, nach Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) vorzulegen.

Das Verwaltungsgericht sei nicht durch die Bindungswirkung der Urteile des VerfGH NRW an der Vorlage an das BVerfG gehindert. Die Subsidiarität der Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG gelte nur, „soweit“ Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden könne. Der Weg zum BVerfG sei mithin nicht stets ausgeschlossen, wenn ein Landesverfassungsgericht mit der Sache befasst gewesen sei, sondern nur wenn die Gemeinde beim Landesverfassungsgericht angemessenen Rechtsschutz gefunden habe. Es bestünden Zweifel, ob die Landesverfassung das kommunale Selbstverwaltungsrecht in gleichem Maße garantiere wie das Grundgesetz, da der VerfGH NRW in den genannten Urteilen davon ausgegangen sei, dass die Garantie aus Art. 28 Abs. 2 GG durch die Landesverfassung eingeschränkt werden könne. Zudem begründeten auch Umfang und Detailtiefe der Erörterung des Art. 28 Abs. 2 GG in den Entscheidungen des VerfGH NRW Zweifel daran, ob der erlangte Rechtsschutz mit einer Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem BVerfG gleichwertig sei. Darüber hinaus bestehe die Gefahr, dass dieselbe Norm des Grundgesetzes von verschiedenen Landesverfassungsgerichten unterschiedlich ausgelegt würde, falls die Auslegung den Landesverfassungsgerichten alleinverantwortlich überlassen würde. Aufgrund seines Verständnisses des Art. 28 Abs. 2 GG hätte der VerfGH NRW eine Entscheidung des BVerfG nach Art. 100 Abs. 3 GG einholen müssen. Da dies unterblieben sei, sei die Vorlage nun durch das Verwaltungsgericht nachzuholen. Die Zulässigkeit einer Vorlage an das BVerfG werde durch das Gutachten „Verfassungsrechtliche Grundlagen der Finanzierung der Kommunen in Nordrhein-Westfalen“ von Prof. Dr. M. (Dezember 2015) bestätigt.

Die Klägerin hat ursprünglich den Antrag angekündigt,

das beklagte Land unter Aufhebung des Zuweisungsbescheides der Bezirksregierung E. vom 8. Juni 2011 zu verpflichten, über die Zuweisungen und Zahlungen des beklagten Landes an die Klägerin auf der Grundlage des GFG 2011 unter Berücksichtigung der Entscheidung des VerfGH NRW über die Verfassungsbeschwerde der Klägerin gegen das GFG 2011 neu zu entscheiden.

Nach Zurückweisung ihrer Kommunalverfassungsbeschwerde durch den VerfGH NRW beantragt die Klägerin nunmehr,

festzustellen, dass die durch das beklagte Land auf der Grundlage des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2011 festgesetzte Schlüsselzuweisung den grundgesetzlichen Gewährleistungen des Rechts auf Selbstverwaltung nicht genügt.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es führt unter Bezugnahme auf die Urteile des VerfGH NRW vom 6. Mai 2014 – VerfGH 14/11 und VerfGH 9/12 – aus: Das GFG 2011 verstoße nicht gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG. Entgegen der von der Klägerin unter Berufung auf die Rechtsprechung des BVerwG dargelegten Auffassung sei Art. 28 Abs. 2 GG keine Garantie einer von der Haushaltslage des Landes unabhängigen Mindestausstattung der Gemeinden zu entnehmen. Insbesondere habe das BVerfG trotz Befassung mit dieser Frage nicht im Sinne der Argumentation der Klägerin entschieden. Unabhängig davon gewährleisteten die Zuweisungen nach dem GFG 2011 zusammen mit kommunalen Einnahmen die für eine eigenverantwortliche kommunale Aufgabenwahrnehmung erforderliche finanzielle Ausstattung der Gemeinden. Das GFG 2011 verstoße auch nicht gegen das Gebot der Verteilungssymmetrie. Die Voraussetzungen einer Vorlage an das BVerfG nach Art. 100 Abs. 1 GG lägen nicht vor.

Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 8. Juni 2016 ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Mit dem Einverständnis der Beteiligten konnte die Kammer ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Hinsichtlich der Zulässigkeit kann im Ergebnis offen bleiben, ob die Klage – entsprechend dem umgestellten Antrag der Klägerin – als Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO),

so in einem ebenfalls das GFG 2011 betreffenden Verfahren VG Münster, Urteil vom 19. April 2016 – 1 K 1532/11 –, juris, Rn. 17 ff.; ferner OVG des Saarlandes, Beschluss vom 27. November 2012 – 3 A 113/12 –, juris, Rn. 38 ff., jeweils unter Bezugnahme auf die Rspr. des BVerwG zum beamtenrechtlichen Alimentationsanspruch, vgl. Urteil vom 20. März 2008 – 2 C 49/07 –, juris, Rn. 29,

oder – entsprechend dem ursprünglich angekündigten Klageantrag – als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) statthaft ist.

Die Klage ist unbegründet.

Die Klägerin hat keinen Anspruch im Sinne des Klagebegehrens. Die Festsetzung von Zuweisungen an die Klägerin auf der Grundlage des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2011 mit Bescheid der Bezirksregierung E. vom 8. Juni 2011 ist – insbesondere gemessen an der Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG – nicht zu beanstanden.

Der VerfGH NRW hat entschieden, dass die von der Klägerin monierten Vorschriften des GFG 2011 mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 78 Abs. 1, 79 Satz 2 LV NRW sowie nach Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar sind. Insbesondere gebiete es Art. 28 Abs. 2 GG nicht, den Kommunen eine ausschließlich nach ihrer Aufgabenlast bemessene Mindestfinanzausstattung selbst dann noch zu gewähren, wenn die Haushaltssituation des Landes sogar in konjunkturellen Aufschwungphasen eine angemessene Finanzierung seiner eigenen Aufgaben nicht mehr oder nur noch kreditfinanziert ermögliche.

Vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 6. Mai 2014 – VerfGH 14/11 –, juris, Rn. 59 ff., und – VerfGH 9/12 –, juris, Rn. 56 ff.

An diese Urteile des VerfGH NRW ist die Kammer nach § 26 Abs. 1 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen (VGHG NRW) gebunden.

Die Bindungswirkung der Entscheidungen des VerfGH NRW erstreckt sich nicht nur auf die Entscheidungsformel, sondern auch auf die tragenden Gründe der Entscheidung.

Vgl. Heusch, in: Heusch/Schönenbroicher, Die Landesverfassung Nordrhein-Westfalen, Art. 75 Rn. 87 m.w.N.

Sie geht so weit, wie der Prüfungsumfang reicht (Kongruenz von Prüfungsreichweite und Bindungswirkung). Zwar ist Prüfungsmaßstab in einem Verfassungsbeschwerdeverfahren einer Kommune vor dem VerfGH NRW die Selbstverwaltungsgarantie der Landesverfassung und nicht Art. 28 Abs. 2 GG.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 – 2 BvK 1/00 –, juris, Rn. 63; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand: Februar/Dezember 2014, § 31 Rn. 328, § 91 Rn. 82; Magen, in: Umbach/Clemens/Dollinger, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Mitarbeiterkommentar und Handbuch, 2. Aufl. 2005, § 91 Rn. 32; Diehm, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Neuausgabe 2015, § 91 Rn. 26.

Die Bindungswirkung der Entscheidungen des VerfGH NRW erstreckt sich aber mittelbar auf Art. 28 Abs. 2 GG, da der VerfGH NRW sicherzustellen hat, dass die Selbstverwaltungsgarantie der LV NRW das von Art. 28 Abs. 2 GG gebotene materielle Schutzniveau gewährleistet.

A.A. VG Münster, Urteil vom 19. April 2016 – 1 K 1532/11 –, juris, Rn. 22 ff.

Die verschiedenen Prüfungsmaßstäbe des BVerfG – Grundgesetz – und der Landesverfassungsgerichte – Landesverfassungen – beruhen auf dem Grundsatz der Trennung der Verfassungsräume von Bund und Ländern.

Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 1997 – 2 BvR 389/94 –, juris, Rn. 38; Beschluss vom 19. November 2002 – 2 BvR 329/97 –, juris, Rn. 38.

Diese Trennung führt aber nicht dazu, dass das BVerfG und die Landesverfassungsgerichte bei der Prüfung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie völlig unterschiedliche materielle Maßstäbe zugrunde legen. Die Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 GG hat mittelbar insoweit Einfluss auf die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte zur Selbstverwaltungsgarantie nach den Landesverfassungen, als Art. 28 Abs. 2 GG für die Länder – mithin für die Landesverfassungsgerichte – objektiv-rechtlich verbindlich ist und die Landesverfassungsgerichte sicherzustellen haben, dass der eigene Prüfungsmaßstab – die jeweilige Landesverfassung – mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Vgl. Bethge, a.a.O., § 91 Rn. 82; Magen, a.a.O., § 91 Rn. 35.

Das materiell-verfassungsrechtliche Schutzniveau der Landesselbstverwaltungsgarantie – in der Auslegung durch das Landesverfassungsgericht – darf hinter der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG – in der Auslegung des BVerfG – nicht zurückbleiben.

Vgl. Magen, a.a.O., § 91 Rn. 37.

Die Trennung der Verfassungsräume ist mit der Eigenständigkeit der Landesverfassungsgerichtsbarkeit verknüpft, die in der Subsidiarität der Kommunalverfassungsbeschwerde zum BVerfG gegenüber einer landesverfassungsrechtlichen Beschwerde wegen der Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie zum Landesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 Satz 2 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes – BVerfGG) zum Ausdruck kommt. Die Subsidiaritätsklausel schließt die Prüfung eines Landesgesetzes am Maßstab des Art. 28 Abs. 2 GG im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem BVerfG grundsätzlich aus, soweit das Landesverfassungsrecht eine Beschwerde zum Landesverfassungsgericht eröffnet. Wenn Länder Landesverfassungsgerichte mit den entsprechenden Kompetenzen eingerichtet haben, ist die Wahrung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden ihnen anvertraut.

Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. Februar 1993 – 2 BvR 688/92 –, juris, Rn. 9.

Durch die Subsidiaritätsklausel wird dem Land ein vor bundesverfassungsgerichtlicher Einflussnahme geschützter Freiraum eingeräumt, in dem das Landesverfassungsgericht abschließend entscheidet.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 1997 – 2 BvR 389/94 –, juris, Rn. 44 (zu Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG); Nichtannahmebeschluss vom 25. März 2004 – 2 BvR 596/01 –, juris, Rn. 5 f.

Damit unterliegen Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte bezüglich der Selbstverwaltungsgarantie grundsätzlich nicht der Überprüfung durch das BVerfG. Eine regelmäßige Kontrolle durch das BVerfG als „Revisionsinstanz“ wäre mit der Eigenständigkeit der Landesverfassungsgerichtsbarkeit nicht zu vereinbaren.

Zwar ist der Klägerin zuzugestehen, dass infolge dieser im Grundgesetz angelegten Systematik eine gewisse Divergenz der Rechtsprechung der einzelnen Landesverfassungsgerichte zur Auslegung der Selbstverwaltungsgarantie entstehen kann.

Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. Februar 1993 – 2 BvR 688/92 –, juris, Rn. 9.

Es steht aber nicht zu befürchten, dass der Schutz der Selbstverwaltungsgarantie in einem Land hinter der Mindestgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG zurückbleibt. Denn der Vorrang der Landesverfassungsgerichtsbarkeit reicht nur so weit, als die Kommunen im Land einen im Vergleich zur bundesrechtlichen Kommunalverfassungsbeschwerde gleichwertigen Rechtsschutz erlangen können.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2002 – 2 BvR 329/97 –, juris, Rn. 38; Nichtannahmebeschluss vom 25. Juni 2007 – 2 BvR 635/07 –, juris, Rn. 3.

Das BVerfG nimmt infolge der Gewährleistungsfunktion des Bundes nach Art. 28 Abs. 3 GG eine Reservezuständigkeit wahr, die zum Tragen kommt, soweit der landesverfassungsrechtliche Rechtsschutz normativ, d.h. in der prozessualen Ausgestaltung, hinter der bundesverfassungsrechtlichen Kommunalverfassungsbeschwerde zurückbleibt,

vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 19. November 2002 – 2 BvR 329/97 –, juris, Rn. 33 ff.,

oder das materiell-verfassungsrechtliche Schutzniveau der Selbstverwaltungsgarantie nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts der Mindestgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG nicht genügt.

Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschlüsse vom 25. Juni 2007 – 2 BvR 635/07 –, juris, Rn. 3, und vom 14. Oktober 2013 – 2 BvR 1961/13 u.a. –, juris, Rn. 4; ferner Bethge, a.a.O., § 91 Rn. 83, 87 („substantielles Manko“); Magen, a.a.O., § 91 R. 37, 79; Diehm, a.a.O., § 91 Rn. 25 f.

Es bedarf vorliegend keiner Entscheidung, ob die Kammer – in Durchbrechung der grundsätzlich auch bezüglich der Auslegung der Art. 78, 79 LV NRW am Maßstab des Art. 28 Abs. 2 GG durch den VerfGH NRW bestehenden Bindungswirkung – berechtigt wäre, die Normen des GFG 2011 an Art. 28 Abs. 2 GG zu messen, wenn einer der Fälle vorläge, in denen die Reservezuständigkeit des BVerfG greifen würde. Denn die Voraussetzungen eines solchen Ausnahmefalls sind hier nicht gegeben.

Insbesondere kann nicht die Rede davon sein, dass das materiell-verfassungsrechtliche Schutzniveau der Selbstverwaltungsgarantie nach der Rechtsprechung des VerfGH NRW der Mindestgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG nicht genügen würde. In den Urteilen vom 6. Mai 2014 hat der VerfGH NRW die Selbstverwaltungsgarantie und die Regelungen zum Finanzausgleich nach der LV NRW an Art. 28 Abs. 2, 3 GG gemessen und dabei die Rechtsprechung des BVerfG und die von der Klägerin zitierte Entscheidung des BVerwG vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 – einbezogen.

Vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 6. Mai 2014 – VerfGH 14/11 –, juris, Rn. 59 ff., – VerfGH 9/12 –, juris, Rn. 56 ff.

Die Klägerin wendet sich gegen das Ergebnis dieser Prüfung durch den VerfGH NRW, wenn sie argumentiert, der VerfGH NRW habe Art. 28 Abs. 2 GG nicht zutreffend ausgelegt, indem er von der Einschränkbarkeit dieser Norm durch die LV NRW ausgegangen sei und sich nur in geringem Umfang und geringer Detailtiefe mit Art. 28 Abs. 2 GG auseinandergesetzt habe. Die damit begehrte inhaltliche Überprüfung der Würdigung des VerfGH NRW ist der Kammer verwehrt.

Aus den vorstehenden Gründen ist die Kammer nicht der Anregung der Klägerin gefolgt, die von ihr monierten Normen des GFG 2011 gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem BVerfG zur Entscheidung über deren Vereinbarkeit mit Art. 28 Abs. 2 GG vorzulegen.

Zwar ist die für die Kommunalverfassungsbeschwerde geltende Subsidiaritätsklausel (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 Satz 2 BVerfGG) nicht auf andere Verfahrensarten anzuwenden und steht damit einer Richtervorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 GG nicht entgegen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 26. November 1963 – 2 BvL 12/62 –, juris, Rn. 32, und vom 23. Juli 2002 – 2 BvL 14/98 –, juris, Rn. 54; ferner Bethge, a.a.O., § 91 Rn. 78; M. , Verfassungsrechtliche Grundlagen der Finanzierung der Kommunen in Nordrhein-Westfalen, S. 63.

Die Kammer verkennt auch nicht, dass ihr grundsätzlich ein Wahlrecht zukommt, ob sie ein Landesgesetz dem VerfGH NRW zur Prüfung am Maßstab der Landesverfassung oder dem BVerfG zur Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz oder beiden Gerichten zugleich vorlegt.

Vgl. Müller-Terpitz, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand: April 2015, § 80 Rn. 202; Dollinger, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Neuausgabe 2015, § 80 Rn. 23, jeweils m.w.N.

Die Voraussetzungen des Art. 100 Abs. 1 GG liegen aber nicht vor. Es fehlt an der erforderlichen Überzeugung der Kammer von der Verfassungswidrigkeit der von der Klägerin angesprochenen Normen des GFG 2011. Wie oben ausgeführt ist die Kammer an die Urteile des VerfGH NRW vom 6. Mai 2014 gebunden, in denen der VerfGH NRW entschieden hat, dass die Normen des GFG 2011 mit der Selbstverwaltungsgarantie der LV NRW und mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar sind. Aufgrund der Bindungswirkung bleibt der Kammer kein Raum für eine eigene Prüfung der Normen des GFG 2011 am Maßstab des Art. 28 Abs. 2 GG.

