Die Parteien streiten sich über eine Grabberechtigung an einem Familiengrab auf dem gemeindlichen Friedhof des Beklagten.
I.
Das Grabnutzungsrecht am Familiengrab Nr. 3 entstand erstmals durch Graburkunde der damals noch selbständigen Gemeinde ... vom ... 1971.
1. Anlass für das Entstehen des Grabnutzungsrechts war der Tod der Großmutter des Klägers, Frau, die bereits am ... 1970 verstarb. Herr ... wurde als Sohn der Verstorbenen und Ersterwerber, Grabnutzungsberechtigter durch Eintragung in die Graburkunde vom ... 1971. Das Grabnutzungsrecht wurde bis ... 1996 vergeben.
Er stellte damals keinen förmlichen Antrag auf Einräumung des Grabnutzungsrechts, unterschrieb jedoch neben dem damaligen 1. Bürgermeister der ehemaligen Gemeinde ... die Graburkunde. Die Graburkunde bezeichnet (wohl) fälschlicherweise das Familiengrab Nr. 4.
Die ehemalige Gemeinde ... legte darüber hinaus eine Karteikarte an, nach der die Tochter der Verstorbenen, Frau, grabnutzungsberechtigt sein soll.
Am ... 1971 trat die gemeindliche Friedhofssatzung in Kraft. Die vormals selbständige Gemeinde ... wurde mit Wirkung zum ... 1972 in den ... (Beklagter) eingegliedert.
2. Am ... 1980 verstarb die Schwester des Klägers, Frau, und wurde ebenfalls im Familiengrab Nr. 3 bestattet. Eine Verlängerung des Grabnutzungsrechst durch Herrn ... erfolgte nicht.
3. Am ... 1993 verstarb die Mutter des Klägers, Frau, und wurde am ... 1993 ebenfalls im Familiengrab Nr. 3 bestattet. Eine Verlängerung des Grabnutzungsrechts durch Herrn ... erfolgte abermals nicht.
Hierauf erhob der Beklagte unter dem ... 1993 Kosten vom Vater des Klägers, Herrn .... Eine auf ihn lautende Graburkunde wurde nicht ausgestellt. Die Gebühr, die erhoben wurde, enthält auch die Gebühr für die Verlängerung des Grabnutzungsrechts bis ... 2018.
Am ... 1993 trat die Satzung zur Änderung der Friedhofssatzung vom ... 1980 vom ... 1993 in Kraft, die den gemeindlichen Friedhof ... zum Bestandteil der Bestattungseinrichtung des Beklagten erklärte.
4. Am ... 2002 verstarb der Vater des Klägers,, und wurde am ... 2002 im Familiengrab Nr. 3 bestattet. Aus dem notariellen Testament geht hervor, dass dieser dem Kläger einen Betrag in Höhe von 10.000 DM mit der Auflage hinterließ, die Beerdigungskosten zu tragen und die Grabpflege im ortsüblichen Rahmen zu übernehmen.
Mit Graburkunde vom ... 2002 wies der Beklagte den Kläger als Grabnutzungsberechtigten aus. Der Kläger entrichtete die festgesetzte Grabgebühr.
5. Am ... 2012 verstarb der Onkel des Klägers, Herr, und wurde im Familiengrab Nr. 3 bestattet.
Mit Bescheid vom 19. November 2013 erhob der Beklagte von der Erbengemeinschaft nach ... die entsprechenden Grabgebühren.
Abgesehen vom Kläger legten die Mitglieder der Erbengemeinschaft (Frau, Frau ... und Herr ...) unter dem 22. November 2013 Widerspruch gegen den Bescheid vom 19. November 2013 ein.
Eine auf die Erbengemeinschaft nach ... lautende Graburkunde für die Verlängerung des Nutzungsrechts am Familiengrab Nr. 3 ... stellte der Beklagte für die Jahre 2012 bis 2037 erst am 11. Februar 2015 aus.
Nach einer nochmaligen Überprüfung der Sach- und Rechtslage aufgrund des Schreibens des Klägers vom 27. Juni 2016 stellte der Beklagte fest, dass der Kläger laut Graburkunde vom 16. Oktober 2002 Grabberechtigter des Familiengrabes Nr. 3 Grabes sei.
II.
Mit Bescheid vom 23. August 2016, dem Kläger zugestellt am 26. August 2016, nahm die Verwaltungsgemeinschaft ... für den Beklagten die am 11. Februar 2015 ausgestellte Graburkunde für die Erbengemeinschaft nach ... mit Wirkung ab dem Tag der Bekanntgabe zurück.
III.
Mit Schriftsatz vom 24. September 2016 ließ der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigten Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg erheben und beantragen,
Der Bescheid des Beklagten über die Grabberechtigung auf dem gemeindlichen Friedhof des Beklagten im Ortsteil ... vom 23.8.2016 wird aufgehoben.
Zur Begründung wurde vorgetragen, dass der Bescheid rechtswidrig sei und den Kläger in seinen Rechten verletze.
