Verwaltungsgericht Augsburg Urteil, 09. Mai 2018 - Au 6 K 17.1312

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch den Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Klägerin begehrt die Aufhebung von Gebührenbescheiden des Beklagten für die von ihm im Schlachtbetrieb der Klägerin durchgeführten Schlachttier- und Fleischuntersuchungen, soweit die erhobenen Beträge über die EG-Pauschalgebühren nach der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG vom 26. Juni 1996 hinausgehen.

Die Klägerin wendet sich gegen 46 Gebührenbescheide des Beklagten vom 25. August 2004, vom 24. September 2004, vom 25. Oktober 2004, vom 24. November 2004, vom 23. Dezember 2004, vom 23. Februar 2005, vom 23. März 2005, vom 26. April 2005, vom 24. Mai 2005, vom 24. Juni 2005, vom 25. Juli 2005, vom 25. August 2005, vom 26. September 2005, vom 24. November 2005, vom 23. Dezember 2005, vom 23. Januar 2006, vom 20. Februar 2006, vom 23. März 2006, vom 22. Mai 2006, vom 21. Juni 2006, vom 21. Juli 2006, vom 23. August 2006, vom 20. Oktober 2006, vom 21. November 2006, vom 19. Dezember 2006, vom 20. Februar 2007, vom 20. April 2007, vom 22. Mai 2007, vom 21. Juni 2007, vom 23. Juli 2007, vom 23. August 2007, vom 20. September 2007, vom 22. Oktober 2007, vom 21. November 2007 und vom 23. Januar 2008 für den Zeitraum Juli 2004 bis Dezember 2007 für den Zeitraum Juli 2004 bis Dezember 2007 (vormals Az. Au 6 K 10.955, nun Au 6 K 17.1312) sowie weitere – hier nicht streitgegenständliche – Bescheide im Parallelverfahren für Januar und Februar 2008 (vormals Az. Au 6 K 10.956, nun Au 6 K 17.1313). Beide Verfahren ruhten wegen eines beim Bundesverwaltungsgericht anhängigen vorgreiflichen Verfahrens und wurden wieder aufgenommen.

Die Klägerin betrieb im maßgeblichen Zeitraum einen Schlachtbetrieb. Die Durchführung der fleischhygienerechtlichen Überwachung oblag dem Beklagten, der sie mit eigenem Verwaltungspersonal und nebenamtlich beschäftigten niedergelassenen Tierärzten durchführte. Mit den 46 streitgegenständlichen Bescheiden erhob der Beklagte für die von ihm im Juli 2004 bis Dezember 2007 durchgeführten Schlachttier- und Fleischuntersuchungen Gebühren von der Klägerin in einer Gesamthöhe von 45.771,08 Euro auf der Grundlage seiner Gebührensatzung (Satzung über die Erhebung von Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen im Vollzug fleischhygienerechtlicher Vorschriften vom 17.12.2003 – Fleischhygiene-Gebührensatzung, Amtsblatt des Beklagten Nr. 16/2003, in der Fassung der Änderungssatzung vom 24. August 2005, Amtsblatt des Beklagten Nr. 9/2005, rückwirkend in Kraft getreten zum 1. Juli 2004). Die erhobenen Gebühren und Auslagen übersteigen die EG-Pauschalgebühr um 38.689,38 Euro (vgl. die klägerseitig in Bezug genommene tabellarische Übersicht der Widerspruchsbehörde zum Widerspruchsbescheid vom 7. Juni 2010 für den streitgegenständlichen Zeitraum).

Gegen die hier streitgegenständlichen Gebührenbescheide erhob die Klägerin Widersprüche, welche die Regierung von ... mit Widerspruchsbescheid vom 7. Juni 2010 zurückwies.

Am 12. Juli 2010 ließ die Klägerin Klage erheben und für das vorliegende Verfahren beantragen,

Die Kostenbescheide des Beklagten im Zeitraum Juli 2004 bis Dezember 2007 in der Form, die diese durch den Widerspruchsbescheid der Regierung von ... vom 7. Juni 2010 gefunden haben, werden aufgehoben, soweit in ihnen Fleischuntersuchungsgebühren festgesetzt werden, die über die EG-Pauschalgebühren nach der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG vom 26. Juni 1996 hinausgehen.