Im Übrigen darf die Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG nicht dazu führen, dass die Subsidiarität der Kommunalverfassungsbeschwerde zum BVerfG gegenüber der entsprechenden Beschwerde nach Landesverfassungsrecht umgangen und der Kommune auf dem Umweg über das verwaltungsgerichtliche Verfahren gewissermaßen ein Rechtsmittel gegen die Entscheidung des VerfGH NRW eröffnet wird.

Vgl. allgemein zur Umgehung der Subsidiaritätsklausel Bethge, a.a.O., § 91 Rn. 88.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist eine Vorlage auch nicht geboten, weil der VerfGH NRW es versäumt hätte, wegen seiner Auslegung des Art. 28 Abs. 2 GG eine Entscheidung des BVerfG nach Art. 100 Abs. 3 GG einzuholen. Selbst wenn ein solches Versäumnis in dem Verfahren vor dem VerfGH NRW festzustellen wäre, wäre die Kammer nicht berufen, dieses durch eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG zu korrigieren.

Mit dem dargelegten Verständnis der Bindungswirkung nach § 26 Abs. 1 VGHG NRW und des Verhältnisses von Bundes- und Landesverfassungsgerichtsbarkeit setzt sich die Kammer nicht in Widerspruch zu dem bereits zitierten Beschluss des BVerfG vom 23. Juli 2002 – 2 BvL 14/98 –, juris. In dem Ausgangsverfahren klagten – vergleichbar mit der vorliegenden Konstellation – Gemeinden vor einem Verwaltungsgericht wegen Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie. Nachdem das Landesverfassungsgericht über parallel erhobene Kommunalverfassungsbeschwerden entschieden hatte, legte das Verwaltungsgericht das maßgebliche Landesgesetz nach Art. 100 Abs. 1 GG dem BVerfG zur Prüfung am Maßstab des Art. 28 Abs. 2 GG vor. Das BVerfG entschied, der Zulässigkeit der Vorlage stehe nicht entgegen, dass das Landesverfassungsgericht die Vorschriften des Landesgesetzes bereits am Maßstab der Landesverfassung geprüft habe. Eine Richtervorlage zum BVerfG sei nicht deswegen unzulässig, weil eine Entscheidung eines Landesverfassungsgerichts zum gleichen Prüfungsgegenstand ergangen sei. Der Zulässigkeit der Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG stehe auch nicht die Subsidiaritätsklausel in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b 2. Halbsatz GG, § 91 Satz 2 BVerfGG entgegen, die nicht auf dieses Verfahren erstreckt werden könne.

Vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 53 f.

In dieser Entscheidung hatte sich das BVerfG allein mit der Frage der Zulässigkeit der Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG zu befassen. Der diesbezüglichen Auffassung des BVerfG folgt die Kammer wie oben ausgeführt. Die für das vorliegende Urteil entscheidende Frage, inwieweit das Verwaltungsgericht an ein Urteil des Landesverfassungsgerichts gebunden ist, die nach dem jeweiligen einfach-gesetzlichen Landesrecht zu beurteilen ist, hatte das BVerfG nicht zu prüfen, da sich das vorlegende Verwaltungsgericht – jedenfalls bezüglich der Prüfung am Maßstab des Grundgesetzes – nicht an die ergangene Entscheidung des Landesverfassungsgerichts gebunden sah.

Die Festsetzung der Zuweisungen an die Klägerin auf der Grundlage des GFG 2011 mit Bescheid der Bezirksregierung E. vom 8. Juni 2011 ist nicht zu beanstanden. Die Klägerin hat keine Fehler bei der Anwendung des Gesetzes oder bei der Berechnung geltend gemacht. Solche sind auch von Amts wegen nicht ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung war nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, da die vorliegend entscheidungserhebliche Frage nach der Bindungswirkung einer Entscheidung des VerfGH NRW im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 GG über den Einzelfall hinausreichende, allgemeine Bedeutung hat und noch nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich geklärt ist.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe:

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2.

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b): mit Ablauf des Monats, in dem der Stipendiat eine entgeltliche berufliche Tätigkeit aufnimmt.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(1) Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar. In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten.

(2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Bundesverwaltungsgericht Urteil, 31. Jan. 2013 - 8 C 1/12

Tatbestand

1: Zwischen den Beteiligten ist die Kreisumlage für das Jahr 2009 streitig.

2: Die Klägerin, eine kleine kreisangehörige Ortsgemeinde in Rheinland-Pfalz, wurde für das Jahr 2009 vom beklagten Landkreis mit Bescheid vom 17. August 2009 zu einer Kreisumlage herangezogen, die bei Gemeinden mit überdurchschnittlicher Steuerkraft einen progressiven Anteil enthält. Dagegen hat die Klägerin geklagt, weil die Progression der Umlageerhebung im Zusammenwirken mit anderen Umlagen (Verbandsgemeindeumlage, Finanzausgleichsumlage, Gewerbesteuerumlage) dazu führe, dass ihr Ist-Aufkommen an Steuern und Zuweisungen zu mehr als 100 % (genau: zu 108,2 %) abgeschöpft werde. Sie müsse deshalb allein zur Finanzierung ihrer Umlageverpflichtung Kassenkredite aufnehmen; zur Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben verbleibe ihr kein Spielraum.

3: Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Der angefochtene Kreisumlagebescheid sei rechtmäßig. Die gesetzlichen Bestimmungen über die Kreisumlage seien verfassungsgemäß, auch soweit sie den Landkreisen die Festsetzung eines progressiven Umlagesatzes erlaubten. Die Rheinland-Pfälzische Verfassung schreibe kein bestimmtes Verteilungssystem vor. Dem Gesetzgeber sei in dieser Hinsicht ein weites Ermessen eingeräumt, das seine Grenze im Gebot interkommunaler Gleichbehandlung und damit letztlich im Willkürverbot finde. Über diesen allgemeinen Maßstab hinaus müsse die gesetzliche Regelung berücksichtigen, dass Finanzkraftunterschiede im Wege des Finanzausgleichs grundsätzlich nur abgemildert, nicht aber eingeebnet oder gar umgekehrt werden dürften. Die Kreisumlage als solche erweise sich als notwendiger Bestandteil des derzeitigen Finanzausgleichssystems. Auch die im Landesfinanzausgleichsgesetz vorgesehene Möglichkeit einer progressiven Staffelung der Umlagesätze stehe im Einklang mit den vorgenannten Maßstäben. Die Regelung beruhe auf sachlichen Gründen und füge sich folgerichtig in das geltende Konzept des Finanzausgleichs ein. Es erscheine vom Grundsatz her sachgerecht, wenn das Gesetz den Kreisen die Möglichkeit einräume, die überdurchschnittliche Steuerkraft einzelner Gemeinden durch eine progressive Staffelung des Umlagesatzes teilweise abzuschöpfen und so ihren Nachteil bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen verursachergerecht auszugleichen. Eine progressive Staffelung der Umlagesätze führe für sich genommen auch nicht zu einer unverhältnismäßigen Nivellierung von Finanzkraftunterschieden oder gar zu einer Reihenfolgeumkehr unter den kreisangehörigen Gemeinden. Das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung sei auch nicht deshalb verletzt, weil eine solche Progression Gemeinden mit geringer Einwohnerzahl, aber gleichwohl hohen Steuereinnahmen besonders treffe. Auch die Ausgestaltung der Umlagesätze in § 6 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Jahr 2009 sei rechtlich nicht zu beanstanden. Es gebe keine allgemeine Grenze des Umlagesatzes unabhängig vom Aufgabenbestand des Kreises einerseits und der Gemeinde andererseits. Ein progressiv gestaffelter Umlagesatz, der für einzelne kreisangehörige Gemeinden nivellierend und übernivellierend wirke, sei mithin dann noch verfassungskonform, wenn für die Festsetzung sachlich einleuchtende Gründe vorlägen und diese auch sonst nicht als willkürlich oder rücksichtslos erschienen. Davon könne vorliegend nicht die Rede sein. Nicht nur die Klägerin, sondern auch der Beklagte hätte im Jahre 2009 mit erheblichen finanziellen Engpässen zu kämpfen gehabt. Auch die von der Haushaltssatzung angeordnete Progression des Kreisumlagesatzes sei unbedenklich. Auf der Grundlage des vorliegenden Zahlenmaterials bestünden keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass es hierdurch zu einer unverhältnismäßigen Nivellierung der Finanzkraft unter den kreisangehörigen Gemeinden oder gar zu einer Reihenfolgeumkehr gekommen sei. Selbst wenn die Progression eine solche Wirkung gezeigt haben sollte, wäre die Klägerin hierdurch nicht in ihrer Finanzhoheit verletzt. Aus Sicht des Kreises sprächen hierfür nämlich sachlich einleuchtende Gründe. Im beklagten Landkreis stünden einige wenige finanzstarke Gemeinden einer großen Zahl von Gemeinden mit weit unterdurchschnittlicher Finanzkraft gegenüber. Bei einem Verzicht auf die Progression wäre dem Beklagten zur Vermeidung eines noch größeren eigenen Haushaltsdefizits nichts anderes übriggeblieben, als den dann einheitlichen Umlagesatz weiter anzuheben. Hierdurch wären auch die ohnehin unterdurchschnittlich finanzkräftigen Gemeinden weiter geschwächt worden. Die Ausgestaltung des progressiven Umlagesatzes erscheine gegenüber den betroffenen Gemeinden auch nicht rücksichtslos. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass die angeordnete Progression in Steigung und Höchstsatz hinter dem nach dem Landesfinanzausgleichsgesetz zulässigen Maß zurückbleibe. Der Beklagte habe bei der Bemessung seines über die Kreisumlage zu deckenden Finanzbedarfs auch keine Ausgaben für landkreisfremde Aufgaben berücksichtigt. Die von der Klägerin beanstandeten Mittelansätze beträfen allesamt Angelegenheiten, die der Beklagte nach der Landkreisordnung als überörtliche Aufgaben der freien Selbstverwaltung wahrnehmen dürfe. Die Frage, inwieweit ein Landkreis unterstützend und ausgleichend im Bereich der allgemeinen Angelegenheiten tätig werden dürfe, stelle sich im vorliegenden Falle nicht.

4: Im Revisionsverfahren beantragt die Klägerin,

: das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 28. April 2011 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 16. November 2010 zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 17. August 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. Februar 2010 aufzuheben.

5: Zur Begründung ihrer Revision macht sie geltend, der Beklagte nehme unzulässig gemeindliche Aufgaben wahr. Dies führe zu einem entsprechend überhöhten Finanzbedarf und zu einem überhöhten Umlagesoll. Die Wahl eines progressiven Umlagesatzes bewirke eine vollständige Einebnung der Finanzkraftunterschiede unter den umlagepflichtigen Gemeinden oder sogar eine Veränderung der Finanzkraftreihenfolge. Die Erhebung der Kreisumlage in ihrer konkreten Ausgestaltung führe im Zusammenwirken mit anderen Umlagen dazu, dass ihr die Umlagegrundlagen zur Gänze entzogen würden und sie zur Umlagefinanzierung sogar Kredite aufnehmen müsse. Das Vorgehen des Beklagten sei mit Art. 28 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.

6: Der Beklagte beantragt,

: die Revision zurückzuweisen.

7: Er verteidigt das Urteil des Oberverwaltungsgerichts.

8: Der Vertreter des Bundesinteresses stellt keinen Antrag. Er ist der Auffassung, dass eine progressive Kreisumlage mit Art. 28 Abs. 2 GG dann nicht mehr vereinbar sei, wenn die verfassungsrechtlich gewährleistete aufgabenadäquate finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden strukturell nicht mehr gewahrt werde.

Entscheidungsgründe

9: Die Revision der Klägerin hat Erfolg. Das Berufungsurteil wird den Anforderungen aus Art. 28 Abs. 2 GG nicht in jeder Hinsicht gerecht und verletzt damit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

10: Das Berufungsgericht geht zutreffend davon aus, dass der angefochtene Kreisumlagebescheid einer Rechtsgrundlage bedarf, dass er diese nur in § 58 Abs. 4 Landkreisordnung (LKO) i.V.m. § 25 Landesfinanzausgleichsgesetz (LFAG) sowie in § 6 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Jahr 2009 finden kann und dass deren Gültigkeit voraussetzt, dass sie mit höherem Recht, namentlich mit Verfassungsrecht vereinbar sind. Insofern hat das Berufungsgericht allein das Verfassungsrecht des Landes Rheinland-Pfalz, nämlich Art. 49 LVerf in den Blick genommen und keinen Grund zur Beanstandung finden können; insoweit unterliegt sein Urteil nicht der revisionsgerichtlichen Überprüfung. Das Berufungsgericht hat indes ungeprüft gelassen, ob die erwähnten Rechtsgrundlagen auch mit Bundesverfassungsrecht, vornehmlich mit Art. 28 Abs. 2, aber auch mit Art. 106 Abs. 5 bis 6 GG vereinbar sind. Dies gilt es nachzuholen. Hierzu müssen zunächst die verfassungsrechtlichen Maßstäbe entfaltet werden (1.). Daran gemessen, erweisen sich die Erwägungen des Berufungsgerichts teilweise als beanstandungsfrei (2. und 3.), in anderer Hinsicht jedoch als unzureichend (4.). Da eine abschließende Entscheidung weitere tatsächliche Feststellungen voraussetzt, die zudem landesrechtliche Rechtsfragen aufwerfen können, muss die Sache an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden (5.).

11: 1. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung. Das ergibt sich schon aus Satz 1 der Garantie; das Recht der Gemeinden, grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, setzt voraus, dass die Gemeinden über eine Finanzausstattung verfügen, die sie hierzu in den Stand setzt. Es wurde im Übrigen durch die Anfügung von Satz 3 der Garantie bestätigt und noch materiellrechtlich verstärkt. Das ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt (Urteile vom 25. März 1998 - BVerwG 8 C 11.97 - BVerwGE 106, 280 <287> = Buchholz 415.1 Allg.KommR Nr. 146 und vom 15. November 2006 - BVerwG 8 C 18.05 - BVerwGE 127, 155 = Buchholz 415.1 Allg.KommR Nr. 161).

12: Die Finanzausstattung der Gemeinden ist ein Saldo aus Einnahmen und Abschöpfungen. Auf der Einnahmenseite tragen zur Finanzausstattung - neben Entgelten für spezielle Leistungen - Einnahmen aus Steuern (sogenannte Steuerkraft) sowie ergänzende Zuweisungen aus Landesmitteln nach Maßgabe des kommunalen Finanzausgleichs bei; dem stehen in negativer Hinsicht Bestimmungen in den Finanzausgleichs- und anderen Gesetzen über Umlagen gegenüber, die den Gemeinden Finanzmittel zugunsten anderer - regelmäßig höherstufiger - Verwaltungsträger wieder entziehen, sei es zugunsten der Kreise (Kreisumlage), sei es zugunsten von anderen Gemeindeverbänden (wie die Verbandsgemeindeumlage), sei es schließlich zugunsten von Land oder Bund (Finanzausgleichsumlage; Gewerbesteuerumlage). Die Kreisumlage erweist sich damit nicht nur als - herkömmliches und als solches fraglos zulässiges - Instrument zur Finanzierung der Kreise. Sie entzieht zugleich den kreisangehörigen Gemeinden Finanzmittel und zählt insofern zu den Instrumenten, welche in ihrem Zusammenwirken die Finanzausstattung der Gemeinden festlegen. Als solches muss sie den Anforderungen entsprechen, die das Verfassungsrecht für die Finanzausstattung der Gemeinden vorgibt (a); und ihre Wirkungen dürfen nicht dazu führen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird (b).