Der Beklagte übersehe, dass nach der Eingliederung der damals noch selbständigen Gemeinde ... in die Gemeinde ... die Friedhofssatzung mit Wirkung zum 1. Juli 1972 außer Kraft trat. Der Beklagte habe den Friedhof in ... nicht zu seiner öffentlichen Bestattungseinrichtung gewidmet. Mit diesem Zeitpunkt begann daher eine satzungslose Zeit. Dies ergebe sich auch daraus, dass nach § 1 Abs. 1 der Satzung über das Bestattungswesen des... vom 13.2.1980 (FS 1980) der gemeindliche Friedhof in ... nicht zur Bestattungseinrichtung des Beklagten gehört habe. Erst durch die Änderungssatzung, die am 1. November 1993 in Kraft trat, sei der gemeindliche Friedhof ... als Bestattungseinrichtung des Beklagten aufgenommen worden.
Die Friedhofssatzung des Beklagten habe daher nicht für den Todesfall der Frau ... (....1980) gegolten. Das Grabnutzungsrecht des Herrn ... sei bereits mit Eingliederung der Gemeinde ... in die Gemeinde ... zum 1. Juli 1972 erloschen. Auch ab dem Zeitpunkt des Todes der Mutter des Klägers (...) sei kein Grabnutzungsrecht begründet worden. Ebenso habe für den Todesfall des Vaters des Klägers (...) kein wirksames Grabnutzungsrecht begründet werden können. Es existiere zwar eine Graburkunde, jedoch fehle es an einem Antrag des Klägers. Die Zuteilung ohne Antragstellung sei rechtswidrig. Das gleiche gelte für den Todesfall des Onkels des Klägers (...).
Da bisher am Familiengrab Nr. 3 kein wirksames Grabnutzungsrecht entstanden sei, müssten die Bestimmungen der aktuellen Friedhofssatzung angewendet werden. Diese enthalte jedoch keine Regelung für den Fall, dass bisher kein wirksames Grabnutzungsrecht begründet wurde. Insbesondere könne § 9 Abs. 3 Satz 2 der Friedhofssatzung 2015 nicht angewendet werden.
Das notarielle Testament des Herrn ... könne nicht zu einem Grabnutzungsrecht des Klägers führen.
Der Kläger sei daher nicht Grabnutzungsberechtigter am Familiengrab Nr. 3.
IV. Mit Schriftsatz vom ... 2017 ließ der Beklagte durch seine Prozessbevollmächtigte beantragen,
Die Klage wird abgewiesen.
Mit der Eingliederung der vormals selbständigen Gemeinde ... sei die Friedhofssatzung der Gemeinde ... nicht außer Kraft getreten. Die Regierung von ... habe diesbezüglich am 18. April 1972 entschieden, dass diese bis zu einer Neuregelung durch den Beklagten fort gilt. Eine Neuregelung sei durch die Satzung zur Änderung der Satzung über das Bestattungswesen des ... vom 19. Oktober 1993 mit Wirkung seit 1. November 1993 erfolgt. Das bedeute, dass zwischen 1. Januar 1972 und 1. November 1993 keine satzungslose Zeit bzgl. des betroffenen Friedhofs geherrscht habe.
Bei der Graburkunde vom 11. Februar 2015 handele es sich um einen rechtswidrigen Verwaltungsakt. Der Kläger selbst sei Grabnutzungsberechtigter. Das Grabnutzungsrecht des Herrn ... sei am ... 1996 erloschen. Der Kläger sei aufgrund der Bezahlung der Grabgebühren im Oktober 2002 selbst zum Grabnutzungsberechtigten geworden. Dass zuvor kein Antrag auf Verleihung des Grabnutzungsrechts gestellt wurde, sei aufgrund der widerspruchlosen Bezahlung durch den Kläger unerheblich. Darin sei ein nachträglicher Antrag zu sehen. Der Kläger habe auch weiterhin bis einschließlich 2015 die jährliche Friedhofspflegegebühr bezahlt.
Der Tod von Herrn ... wirke sich auf das für den Kläger bestehende Nutzungsrecht nicht aus. Es sei auch keine Übertragung unter Lebenden auf die Erbengemeinschaft nach dem Verstorbenen erfolgt. Hierfür fehle es an der Einigung zwischen dem Kläger und seinen Geschwistern.
V. Mit Schriftsatz vom 2. Juni 2017 räumte der Kläger ein, dass keine satzungslose Zeit vorlag. Nichtsdestotrotz sei der Bescheid rechtswidrig. Die Parteien würden übereinstimmend davon ausgehen, dass das nach dem Tod von Frau ... entstandene Grabnutzungsrecht Herrn ... zugestanden habe und mit Ablauf des ... 1996 geendet habe, dass keine (an sich notwendige) Verlängerung des Grabnutzungsrechts nach dem Tod der Schwester des Klägers (...) erfolgte, sowie dass mit dem Tod der Mutter des Klägers (...) auch nicht der Vater des Klägers (...) Grabnutzungsberechtigter geworden sei.