Zur Begründung wurde insbesondere vorgetragen, die angefochtenen Bescheide seien formell rechtswidrig. Ihnen fehle eine Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG entsprechende ausreichende Begründung; nicht einmal die Ermächtigungsgrundlage sei enthalten. Eine Ausnahme von der generellen Begründungspflicht sei nicht gegeben, zumal der Bescheid direkt europäisches Recht ausführe und Verwaltungsentscheidungen nach Art. 253 EG und Art. 51 Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) zu begründen seien. Die Begründung sei auch nicht nachgeholt worden nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 2 BayVwVfG.

Materiell verstoße die Gebührenerhebung gegen die RL 85/73/EWG. Anhang A Kapitel I RL 85/73/EWG differenziere in Ziff. 4 Buchst. a und b zwischen der betriebsbezogenen und der kostendeckenden Gebührenanhebung, wobei sich der Beklagte in seiner Satzung für eine kostendeckende Anhebung entschieden habe. Dafür verbiete der Europäische Gerichtshof jede Pauschalierung von Kosten, sowohl innerhalb einzelner Kostenansätze als auch einzelner Betriebsgrößenstaffeln. Den Nachweis hierzu habe der Beklagte nicht erbracht. Das jeweils einzelbetrieblich zu beachtende Realkostengebot und das Pauschalierungsverbot seien also verletzt.

In seiner Gebührenkalkulation habe der Beklagte beispielsweise Urlaubs- und Krankenvergütung und den Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung pauschal mit einem Prozentsatz angesetzt, statt die Personalkosten konkret an den Ausgaben orientiert zu ermitteln. Gleiches gelte auch für die Sach- und Verwaltungskosten mit einem prozentualen Zuschlag. Solche Pauschalierungen seien nicht zulässig, spiegelten sie doch nicht den konkret vom einzelnen Betrieb verursachten Aufwand wider.

Der Beklagte beantragt,

Die Klage wird abgewiesen.

Zur Begründung wurde vorgetragen, den angefochtenen Bescheiden mangele keine Begründung, denn hier greife die Ausnahme des Art. 39 Abs. 2 Nr. 3 BayVwVfG, weil derartige Gebührenbescheide gleicher Art in größerer Zahl – bis zu 60 im Monat – mittels automatischer Verfahren erlassen würden und die Gebührensatzung als Abrechnungsgrundlage öffentlich zugänglich sei. Zudem kenne die Klägerin aus vorangegangenen Klageverfahren die einschlägigen Rechtsgrundlagen. Ein etwaiger Mangel sei darüber hinaus durch die ausführliche Begründung im Widerspruchsverfahren nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG geheilt worden. Ein Verstoß gegen den nur für den Geschäftsgang der Organe der Europäischen Union geltenden Art. 253 EG oder Art. 41 Abs. 2 Buchst. c GRCh liege nicht vor.

Materiell verstoße die Gebührenerhebung nicht gegen die RL 85/73/EWG. Selbst nach Aufhebung des Art. 24 FlHG liege mit Art. 3 AGFlHG eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage im nationalen Recht vor. Demnach seien genau jene von der Klägerin gerügten Kostenpositionen wie Löhne und Sozialabgaben, Verwaltungs- und Fortbildungskosten nach Art. 5 Abs. 1 RL 85/73/EWG anzusetzen. Staffelungen nach Art und Größe des Betriebs sowie der geschlachteten Tierarten seien zugelassen. Diesen Vorgaben entspreche die Kalkulation des Beklagten als Grundlage seiner Gebührensatzung und unter Berücksichtigung der tarifvertraglichen Vorgaben für die nebenamtlich eingesetzten Tierärzte und Fleischkontrolleure. Eine noch konkretere einzelbetriebliche Abrechnung sei nicht gefordert, der EuGH verlange als einzige Voraussetzung, dass die Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreite. Die jeweiligen Kosten seien insofern betriebsbezogen, als der Personal- und Sachaufwand dort auch tatsächlich entstanden sei.