13: a) Dem Gesetz- und sonstigen Normgeber kommt bei der Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Land, Kreisen und Gemeinden ein weiter Regelungsspielraum zu. Aus dem Grundgesetz lassen sich insofern keine Vorrangpositionen herleiten; vielmehr hat der Finanzbedarf eines jeden Verwaltungsträgers grundsätzlich gleichen Rang. Weder kommt dem Land für seinen eigenen Finanzbedarf ein Vorrang gegenüber dem kommunalen Bereich zu, noch lässt sich aus Art. 28 Abs. 2 GG umgekehrt ein Vorrang des kommunalen Finanzbedarfs gegenüber demjenigen des Staates herleiten. Auch innerhalb des kreiskommunalen Raumes lässt sich weder für den Finanzbedarf des Kreises noch für denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden von Verfassungs wegen ein Vorrang behaupten. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht Art. 28 Abs. 2 GG auch das sogenannte dezentrale Aufgabenverteilungsprinzip entnommen. Hiernach muss der Gesetzgeber berücksichtigen, dass der Verfassungsgeber sich dafür entschieden hat, dass örtlich bezogene öffentliche Aufgaben möglichst dezentral, im Zweifel also auf der gemeindlichen Ebene erledigt werden sollen (BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u.a. - BVerfGE 79, 127 <147 ff., 156>). Daraus lässt sich jedoch kein Vorrangprinzip zugunsten der gemeindlichen Ebene auch in Ansehung der Verteilung knapper finanzieller Ressourcen herleiten. Das dezentrale Aufgabenverteilungsprinzip bewirkt eine im Zweifel gemeindliche Aufgabenzuständigkeit und begründet in der Folge eine gemeindliche Ausgabenlast. Deshalb ist der hierdurch begründete Finanzbedarf der Gemeinden jedoch nicht gewichtiger als der Finanzbedarf anderer (höherstufiger) Verwaltungsträger, der diesen aus den ihnen (verfassungsgemäß) zugewiesenen öffentlichen Aufgaben erwächst (vgl. auch Beschluss vom 3. März 1997 - BVerwG 8 B 130.96 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 109). Art. 28 Abs. 2 GG regelt eine Kompetenzverteilung und gewährleistet gleichsam akzessorisch eine aufgabenangemessene Finanzausstattung, trifft jedoch keine von der Aufgabenverteilung losgelöste, zusätzliche und eigenständige Regelung zur Verteilung öffentlicher Mittel.

14: Mit Blick auf die Kreisumlage kommt dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zunächst und vor allem Bedeutung für das vertikale Verhältnis des umlageberechtigten Kreises zu den umlageverpflichteten kreisangehörigen Gemeinden zu. Mit der Kreisumlage werden bestimmte Finanzmittel im kreisangehörigen Raum zwischen dem Kreis und den Gemeinden verteilt. Das muss gleichmäßig geschehen (zum Gebot interkommunaler Gleichbehandlung: LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 26. Januar 2012 - 33/10 - juris Rn. 80). Dabei ist von Bedeutung, dass der Kreis nicht nur die Befugnis zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage hat, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponiert und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken kann. Das darf er nicht beliebig; vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen. Dem Berufungsgericht ist deshalb darin beizupflichten, dass der Kreis seine eigenen Aufgaben und Interessen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den Aufgaben und Interessen der kreisangehörigen Gemeinden durchsetzen darf. Es ist allenfalls dahin zu ergänzen, dass der Kreis auch verpflichtet ist, nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen.

15: Die Erhebung der Kreisumlage muss den allgemeinen Gleichheitssatz auch in horizontaler Dimension im Verhältnis der umlagepflichtigen Gemeinden zueinander beachten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363 <393>; BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 a.a.O. <287>). Fraglos zulässig ist es, den Finanzbedarf des Kreises nach linear gleichem Maßstab auf die kreisangehörigen Gemeinden umzulegen. Häufig werden steuerstärkere Gemeinden jedoch stärker herangezogen als steuerschwächere; dadurch erzielt die Kreisumlage zugleich einen steuerkraftausgleichenden Effekt. Hierfür bedarf es eines sachlichen Grundes. Außerdem darf dies nicht so weit gehen, dass die Steuerkraftunterschiede zwischen den Gemeinden eingeebnet oder gar die Steuerkraftreihenfolge verändert wird. Dies hat das Bundesverfassungsgericht aus dem Gebot der Gleichbehandlung der Länder im Länderfinanzausgleich hergeleitet (BVerfG, Urteil vom 27. Mai 1992 - 2 BvF 1/88 u.a. - BVerfGE 86, 148 <250 f., 253 f.>); es gilt gleichermaßen in Ansehung des Gebots der Gleichbehandlung der kreisangehörigen Gemeinden bei der Kreisumlage.

16: Schließlich darf die Erhebung der Kreisumlage nicht dazu führen, dass die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine eigene gemeindliche Steuerhoheit entwertet wird. Das meint zunächst die Ertragshoheit. Soweit das Grundgesetz den Gemeinden selbst Steuerkraft zuerkennt, darf der Landesgesetzgeber - oder der Kreis auf landesgesetzlicher Grundlage - ihnen diese nicht wieder zur Gänze entziehen. Zwar erlaubt Art. 106 Abs. 6 Satz 4 und 5 GG eine Umlage zugunsten des Landes und des Bundes auf den Ertrag der Gewerbesteuer. Dadurch darf jedoch nur ein Teil des Gewerbesteuerertrages entzogen werden; ein Umlagesatz von 100 % wäre jedenfalls unzulässig. Ähnliches gilt für Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG. Hiernach können die Länder die Erträge der Gemeinden aus den Realsteuern, aus der Einkommen- und aus der Umsatzsteuer zur Grundlage für weitere Umlagen nehmen. Auch dies darf nur einen Teil der gemeindlichen Steuerkraft erfassen; unzulässig wäre es, den Gemeinden die genannten Umlagegrundlagen praktisch zur Gänze zu entziehen. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar gelegentlich bemerkt, Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG lasse sich ein besonderer Normgehalt nicht entnehmen, weshalb die Vorschrift von Teilen der Literatur sogar für überflüssig erachtet wird (BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 a.a.O. <391 f.>). Die Frage eines Totalentzugs der Umlagegrundlagen war jedoch nicht Gegenstand dieser Entscheidung.

17: Die Steuerhoheit umfasst neben der Ertragshoheit auch eine gewisse Regelungsbefugnis. Insofern gewährleistet das Grundgesetz den Gemeinden in Ansehung der Realsteuern und - nach Maßgabe von Bundesrecht - auch in Ansehung ihres Anteils an der Einkommensteuer (Art. 106 Abs. 5 Satz 3, Abs. 6 Satz 2 GG) eine eigene Regelungsbefugnis als Grundlage einer örtlichen Wirtschafts- und Steuerpolitik im Sinne einer "finanziellen Eigenverantwortung" (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG; vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04 u.a. - BVerfGE 125, 141 <160 ff.>). Die Erhebung von Umlagen darf nicht dazu führen, dass die eigenverantwortliche Ausübung der gemeindlichen Steuerhoheit entwertet wird. Die rheinland-pfälzischen Bestimmungen über die Bemessung der Kreisumlage sehen deshalb vor, dass die Gemeinden nicht mit ihren tatsächlichen, sondern mit fiktiven Steuereinnahmen veranschlagt werden, denen ein einheitlicher und allgemein als jedenfalls zumutbar angesehener Hebesatz zugrunde gelegt wird. Dieses Verfahren ist einwandfrei. Ob andere Bemessungsweisen gleichermaßen zulässig wären, bedarf keiner Entscheidung.

18: b) Die verschiedenen Instrumente zur Gestaltung der Finanzausstattung der Gemeinden dürfen weder allein noch in ihrem Zusammenwirken dazu führen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird. Insofern zieht Art. 28 Abs. 2 GG auch der Kreisumlageerhebung eine absolute Grenze.

19: Ob es eine verfassungsfeste finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden gibt, hinter die der (Landes-)Gesetzgeber auch bei einer allgemeinen Notlage der öffentlichen Haushalte nicht zurückgehen darf, haben das Bundesverfassungsgericht (Beschlüsse vom 10. Juni 1969 - 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172 <181> und vom 7. Februar 1991 a.a.O. <386>; vgl. aber auch Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185, 2189/04 - BVerfGE 125, 141 <168>) und das Bundesverwaltungsgericht (vgl. aber Urteil vom 15. Juni 2011 - BVerwG 9 C 4.10 - BVerwGE 140, 34 = Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 161) bislang nicht entschieden. Die Verfassungsgerichte der Länder haben ihren jeweiligen Landesverfassungen derartige Mindestgarantien entnommen und dies - soweit die Ausstattung aus Landesmitteln in Rede steht - allenfalls gelegentlich unter einen Vorbehalt der eigenen Leistungsfähigkeit des Landes gestellt; die Gemeinden müssen hiernach mindestens über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können und darüber hinaus noch über eine "freie Spitze" verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrzunehmen (VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteile vom 5. Dezember 1977 - VGH 2/74 - DVBl 1978, 802 <805> und vom 18. März 1992 - VGH 3/91 - NVwZ 1993, 159 <160> m.w.N.; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Mai 1999 - 2/97 - ESVGH 49, 242; Bayerischer VerfGH, Entscheidungen vom 27. Februar 1997 - Vf. 17 VII-94 - VerfGHE BY 50, 15 <41> und vom 28. November 2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGHE BY 60, 184; VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 16. September1999 - 28/98 - NVwZ-RR 2000, 129 <130>; LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteile vom 11. Mai 2006 - 1/05 u.a. - LKV 2006, 461 und vom 26. Januar 2012 - 33/10 - juris; Niedersächsischer StGH, Urteile vom 15. August 1995 - 2/93 u.a. - OVGE 45, 486, vom 25. November 1997 - 14/95 u.a. - OVGE 47, 497 und vom 7. März 2008 - 2/05 - NdsVBl 2008, 152 <156 f.>; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 13. Januar 2004 - 16/02 - OVGE 50, 306; Urteile vom 11. Dezember 2007 - 10/06 - OVGE 51, 272 und vom 19. Juli 2011 - 32/08 - DVBl 2011, 1155; VerfGH Saarland, Urteile vom 10. Januar 1994 - Lv 2/92 - NVwZ-RR 1995, 153 <154> und vom 13. März 2006 - Lv 2/05 - juris; VerfGH des Freistaates Sachsen, Urteil vom 23. November 2000 - Vf. 53-II-97 - LKV 2001, 223 <224>; LVerfG des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 13. Juni 2006 - LVG 7/05 - NVwZ 2007, 78; Thüringer VerfGH, Urteile vom 12. Oktober 2004 - 16/02 - DVBl 2005, 443, vom 21. Juni 2005 - 28/03 - NVwZ-RR 2005, 665 <667> und vom 18. März 2010 - 52/08 - LKV 2010, 220; aus der Literatur: Tettinger/Schwarz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl. 2010, Art. 28 Abs. 2 Rn. 248 ff.; Dreier, in: Dreier, GG, 2. Aufl. 2006, Art. 28 Rn. 156; Hellermann, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand 1. Januar 2013, Art. 28 Rn. 53; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011, Art. 28 Rn. 102; Hufen, DÖV 1998, 276 <280>).

20: Dieser Rechtsprechung ist für das Bundesverfassungsrecht beizupflichten. Aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 GG ergibt sich, dass der anerkannte "Kernbereich" der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auf die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung zu erstrecken ist. Der Gesetzgeber muss die öffentliche Verwaltung also so organisieren, dass unterhalb der (staatlichen) Landesebene eine kommunale Verwaltungsebene eingerichtet wird, der ein eigenständiges, eigenverantwortliches Verwaltungshandeln nicht nur in singulären Angelegenheiten, sondern grundsätzlich universell ermöglicht wird (BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 a.a.O. <146 f.>). Dieser kommunale Bereich darf nicht nur auf dem Papier bestehen, sondern muss auch finanziell ermöglicht werden. Der Kerngehalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie wäre mithin (auch) dann verletzt, wenn von einer kommunalen Selbstverwaltung zwar vielleicht de jure, aber jedenfalls nicht mehr de facto die Rede sein könnte, weil den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften die hierzu erforderlichen finanziellen Mittel fehlen.

21: Hiergegen kann nicht angeführt werden, dass der Bundesverfassungsgesetzgeber den Gemeinden in Art. 106 Abs. 5 bis 6 GG bestimmte Steuereinnahmen zuerkannt und damit die gemeindliche Finanzausstattung zu einem Teil bereits von Bundesverfassungsrechts wegen gesichert hat. Daraus lässt sich nicht folgern, dass eine weitergehende bundesverfassungsrechtliche Sicherung nicht gewollt gewesen sei. Das Gegenteil ist richtig. Dass Art. 28 Abs. 2 GG die gemeindliche Selbstverwaltung in ihrem Kernbereich absolut schützt und dass dies auch deren finanzielle Voraussetzungen umfasst, gilt ungeachtet der zusätzlichen Garantien des Art. 106 GG; diese treten noch hinzu. Auch die Einfügung des Satzes 3 in Art. 28 Abs. 2 GG belegt die Überzeugung des verfassungsändernden Gesetzgebers, dass die Selbstverwaltungsgarantie angesichts zunehmender Überbürdung kostenträchtiger Aufgaben auf die Kommunen gerade in finanzieller Hinsicht noch zusätzlicher Verstärkung bedurfte.

22: Klargestellt werden muss, dass dieser "Kerngehalt" die äußerste Grenze des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren - das verfassungsrechtliche Minimum - bezeichnet, das einer weiteren Relativierung nicht zugänglich ist. Der Landesgesetzgeber könnte also eine strukturelle Unterfinanzierung der Gemeinden in diesem Sinne nicht mit Hinweis darauf rechtfertigen, dass auch die Haushaltslage des Landes notleidend ist. Der Mindestfinanzbedarf der Kommunen stellt vielmehr einen abwägungsfesten Mindestposten im öffentlichen Finanzwesen des jeweiligen Landes dar (so auch Tettinger/Schwarz, a.a.O. Rn. 248 ff.). Ob anderes gelten kann, wenn das Land selbst unter Ausschöpfung aller eigenen Steuerquellen und unter möglichster Verminderung ausgabenträchtiger öffentlicher Aufgaben des Landes und der Kommunen zur Erfüllung dieser verfassungsrechtlichen Mindestpflicht außerstande wäre, bedarf keiner Entscheidung. Eine solche Lage ist nicht erkennbar; der Beklagte macht nur eine eigene Haushaltsnotlage geltend, nicht aber einen Haushaltsnotstand des gesamten Landes.

23: 2. Der angefochtene Kreisumlagebescheid beruht auf der gesetzlichen Grundlage in § 58 Abs. 4 LKO, § 25 LFAG. Das Berufungsgericht ist fraglos davon ausgegangen, dass diese Bestimmungen den genannten verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen. Das hält den Einwänden, die namentlich der Vertreter des Bundesinteresses erhebt, im Ergebnis stand.

24: a) Der Vertreter des Bundesinteresses weist zum einen darauf hin, dass der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz mit Urteil vom 14. Februar 2012 (- VGH N 3/11 - NVwZ 2012, 1034 = DVBl 2012, 432) die Bestimmungen des Landesfinanzausgleichsgesetzes über die Zuweisungen aus Landesmitteln (§§ 7 bis 18 LFAG) für verfassungswidrig erklärt hat. Das bleibt freilich für den vorliegenden Rechtsstreit ohne Auswirkung. Zwar nimmt § 25 LFAG auf § 13 LFAG und damit auf eine der für verfassungswidrig erklärten Vorschriften Bezug. Jedoch wird damit nicht die Gültigkeit der Bestimmungen über die Zuweisungen aus Landesmitteln zur Voraussetzung auch für die Gültigkeit der Bestimmungen über die Kreisumlage erhoben. Die Bezugnahme auf § 13 LFAG soll vielmehr lediglich die Umlagegrundlagen festlegen. Sie dient daher nur einer regelungstechnischen Vereinfachung, um eine eigenständige Wiederholung innerhalb des § 25 LFAG zu ersparen. In Ansehung der Umlagegrundlagen kann § 13 LFAG auch unabhängig von der Verfassungsmäßigkeit oder Verfassungswidrigkeit der Bestimmungen über die Zuweisungen aus Landesmitteln Bestand haben. Hinzu kommt, dass das Landesverfassungsgericht die §§ 7 bis 18 LFAG zwar für verfassungswidrig, aber für das hier in Rede stehende Umlagejahr 2009 nicht auch für nichtig erklärt hat; das Gesetz verliert vielmehr erst Ende 2013 seine Gültigkeit, wenn der Gesetzgeber bis dahin den verfassungsrechtlichen Einwänden nicht Rechnung getragen hat.