Nach dem Tod des Vaters des Klägers sei der Kläger - obwohl eine entsprechende Graburkunde existiere - nicht Grabnutzungsberechtigter geworden, da es am erforderlichen Antrag fehle. Das rein faktische Verhalten des Klägers stelle keinen nachträglichen Antrag dar. Dem Schweigen könne kein Erklärungsinhalt beigemessen werden. Dasselbe gelte für den Todesfall des Onkels des Klägers.
Die Rechtswidrigkeit des Bescheides ergebe sich darüber hinaus schon allein daraus, dass die Rücknahmefrist des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG versäumt worden sei. Die Jahresfrist beginne ab Kenntnis der Tatsachen, die die Rücknahme rechtfertigen, zu laufen. Dies sei spätestens am 11. Februar 2015 bei der Vergabe des Grabnutzungsrechts an die Erbengemeinschaft der Fall gewesen. Die Jahresfrist habe daher am 13. Februar 2016 geendet.
VI. Unter dem ... 2017 ließ der Beklagte durch seine Prozessbevollmächtigte vortragen, dass der Beklagte die erforderliche Kenntnis nicht bereits am 11. Februar 2015 erlangt hätte. Der auf dieses Datum datierte Bescheid wäre andernfalls nicht ergangen.
VII. Mit Schriftsatz vom 25. August 2017 führte der Prozessbevollmächtigte des Klägers aus, dass sich die Klagebefugnis des Klägers daraus ergebe, dass dieser der einzige sei, der durch den Bescheid vom 23. August 2016 beschwert sei, weil dieser nur ihm gegenüber bekanntgegeben und somit wirksam geworden sei.
VIII. Die Beteiligten erklärten sich unter dem 27. März 2017 und dem 2. Juni 2017 mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.
Gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) konnte die Entscheidung mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung ergehen.
Die Klage ist zwar zulässig, hat in der Sache jedoch keinen Erfolg.
I.
Im Rahmen der Zulässigkeit ist bereits die Klagebefugnis des Klägers gemäß § 42 Abs. 2 VwGO problematisch. Klagebefugt ist nur, wer durch den streitgegenständlichen Verwaltungsakt möglicherweise in subjektiven Rechten verletzt ist.
1. Inhaltlich betrifft die Regelung des Bescheids des Beklagten vom 23. August 2016 nicht den Kläger persönlich, sondern den Kläger „für die Erbengemeinschaft nach ...“. Sowohl die Graburkunde, als auch der entsprechende Gebührenbescheid vom 19. November 2013 sind nicht auf den Kläger persönlich, sondern als Vertreter der Erbengemeinschaft ausgestellt. Die Rücknahme des Grabnutzungsrechts belastet inhaltlich also auch nicht den Kläger persönlich, sondern die Erbengemeinschaft. Die Erbengemeinschaft bestand zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses aus Frau, Frau, Herrn ... und Herrn ... zu je ein Viertel (vgl. Auskunft des Amtsgerichts ... vom 7. Juli 2016).
Die Mitglieder einer ungeteilten Erbengemeinschaft können ihre Rechte jedoch nach Maßgabe der §§ 2032 ff. BGB nur gemeinschaftlich geltend machen (vgl. BayVGH, U.v. 24.8.2007 - 22 B 05.2870 - VGH n.F. 61, 16 = BayVBl 2008, 405; 2.2.2012 Az. 1 N 09.368). Gemäß § 2038 Abs. 1 BGB steht die Verwaltung des Nachlasses den Erben bis zur Auseinandersetzung nur gemeinschaftlich zu. Die in den § 2038 Abs. 1 Satz 2 H.S. 2 BGB und § 2039 Satz 1 BGB enthaltenden Ausnahmen von diesem Grundsatz, die einen Miterben unter den dort genannten Voraussetzungen berechtigen, in eigenem Namen und aus eigenem Recht ohne Mitwirkung der anderen Miterben zu Gunsten der Gesamthandsgemeinschaft zum Nachlass gehörende, auch öffentlich-rechtliche Ansprüche, geltend zu machen und zu diesem Zweck auch Rechtsbehelfe und Rechtsmittel einzulegen, liegen nicht vor.
Weder ist ein Fall der Notgeschäftsführung nach § 2038 Abs. 1 Satz 2 H.S. 2 BGB gegeben, die einer zur Erhaltung des Nachlasses notwendige Maßregel bzw. besondere Dringlichkeit voraussetzen würde (vgl. BVerwG, U.v. 28.10.1993 - 4 C 15/93 - N wZ-RR 1994, 305; 23.2.2005 - 4 A 1/04 - NVwZ 2005, 810), noch liegt ein Fall der gesetzlichen Prozessstandschaft nach § 2039 Satz 1 BGB vor. Der Kläger macht vorliegend keinen Anspruch des Nachlasses gegen einen Nachlassschuldner geltend, bei dem der Verpflichtete nur an alle Erben gemeinschaftlich leisten und jeder Miterbe nur die Leistung an alle Erben fordern kann (vgl. BayVGH, B.v. 19.3.2012 -2 ZB 10.2436 - juris Rn. 7).