Die vom Kläger gerügten Sondergebühren würden nicht zur Fehlerhaftigkeit der Gebührensatzung führen. Die in § 5 der Gebührensatzung geregelten Gebühren für die Trichinenuntersuchung würden nur dann anfallen, wenn ansonsten keine Fleischhygienegebühren erhoben werden. Es handle sich deshalb nicht um eine unzulässige Zusatzgebühr. Vielmehr seien die Kosten der Trichinenuntersuchung im Zusammenhang mit einer Fleischuntersuchung in die Gesamtgebühr einkalkuliert.

Mit Beschluss vom 8. November 2010 wurde der nach der gerichtsinternen Geschäftsverteilung zuständige Berichterstatter auf Grundlage seiner dienstlichen Äußerung hinsichtlich der Gebührenbescheide vom 26. Juli 2004 (Az. ...) und vom 25. August 2004 (Az. ...) für Juni 2004 – er hatte als juristischer Staatsbeamter noch die Sitzungsvorlage für den Kreistag des Beklagten für die ursprüngliche Satzung vom 17. Dezember 2003 erstellt – von der Mitwirkung am Verfahren ausgeschlossen, das Verfahren insoweit von dem Ausgangsverfahren Au 6 K 10.955 abgetrennt, unter dem neuen Az. Au 6 K 10.1783 fortgeführt und die Klage – ohne Mitwirkung des ursprünglichen Berichterstatters – insoweit mit rechtskräftigem Urteil abgewiesen (VG Augsburg, U.v. 21.3.2012 – Au 6 K 10.1783) sowie das streitgegenständliche Verfahren ausgesetzt.

Das Verfahren wurde von den Beteiligten wiederaufgenommen. Die Klägerin hielt an ihrem Ablehnungsgesuch gegen den ursprünglichen und – nach seiner Rückkehr aus einer Verwendung am Bayerischen Verwaltungsgerichtshof kammerintern wieder zuständig gewordenen – Berichterstatter fest. Die Kammer lehnte das Gesuch in Ersatzbesetzung ab (VG Augsburg, B.v. 29.11.2017 – Au 6 K 17.1312, 17.1313). Die Beteiligten ergänzten ihre rechtlichen Ausführungen.

Die Regierung von ... als Vertreterin des öffentlichen Interesses hat auf jegliche Zustellungen mit Ausnahme der Endentscheidung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtssowie die vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Die zulässige Klage ist unbegründet, weil die streitgegenständlichen Bescheide des Beklagten in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von ... vom 7. Juni 2010 nicht rechtswidrig sind und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit sie höhere Gebühren und Auslagen festsetzen als die in der RL 85/73/EWG vorgesehenen und klägerseitig zugestandenen Beträge.

I.

Die Gebührenbescheide sind formell rechtmäßig erlassen worden, insbesondere sind sie nicht wegen Verstoßes gegen die Begründungspflicht rechtswidrig.

Die fehlende vorherige Anhörung der Klägerin zur Gebührenerhebung nach Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG ist durch die Äußerungsmöglichkeit im Widerspruchsverfahren nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BayVwVfG geheilt.

Verstöße gegen die Formvorschriften des Art. 39 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG liegen nicht vor, denn die knappe Begründung der Bescheide ermöglichte der Klägerin die Nachprüfung der sachlichen und rechnerischen Richtigkeit der Abrechnung. Zwar beinhaltet Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG grundsätzlich die Pflicht der bescheidenden Behörde, Verwaltungsakte mit einer hinreichenden Begründung zu versehen, doch besteht dieses Erfordernis nicht unbegrenzt. So sieht das Gesetz in Art. 39 Abs. 2 BayVwVfG für bestimmte Fälle Ausnahmen von der Begründungspflicht vor.