25: b) Der Vertreter des Bundesinteresses bemängelt zum anderen, dass § 58 Abs. 4 LKO zu weit gefasst sei. Nach dieser Vorschrift erhebt der Kreis eine Kreisumlage, soweit seine sonstigen Finanzquellen seinen Finanzbedarf nicht decken. Damit macht sie den Kreisen die Erhebung einer Kreisumlage zur Pflicht, deren Soll-Aufkommen sich nach ihrem Wortlaut allein nach dem gesamten ungedeckten Finanzbedarf des Kreises bemisst, ohne hierbei die gebotene Rücksicht auf den eigenen Finanzbedarf und die Finanzausstattung der umlagepflichtigen Gemeinden zu nehmen. Mit diesem Inhalt könnte die Vorschrift tatsächlich keinen Bestand haben; sie würde den Grundsatz des Gleichrangs zwischen dem Finanzbedarf des Kreises und demjenigen der kreisangehörigen Gemeinden und damit das interkommunale Gleichbehandlungsgebot in vertikaler Hinsicht verletzen und im Extremfall dazu führen, dass der Kreis eine eigene Unterfinanzierung stets auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen dürfte oder gar müsste, selbst wenn diesen dadurch nicht einmal mehr die verfassungsrechtlich gebotene Mindestausstattung verbliebe. Die Vorschrift zwingt jedoch nicht zu einer solchen Interpretation. Sie ist vielmehr für eine verfassungskonforme Auslegung offen, wonach der Kreis zur Erhebung einer Kreisumlage ermächtigt wird, deren Höchstbetrag zwar durch seinen anderweitig nicht gedeckten Finanzbedarf begrenzt wird, mit der jedoch dieser ungedeckte Finanzbedarf nicht zwingend und jedenfalls dann nicht zur Gänze auf die umlagepflichtigen Gemeinden umgelegt werden müsste, wenn diesen dadurch weniger als die verfassungsgebotene Mindestausstattung verbliebe.

26: 3. Die Klägerin hat gegen die Haushaltssatzung des Beklagten für das Jahr 2009 zum einen eingewendet, der Beklagte finanziere die Wahrnehmung von Aufgaben, für die ihm die Zuständigkeit fehle; zum anderen verletze der gewählte progressive Umlagesatz das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung in dessen horizontaler Dimension. Das Berufungsgericht hat diese Einwände zurückgewiesen. Das hält den Angriffen der Revision stand.

27: a) Die Klägerin bemängelt, der Beklagte nehme Aufgaben der Tourismus- und Wirtschaftsförderung wahr, für die ihm die Zuständigkeit fehle, was zu einem entsprechend überhöhten Finanzbedarf und dementsprechend zu einem überhöhten Umlagesoll führe. Dieser Einwand verfängt nicht. Das Berufungsgericht hat angenommen, dass sämtliche von der Klägerin insofern angesprochenen Aufgaben kreisörtlicher Natur ("auf das Kreisgebiet bezogen") sind und deshalb vom Beklagten nach § 2 Abs. 1 LKO wahrgenommen werden dürfen. Die dem zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen hat die Klägerin nicht mit Verfahrensrügen angegriffen. Dann aber steht fest, dass es sich nicht um gemeindliche Aufgaben handelt, die der Kreis lediglich im Rahmen seiner Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion (nach § 2 Abs. 5 LKO) oder gar in Wahrnehmung seiner "Kompetenzkompetenz" (nach § 2 Abs. 3 und 4 LKO) übernehmen dürfte. Damit stellt sich auch die verfassungsrechtliche Frage nicht, ob es mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar wäre, wenn der Kreis gemeindliche Aufgaben an sich zieht, die Gemeinden aber zugleich über die Kreisumlage zu deren Finanzierung heranzieht.

28: b) Die Angriffe der Revision bleiben auch insoweit ohne Erfolg, als sie den progressiven Umlagesatz als solchen betreffen.

29: Der Umlagesatz besagt als solcher noch nichts über die den Gemeinden nach Erhebung der Umlage verbleibende Finanzausstattung. Die Progression führt auch nicht dazu, dass die Umlagegrundlagen zur Gänze entzogen werden; im vorliegenden Fall liegt der Grenzsatz bei 37,1 x 150 = 55,65 v.H. und der Durchschnittssatz bei der Klägerin bei etwa 45 v.H. Der Umlagesatz ist deshalb nur daraufhin zu überprüfen, ob er den Gleichbehandlungsgrundsatz wahrt und ob er Steuerkraftunterschiede zwischen den umlagepflichtigen Gemeinden übermäßig nivelliert. Insofern sind Einwände nicht zu erheben.

30: Ein einheitlicher Umlagesatz wahrt den Gleichbehandlungsgrundsatz ohne Weiteres (vgl. § 25 Abs. 2 Satz 2 LFAG), ein progressiver Satz wahrt ihn, wenn für die Progression ein sachlicher Grund besteht (vgl. Urteil vom 25. März 1998 - BVerwG 8 C 11.97 - BVerwGE 106, 280 <288 f.> = Buchholz 415.1 Allg.KommR Nr. 146). Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass die Progression - der nur überdurchschnittlich steuerstarke Gemeinden unterliegen - dem Verursachungsprinzip Rechnung tragen soll; diese Gemeinden werden auf diese Weise verstärkt herangezogen, weil ihre besondere Steuerkraft zugleich die Ursache für geringere Schlüsselzuweisungen an die Kreise ist, was ohne Progression zu einer stärkeren Belastung der finanzschwächeren Gemeinden führen müsste. Darin hat es beanstandungsfrei einen zureichenden sachlichen Grund für den progressiven Umlagesatz gesehen.

31: Dessen Anwendung führt auch nicht dazu, dass die Steuerkraftunterschiede unter den umlagepflichtigen Gemeinden vollständig eingeebnet würden oder gar ihre Steuerkraftreihenfolge verändert würde. Das ist bei der gewählten stufenweisen Anhebung des in Prozent ausgedrückten Umlagesatzes schon rechnerisch ausgeschlossen. Es ist auch tatsächlich nicht der Fall; die Klägerin ist auch nach Durchführung der Umlage die steuerstärkste Gemeinde im Kreis. Dass sie selbst zu anderen Ergebnissen gelangt, ist darauf zurückzuführen, dass sie auf ihre absoluten Steuereinnahmen abstellt und diese nicht ins Verhältnis zu ihrer - geringen - Einwohnerzahl setzt. Dem ist das Berufungsgericht mit Recht nicht gefolgt. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gibt den Gemeinden das Recht auf eine angemessene Finanzausstattung. Was angemessen ist, bestimmt sich zuvörderst nach dem Finanzbedarf, dieser aber ist maßgeblich abhängig von der Einwohnerzahl. Deshalb ist es nicht zu beanstanden, wenn das Berufungsgericht den Finanzkraftvergleich zwischen den verschiedenen kreisangehörigen Gemeinden nach Maßgabe der Steuerkraft in Relation zur jeweiligen Einwohnerzahl vornimmt.

32: 4. Die Klägerin hatte aber drittens und vor allem geltend gemacht, die Erhebung der Kreisumlage entziehe ihr - im Zusammenwirken mit anderen Umlagen - praktisch ihre gesamte Finanzausstattung und belasse ihr damit nicht einmal mehr die verfassungsgebotene Mindestausstattung. Hiermit hat sich das Berufungsgericht bislang nur unzureichend auseinandergesetzt.

33: a) Vorab ist festzuhalten, dass der Einwand der Klägerin beachtlich ist. Der Beklagte muss bei der Bemessung der Kreisumlage die anderen Umlagepflichten der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen. Der Landesgesetzgeber stellt die Kreisumlage in ein System aus mehreren Instrumenten des Finanzausgleichs zwischen Gemeinden, Kreisen und Land; Instrumenten der Finanzzuweisungen zugunsten der Gemeinden (insbesondere Schlüsselzuweisungen) stehen gegenläufige Instrumente der Finanzabschöpfungen (insbesondere Umlagen) gegenüber. Insofern tritt die Kreisumlage neben andere Umlagen unter Gemeinden. Der Vertreter des Bundesinteresses weist zutreffend darauf hin, dass der Landesgesetzgeber dieses System des Finanzausgleichs als Ganzes zu verantworten hat; er ist verpflichtet, eine angemessene Finanzausstattung, wenigstens aber die Mindestausstattung der Gemeinden im Gesamt seines Regelwerks zu gewährleisten. Dabei muss er diejenigen Vorgaben beachten, die vom Bundesgesetzgeber selbst und damit von einem vorrangigen Normgeber gesetzt werden. Deshalb muss er auch die Belastungen der Gemeinden aus der Gewerbesteuerumlage in Rechnung stellen.

34: Bei der nötigen Gesamtbetrachtung kann die Verbandsgemeindeumlage (§ 26 LFAG) nicht ausgeblendet werden. Sie dient zwar der Finanzierung gemeindlicher Aufgaben und kommt der Klägerin - einer Ortsgemeinde - damit selbst zugute. Die Klägerin kann jedoch über ihre Mitgliedschaft in der Verbandsgemeinde nicht frei entscheiden und kann auch den Umfang der von dieser wahrgenommenen örtlichen Aufgaben nicht beeinflussen. Vielmehr werden die Verbandsgemeinden aus Gründen des Gemeinwohls gebildet (vgl. § 64 GemO) und nehmen bestimmte Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft aufgrund Gesetzes an Stelle der Ortsgemeinden wahr (§§ 67, 68 GemO). Insofern liegt die Sache anders als bei der Samtgemeindeumlage nach niedersächsischem Recht (vgl. Urteil vom 15. November 2006 - BVerwG 8 C 18.05 - BVerwGE 127, 155 = Buchholz 415.1 Allg.KommR Nr. 161). Vor allem aber stünde eine "freie Spitze" nicht der Verbandsgemeinde, sondern unverändert der Ortsgemeinde zu, die auch nur selbst Inhaberin des verfassungsrechtlichen Aufgabenzugriffsrechts, also des Rechts ist, sich jeder "unbesetzten" öffentlichen Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft aus eigenem Willensentschluss anzunehmen.

35: b) Das Berufungsgericht ist auf den Einwand der Klägerin bislang nur unter Anlegung eines unzureichenden und teilweise fehlerhaften verfassungsrechtlichen Maßstabs eingegangen. Es hat den Kreis nämlich von der Pflicht zur Beachtung der verfassungsgebotenen Mindestausstattung der kreisangehörigen Gemeinden dispensiert und angenommen, die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie werde in jedem Fall erst dann verletzt, wenn der Kreis seine eigenen Interessen einseitig und willkürlich gegenüber den Interessen der kreisangehörigen Gemeinden durchsetze. Das wird den Anforderungen des Art. 28 Abs. 2 GG nicht gerecht.

36: Der Schutz- und Garantiegehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 (und 3) GG gilt zugunsten der Gemeinden auch in deren Verhältnis zum Kreis. Für "den kommunalen Raum", also das Gesamt von Kreis und kreisangehörigen Gemeinden, besteht kein abweichendes Sonderrecht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u.a. - BVerfGE 79, 127 <150 f., 152>). Daraus folgt, dass der oben umschriebene "Kernbereich" der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie auch nicht zugunsten des jeweiligen Kreises angetastet werden darf. Das gilt für jedwede Finanzregelung, gleichgültig ob sie vom Land oder vom Kreis selbst erlassen wurde; weder darf eine Regelung des Landesgesetzgebers zu einer strukturell unzureichenden Finanzausstattung der Gemeinden führen, noch darf eine Regelung eines Kreises diese Wirkung haben. Damit wird auch der Kreisumlage eine absolute Grenze gezogen; ihre Erhebung darf nicht dazu führen, dass das absolute Minimum der Finanzausstattung der kreisangehörigen Gemeinden unterschritten wird.

37: Demgegenüber will das Berufungsgericht die Kreise bei Erlass von Bestimmungen über die Erhebung der Kreisumlage von der Pflicht zur Beachtung des "Kernbereichs" jedenfalls dann dispensieren, wenn der kommunale Sektor insgesamt unterfinanziert ist; die Regelungsbefugnis des Kreises sei auch in diesem Falle erst überschritten, wenn der Kreis seine Interessen willkürlich und rücksichtslos zulasten der Gemeinden verfolgt. Das ist mit Art. 28 Abs. 2 GG unvereinbar. So wenig wie das Land kann sich der Kreis von der Beachtung des "Kernbereichs" der gemeindlichen Selbstverwaltung unter Hinweis auf seine eigene Haushaltslage dispensieren. Richtig ist, dass der Kreis - anders als das Land - regelmäßig nicht über eine nennenswerte Kompetenz zur Erschließung zusätzlicher Steuerquellen verfügt, um seine Finanznot zu lindern (dazu Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011, Art. 28 Rn. 115 f.). Das suspendiert indes nicht die Geltung der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie. Ist die eigene Finanzausstattung des Kreises unzureichend, so muss er sich seinerseits an das Land (den Landesgesetzgeber) halten; er kann seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen. Darauf weist der Vertreter des Bundesinteresses zutreffend hin.

38: Das angefochtene Urteil beruht auf diesen Defiziten, da es einen Haupteinwand der Klägerin - die Kreisumlage entziehe ihr die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung - auf unzureichender Grundlage zurückgewiesen hat.

39: 5. Der Senat kann über die Sache nicht abschließend entscheiden. Hierzu muss noch auf Vorbringen des Beklagten eingegangen werden, was zusätzliche tatsächliche Feststellungen erfordert, die zudem landesrechtliche Würdigungen voraussetzen. Das ist dem Bundesverwaltungsgericht verschlossen; deshalb muss die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen werden.

40: a) Zum einen bestreitet der Beklagte, dass im Zusammenwirken der Kreisumlage mit anderen Umlagen sämtliche Steuereinnahmen der Klägerin abgeschöpft würden und die Klägerin darüber hinaus noch zur Kreditaufnahme gezwungen werde, um ihre Umlageverpflichtungen zu erfüllen. Er meint, dass die Gewerbesteuerumlage nicht gesondert und zusätzlich zu berücksichtigen sei, weil sie bereits bei Festlegung der Nivellierungssätze als Höchstgrenze für die Umlagezahlungen Berücksichtigung finde. Ob das zutrifft, wird zu prüfen sein.

41: b) Zum anderen - und vor allem - behauptet der Beklagte, die Kumulation von Umlagepflichten habe für die Klägerin nur im Jahr 2009 zu einer derart hohen Belastung geführt. Die Erhebungsmethode habe in diesem Jahr zu einem überdurchschnittlich hohen Umlagebetrag geführt, dem jedoch im Folgejahr ein entsprechend niedrigerer Betrag gefolgt sei. Auch dem wird das Berufungsgericht nachzugehen haben. Der Kernbereich der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie wird nicht schon dann verletzt, wenn die Finanzausstattung einer Gemeinde nur in einem Jahr oder nur für einen vorübergehenden Zeitraum hinter dem verfassungsgebotenen Minimum zurückbleibt; zur Überbrückung derartiger Notlagen steht der Gemeinde die Befugnis zur Aufnahme von Kassenkrediten zur Verfügung. Der Kernbereich der Garantie ist vielmehr erst dann verletzt, wenn die Gemeinde strukturell und auf Dauer außerstande ist, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 100

(1) Hält ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig, so ist das Verfahren auszusetzen und, wenn es sich um die Verletzung der Verfassung eines Landes handelt, die Entscheidung des für Verfassungsstreitigkeiten zuständigen Gerichtes des Landes, wenn es sich um die Verletzung dieses Grundgesetzes handelt, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen. Dies gilt auch, wenn es sich um die Verletzung dieses Grundgesetzes durch Landesrecht oder um die Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einem Bundesgesetze handelt.

(2) Ist in einem Rechtsstreite zweifelhaft, ob eine Regel des Völkerrechtes Bestandteil des Bundesrechtes ist und ob sie unmittelbar Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeugt (Artikel 25), so hat das Gericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen.