Die Erbengemeinschaft selbst kann jedoch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht klagebefugt sein (vgl. SächsOVG, B.v. 11.2.2013 - 5 A 751/10 - juris Rn. 7). Allerdings sind es die Mitglieder der Erbengemeinschaft gemeinschaftlich. Dass keine alleinige Vollmacht für den Kläger zur Vertretung der Erbengemeinschaft besteht, wurde durch die anderen Erben mit Schreiben vom 12. Januar 2016 sogar ausdrücklich klargestellt. Im vorliegenden Fall ergeben sich darüber hinaus auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger im Namen der Erbengemeinschaft handeln wollte. Insbesondere wäre er dazu mangels Vertretungsbefugnis auch nicht befugt gewesen. Zudem waren die anderen Miterben nach ... von Anfang an mit der Erteilung des Grabnutzungsrechts an die Erbengemeinschaft nicht einverstanden und hätten insofern sicher keinen Rechtsbehelf gegen den Rücknahmebescheid erhoben.
2. Allerdings ist der Kläger formell alleiniger Adressat des Bescheids des Beklagten vom 23. August 2016, so dass der Bescheid nur ihm gegenüber bekanntgegeben wurde und daher auch nur ihm gegenüber wirksam wurde. Das heißt, dass der Kläger zumindest als Teil der Erbengemeinschaft möglicherweise in seinen Rechten verletzt sein könnte.
II.
Die Klage kann in der Sache keinen Erfolg haben. Der Bescheid des Beklagten vom 23. August 2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für den Bescheid vom 23. August 2016 ist Art. 48 Abs. 1 Satz 2 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG). Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.
2. Der Rücknahmebescheid vom 23. August 2016 ist formell rechtmäßig.
a) Er ist nicht schon deswegen unwirksam, weil er hinsichtlich des Adressaten zu unbestimmt ist, Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Grundsätzlich muss der Adressat in einem schriftlichen Verwaltungsakt so genau angegeben werden, dass eine Verwechslung mit anderen Personen unmöglich ist. Fallen formeller Adressat und inhaltlicher Adressat auseinander, so muss dem Verwaltungsakt eindeutig zu entnehmen sein, wer von beiden inhaltlich, bzw. der Sache nach Adressat sein soll (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG 15. Aufl. 2014, § 37 Rn. 9 f.).
Aus dem Tenor des Rücknahmebescheids geht eindeutig hervor, dass inhaltlich die Erbengemeinschaft nach ... betroffen sein soll. Bei Erbengemeinschaften genügt es grundsätzlich, wenn diese als solche nach dem entsprechenden Erblasser bezeichnet wird, da die dazugehörigen Personen eindeutig identifizierbar sind. Eine solche Sammelbezeichnung ist so auszulegen, dass die jeweils dazugehörenden Personen gemeint sind. Die namentliche Aufzählung der einzelnen Mitglieder ist nicht erforderlich (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG 15. Aufl. 2014, § 37 Rn. 9d).
b) Der Rücknahmebescheid wurde zumindest in Bezug auf den Kläger auch wirksam, da er ihm gegenüber gemäß Art. 41 Abs. 1 Satz 1, 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG bekanntgeben worden ist.
Der Verwaltungsakt betrifft inhaltlich die Erbengemeinschaft. Grundsätzlich ist die Erbengemeinschaft selbst aber nicht beteiligungsfähig, sondern nur die einzelnen Mitglieder in ihrer Gesamtheit (Kopp/Ramsauer, VwVfG 15. Aufl. 2014, § 11 Rn. 13a). Als Mitglied der Erbengemeinschaft konnte dem Kläger der Bescheid jedenfalls bekanntgegeben werden. Er ist daher gem. Art. 41 Abs. 1 Satz 1, 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG zumindest dem Kläger gegenüber wirksam geworden. Dass der Bescheid grundsätzlich auch den anderen Mitgliedern der Erbengemeinschaft hätte bekanntgegeben werden müssen, kann vorliegend nicht dazu führen, dass er gegenüber dem Kläger nicht wirksam geworden ist.
3. Der Rücknahmebescheid vom 23. August 2016 ist auch materiell rechtmäßig.
Gegenstand der streitgegenständlichen Rücknahme ist die Graburkunde vom 11. Februar 2015, die als Grabnutzungsberechtigten den Kläger „für die Erbengemeinschaft nach ...“ ausweist.
a) Es handelt sich dabei um einen rechtswidrigen Verwaltungsakt, da richtigerweise nicht die „Erbengemeinschaft nach ...“ Grabnutzungsberechtigte, sondern der Kläger selbst grabnutzungsberechtigt ist.