Unabhängig von der Frage, ob hier die Ausnahmeregelungen des Art. 39 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG (Kenntnis oder Erkennbarkeit der Gründe) oder zumindest die Ausnahme des Art. 39 Abs. 2 Nr. 3 BayVwVfG (Vielzahl gleichartiger und automatisiert erstellter Verwaltungsakte) in Betracht kommen, wäre ein etwaiger Fehler in der Begründung nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG durch die zutreffende Begründung des Widerspruchsbescheids geheilt worden. Denn nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht zur Nichtigkeit führt, unbeachtlich, wenn sie bis zum Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt wird. Erfolgt die Nachholung im Falle der fehlenden Begründung im Rahmen des Widerspruchsverfahrens, so ist die Bekanntgabe der Gründe im Widerspruchsbescheid ausreichend (Kopp/ Ramsauer, VwGO, 18. Aufl. 2017, § 45, Rn. 20). Erforderlich aber auch ausreichend ist die Angabe der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Dadurch wird die Klägerin in Lage versetzt, die rechnerische und sachliche Richtigkeit nachzuprüfen. Ausweislich § 1 Abs. 1 der streitgegenständlichen Satzung des Beklagten handelt es sich bei der Gebührenerhebung um eine gebundene Entscheidung. Ermessenserwägungen spielen daher keine Rolle.

II.

Die Gebührenbescheide sind auch materiell rechtmäßig.

1. Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Gebührenbescheide ist die Satzung des Beklagten über die Erhebung von Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen im Vollzug fleischhygienerechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 2003 (Fleischhygiene-Gebührensatzung; Amtsblatt des Landkreises Nr. 16/2003 vom 31.12.2003 in der Fassung der Änderungssatzung vom 24. August 2005 rückwirkend zum 1. Juli 2004; im Folgenden: FlHGS 2005).

Diese Gebührensatzung ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Insbesondere verstößt sie nicht gegen das in Anhang A Kapitel I Ziffer 4 Buchst. b der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen (RL 85/73/EWG) in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26. Juni 1996 (RL 96/43/EG; ABl. Nr. L 162 vom 1.7.1996, S. 1 ff.) geregelte Finanzierungssystem. Die Richtlinie 85/73/EWG ist für den hier streitgegenständlichen Zeitraum Juli 2004 bis Dezember 2007 anzuwenden. Sie ist erst mit Wirkung ab 1. Januar 2008 durch Art. 61 Abs. 1 Satz 2 VO 882/2004/EG aufgehoben worden.

a) Nach Art. 1 der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG (nachfolgend: RL 85/73/EWG) haben die Mitgliedstaaten der Europäischen Union nach näherer Ausgestaltung des Anhangs A der RL 85/73/EWG dafür zu sorgen, dass für die Kosten, die durch die Untersuchungen und Kontrollen der Erzeugnisse im Sinne des vorgenannten Anhangs entstehen, eine Gemeinschaftsgebühr erhoben wird. Mit Gemeinschaftsgebühr ist die gemeinschaftlich geregelte Gebühr gemeint, mithin eine Gebühr auf Grundlage der Richtlinie 85/73/EWG (BVerwG vom 20.12.2007 – 3 C 50.06 Rn. 20). Anhang A Kapitel I der Richtlinie 85/73/EWG regelt die Gebühren nach Art. 1 RL 85/73/EWG näher. Nr. 1 bestimmt, dass die Mitgliedstaaten – unbeschadet ihrer Befugnis zur Abweichung nach Maßgabe der Nrn. 4 und 5 – für Untersuchungskosten im Zusammenhang mit Schlachttätigkeiten Pauschalbeträge erheben, die nach Tierart sowie nach Schlachtgewicht differenziert sind. Anhang A Kap. I Nr. 4 und 5 des Anhangs ermöglichen es den Mitgliedstaaten, von den Pauschalbeträgen abzuweichen, wenn die dort genannten Voraussetzungen vorliegen. Dabei wird in Nr. 4 Buchst. a die Anhebung der Pauschalbeträge gestattet, nach Nr. 4 Buchst. b ist die Erhebung einer kostendeckenden Gebühr möglich.

Die Beklagte hat mit der streitgegenständlichen Satzung von der Möglichkeit der Erhebung einer Gebühr nach Maßgabe des Anhang A Kapitel I Nr. 4 Buchst. b Gebrauch gemacht (vgl. § 2 Abs. 1 FlHGS 2005).

b) Die nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 Buchst. b der RL 85/73/EWG mögliche kostendeckende Gebühr ist nicht mit der EG-Pauschalgebühr identisch und in ihrer Struktur auch nicht an der EG-Pauschalgebühr zu messen.