(3) Will das Verfassungsgericht eines Landes bei der Auslegung des Grundgesetzes von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes oder des Verfassungsgerichtes eines anderen Landes abweichen, so hat das Verfassungsgericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 93

(1) Das Bundesverfassungsgericht entscheidet:

1.: über die Auslegung dieses Grundgesetzes aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind;
2.: bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit diesem Grundgesetze oder die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrechte auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Viertels der Mitglieder des Bundestages;
2a.: bei Meinungsverschiedenheiten, ob ein Gesetz den Voraussetzungen des Artikels 72 Abs. 2 entspricht, auf Antrag des Bundesrates, einer Landesregierung oder der Volksvertretung eines Landes;
3.: bei Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, insbesondere bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht;
4.: in anderen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen dem Bunde und den Ländern, zwischen verschiedenen Ländern oder innerhalb eines Landes, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist;
4a.: über Verfassungsbeschwerden, die von jedermann mit der Behauptung erhoben werden können, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem seiner in Artikel 20 Abs. 4, 33, 38, 101, 103 und 104 enthaltenen Rechte verletzt zu sein;
4b.: über Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Artikel 28 durch ein Gesetz, bei Landesgesetzen jedoch nur, soweit nicht Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann;
4c.: über Beschwerden von Vereinigungen gegen ihre Nichtanerkennung als Partei für die Wahl zum Bundestag;
5.: in den übrigen in diesem Grundgesetze vorgesehenen Fällen.

(2) Das Bundesverfassungsgericht entscheidet außerdem auf Antrag des Bundesrates, einer Landesregierung oder der Volksvertretung eines Landes, ob im Falle des Artikels 72 Abs. 4 die Erforderlichkeit für eine bundesgesetzliche Regelung nach Artikel 72 Abs. 2 nicht mehr besteht oder Bundesrecht in den Fällen des Artikels 125a Abs. 2 Satz 1 nicht mehr erlassen werden könnte. Die Feststellung, dass die Erforderlichkeit entfallen ist oder Bundesrecht nicht mehr erlassen werden könnte, ersetzt ein Bundesgesetz nach Artikel 72 Abs. 4 oder nach Artikel 125a Abs. 2 Satz 2. Der Antrag nach Satz 1 ist nur zulässig, wenn eine Gesetzesvorlage nach Artikel 72 Abs. 4 oder nach Artikel 125a Abs. 2 Satz 2 im Bundestag abgelehnt oder über sie nicht innerhalb eines Jahres beraten und Beschluss gefasst oder wenn eine entsprechende Gesetzesvorlage im Bundesrat abgelehnt worden ist.

(3) Das Bundesverfassungsgericht wird ferner in den ihm sonst durch Bundesgesetz zugewiesenen Fällen tätig.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 100

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 100

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 101

(1) Das Gericht entscheidet, soweit nichts anderes bestimmt ist, auf Grund mündlicher Verhandlung. Die mündliche Verhandlung soll so früh wie möglich stattfinden.

(2) Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

(3) Entscheidungen des Gerichts, die nicht Urteile sind, können ohne mündliche Verhandlung ergehen, soweit nichts anderes bestimmt ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 43

(2) Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies gilt nicht, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt wird.

Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Beschluss, 27. Nov. 2012 - 3 A 113/12

Tenor

Das Verfahren wird ausgesetzt.

Dem Verfassungsgerichtshof des Saarlandes wird gemäß Art. 97 Nr. 3 der Verfassung des Saarlandes in Verbindung mit Art. 100 Abs. 1 Grundgesetz die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 Kommunalfinanzausgleichsgesetz (KFAG) i.d.F. des Gesetzes zur Reform der Saarländischen Verwaltungsstrukturen (VSRG) vom 21.11.2007, ABl. 2393 (2398) mit Art. 120 Abs. 1 der Verfassung des Saarlandes vereinbar ist.

Gründe

Die Klägerin begehrt von dem Beklagten einen höheren als den mit Bescheid des Beklagten vom 4.1.2008 für das Jahr 2008 festgesetzten Ausgleichsbetrag nach § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 Kommunalfinanzausgleichsgesetz - KFAG – in der Fassung des Gesetzes zur Reform der Saarländischen Verwaltungsstrukturen - VSRG - vom 21.11.2007, ABl. 2393 (2398) – im Folgenden: KFAG 2008 –.

Durch den genannten Bescheid setzte der Beklagte zur Abgeltung der Aufwendungen aus der Wahrnehmung von Aufgaben des Landrates als untere staatliche Verwaltungsbehörde (§ 16 Abs. 5 KFAG) gegenüber der Klägerin den Ausgleichsbetrag für das Jahr 2008 auf 2.767.656,00 EUR fest. Zur Begründung ist ausgeführt, dieser Betrag ergebe sich unter Berücksichtigung einer Zahl von 177.870 Einwohnern und der durch die Änderung des Kommunalfinanzausgleichsgesetzes im Rahmen des Verwaltungsstrukturreformgesetzes erfolgten Festsetzung der Zuweisungen für die Landeshauptstadt Saarbrücken für das Jahr 2008 auf 15,56 EUR je Einwohner ihres Gebietes.

Gegen den ihr am 16.1.2008 zugestellten Bescheid hat die Klägerin am 13.2.2008 Klage erhoben.

Sie hat geltend gemacht, sie habe gegenüber dem Land einen Anspruch auf Übernahme der Kosten, die ihr durch die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde entstünden. In dem auf der Grundlage des § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG 2008 ergangenen Bescheid vom 4.1.2008 sei ein diesen Aufwendungen entsprechender Betrag jedoch nicht enthalten. Während sie gemäß § 16 Abs. 5 Nr. 1 a KFAG in der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Reform der Saarländischen Verwaltungsstrukturen - VSRG - vom 21.11.2007 (im Folgenden: KFAG a.F.) zur Abgeltung der Aufwendungen aus der Erfüllung von Aufgaben, die bis zum Jahr 1996 einschließlich vom Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde wahrgenommen wurden, jährlich 22,68 EUR je Einwohner ihres Gebietes erhalten habe, sei der entsprechende Pauschalbetrag mit Inkrafttreten des VSRG in § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG 2008 auf 15,56 EUR abgesenkt worden. Dies beruhe auf der im Gesetzgebungsverfahren und vom Beklagten geäußerten Rechtsauffassung, dass es sich bei der Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde durch die Klägerin aufgrund des Optionsmodells, welches seit der zum 1.1.2008 in Kraft getretenen Änderung des § 58 Landesbauordnung – LBO – auch für die Klägerin gelte, nicht mehr um eine kostenerstattungspflichtige Auftragsangelegenheit handele.

Dies treffe jedoch nicht zu, weshalb § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG 2008 im Widerspruch zu Art. 120 der Verfassung des Saarlandes (SVerf) stehe. Die Nichtzuweisung ausreichender Mittel trotz Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde stelle einen Verstoß gegen das in dieser Verfassungsnorm verankerte Konnexitätsprinzip dar.

Nach Art.120 Abs. 1 Satz 1 SVerf könnten den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch förmliches Gesetz staatliche Aufgaben zur Durchführung übertragen werden. Dabei seien nach Art.120 Abs. 1 Satz 2 SVerf jedoch Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Eine solche Aufgabenübertragung an die Klägerin liege bezüglich der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde für das Jahr 2008 vor. Sowohl im Hinblick auf die Materie als auch auf die gesetzliche Ausgestaltung handele es sich eindeutig um die Übertragung einer Auftragsangelegenheit, d.h. einer staatlichen Aufgabe im Sinne des Art. 120 Abs. 1 SVerf. Die genannte Verfassungsnorm nehme auch keine Differenzierung danach vor, ob die Aufgabenübertragung dem Willen der Kommune entspreche oder ohne oder gegen ihren Wille erfolge. Nach dem im Saarland geltenden dualistischen Aufgabenwahrnehmungsmodell werde lediglich zwischen Selbstverwaltungsangelegenheiten und staatlichen Aufgaben differenziert. Eine den Anforderungen des Art. 120 Abs. 1 SVerf genügende Kostenregelung fehle im vorliegenden Fall jedoch.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 4.1.2008 zu verpflichten, ihr für das Jahr 2008 einen höheren Zuschuss zu gewähren.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat die Auffassung vertreten, die Nichtberücksichtigung der Aufwendungen für die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde bei der Festsetzung des Ausgleichsbetrages für die Klägerin nach § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 KFAG 2008 entspreche der gesetzlichen Regelung und sei auch sachgerecht.

Grundlage der Neuermittlung der Zuweisungen nach § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 KFAG 2008 (der sogenannten Kopfbeträge) sei der Zuschussbetrag nach dem Ergebnis der Jahresrechnung 2005 gewesen (Ist-Zuschussbetrag). Die Klägerin habe den Ist-Zuschussbetrag für diejenigen Auftragsangelegenheiten, die nach der Hochzonung von Aufgaben von der Klägerin und den Mittelstädten auf das Land in Umsetzung des sogenannten „Hesse-Gutachtens“ noch bei ihr verbliebenen seien, selbst ermittelt und mit 5.890.621 EUR angegeben. Dabei habe sich der Ist-Kostenzuschussbetrag für die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde auf 969.364 EUR belaufen. Dieser Betrag sei bei der Festsetzung des Ausgleichsbetrages in § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 KFAG 2008 vollständig gestrichen worden. Nachdem noch eine Effizienzrendite von 20 v.H. abgezogen worden sei, sei der verbleibende Zuschussbetrag von 2.783.760 EUR durch die Einwohnerzahl von 178.914 (Stand: 31.12.2005) dividiert worden, was den nach § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 KFAG 2008 festgesetzten Zuschussbetrag von 15,56 EUR je Einwohner ergeben habe.

Durch die Änderung des § 58 LBO seit dem 1.1.2008 bleibe der Charakter der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde als Auftragsangelegenheit für die Klägerin zunächst unberührt. Allerdings handele es sich nach § 58 LBO in der seit dem 1.1.2008 geltenden Fassung um eine Auftragsangelegenheit, die der Klägerin – wie auch anderen Gemeinden im Saarland – nicht mehr kraft Gesetzes zugewiesen sei, sondern die sie wahrnehmen könne, wenn sie dies beantrage und die gesetzlich normierten Voraussetzungen im Übrigen vorlägen. Erst nach einem entsprechenden Antrag der Gemeinde und einer antragsgemäßen Aufgabenzuweisung durch Änderung der Zuständigkeitsverordnung zur LBO werde die Aufgabe nach eigener, freiwilliger Entscheidung der Gemeinde für sie zur Pflichtaufgabe, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen des § 58 Abs. 2 LBO in der seit dem 1.1.2008 geltenden Fassung vorlägen. Es sei deshalb nur folgerichtig und sachgerecht, wenn sie auch die mit der Aufgabenwahrnehmung verbundenen finanziellen Belastungen trage.

Insbesondere liege keine Aufgabenübertragung kraft Gesetzes aufgrund einer Entscheidung des Gesetzgebers vor, weshalb das Konnexitätsprinzip des Art. 120 SVerf keine Anwendung finde. Vielmehr handele es sich um eine reine Handlungsoption, die grundsätzlich nicht konnexitätsrelevant sei. Zudem werde bei der antragsgemäßen Aufgabenzuweisung an die Gemeinde gerade deren Leistungsfähigkeit vorausgesetzt. Diese tatbestandliche Voraussetzung trage dem Konnexitätsprinzip ausreichend Rechnung. Das Konnexitätsprinzip finde vorliegend auch deshalb keine Anwendung, weil durch die Änderung des § 58 LBO und der Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung ab dem Jahre 2008 der kommunalen Ebene keine neuen staatlichen Aufgaben übertragen worden seien. Es seien lediglich die Regelungen für die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der kommunalen Ebene geändert worden. Hierdurch könnten der kommunalen Ebene jedoch keine zusätzlichen Kosten entstehen, deren Deckung vom Landesgesetzgeber zu regeln wäre. Ziel des Gesetzgebers sei es gewesen, mit der grundsätzlichen Aufgabenzuweisung an die Gemeindeverbandsebene Einspareffekte zu erzielen. Wolle eine Gemeinde eine hiervon abweichende Regelung erwirken, müsse sie dies auf Gemeindeebene auch selbst finanzieren.

Sie könne die entsprechenden Kosten weder dem Land unmittelbar in Rechnung stellen, noch eine Umverteilung zu Lasten der übrigen Gemeinden erreichen. Das Begehren der Klägerin führe im Ergebnis dazu, dass alle übrigen saarländischen Gemeinden die bei der Klägerin anfallenden Kosten der Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde mitfinanzieren müssten. Dies sei sachwidrig. Entsprechende Zuweisungen schmälerten nämlich letztlich die Mittel, die nach § 16 Abs. 11 KFAG 2008 als pauschale Zuweisungen zu Investitionen auf alle Gemeinden verteilt würden.

Auch habe sich die Klägerin bereits im Gesetzgebungsverfahren eindeutig dahingehend geäußert, dass sie die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde auch in Zukunft wahrnehmen wolle. Über die entsprechenden finanziellen Folgen sei sie sich dabei bewusst gewesen.

Mit Urteil vom 9.12.2009 - 11 K 136/08 - hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die zulässige Verpflichtungsklage sei unbegründet, da die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Festsetzung eines höheren Ausgleichsbetrages habe. Die in Art. 120 Abs. 1 SVerf enthaltenen Regelungen zum Konnexitätsprinzip stellten keine Anspruchsgrundlage für einen unmittelbaren Zahlungsanspruch gegen den Beklagten dar.

Soweit die Klägerin der Auffassung sei, § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG 2008 verstoße mit Blick auf die Nichteinhaltung des Konnexitätsprinzips gegen Art. 120 SVerf, komme eine Vorlage an den Saarländischen Verfassungsgerichtshof nicht in Frage. Die Zulässigkeit einer solchen Vorlage setze voraus, dass die Gültigkeit des Gesetzes, dessen Verfassungswidrigkeit festgestellt werden solle, für den Ausgang des Rechtsstreits allein entscheidungserheblich sei. Dies treffe hier nicht zu. Sei § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG 2008 gültig, so sei der ausgewiesene Ausgleichsbetrag zutreffend berechnet und die Klage abzuweisen; sei die Norm hingegen ungültig, biete sie für das Zahlungsbegehren der Klägerin ebenfalls keine Anspruchsgrundlage und die Verpflichtungsklage sei aus diesem Grunde abzuweisen.

Der Senat hat die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts auf deren Antrag mit Beschluss vom 28.3.2012 zugelassen.

Zur Begründung der Berufung macht die Klägerin geltend, zwar ergebe sich aus Art. 120 Abs. 1 SVerf kein unmittelbarer Zahlungsanspruch gegen den Beklagten. Dies sei jedoch unerheblich. Entscheidend für die Beurteilung des Klagebegehrens sei Art. 120 Abs. 1 Satz 3 SVerf, wonach das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Durchführung der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel sichere. Dieser Sicherungsauftrag gehe über den Regelungsauftrag des Satzes 2 weit hinaus und sei konkret auf die aufgabenbezogen erforderlichen Mittel gerichtet.

Die Zulässigkeit einer Vorlage an den Saarländischen Verfassungsgerichtshof scheitere auch nicht daran, dass auch bei Ungültigkeit der Norm keine Anspruchsgrundlage für das Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsbegehren bestünde. Selbst wenn die beantragte Verpflichtung des Beklagten zur Festsetzung eines höheren Ausgleichsbetrages oder zur Neubescheidung am Fehlen einer Anspruchsgrundlage scheitern sollte, sei zumindest das im Klageantrag enthaltene Anfechtungsbegehren begründet. Der angefochtene Bescheid sei jedenfalls insoweit rechtswidrig, als mit ihm die Festsetzung eines höheren Ausgleichsbetrages abgelehnt werde. § 16 Abs. 5 KFAG 2008 verstoße zumindest dadurch gegen Art.120 Abs. 1 SVerf, dass er ausweislich der Gesetzesbegründung als abschließende Regelung der Erstattung der Kosten übertragener Auftragsangelegenheiten eine Erstattung der Kosten der unteren Bauaufsichtsbehörde vollständig ausschließe.

Hierzu wiederholt und vertieft die Klägerin ihren erstinstanzlichen Vortrag und trägt insbesondere vor, entgegen der Verfassungsinterpretation des Gesetzgebers und des Beklagten gebe es keinen sachlichen Grund für die Annahme, dass Art. 120 Abs. 1 SVerf zwischen einer „optionalen“ (freiwilligen) und einer nicht optionalen (aufgedrängten) Übertragung staatlicher Aufgaben unterscheide. Maßgeblich für die Anwendung des Art. 120 Abs. 1 SVerf und das Eingreifen des Konnexitätsprinzips sei allein, dass eine staatliche Aufgabe übertragen werde. Denn damit seien die Kommunen kraft ihrer Gesetzesbindung (Art. 20 Abs. 3 GG) zur vorrangigen Wahrnehmung dieser Aufgaben verpflichtet. Von einer "freiwilligen" Aufgabenwahrnehmung könne daher nicht die Rede sein.