Rechtsgrundlage für die Erteilung eines Grabnutzungsrechts ist § 9 der Satzung über das Bestattungswesen des... vom 13. Februar 1980 in der Fassung die sie durch die Satzung zur Änderung der Satzung über das Bestattungswesen des ... vom 19. Oktober 1993 (Friedhofssatzung/FS) erhielt, in Verbindung mit Art. 23, 24 Abs. 1 Nr. 1 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO).
An der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit der Friedhofssatzung bestehen keine Zweifel.
Hiernach ist gemäß § 1 Abs. 1 FS auch der Friedhof in dem Ortsteil... von den satzungsmäßigen Regelungen umfasst.
Nach § 9 Abs. 2 FS wird das Benutzungsrecht an einzelne natürliche Personen nach Entrichtung der Grabgebühren verliehen. Hierüber wird dem Benutzungsberechtigten eine Bescheinigung ausgestellt.
Nach § 9 Abs. 3 FS kann das Recht an einer Grabstätte unter Lebenden nur mit Zustimmung der Gemeinde übertragen werden.
§ 9 Abs. 4 FS bestimmt schließlich, dass mit dem Tod des Berechtigten das Recht an der Grabstätte auf die Person übergeht, zu deren Gunsten eine schriftliche Willenserklärung des verstorbenen Berechtigten vorliegt. Liegt keine Erklärung vor, geht das Grabrecht an den überlebenden Ehegatten oder auf die weiteren Nachkommen über. Sind mehrere Nachkommen vorhanden, so ist jeweils der älteste Nachkomme berechtigt, wenn nicht durch übereinstimmende Erklärung sämtlicher Nachkommen die Berechtigung einem anderen übertragen wird.
aa) Die Verleihung des Grabnutzungsrechts an die Erbengemeinschaft nach ... ist bereits formell rechtswidrig.
Der Widerspruch der anderen Mitglieder der Erbengemeinschaft führt dazu, dass für die Verleihung des Grabnutzungsrechts an die Erbengemeinschaft kein nachträglicher Antrag vorliegt, so dass er schon deswegen formell rechtswidrig (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG 17. Aufl. 2016, § 35 Rn. 182) war. Eine Antragstellung -somit auch die nachträgliche konkludente Antragstellung - hätte nur durch alle Mitglieder der Erbengemeinschaft gemeinschaftlich erfolgen können.
bb) Des Weiteren ist die Verleihung des Grabnutzungsrechts an die Erbengemeinschaft auch materiell rechtswidrig, weil es an der notwendigen Rechtsgrundlage fehlt.
Nach § 9 Abs. 2 FS ist eine Verleihung des Grabnutzungsrechts an eine Erbengemeinschaft nicht vorgesehen. Dort heißt es nämlich, dass das Benutzungsrecht an einzelne natürliche Personen verliehen wird. Der hier zwar nicht einschlägige Abs. 4 bestätigt dies, indem er bestimmt, dass auch bei Vorhandensein mehrerer Nachkommen (im Falle des Übergangs im Todesfall), das Recht nur auf den ältesten Nachkommen übergeht, es sei denn es wurde ein anderer bestimmt. Die Verleihung des Rechts an eine Gesamthandgemeinschaft ist daher nicht vorgesehen und entbehrt der Rechtsgrundlage. Allenfalls die einzelnen Erben können das Grabnutzungsrecht erhalten und auf dieser Grundlage auch entsprechend mit den Gebühren belastet werden.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der aktuell geltenden Fassung der Satzung über die öffentliche Bestattungseinrichtung des ... vom 15. Dezember 2015. Ausweißlich deren § 29 Abs. 1 gilt die Satzung in den relevanten Punkten noch nicht für die am 11. Februar 2015 ausgestellt Graburkunde. Zudem würde sich auch bei deren Anwendung kein anderweitiges Normverständnis ergeben.
cc) Zudem ist auch der Kläger selbst grabnutzungsberechtigt.
Chronologisch stellt sich die Inhaberschaft des Grabnutzungsrechts wie folgt dar:
(1) Herr ... wurde als Ersterwerber nach Inkrafttreten der Friedhofssatzung der (damals selbständigen) Gemeinde ... vom 27. Januar 1971 gemäß § 10 Abs. 3 dieser Satzung Grabnutzungsberechtigter durch Eintragung in die Graburkunde vom... 1971 (vgl. Bl. 28 der vorgelegten Behördenakte). Darin ist das Familiengrab mit der Nummer 4 bezeichnet. Allerdings ist davon auszugehen, dass von den Parteien übereinstimmend das Familiengrab mit der Nummer 3 gemeint gewesen sein soll, da auch im Folgenden immer vom Familiengrab mit der Nummer 3 die Rede ist. Laut der Graburkunde, die sich auf die Satzung bezieht, erlischt das Grabrecht nach 25 Jahren, also am ... 1996. Unerheblich ist, dass der Beklagte eine (unrichtige) Karteikarte angelegt hat, auf der die Schwester von Herrn ... als grabnutzungsberechtigt ausgewiesen wurde. Eine auf sie lautende Graburkunde wurde nie ausgestellt. Dies ist zwischen den Parteien auch unstreitig.