Das ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Richtlinie. Denn in Anhang A Kapitel I Ziff. 1 der RL 85/73/EWG ist die Festlegung der EG-Pauschalgebühr „unbeschadet der Nummern 4 und 5“ erfolgt. Der Richtliniengeber hat damit ausdrücklich den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet, „zur Deckung höherer Kosten eine Gebühr zu erheben, die die tatsächlichen Kosten“ für die Fleischhygieneuntersuchungen erfasst (Anhang A Kapitel I Ziff. 4 Buchst. b der RL 85/73/EWG).

Dem entsprechend hat der Europäische Gerichtshof zu Gunsten der Mitgliedstaaten aus Anhang A Kapitel I Ziff. 4 Buchst. b RL 85/73/EWG die Befugnis abgeleitet, Fleischhygienegebühren nach Ermessen zu erheben. Einzige Voraussetzung ist nach der Auffassung des Europäischen Gerichtshofs, dass diese Gebühr die tatsächlich angefallenen Kosten für die Untersuchungen nicht überschreiten darf (vgl. EuGH, U.v. 9.9.1999 – Rs. C-374/97 – juris Rn. 27, 32).

Bei der nach Anhang A Kap. 1 Nr. 4 Buchst. b RL 85/73/EWG möglichen Gebührenfestsetzung zur Deckung von höheren Kosten als der Pauschalgebühr ist Bezugsraum zunächst der jeweilige Mitgliedstaat. In Deutschland wurde die Befugnis zur Gebührenerhebung den Ländern bzw. Gebietskörperschaften übertragen, so dass allein die Kostendeckung beim Beklagten maßgebend ist (wie auch für die gesamte Umsetzung der Richtlinie, vgl. BayVGH, B.v. 25.5.2010 – 4 ZB 06.3361 – juris Rn. 8 m.w.N.) Es steht fest, dass die Kosten für die vorgesehen Untersuchungen in der Bundesrepublik Deutschland über den Durchschnittskosten in der Europäischen Union in dem damaligen Zuschnitt, d.h. insbesondere vor der Osterweiterung der Europäischen Union, liegen. Daneben weichen die Werte auch hinsichtlich der in Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG des Rates genannten Faktoren (Struktur der Betriebe, Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern) vom Gemeinschaftsdurchschnitt ab (BVerwG, U.v. 20.12.2007 – 3 C 50.06 – juris Rn. 27).

c) Der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Anhang A Kap. I Nr. 4 Buchst. b RL 85/73/EWG ist nicht zu entnehmen, dass dieser ein Realkostengebot und Pauschalierungsverbot bei der Gebührenerhebung fordert. Diese Grundsätze würden nach Ansicht der Klägerin die Mitgliedstaaten dazu verpflichten, die betriebsbezogen angefallenen Kosten in einer Einzelabrechnung nachzuweisen. Daher stelle die streitgegenständliche Regelung des Beklagten eine Gebühr in Form einer daher unzulässigen Pauschale dar. Es besteht jedoch keine Verpflichtung zum Nachweis der tatsächlichen betriebsbezogenen Kosten.