Es sei auch nicht nachvollziehbar, wie eine Aufgabe durch die Art der Übertragung ihren Charakter als staatliche Auftragsangelegenheit verlieren solle.

Ohne den Antrag der Klägerin nach § 58 Abs. 2 LBO wäre der Regionalverband Saarbrücken gemäß § 58 Abs. 1 Satz 2 LBO untere Bauaufsichtsbehörde, was eine entsprechende Finanzierungslast des Landes zur Folge hätte. Es sei aber nicht nachvollziehbar, weshalb das Land durch den Antrag der Klägerin gemäß § 58 Abs. 2 LBO Kosten einsparen könne, die es ohne diesen Antrag an den Regionalverband hätte zahlen müssen.

Tatsächlich sei bei der Berechnung der Kopfpauschale des § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 KFAG 2008 der Anteil derjenigen Kosten, die durch Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde entstehen, bewusst vollständig ausgeschlossen worden, obwohl hierfür ein Ausgleich hätte erfolgen müssen. Die in dieser Weise ermittelte Pauschale erweise sich als nicht verfassungskonform.

Die Klägerin beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 9.12.2009 – 11 K 136/08 – festzustellen, dass der mit Bescheid des Beklagten vom 4.1.2008 festgesetzte Ausgleichsbetrag zur Abgeltung der Aufwendungen aus der Wahrnehmung von Aufgaben des Landrates als staatliche Verwaltungsbehörde nach § 16 Abs. 5 KFAG mit Rücksicht auf die Wahrnehmung der Aufgaben der Unteren Bauaufsichtsbehörde durch die Klägerin zu niedrig bemessen ist und
den Beklagten zu verpflichten, an die Klägerin mit Rücksicht auf die Wahrnehmung der Aufgaben der Unteren Bauaufsichtsbehörde einen höheren als den darin festgesetzten Ausgleichsbetrag für das Jahr 2008 zu leisten.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Im Berufungsverfahren hält der Beklagte an seiner Auffassung fest, ein Verstoß gegen Art. 120 Abs. 1 SVerf liege nicht vor.

Nach Art. 120 Abs. 1 Satz 1 SVerf könnten den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch förmliches Gesetz staatliche Aufgaben zur Durchführung übertragen werden. Jedoch sei die Funktion der unteren Bauaufsichtsbehörde, die ausweislich des § 57 Abs. 1 LBO zweifellos eine staatliche Aufgabe darstelle, der Klägerin nicht durch förmliches Gesetz übertragen worden. § 58 Abs. 1 Satz 2 LBO regele als förmliches Gesetz seit dem 1.1.2008, dass vorbehaltlich anderweitiger Bestimmung in der LBO oder aufgrund der LBO die Landkreise und der Regionalverband Saarbrücken die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden als Auftragsangelegenheiten wahrnähmen. Die Zuständigkeit der Klägerin als untere Bauaufsichtsbehörde sei indessen nicht in diesem Gesetz, sondern aufgrund des Gesetzes durch Rechtsverordnung - § 1 der Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung (ZustV-LBO) vom 23.6.2008 - begründet worden. Verordnungsermächtigung sei § 58 Abs. 2 LBO in der seit dem 1.1.2008 geltenden Fassung, der hinsichtlich der Tatbestandsvoraussetzungen einen Wertungsspielraum eröffne. Zuvor habe Art. 10 Abs. 5 VSRG die ZustV-LBO vom 31.3.1989 mit Wirkung vom 1.1.2008 dahingehend geändert, dass die Klägerin dort als untere Bauaufsichtsbehörde aufgeführt worden sei. Obwohl die letztgenannte Beauftragung also durch ein Parlamentsgesetz erfolgt sei, habe auch sie als Änderung einer Rechtsverordnung nur Verordnungsrang. Anders als bis zum 31.12.2007 sei die Aufgabe der unteren Bauaufsichtsbehörde der Klägerin also seit dem 1.1.2008 nicht durch förmliches Gesetz übertragen. Die entsprechenden Rechtsfolgen des Art. 120 Abs. 1 Satz 2 und 3 SVerf könnten bereits von daher nicht eintreten.

Im Übrigen werde Sinn und Zweck des Art. 120 SVerf nicht berührt, wenn der Kommune eine staatliche Aufgabe nur auf eigenen Wunsch übertragen werde. Reine Handlungsoptionen seien grundsätzlich nicht konnexitätsrelevant.

Sollte Art. 120 Abs. 1 Satz 1 SVerf die Übertragung einer staatlichen Aufgabe auf Antrag der Kommune durch Rechtsverordnung nicht zulassen, so wären § 58 Abs. 2 LBO und die darauf fußende Zuständigkeitsverordnung verfassungswidrig. Dies könne jedoch nicht zur Anwendbarkeit des Art. 120 Abs. 1 Sätze 2 und 3 SVerf, sondern nur zur Unzuständigkeit der Klägerin für die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde führen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

II.

Die Streitsache ist nicht entscheidungsreif. Das Verfahren ist gemäß Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und dem Verfassungsgerichtshof des Saarlandes gemäß Art. 97 Nr. 3 SVerf die Frage zur Entscheidung vorzulegen, ob § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 Kommunalfinanzausgleichsgesetz (KFAG) i.d.F. des Gesetzes zur Reform der Saarländischen Verwaltungsstrukturen (VSRG) vom 21.11.2007, ABl. 2393 (2398) - KFAG 2008 - mit Art. 120 Abs. 1 der Verfassung des Saarlandes vereinbar ist. Von der Beantwortung dieser Frage hängt die im vorliegenden Berufungsverfahren zu treffende Entscheidung ab

vgl. zu den Anforderungen an die Begründung eines Vorlagebeschlusses nach Art. 100 Abs. 1 GG vgl. BVerfG, Beschluss vom 28.9.2007 – 2 BvL 5/05, 2 BvL 6/05, 2 BvL 7/05 -, juris.

Der von der Klägerin im Berufungsverfahren gestellte Feststellungsantrag ist zulässig. Hierin liegt weder eine Klageänderung gegenüber dem in erster Instanz allein formulierten Verpflichtungsantrag, noch steht § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO dem Feststellungsbegehren entgegen. Die Klägerin bringt mit diesem Antrag ihr im vorliegenden Streitverfahren von Anfang an verfolgtes Ziel, mit Rücksicht auf die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde für das Jahr 2008 einen höheren als den in § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 KFAG 2008 festgesetzten Ausgleichsbetrag zu erhalten, in der umfassendsten und zweckentsprechenden Weise zum Ausdruck.

Die vorliegend gegebene prozessuale Konstellation ist insoweit vergleichbar derjenigen in Streitigkeiten, in denen ein Beamter die Amtsangemessenheit und damit die Verfassungsmäßigkeit seiner Alimentation in Frage stellt. In derartigen Verfahrenskonstellationen geht das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung

vgl. BVerwG, Urteile vom 14.11.1985 - 2 C 14/83 -, vom 20.03.2008 - 2 C 49/07 – und vom 28.04.2011 - 2 C 51/08 -, juris

davon aus, dass aufgrund des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers Beamten auch dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden können, die gesetzlich nicht vorgesehen sind, und sie vielmehr darauf verwiesen sind, ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie Klage auf Feststellung erheben, ihr Nettoeinkommen sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen.

Hierin liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts weder eine – in der Revisionsinstanz gemäß § 142 VwGO unzulässige - Klageänderung gegenüber einem in erster und zweiter Instanz formulierten Verpflichtungsantrag, noch steht § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO einem solchen Feststellungsbegehren entgegen

vgl. BVerwG, Urteile vom 14.11.1985 - 2 C 14/83 -, vom 20.03.2008 - 2 C 49/07 – und vom 28.04.2011 - 2 C 51/08 -, juris.

Diese Grundsätze können - ungeachtet des Fehlens eines ausdrücklichen Vorbehalts des Gesetzes - auf das vorliegend von der Klägerin verfolgte Begehren übertragen werden. Dieses Begehren, welches die Klägerin ursprünglich nur mit einem Verpflichtungsantrag, nunmehr aber auch mit einem Feststellungsantrag verfolgt, war von Anfang an darauf gerichtet, die Festsetzung eines höheren als des nach Maßgabe des § 16 Abs. 5 KFAG 2008 ermittelten und nach ihrer Auffassung dementsprechend unter Verstoß gegen Art 120 Abs. 1 SVerf zu niedrig bemessenen Ausgleichsbetrages zu erreichen.

Über die sachliche Begründetheit des von der Klägerin im Berufungsverfahren gestellten – zulässigen - Feststellungsantrages kann der Senat nicht abschließend entscheiden.

Die Entscheidung darüber hängt im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG davon ab, ob § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 KFAG 2008 mit den Vorschriften der Saarländischen Verfassung vereinbar ist oder nicht.

Ist dies zu bejahen, so ist der Feststellungsantrag abzuweisen, weil der Ausgleichsbetrag gesetzeskonform festgesetzt wurde. Ist die genannte Bestimmung dagegen verfassungswidrig, so kann der Senat die von der Klägerin begehrte Feststellung, dass der mit Bescheid des Beklagten vom 4.1.2008 nach Maßgabe des § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 KFAG 2008 festgesetzte Ausgleichsbetrag - verfassungswidrig - zu niedrig bemessen ist, zwar möglicherweise - mit Rücksicht auf den dem Gesetzgeber bezüglich des Inhaltes der nach Art. 120 Abs. 1 SVerf zu treffenden Kostendeckungsregelung zustehenden Gestaltungsspielraum –

vgl. hierzu Grupp in Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, Art. 120 , Rdnrn. 5, 6

ebenfalls (noch) nicht abschließend treffen. Der Senat hätte aber sodann nach einer Entscheidung durch den Verfassungsgerichtshof das Verfahren weiter bis zu einer gegebenenfalls gebotenen Neuregelung durch den Gesetzgeber auszusetzen.

Auch dies stellt nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung

BVerfG, ständige Rechtsprechung, vgl. Beschlüsse vom 8.1.1981 - 2 BvL 3/77, 2 BvL 9/77 -, BVerfGE 56,1 (11) und vom 7.7.1982 - 2 BvL 14/78, 2 BvL 2/79, 2 BvL 7/82 -, BVerfGE 61, 43 ff (56), vom 17.5.1983 - 2 BvL 8/82 -, E 64, 158 (168) und vom 13.12.1983 - 2 BVL 13, 14, 15/82 -, E 66, 1 (17) sowie BVerwG, Beschluss vom 14.11.1985 - 2 C 14/83 -, juris

im Sinne der Entscheidungserheblichkeit gemäß Art. 100 Abs. 1 GG eine andere Entscheidung als im Falle der Gültigkeit des Gesetzes dar.

Der Senat hält die Vorschrift des § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 KFAG 2008, die der Beurteilung des Feststellungsbegehrens zugrunde zu legen ist, für unvereinbar mit Art. 120 Abs. 1 SVerf.

Die darin enthaltene Bestimmung über die Deckung der Kosten der nach § 58 Abs. 1 und 2 LBO in der seit 1.1.2008 geltenden Fassung (im Folgenden: LBO 2008) erfolgten Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde an die Klägerin steht im Widerspruch zu Art. 120 Abs. 1 SVerf, weil sie den inhaltlichen Anforderungen dieser Verfassungsnorm nicht genügt.

Dabei geht der Senat im Einzelnen von Folgendem aus: Die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde sind Auftragsangelegenheiten im Sinne des Art. 120 Abs. 1 SVerf (1.). Die Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde an die Klägerin auf Antrag nach § 58 Abs. 2 LBO 2008 stellt eine „Übertragung“ im Sinne des Art. 120 Abs. 1 SVerf dar (2.). Die Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde an die Klägerin nach § 58 Abs. 2 LBO 2008 ist wirksam „durch Gesetz“ erfolgt (3.) und die in § 16 Abs. 5 KFAG 2008 enthaltene Bestimmung über die Deckung der Kosten der nach § 58 Abs. 2 LBO 2008 erfolgten Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde an die Klägerin genügt den inhaltlichen Anforderungen des Art. 120 Abs. 1 SVerf nicht (4.).

1. Die Aufgabe der unteren Bauaufsichtsbehörde ist eine staatliche Aufgabe im Sinne des Art. 120 Abs. 1 SVerf,

zu diesem Erfordernis siehe: Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, Urteil vom 10.1.1994 – Lv 2/92 -, noch zu Art. 120 SVerf a.F., sowie Beschluss vom 13.3.2006 – Lv 2/05 -, juris

und zwar im Hinblick sowohl auf die Materie als auch auf die gesetzliche Ausgestaltung.

Der Gesetzgeber geht ausweislich des Wortlautes des § 57 Abs. 1 LBO 2008 – ebenso wie in den davor geltenden Fassungen - davon aus, dass die Bauaufsicht eine staatliche Aufgabe ist. Dem korrespondiert, dass Auftragsangelegenheiten insbesondere im Bereich der Ordnungsverwaltung angesiedelt sind. Auftragsangelegenheiten sind vor allem dadurch gekennzeichnet, dass der Staat der Verwaltung Einzelanweisungen hinsichtlich des "Ob" und des "Wie" der Aufgabenerledigung erteilen kann. Dies ist bezüglich der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde der Fall. Schließlich wird die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde nicht durch deren Übertragung auf eine Gemeinde zu einer Selbstverwaltungsangelegenheit

vgl. hierzu Grupp in Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, Art. 120 , Rdnr. 2.

Dies gilt auch dann, wenn in dem Verfahren zur Übertragung eine Beteiligung der Gemeinde stattfindet. Auch die Beteiligten gehen übereinstimmend davon aus, dass es sich bei den Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde grundsätzlich um Auftragsangelegenheiten handelt.

2. Entgegen der Auffassung des Beklagten ist auch die Frage, ob die im Jahr 2008 erfolgte Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde an die Klägerin auf deren Antrag nach § 58 Abs. 2 LBO 2008 eine „Übertragung“ von Aufgaben im Sinne des Art. 120 Abs. 1 SVerf darstellt, zu bejahen.

Während die Klägerin davon ausgeht, dass sowohl eine Übertragung von Auftragsangelegenheiten ohne oder gegen den Willen der Gemeinde, als auch eine Übertragung von Auftragsangelegenheiten auf Antrag (optionale Übertragung) vom Regelungsbereich des Art. 120 Abs. 1 SVerf erfasst werden, meint der Beklagte, eine optionale Übertragung von Auftragsangelegenheiten unterfalle dem Anwendungsbereich des Art. 120 Abs. 1 SVerf nicht. Der tatsächliche Anwendungsbereich der Norm ist durch Auslegung zu ermitteln

zur Prüfungssystematik vgl. Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, Beschluss vom 13.3.2006 – Lv 2/05 -, juris.

Bei einer Auslegung nach seinem Wortlaut erfasst Art. 120 Abs. 1 SVerf gleichermaßen die optionale wie die nicht-optionale Verlagerung von Auftragsangelegenheiten auf Gemeinden und Gemeindeverbände.

Nach ihrem Wortlaut betrifft die genannte Norm die Übertragung staatlicher Aufgaben zur Durchführung an Gemeinden und Gemeindeverbände. Sprachliche Anknüpfungspunkte für eine Differenzierung zwischen einer Übertragung „auf Antrag“, d.h. mit dem Einverständnis der Gemeinde oder des Gemeindeverbandes, und einer Übertragung ohne Antrag, d.h. ohne oder gegen den Willen der Gemeinde oder des Gemeindeverbandes, fehlen. Zudem handelt es sich bei dem Begriff der „Übertragung“ um eine sprachlich neutrale Formulierung, die vom reinen Wortsinn her eine Aufgabenverlagerung sowohl mit als auch ohne oder gegen den Willen der Gemeinde oder des Gemeindeverbandes, d.h. eine optionale ebenso wie eine nicht-optionale Aufgabenverlagerung, erfasst.

Im Gegensatz dazu verwendet beispielsweise die Bestimmung des Art. 49 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein zum Kommunalen Finanzausgleich, die - auf der Rechtsfolgenseite - vergleichbare Gebote wie Art. 120 Abs. 1 SVerf enthält, den Begriff der „Verpflichtung“ von Gemeinden und Gemeindeverbänden zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. In einer solchen Begriffswahl könnte jedenfalls eher als in der neutralen Formulierung der „Übertragung“ staatlicher Aufgaben ein sprachlicher Anknüpfungspunkt für eine interpretative Ausgrenzung optionaler Aufgabenverlagerung aus dem Anwendungsbereich der Norm gesehen werden.