Am Grabnutzungsrecht von Herrn ... änderte sich nichts mit der Eingliederung der vormals selbständigen Gemeinde ... in den ... mit Wirkung zum 1. Juli 1972. Entgegen der zunächst durch den Prozessbevollmächtigten des Klägers vertretenen Ansicht, ist das Grabnutzungsrecht nicht aufgrund der Eingliederung erloschen.
Die zum Zeitpunkt der Eingliederung geltende Friedhofssatzung der Gemeinde ... vom 27. Januar 1971 trat mit der Eingliederung der Gemeinde in die Gemeinde ... nicht außer Kraft. Dies ergibt sich eindeutig aus Ziffer 3 der Entscheidung der Regierung von ... bzgl. eben benannter Eingliederung vom 18. April 1972.
Darüber hinaus wäre das Grabnutzungsrecht als Verwaltungsakt gemäß Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG auch über das Außerkrafttreten der entsprechenden Satzung als Rechtsgrundlage weiter wirksam, wenn nicht einer der dort genannten Tatbestände eintritt oder ein nichtiger Verwaltungsakt vorliegt. Das bedeutet, dass der Verwaltungsakt im Falle der zeitlichen Begrenzung - wie vorliegend - erst mit Erledigung durch Zeitablauf seine Wirksamkeit verliert.
Gemäß § 11 Abs. 1 FS erlischt das Recht an der Grabstätte schließlich, sofern nicht entsprechend den Bestimmungen der Satzung seine Verlängerung rechtzeitig beantragt wurde, durch Ablauf der Benutzungsdauer. Dies war der ... 1996, da seitens des Grabnutzungsberechtigten ersichtlich keine Verlängerung des Nutzungsrechts beantragt wurde.
Ein Übergang des Grabnutzungsrechtes an die Erbengemeinschaft nach dem Verstorbenen oder den Kläger mit dem Tod des Herrn ... am ... 2012 gemäß § 9 Abs. 4 FS konnte daher nicht erfolgen, da dieser zum Zeitpunkt seines Todes nicht mehr Inhaber des Grabnutzungsrechtes war.
(2) Anlässlich des Todes von Frau ... am ... 1993 erhob der Beklagte die entsprechende Grabgebühr für das Familiengrab von deren Ehemann und dem Vater des Klägers,, und wies diesen in der Rechnung vom 14. April 1993 bzw. den diesbezüglichen Anlagen als Grabberechtigten aus.
Zu diesem Zeitpunkt war rechtlich jedoch noch Herr ... Grabnutzungsberechtigter. Die bloße Rechnungsstellung und die darin zum Ausdruck gebrachte Rechtsansicht, dass Herr ... Grabberechtigter sei, stellt keinen Widerruf bzw. keine Rücknahme des Rechts zur Grabnutzung von Herrn ... dar. Ob von einer konkludenten Aufhebung eines Verwaltungsaktes immer schon dann auszugehen ist, wenn der neue Verwaltungsakt in Widerspruch zu einem früheren ergeht und insoweit hinsichtlich des Regelungsgegenstands jedenfalls eine andere Regelung trifft, ohne den früheren Verwaltungsakt ausdrücklich abzuändern (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 48 Rn. 29, BverwG, U.v. 9.5.2012 - 6 C 3/11 - juris, Rn. 39), bedarf in diesem Zusammenhang keiner Entscheidung, da jedenfalls in der Kostenerhebung kein Verwaltungsakt gemäß Art. 35 BayVwVfG in Bezug auf die Verleihung des Grabnutzungsrechts zu sehen ist. Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Behörde fälschlicherweise davon ausging, dass es sich bei Herrn ... um den Grabberechtigten handelt und sie insofern gar nicht den Willen bilden konnte, eine diesbezügliche Regelung für den Einzelfall zu treffen.
Daran ändert es auch nichts, dass der Beklagte am 25. Februar 1997 - also nach Erlöschen des Grabnutzungsrechts des Herrn ... - seinen Rechtsirrtum offenbar ohne Prüfung der wahren Rechtslage vertiefte, indem er erneut Kosten von Herrn ... für die Grabnutzung erhob. Schließlich wurde auch nie eine entsprechende Graburkunde ausgestellt.
Entsprechend konnte das Grabnutzungsrecht auch nicht gemäß § 9 Abs. 4 FS mit dem Tod des Herrn... am ... 2002 auf den Kläger übergehen, da ein solches nie bestand. Auf eine entsprechende Verfügung im notariellen Testament des Verstorbe-nen kommt es daher ebenfalls nicht an. Vielmehr bestand das Grab mit dem Ablauf des ... 1996 ohne Nutzungsberechtigten.