Der Europäische Gerichtshof hat in seinen Entscheidungen betont, dass die Erhebung einer die Pauschalgebühr übersteigenden spezifischen Gebühr nach Anhang A Kap. I Nr. 4 Buchst. b der Richtlinie 85/73/EWG unter der einzigen Voraussetzung steht, dass die Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreitet (vgl. EuGH, U.v. 19.3.2009 – Rs. C-309/07 – juris Rn. 20) und nicht die Gestalt eines Pauschalbetrages annehmen darf (ebenda Rn. 21). Dabei hat ihm letzteres Kriterium ersichtlich nur zur Abgrenzung der spezifischen Gebühr nach Anhang A Kap. I Nr. 4 Buchst. b RL 85/73/EWG von den EG-Pauschalbeträgen sowie von einer durch Anhebung der Pauschalbeträge gebildeten Gebühr nach Anhang A Kap. I Nr. 4 Buchst. a RL 85/73/EWG gedient. Er hat somit nur klargestellt, dass eine Gebühr nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 Buchst. b RL 85/73/EWG nicht wie die EG-Pauschalbeträge losgelöst vom tatsächlichen Untersuchungsumfang (pauschal) erhoben werden darf, sondern in diese nur solche Kostenanteile einfließen dürfen, die tatsächlich angefallen sind (BVerwG, B.v. 20.12.2011 – 3 B 40.10 – juris Rn. 4 f.). Hierin liegt der grundlegende Unterschied zu einer Pauschalgebühr. Bei dieser wird unabhängig vom tatsächlichen Kostenanfall ein bestimmter Betrag erhoben, der die tatsächlichen Kosten einer Maßnahme übersteigen oder darunter liegen kann. Vorliegend aber ist für die Höhe der vom Beklagten erhobenen Gebühr eine generelle Kostenkalkulation zu Grunde gelegt und sind nicht nachträglich die einzelnen Kosten abgerechnet worden.

Der Rechtsprechung des EuGH kann auch nicht entnommen werden, dass eine nachweisbare Einzelkostenabrechnung zu erfolgen hat, d.h. die Gebührenerhebung durch Nachweis der tatsächlichen Einzelfallkosten ex post und nicht auf Grundlage einer Gebührenkalkulation ex ante erfolgen darf. Wie die Klägerin selbst vorgebracht hat, ist es den Mitgliedstaaten unbenommen, eine Gebühr zu erheben, die nach Größe des Betriebs und der Zahl der geschlachteten Tiere innerhalb einer Tierart gestaffelt ist, wenn feststeht, dass sich diese Faktoren tatsächlich auf die Kosten auswirken. Würde der Europäische Gerichtshof insgesamt aber eine einzelbetriebliche Abrechnung mit Einzelnachweisen fordern, hätte er eine solche Gebührenstaffelung nicht gebilligt (BVerwG, B.v. 20.12.2011 a.a.O. Rn. 7). Das Wesen einer solchen Gebührenstaffelung liegt gerade darin, dass keine „cent-genaue“ Abrechnung in jedem Einzelfall durchgeführt wird. Für dieses Verständnis spricht ferner, dass er für bestimmte Fälle ausdrücklich prozentuale Zuschläge zulässt und dadurch deutlich gemacht hat, dass pauschaliert ermittelte Beträge, z.B. für Kosten, die sich gerade nicht exakt umrechnen lassen, in die Gebühren einfließen können.

Ferner würde es dem Sinn und Zweck der kostendeckenden Gebührenerhebung nach Anhang A Kap. I Nr. 4 Buchst. b RL 85/73/EWG nicht gerecht, müsste eine Einzelfallkostenabrechnung erfolgen. Anknüpfungspunkt für das Prinzip der Kostendeckung sind nicht die Kosten, die bei einem einzelnen Betrieb anfallen, sondern jene, die der zuständigen Untersuchungsstelle entstehen. Hierunter befinden sich aber auch bestimmte Vorhaltekosten, die den durchgeführten Amtshandlungen je Betrieb nicht mathematisch exakt zugeordnet werden können, weil sie losgelöst von den einzelnen Maßnahmen entstehen. So fallen z.B. Personal- und sonstige Verwaltungskosten auch dann an, wenn keine Maßnahmen durchgeführt werden. Könnten diese Kosten nicht im Wege einer Kalkulation berücksichtigt werden, würde den Mitgliedstaaten aber die kostendeckende Gebührenerhebung unmöglich gemacht, weil diese Vorhaltekosten nicht exakt umgelegt werden könnten (OVG Magdeburg, B.v. 24.11.2010 – 3 L 36/08 – juris Rn. 158).