Die genannte Verfassungsnorm ist auch nicht mit Blick auf einen nur eingeschränkten Schutzzweck der Norm enger als nach ihrem Wortlaut auszulegen.

Bestünde der Schutzzweck des Art. 120 Abs. 1 SVerf allein darin, die Gemeinden davor zu bewahren, dass ihnen die Wahrnehmung von Auftragsangelegenheiten gegen (oder ohne) ihren Willen aufgedrängt und überbürdet wird, ohne dass das Land Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen hätte, so müsste eine Auslegung in Betracht gezogen werden, nach der die optionale Übertragung von Auftragsangelegenheiten von Art. 120 Abs. 1 SVerf - ungeachtet seines selbst keine Einschränkung enthaltenden Wortlauts - nicht erfasst wird.

Die Norm wäre dann einschränkend dahin auszulegen, dass mit der „Übertragung“ von „staatlichen Aufgaben zur Durchführung“ nur die Verlagerung nicht-optionaler Auftragsangelegenheiten gemeint ist. Derartiges ergibt sich jedoch weder aus der Entstehungsgeschichte der Norm, noch aus anderen Gesichtspunkten. Vielmehr lassen sich aus der Entstehungsgeschichte und den Gesetzgebungsmaterialien zu Art. 120 Abs. 1 SVerf hinreichende Anhaltspunkte für die Bejahung eines umfassenden Schutzzwecks ableiten. Aus den genannten Quellen ergibt sich eine materielle Kostentragungspflicht des Landes für alle Kosten, die den Kommunen bei Erledigung der Auftragsangelegenheiten entstehen. Dafür, dass diese materielle Kostentragungspflicht auf nicht-optionale Auftragsangelegenheiten beschränkt sein könnte, gibt es demgegenüber keinerlei Anhaltspunkte.

In dem Bericht der Enquetekommission „Reform der Verfassung des Saarlandes“ vom 27.5.1999 (LT-Drucksache 11/2043) – im Folgenden: Bericht der Enquetekommission Verfassung -, heißt es nach der Überschrift „11. Abschnitt: Art. 120 – Finanzieller Ausgleich für die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben durch die Kommunen (sog. Konnexitätsprinzip)“ unter Randnummer 135, die allgemeine Finanzgewährleistungspflicht des Landes gemäß Art. 119 Abs. 2 SVerf beziehe sich auf sämtliche Aufgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände, also auch auf die (staatlichen) Auftragsangelegenheiten. Dessen ungeachtet hebe Art. 120 Abs. 2 SVerf a.F. (= Art. 120 Abs. 1 Satz 3 SVerf n.F.) noch einmal absichtsvoll und ausdrücklich hervor, dass das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Durchführung der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel sichere. Die Verfassung stelle damit die „materielle Kostentragungspflicht“ des Landes für die Kosten, die den Kommunen bei Erledigung der Auftragsangelegenheiten entstehen, erneut und betont heraus.

Unter Randnummer 142 des Berichts der Enquetekommission Verfassung heißt es weiter, Übereinstimmung bestehe in der Kommission darin, dass jede Neuformulierung des Art. 120 SVerf an der grundlegenden Unterscheidung von Selbstverwaltungsangelegenheiten und Auftragsangelegenheiten, wie sie in der Saarländischen Verfassung angelegt sei, festhalten und nicht auch nur den falschen Anschein eines kommunalen Aufgabenmonismus wecken solle.

Zu den „vom Konnexitätsprinzip des Art. 120 SVerf umfassten Lastenverschiebungen“ wird nach der dementsprechenden Überschrift vor Randnummer 144 des Berichts der Enquetekommission Verfassung unter den Randnummern 145 bis 147 ausgeführt, von dem Konnexitätsprinzip umfasst werde gemäß Art. 120 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 SVerf (n.F.) zunächst der Fall der landesgesetzlichen Übertragung staatlicher Aufgaben zur Erledigung durch die Gemeinden und Gemeindeverbänden (Übertragung von Auftragsangelegenheiten), weiter die pflichtigen Selbstverwaltungsangelegenheiten und die Fälle der Organleihe (OB als Ortspolizeibehörde).

Als „vom Konnexitätsprinzip nicht umfasste Sachverhalte“ werden nach der entsprechenden Überschrift vor Randnummer 148 nur die Kommunalen Frauenbeauftragten (§ 79 a KSVG) genannt. Hierzu wird ausgeführt, diese und vergleichbare Regelungen, die sich auf kommunale Haushalte belastend auswirkten, könnten nicht eine konkrete Ausgleichsverpflichtung des Landes nach Art. 120 SVerf auslösen. Der Fall der optionalen Auftragsangelegenheiten wird bei den nach Maßgabe des Berichts der Enquetekommission Verfassung vom Konnexitätsprinzip nicht umfassten Sachverhalten demgegenüber nicht genannt.

Unter den Randnummern 153 und 157 des Berichts der Enquetekommission Verfassung ist des Weiteren ausgeführt, mit dem Junktim des Art. 120 Abs. 1 Satz 2 SVerf n.F. solle sich der Gesetzgeber gleichzeitig Rechenschaft ablegen über die dadurch den Kommunen entstehenden Kosten und über deren Deckung durch das Land. Er solle sich vor dem Landtag und der Öffentlichkeit konkret auf die Frage einlassen, wie das Land seiner materiellen Kostentragungspflicht (Art. 120 Abs. 2 SVerf a.F. = Art. 120 Abs. 1 Satz 3 SVerf n.F.) nachkommen wolle. Die materielle Kostentragungspflicht des Landes für die Kosten der Auftragsverwaltung sei verfassungsrechtlich in Art. 120 Abs. 2 SVerf a.F. = Art. 120 Abs. 1 Satz 3 SVerf n.F. verankert. Das Land müsse für die Kosten der Auftragsverwaltung der Gemeinden und Gemeindeverbände einstehen.

Aus diesen Darlegungen des Berichts der Enquetekommission Verfassung folgt, dass der Schutzzweck des Art. 120 Abs. 1 SVerf – dem Modell der dualistischen Aufgabenwahrnehmung durch die Kommunen folgend –

zum Modell des Aufgabendualismus im Saarländischen Kommunalrecht vgl. auch Grupp in Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, Art. 120 , Rdnr. 2

auf die Sicherung der materiellen Kostentragungspflicht des Landes für alle Auftragsangelegenheiten gerichtet ist. Für eine Einschränkung dieses Schutz- und Sicherungszweckes im Sinne einer Begrenzung auf die nicht-optionalen Auftragsangelegenheiten gibt es keine Anhaltspunkte.

Der Sicherungszweck ist auch nicht aus sich selbst heraus eingeschränkt. Denn bei optionaler Übernahme von Auftragsangelegenheiten fallen für die Gemeinden und Gemeindeverbände in gleichem Umfang wie bei der nicht-optionalen Übertragung Kosten an. In beiden Fällen fehlen die dafür zu verauslagenden Haushaltsmittel den betreffenden Gemeinden und Gemeindeverbände gleichermaßen für die Wahrnehmung von Selbstverwaltungsangelegenheiten

zur Beanspruchung der Verwaltungskraft der Gemeinden und Gemeindeverbände durch Auftragsangelegenheiten vgl. Grupp in Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, Art. 120 , Rdnr. 4, und Wohlfahrt, Kommunalrecht im Saarland, 3. Aufl., S. 79.

Es besteht daher kein Anlass für eine einschränkende Auslegung des Art. 120 Abs. 1 SVerf in dem Sinne, dass die optionale Übertragung von Auftragsangelegenheiten nicht konnexitätsrelevant sei. Der Schutzzweck des Art. 120 Abs. 1 SVerf liegt vielmehr uneingeschränkt darin, die Gemeinden davor zu bewahren, dass die Wahrnehmung von Auftragsangelegenheiten auf sie verlagert wird, ohne dass das Land zugleich Bestimmungen über die Deckung der Kosten trifft.

3. Die Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde an die Klägerin nach § 58 Abs. 2 LBO 2008 ist wirksam „durch Gesetz“ erfolgt.

Handelt es sich bei der Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde an die Klägerin aufgrund der in § 58 Abs. 2 LBO 2008 eröffneten Option – wie zuvor festgestellt - um eine Übertragung von Auftragsangelegenheiten im Sinne des Art. 120 Abs. 1 SVerf, so konnte diese nach Satz 1 der genannten Verfassungsnorm wirksam nur „durch förmliches Gesetz“ erfolgen

zu diesem Erfordernis vgl. Grupp in Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, Art. 120 , Rdnr. 1; Brosig, Die Verfassung des Saarlandes, 2001, S. 281; Mückl in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen 2006, § 3 Rdnr. 61 und Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 2. Aufl., S. 342, Rdnr. 883.

Eine solche wirksame Übertragung ist hier - spätestens ab dem 4.7.2008 - zu bejahen.

Die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde waren vor dem 1.1.2008 wie folgt übertragen: Nach § 54 Abs. 1 Satz 2 LBO 1988 waren (die Landräte als untere staatliche Verwaltungsbehörden, der Stadtverbandspräsident und) in der Landeshauptstadt Saarbrücken und in den kreisfreien Städten die Oberbürgermeister Untere Bauaufsichtsbehörden. Gleiches galt gemäß § 62 Abs. 1 Satz 2 LBO 1996. Nach § 58 Abs. 1 Satz 2 LBO 2004 in der bis zum 31.12.2007 geltenden Fassung wurden die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden von (den Landkreisen, dem Stadtverband Saarbrücken und) der Landeshauptstadt Saarbrücken als Auftragsangelegenheiten wahrgenommen.

§ 58 LBO in der vom 1.1. bis 21.2.2008 geltenden Fassung regelte in Abs. 1 Satz 2: Die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden werden von den Landkreisen und dem Regionalverband Saarbrücken als Auftragsangelegenheiten wahrgenommen, soweit in diesem Gesetz oder auf Grund dieses Gesetzes nichts anderes bestimmt ist. Abs. 2 der genannten Vorschrift regelte: Die oberste Bauaufsichtsbehörde überträgt einer Gemeinde auf Antrag durch Rechtsverordnung ganz oder teilweise die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde, wenn die Gemeinde mehr als 30.000 Einwohnerinnen und Einwohner hat und ihre Leistungsfähigkeit nachweist. Gemäß § 58 LBO in der vom 21.2.2008 bis 16.9.2010 geltenden Fassung galt für die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden gleiches (im Folgenden deshalb weiterhin: LBO 2008).

Durch § 1 der Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung (ZustV-LBO) vom 31.3.1989, geändert durch das Gesetz vom 21.11.2007 (Amtsbl. S. 2393) mit Gültigkeit vom 1.1.2008 bis 3.7.2008, war bestimmt: Die Landeshauptstadt Saarbrücken und die Städte Homburg, Neunkirchen, Saarlouis, St. Ingbert und Völklingen nehmen die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde wahr.

Durch § 1 der Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung (ZustV-LBO) vom 23.6.2008 mit Gültigkeit vom 4.7.2008 bis 31.12.2015 wurde bestimmt: Die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden werden der Landeshauptstadt Saarbrücken und den Städten Homburg, Neunkirchen, Saarlouis, St. Ingbert und Völklingen übertragen.

Aus den genannten Vorschriften folgt, dass der Landeshauptstadt Saarbrücken, d.h. der Klägerin, die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden bis zum 31.12.2007 durch Gesetz (§ 58 Abs. 1 Satz 2 LBO 2004) übertragen waren. Ab 1.1.2008 waren ihr die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden durch Gesetz (§ 58 Abs. 1 Satz 2 LBO 2008) entzogen und auf den Regionalverband Saarbrücken übertragen.

Die Bestimmung des § 1 ZustV-LBO vom 31.3.1989, geändert durch das Gesetz vom 21.11.2007 (Amtsbl. S. 2393) mit Gültigkeit vom 1.1.2008 bis 3.7.2008 stand dazu ab 1.1.2008 in Widerspruch. Ein Antrag der Klägerin lag zum 1.1.2008 (noch) nicht vor. Dieser wurde erst mit Schreiben vom 25.2.2008 gestellt. Eine „Übertragung auf Antrag“ nach § 58 Abs. 2 LBO 2008 erfolgte erst in § 1 der Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung (ZustV-LBO) vom 23.6.2008 mit Gültigkeit ab 4.7.2008.

Fest steht damit, dass der Klägerin die bis zum 31.12.2007 bestehende nicht-optionale gesetzliche Zuständigkeit für die Auftragsangelegenheit „Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde“ mit Wirkung ab 1.1.2008 fehlte. Eine im Anschluss daran erfolgende erneute gesetzliche Übertragung dieser Auftragsangelegenheit stellt damit eine Übertragung staatlicher Aufgaben im Sinne des Art. 120 Abs. 1 Satz 1 SVerf dar

vgl. in diesem Zusammenhang Henneke, Die Kommunen in der Finanzverfassung des Bundes und der Länder, 2008, S. 186 unter Hinweis auf Entscheidungen des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 14.2.2002 - 17/01 - und vom 18.12.1997- 47/96 -.

Vorliegend kann der Klägerin nach dem 1.1.2008 demgemäß nur noch eine optionale, d.h. auf Antrag verliehene Zuständigkeit für diese Auftragsangelegenheit zugestanden haben. Diese Zuständigkeit ist, ungeachtet der Frage, ab welchem Zeitpunkt zwischen dem 1.1.2008 und dem 4.7.2008 diese – gegebenenfalls rückwirkend - wirksam geworden ist, spätestens mit Inkrafttreten des § 1 der Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung (ZustV-LBO) vom 23.6.2008 am 4.7.2008 eingetreten.

Die dem zugrunde liegende Aufgabenübertragung ist entgegen der Auffassung des Beklagten wirksam. Sie ist im Sinne des Art 120 Abs. 1 Satz 1 SVerf als „durch förmliches Gesetz“ erfolgt anzusehen. Zwar bestimmt § 58 Abs. 2 LBO 2008, dass die oberste Bauaufsichtsbehörde einer Gemeinde auf Antrag „durch Rechtsverordnung“ ganz oder teilweise die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde überträgt. Jedoch hat der Gesetzgeber in § 58 Abs. 1 und 2 LBO 2008 selbst durch förmliches Gesetz mit hinreichender Regelungsdichte entschieden, dass bei Vorliegen eng begrenzter, gebundener Tatbestandsvoraussetzungen eine Übertragung erfolgt.

Betrachtet man die einzelnen Komponenten der Übertragung einer Auftragsangelegenheit von Seiten des Landes auf Gemeinden und Gemeindeverbände, so setzen sich diese zusammen aus einem Akt der Wegverlagerung und einem Akt der Hinverlagerung. Den Akt der Verlagerung weg vom Land hat der Gesetzgeber in § 58 Abs. 1 und 2 LBO 2008 uneingeschränkt und unmittelbar vollzogen, indem er bestimmt hat, dass die Auftragsangelegenheit „Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde“ nicht vom Land wahrgenommen wird. Darüber hinaus regelt die genannte Norm selbst bereits abschließend eine wesentliche Komponente auch des Aktes der Hinverlagerung, nämlich die Verlagerung der Auftragsangelegenheit hinein in den kommunalen Bereich der Gemeinden und Gemeindeverbände. Ausschließlich die Zuständigkeitsverteilung innerhalb des kommunalen Bereichs legt das Gesetz - in engen Grenzen - nicht abschließend selbst fest, indem es in § 58 Abs. 2 LBO 2008 für bestimmte Fälle ein Optionsmodell vorsieht. Dieses besteht nur für wenige Kommunen und führt bei Vorliegen dreier klar bestimmter Tatbestandsmerkmale zum – gebundenen – Vollzug der optionalen Zuständigkeitsverteilung innerhalb des kommunalen Bereichs. Bei den nach § 58 Abs. 2 LBO 2008 maßgeblichen Tatbestandsmerkmalen, nämlich „Antrag der Gemeinde“, „mehr als 30.000 Einwohner“ und „Nachweis der Leistungsfähigkeit der Gemeinde“ handelt es sich um Rechtsbegriffe, die wie alle in der Normsetzung verwendeten sprachlichen Begriffe in mehr oder weniger großem Umfang einer Auslegung zugänglich sind. Jedoch sind Anhaltspunkte dafür, dass insbesondere der unbestimmte Rechtsbegriff „Nachweis der Leistungsfähigkeit der Gemeinde“ einen Bewertungsspielraum des Verordnungsgebers eröffnen könnte, entgegen der Auffassung des Beklagten nicht gegeben.