Dass ein solcher Zustand möglich ist, geht auch aus § 11 Abs. 1 FS eindeutig hervor. Hiernach kann die Gemeinde nach Erlöschen des Benutzungsrechts und nach Ablauf der Ruhefrist über die Grabstätte anderweitig verfügen. Ist die Ruhefrist (25 Jahre für alle Verstorbenen in der Einrichtung ... nach § 26 FS) noch nicht abgelaufen - wie vorliegend nach dem Tod der Mutter des Klägers (...) der Fall -, kann die Gemeinde, sofern der bisherige Berechtigte die für die noch übrigen Jahre der Ruhefrist anteiligen Gebühren nicht entrichtet, die Grabstätte einebnen. Dass der Beklagte von diesem Zustand nicht wusste, weil von einem Grabnutzungsrecht zugunsten von Herrn ... ausgegangen wurde, ist unschädlich. Insofern waren nur die eigenen Rechte des Beklagten betroffen.
(3) Der Kläger selbst erwarb im Oktober 2002 nach dem Tod seines Vaters das Grabnutzungsrecht. Dem Bescheid vom 18. Oktober 2002 war eine Graburkunde zugunsten des Klägers beigefügt. Dabei handelt es sich um die Bescheinigung über das entsprechende Benutzungsrecht nach § 9 Abs. 2 FS.
Bei der Vergabe des Nutzungsrechts an einem Familiengrab auf einem städtischen Friedhof handelt es sich um einen mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt, der ohne Schriftform wirksam ist. Es kommt letztlich für die Einräumung des Nutzungsrechts darauf an, auf wessen Namen entsprechend dem gestellten (auch nachträglich möglichen) Antrag die Graburkunde ausgestellt wurde, und nicht auf die sonstigen Vorstellungen der Beteiligten (vgl. BayVGH, U.v. 7.6.1989 - 4 B 86.02596 -, juris).
Das Grabnutzungsrecht steht zunächst demjenigen zu, dem der Beklagte das Nutzungsrecht nach dem objektiven Gehalt der in diesem Verfahren maßgeblichen öffentlich-rechtlichen Erklärungen eingeräumt hat (vgl. VG Würzburg, U.v. 7.5.2003 - W 2 K 02.796 -, juris). Dass dies der Kläger sein soll, geht aus dem Bescheid über die Friedhofs- und Bestattungsgebühren vom 18. Oktober 2002 und der beiliegenden Graburkunde eindeutig hervor. Dabei ist es unerheblich, dass die Behörde fälschlicherweise angab, dass das Grabnutzungsrecht „auf Antrag verlängert von 2002 bis 2027“ wurde. Eine Verlängerung war nicht möglich, da zuvor kein Benutzungsrecht mehr bestand. Es kann sich daher nur um einen Neuerwerb handeln. Aus der Graburkunde geht nichts desto trotz der eindeutige Wille des Beklagten hervor, dem Kläger ein Grabnutzungsrecht für die Dauer von 25 Jahren einzuräumen.
Entsprechend der Rechtsansicht des Prozessbevollmächtigten des Klägers, ist die Vergabe des Grabnutzungsrechts nur dann rechtmäßig, wenn der Nutzungsberechtigte das Nutzungsrecht auch beantragt hat. Niemandem soll das Nutzungsrecht an einem Grab aufgedrängt werden (BayVGH U.v. 7.6.1989, BayVBl. 1990, 152/153, VG Würzburg, U.v. 7.5.2003 - W 2 K 02.796 -, juris). Nach der bereits zitierten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs muss dieser Antrag aber nicht im Voraus gestellt werden. Die Antragstellung kann auch nachträglich erfolgen. Dies ergibt sich im Übrigen ebenso aus Art. 45 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG.
Für das Erfordernis einer ausdrücklichen oder gar schriftlichen Antragstellung ist nichts ersichtlich. Erforderlich ist vielmehr nur eine Mitwirkungshandlung des Betroffenen. Sowohl die Verwaltung selbst, als auch der davon betroffene Bürger kann auch durch schlüssiges Handeln den eigenen Willen zum Ausdruck bringen.
Nach Erhalt des Bescheids vom 18. Oktober 2002 mit der entsprechenden Graburkunde für das Familiengrab Nr. 3 erhob der Kläger keinerlei Einwände und entrichtete zudem die festgesetzten Gebühren. Spätestens mit der widerspruchslosen Bezahlung der Gebühren brachte der Kläger zum Ausdruck, dass er mit der Verleihung des Grabnutzungsrechts materiell rechtlich einverstanden ist. In formeller Hinsicht ist dieses Verhalten als konkludente nachträgliche Antragstellung zu betrachten. Es handelt sich dabei nicht - wie vom Prozessbevollmächtigten des Klägers vorgebracht - um reines „Schweigen“, dem grundsätzlich kein Erklärungsgehalt beigemessen werden könnte. Davon könnte nur ausgegangen werden, wenn der Kläger keinerlei Reaktion gezeigt hätte, also auch nicht die Gebühren bezahlt hätte. Durch das widerspruchslose Bezahlen der Gebühren nahm der Kläger gerade eine Handlung vor, der ein entsprechender Erklärungsinhalt zu entnehmen ist.