Es bestehen daher – auch nach der oben dargelegten Sicherungs- und Schutzfunktion des Art 120 Abs. 1 SVerf - keine Bedenken, einen solchen Übertragungsakt als durch förmliches Gesetz erfolgt zu qualifizieren. Der Gesetzgeber hat die Erfüllung seiner materiellen Kostentragungspflicht gegenüber den Gemeinden und Gemeindeverbänden aus Art. 120 Abs. 1 SVerf daher auch bei der hier gegebenen Ausgestaltung der Übertragung von Auftragsangelegenheiten zu bedenken und zu gewährleisten.

4. Die in § 16 Abs. 5 KFAG 2008 enthaltene Bestimmung über die Deckung der Kosten der nach § 58 Abs. 2 LBO 2008 erfolgten Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde an die Klägerin genügt den inhaltlichen Anforderungen des Art. 120 Abs. 1 SVerf nicht.

Eine ausdrückliche Bestimmung über die Kosten der Auftragsangelegenheit „Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde“ lässt sich dem Wortlaut der Norm des § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG 2008 unmittelbar nicht entnehmen. Die Grundlagen der Bemessung des darin unter Nr. 1 für die Klägerin vorgegebenen Kopfbetrages lassen sich allein aus dem Wortlaut der Vorschrift nicht erschließen. Jedoch geht aus der Gesetzesbegründung zu § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG 2008 hervor, dass bei der Bemessung des Kopfbetrages in § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 KFAG 2008 sehr wohl eine Bestimmung über die Kosten der Auftragsangelegenheit „Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde“ getroffen wurde. Der Inhalt der dort getroffenen Bestimmung über die Kosten geht dahin, dass die Kosten dieser Auftragsangelegenheit mit der Begründung nicht berücksichtigt werden, dass diese Aufgabenwahrnehmung für die genannten Städte optional ist

vgl. Landtagsdrucksache 13/1403, S. 84 zu § 16 Abs. 5 KFAG.

Wörtlich heißt es in der Gesetzesbegründung zu § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG 2008: „Die Höhe der Kopfbeträge wird an die seit der letzten Anpassung eingetretene Kostenentwicklung und an die Hochzonung von bisher über die Kopfbeträge mitfinanzierten Aufgaben angepasst. Grundlage für die Anpassung sind die Ist-Zuschussbeträge nach den Jahresrechnungen 2005. Nicht berücksichtigt werden die finanziellen Belastungen durch die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde, da diese Aufgabenwahrnehmung für die genannten Städte optional ist.“

Diese Bestimmung „über die Deckung der Kosten“ der Auftragsangelegenheit „Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde“ genügt indes den inhaltlichen Anforderungen des Art 120 Abs. 1 Satz 2 und 3 SVerf nicht. Letztere sind durch Auslegung der Norm zu ermitteln.

Bereits bei Auslegung des Art. 120 Abs. 1 SVerf nach seinem Wortlaut bestehen erhebliche Zweifel, ob eine Bestimmung, die eine vollständige Nichtberücksichtigung von Kosten, die durch die Wahrnehmung einer zur Durchführung übertragenen staatlichen Aufgabe entstehen, als „Bestimmung über die Deckung der Kosten“ derselben angesehen werden kann. Denn tatsächlich wird eine Bestimmung ausschließlich über das Unterlassen der Deckung der Kosten getroffen.

Die Auslegung des Art. 120 Abs. 1 SVerf nach der Entstehungsgeschichte der Norm vertieft und bestätigt diese Zweifel.

Nach dem Bericht der Enquetekommission Verfassung (LT-Drucksache 11/2043) hebt Art. 120 Abs. 1 Satz 3 SVerf absichtsvoll und ausdrücklich hervor, dass das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Durchführung der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel sichert und damit die „materielle Kostentragungspflicht“ des Landes für die Kosten, die den Kommunen bei Erledigung der Auftragsangelegenheiten entstehen, erneut und betont heraus stellt. Den Weg, auf dem das Land seiner Kostentragungspflicht nachkomme, lasse die Verfassung allerdings bewusst offen. Wenn nicht auf andere Weise, so müsse sie das Land zumindest mit dem Instrument des kommunalen Finanzausgleichs erfüllen.

Dementsprechend heißt es unter Randnummer 154 des Berichts der Enquetekommission Verfassung, Art. 120 Abs. 1 Satz 2 SVerf zwinge nicht dazu, die Kosten, die den Kommunen bei Erledigung der Auftragsangelegenheiten entstehen, auf das Land mit Hilfe einer speziellen, genau bezifferten Kostenregelung zu überbürden. Auch der kommunale Finanzausgleich werde als Instrument zur Realisierung der materiellen Kostentragungspflicht des Landes nicht ausgeschlossen.

Der Verpflichtung aus Art. 120 Abs. 1 Satz 2 SVerf werde aber nicht mit einem pauschalen Verweis auf den „kommunalen Finanzausgleich“ Genüge getan. Solle der kommunale Finanzausgleich als Instrument des Lastenausgleichs im Falle des Art. 120 Abs. 1 Satz 2 SVerf eingesetzt werden, so müsse verlangt werden, dass im Gesetzgebungsverfahren die Auswirkungen auf den kommunalen Finanzausgleich und seine demzufolge u.U. erforderlich werdende Anpassung und Änderung auf der Grundlage möglichst genauer Schätzungen und Berechnungen der zu erwartenden neuen Kostenlast für die Gemeinden bzw. Gemeindeverbände dargelegt und gegebenenfalls vorgenommen würden.

Den so umrissenen Anforderungen genügt die Regelung des § 16 Abs. 5 KFAG 2008 offenkundig nicht.

Zwar ist es, wie ausdrücklich zu betonen ist, nach dem Grundsatz der materiellen Kostentragungspflicht des Landes aus Art 120 Abs. 1 SVerf weder erforderlich, dass die seitens des Landes vorzunehmende Erstattung von Kosten der Wahrnehmung von Auftragsangelegenheiten in der konkret angefallenen Höhe erfolgt

vgl. Grupp in Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, Art. 120 , Rdnr. 5, sowie Wohlfahrt, Kommunalrecht im Saarland, 3. Aufl., S. 58 und 78; a.A. etwa Henneke, Öffentliches Finanzwesen, a.a.O., Rdnr. 889,

noch dass diese außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs erfolgt. Jedoch genügt den Anforderungen der genannten Verfassungsnorm weder ein – hier nicht einmal erfolgter - pauschaler Verweis auf den kommunalen Finanzausgleich, noch - erst recht nicht - eine dahinter noch zurückbleibende Bestimmung, die, wie vorliegend § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 KFAG 2008, vorsieht, dass die betreffenden Kosten überhaupt nicht berücksichtigt werden. Vielmehr muss eine Berücksichtigung der Kosten der Wahrnehmung von Auftragsangelegenheiten, unabhängig davon, in welcher Höhe und mit welchem finanzrechtlichen Instrument dies geschieht, überhaupt erfolgen. Dies gebietet der Grundsatz der materiellen Kostentragungspflicht des Landes aus Art 120 Abs. 1 SVerf.

Dem kann der Beklagte auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass durch die in § 16 Abs. 5 KFAG 2008 bestimmte Nichtberücksichtigung der Kosten der Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde die den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt zustehende Finanzausgleichsmasse nicht geschmälert werde und im Falle einer Berücksichtigung dieser Kosten zugunsten der Klägerin alle übrigen saarländischen Gemeinden die bei der Klägerin anfallenden Kosten der Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde mitfinanzieren müssten, weil entsprechende Zuweisungen an die Klägerin letztlich die Mittel schmälerten, die nach § 16 Abs. 11 KFAG 2008 als pauschale Zuweisungen zu Investitionen auf alle Gemeinden verteilt würden.

Zwar trifft es zu, dass der Anteil der den Gemeinden und Gemeindeverbänden zu Gute kommenden Finanzausgleichsmasse an der Verbundmasse nach § 6 Abs. 1 und 2 KFAG 2008 - durch entsprechende Reduzierung des Verbundsatzes auf 20,555 vom Hundert - tatsächlich lediglich insoweit verringert wurde, als es der Hochzonung von Aufgaben von den Gemeindeverbänden und den Städten Saarbrücken, Völklingen und St. Ingbert auf das Land und damit einer entsprechenden finanziellen Belastung des Landes durch die Wahrnehmung der entsprechenden Aufgaben korrespondiert

vgl. Landtagsdrucksache 13/1403, S. 82 zu § 6 Abs. 3 KFAG.

Auch ist - demzufolge - durch die Nichtberücksichtigung der bei der Klägerin anfallenden Kosten der Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde in § 16 Abs. 5 KFAG 2008 die den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt zustehende Finanzausgleichsmasse nicht geschmälert worden.

Jedoch folgt hieraus gleichwohl nicht, dass das Land eine den inhaltlichen Anforderungen des Art 120 Abs. 1 Satz 2 SVerf entsprechende Bestimmung über die Deckung der Kosten der Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde durch die Klägerin getroffen hat.

Der Hinweis des Beklagten auf die Belassung der fraglichen Mittel in der Finanzausgleichsmasse, wo sie – über § 16 Abs. 11 KFAG 2008 als pauschale Zuweisungen zu Investitionen - allen Gemeinden zu Gute kommen können, kann allenfalls als pauschaler und daher den oben dargelegten Anforderungen nicht genügender Verweis auf den kommunalen Finanzausgleich angesehen werden. Darüber hinaus dürfte das beim horizontalen Finanzausgleich zu berücksichtigende Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung

vgl. dazu VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14.2.2012 – VGH N 3/11 -, juris.

es gebieten, dass eine Berücksichtigung der Kosten der Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde zugunsten derjenigen Gemeinde zu erfolgen hat, bei der sie anfallen. Damit ist es nicht zu vereinbaren, die Wahrnehmung bestimmter Auftragsangelegenheiten, die nicht nur unmerkliche Kosten verursachen, und die nur einer oder einzelnen Gemeinden obliegt, im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs überhaupt nicht zu berücksichtigen. Auch dies gilt, wie nochmals zu betonen ist, unabhängig davon, in welcher Höhe und bei welchem Instrument des Finanzausgleichs eine Berücksichtigung der Kosten letztlich erfolgt. Eine – wie hier - gänzliche Nichtberücksichtigung ist mit Art. 120 Abs. 1 SVerf jedoch nicht zu vereinbaren. Der Senat ist deshalb von der Verfassungswidrigkeit der streitentscheidenden Norm des § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 KFAG 2008 überzeugt.

Das Verfahren war daher gemäß Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und dem Verfassungsgerichtshof des Saarlandes gemäß Art 97 Nr. 3 SVerf die Frage zur Entscheidung vorzulegen, ob § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 KFAG 2008 mit Art. 120 Abs. 1 der Verfassung des Saarlandes vereinbar ist.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 93

(1) Das Bundesverfassungsgericht entscheidet:

1.: über die Auslegung dieses Grundgesetzes aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind;
2.: bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit diesem Grundgesetze oder die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrechte auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Viertels der Mitglieder des Bundestages;
2a.: bei Meinungsverschiedenheiten, ob ein Gesetz den Voraussetzungen des Artikels 72 Abs. 2 entspricht, auf Antrag des Bundesrates, einer Landesregierung oder der Volksvertretung eines Landes;
3.: bei Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, insbesondere bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht;
4.: in anderen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen dem Bunde und den Ländern, zwischen verschiedenen Ländern oder innerhalb eines Landes, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist;
4a.: über Verfassungsbeschwerden, die von jedermann mit der Behauptung erhoben werden können, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem seiner in Artikel 20 Abs. 4, 33, 38, 101, 103 und 104 enthaltenen Rechte verletzt zu sein;
4b.: über Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Artikel 28 durch ein Gesetz, bei Landesgesetzen jedoch nur, soweit nicht Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann;
4c.: über Beschwerden von Vereinigungen gegen ihre Nichtanerkennung als Partei für die Wahl zum Bundestag;
5.: in den übrigen in diesem Grundgesetze vorgesehenen Fällen.

(3) Das Bundesverfassungsgericht wird ferner in den ihm sonst durch Bundesgesetz zugewiesenen Fällen tätig.

Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG | § 91

Gemeinden und Gemeindeverbände können die Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, daß ein Gesetz des Bundes oder des Landes die Vorschrift des Artikels 28 des Grundgesetzes verletzt. Die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht ist ausgeschlossen, soweit eine Beschwerde wegen Verletzung des Rechtes auf Selbstverwaltung nach dem Rechte des Landes beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 93

(1) Das Bundesverfassungsgericht entscheidet:

1.: über die Auslegung dieses Grundgesetzes aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind;
2.: bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit diesem Grundgesetze oder die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrechte auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Viertels der Mitglieder des Bundestages;
2a.: bei Meinungsverschiedenheiten, ob ein Gesetz den Voraussetzungen des Artikels 72 Abs. 2 entspricht, auf Antrag des Bundesrates, einer Landesregierung oder der Volksvertretung eines Landes;
3.: bei Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, insbesondere bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht;
4.: in anderen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen dem Bunde und den Ländern, zwischen verschiedenen Ländern oder innerhalb eines Landes, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist;
4a.: über Verfassungsbeschwerden, die von jedermann mit der Behauptung erhoben werden können, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem seiner in Artikel 20 Abs. 4, 33, 38, 101, 103 und 104 enthaltenen Rechte verletzt zu sein;
4b.: über Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Artikel 28 durch ein Gesetz, bei Landesgesetzen jedoch nur, soweit nicht Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann;
4c.: über Beschwerden von Vereinigungen gegen ihre Nichtanerkennung als Partei für die Wahl zum Bundestag;
5.: in den übrigen in diesem Grundgesetze vorgesehenen Fällen.

(3) Das Bundesverfassungsgericht wird ferner in den ihm sonst durch Bundesgesetz zugewiesenen Fällen tätig.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 100

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 93

(1) Das Bundesverfassungsgericht entscheidet:

1.: über die Auslegung dieses Grundgesetzes aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind;
2.: bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit diesem Grundgesetze oder die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrechte auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Viertels der Mitglieder des Bundestages;
2a.: bei Meinungsverschiedenheiten, ob ein Gesetz den Voraussetzungen des Artikels 72 Abs. 2 entspricht, auf Antrag des Bundesrates, einer Landesregierung oder der Volksvertretung eines Landes;
3.: bei Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, insbesondere bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht;
4.: in anderen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen dem Bunde und den Ländern, zwischen verschiedenen Ländern oder innerhalb eines Landes, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist;
4a.: über Verfassungsbeschwerden, die von jedermann mit der Behauptung erhoben werden können, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem seiner in Artikel 20 Abs. 4, 33, 38, 101, 103 und 104 enthaltenen Rechte verletzt zu sein;
4b.: über Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Artikel 28 durch ein Gesetz, bei Landesgesetzen jedoch nur, soweit nicht Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann;
4c.: über Beschwerden von Vereinigungen gegen ihre Nichtanerkennung als Partei für die Wahl zum Bundestag;
5.: in den übrigen in diesem Grundgesetze vorgesehenen Fällen.

(3) Das Bundesverfassungsgericht wird ferner in den ihm sonst durch Bundesgesetz zugewiesenen Fällen tätig.

Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG | § 91

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 100

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 100

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 100

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 100

Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG | § 91

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 100

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 167

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

Zivilprozessordnung - ZPO | § 708 Vorläufige Vollstreckbarkeit ohne Sicherheitsleistung

Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:

1.: Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen;
2.: Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a;
3.: Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird;
4.: Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden;
5.: Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären;
6.: Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden;
7.: Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen;
8.: Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht;
9.: Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung;
10.: Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist;
11.: andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124a

(2) Die Berufung ist, wenn sie von dem Verwaltungsgericht zugelassen worden ist, innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht einzulegen. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

(3) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 2 innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig.

(4) Wird die Berufung nicht in dem Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, so ist die Zulassung innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils zu beantragen. Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Stellung des Antrags hemmt die Rechtskraft des Urteils.

(5) Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss. Die Berufung ist zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 dargelegt ist und vorliegt. Der Beschluss soll kurz begründet werden. Mit der Ablehnung des Antrags wird das Urteil rechtskräftig. Lässt das Oberverwaltungsgericht die Berufung zu, wird das Antragsverfahren als Berufungsverfahren fortgesetzt; der Einlegung einer Berufung bedarf es nicht.

(6) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 5 innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Absatz 3 Satz 3 bis 5 gilt entsprechend.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.: vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.: vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.: vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.: bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro

angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.: die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.: im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.

Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.