Beim Kläger handelt es sich daher in den Jahren 2002 bis 2027 um den Grabnutzungsberechtigten.
(4) Dieses Grabrecht des Klägers wurde nicht konkludent wieder beseitigt, durch den Bescheid vom 19. November 2013 und der entsprechenden Graburkunde vom 11. Februar 2015, die den Kläger als Vertreter der Erbengemeinschaft nach ... als Grabberechtigten ausweist.
Diesem Bescheid wurde durch die anderen Mitglieder der Erbengemeinschaft (Frau, Frau ... und Herr ...) mit Schreiben vom 22. November 2013 fristgerecht widersprochen.
Dabei kann dieser Widerspruch i.S.d. §§ 68 ff. VwGO aber nicht für die gesamte Erbengemeinschaft gelten, weil nicht alle Mitglieder der Erbengemeinschaft widersprochen haben; der Kläger widersprach nicht. Seitens der Beklagten erfolgte keine Abhilfe des Widerspruchs, was aus der Ausstellung der Graburkunde am 11. Februar 2015 hervorgeht. Es erging im Folgenden aber kein Widerspruchsbescheid der zuständigen Widerspruchsbehörde, so dass der Bescheid gegenüber der Mehrheit der Erbengemeinschaft nie bestandskräftig wurde.
b) Die Rücknahme des rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsaktes ist gemäß Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG nur innerhalb eines Jahres ab Kenntniserlangung von den die Rücknahme rechtfertigenden Umständen seitens der Behörde möglich.
Entsprechend der Ansicht des Prozessbevollmächtigten des Klägers handelt es sich bei der Einräumung des Grabnutzungsrechts um einen begünstigenden Verwaltungsakt, so dass Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG einschlägig ist. Allerdings genügt für den Fristbeginn nach Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG nicht allein die Kenntnis der Tatsachengrundlage. Da der Beklagte vorliegend von Anfang an alle Tatsachen kannte aber das Recht falsch angewendet hat, kommt es vorliegend darauf an, wann der Beklagte von der Rechtswidrigkeit des zurückzunehmenden Bescheides Kenntnis erlangte oder zumindest hätte Kenntnis erlangen müssen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG 15. Aufl. § 48 Rn. 154 f.).
Entgegen der Ansicht des Prozessbevollmächtigten des Klägers kann die Kenntnis der die Rücknahme rechtfertigenden Umstände nicht bereits am 11. Februar 2015 angenommen werden. Im Gegenteil: Zu diesem Zeitpunkt ging der Beklagte noch davon aus, dass die Erbengemeinschaft nach ... grabnutzungsberechtigt ist. Andernfalls wäre es widersprüchlich und nicht nachvollziehbar die entsprechende Graburkunde auszustellen. Erst nach einer nochmaligen Überprüfung der Sach- und Rechtslage aufgrund des Schreibens der Erbengemeinschaft vom 12. Januar 2016 stellte der Beklagte fest, dass der Kläger laut Graburkunde vom 16. Oktober 2002 Grabnutzungsberechtigter ist. Dies teilte der Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 17. Mai 2016 mit. Das heißt, erst zu diesem Zeitpunkt kann die Kenntnis der die Rücknahme rechtfertigenden Umstände angenommen werden.
c) Die Rücknahme des Verwaltungsaktes steht grundsätzlich im pflichtgemäßen Ermessen des Beklagten. Der Gesetzgeber hat mit Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG zum Ausdruck gebracht, dass dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit im Grundsatz der Vorrang eingeräumt werden soll, zugleich hat die Behörde aber eine abwägende Entscheidung zu treffen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG 15. Aufl. § 48 Rn. 135).
Allerdings ist vorliegend zu beachten, dass lediglich der Kläger selbst auf den Bestand des aufzuhebenden Verwaltungsakts vertraut hat und ansonsten keine Erwägungen für die Aufrechterhaltung der Regelung ersichtlich sind. Die anderen Mitglieder der Erbengemeinschaft, die ebenfalls von dem Verwaltungsakt betroffen sind, haben Widerspruch eingelegt und ausdrücklich zum Ausdruck gebracht, dass sie diese Regelung nicht akzeptieren. Da hier also auch - und zwar insbesondere - Rechte Dritter betroffen sind - der Kläger ist nur ein Mitglied von insgesamt vier Mitgliedern der Erbengemeinschaft - spricht einiges dafür, dass das Ermessen des Beklagten vorliegend auf Null reduziert war und insofern kein Spielraum hinsichtlich der Entscheidung bestand.
3. Nach alledem ist der Bescheid vom 23. August 2016, indem der Beklagte schließlich den Bescheid vom 19. November 2013 und die entsprechende Graburkunde vom 11. Februar 2015 zurücknahm, rechtmäßig.
II.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
III.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Referenzen - Gesetze
Referenzen - Urteile