Dass diese Kosten auf Grund einer kalkulatorischen Prognose auf Grundlage der Vorjahreszahlen einbezogen wurden, ist sachgerecht. Die Berücksichtigung ist vom Kostendeckungsprinzip getragen und orientiert sich an den voraussichtlich entstehenden Kosten. Darüber hinaus ist eine solche Prognose aber auch alternativlos, weil die tatsächlich entstandenen Kosten erst am Ende einer Abrechnungsperiode feststehen und eine nachträgliche Gebührenforderung mit dem Gebot der Gebührentransparenz nicht in Einklang zu bringen ist, wie es auch die Klägerin in anderem Zusammenhang geltend macht. Danach müssen zum Zeitpunkt der Durchführung der Amtshandlung die anfallenden Gebühren feststehen. Nur in diesem Fall wird der Gebührenschuldner in die Lage versetzt, die Organisation seiner Tätigkeit an die Gebührenstruktur zur Kostenminimierung anzupassen und seine Kosten mit denen anderer Wirtschaftsteilnehmer zu vergleichen. Um diesem Gebot gerecht zu werden, kommt nur eine Kalkulation in Betracht, die vor der Gebührenperiode erfolgt. Diese kann naturgemäß nur auf Grundlage prognostischer Annahmen vorgenommen werden, wobei der vom Beklagten gewählte Ausgangspunkt der Vorjahreskosten sachgerecht erscheint. Dadurch, dass die Gebühren nach einem Verteilungsschlüssel umgelegt werden, der an die Anzahl der untersuchten Tiere je Tierart und an Untersuchungen auf Trichinen sowie gestaffelt an die Betriebsgröße anknüpft, wird der Bezug zu der im Einzelfall in Anspruch genommenen Leistung – und dadurch letztlich der Bezug zu jedem einzelnen Betrieb – in hinreichendem Maße hergestellt.

Dieser Beurteilung steht auch die klägerseitig zitierte Entscheidung (vgl. EuGH, U.v. 19.3.2009 – Rs. C-309/07 – juris Rn. 20, 33) nicht entgegen. Darin ist lediglich ausgeführt, dass die Gebühren nicht pauschaliert, d.h. nicht losgelöst von den anfallenden Kosten erhoben werden und die Mitgliedstaaten in diesem Rahmen von ihrem Ermessen Gebrauch machen dürfen. Ein Verbot, die dem Mitgliedstaat tatsächlich angefallenen Kosten im Wege einer Gebührenkalkulation auf die Gebührenzahler umzulegen, enthält die Entscheidung indes nicht. Es wird den Mitgliedstaaten gerade anheim gestellt, eine Gebührenerhebung im Rahmen dieser Vorgabe zu regeln.

Die den angefochtenen Bescheiden zu Grunde gelegte Satzung und ihre Kalkulation sind auch nicht auf ihre Vereinbarkeit mit der Protokollerklärung des Agrarrats und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Januar 1989 hin zu prüfen, da diese keine Vorgaben für eine kostendeckende Gebührenerhebung nach Anhang A Kap. I Nr. 4 Buchst. b RL 85/73/EWG enthält (vgl. BayVGH, B.v. 25.5.2010 – 4 ZB 06.3361 – juris Rn. 11 m.w.N.).

2. Die von der Klägerin erhobenen Rügen zur Kalkulation führen ebenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit der Satzung und der darauf beruhenden Gebührenbescheide. Die Gebührenposten wurden vom Beklagten sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zur Berechnung der Gebühren herangezogen.

a) Zunächst ist in der vorgenommenen Gebührenstaffelung kein Rechtsfehler zu erkennen. Den Mitgliedstaaten ist ausdrücklich eine Staffelung nach der Größe des Betriebs und der Zahl der geschlachteten Tiere innerhalb einer Tierart gestattet. Die von dem Beklagten aufgestellte Gebührensatzung entspricht diesen Anforderungen. Ausweislich der Anlage 1 zur streitgegenständlichen Satzung werden die Gebühren nach Tierart und nach fünf Betriebsgrößen gestaffelt erhoben.

b) Der Einwand der Klägerin, die Personalkosten (hier: Sozialkostenzuschlag) sowie die Verwaltungskosten (hier: Verwaltungskostenzuschlag) seien fehlerhaft berücksichtigt worden, vermag nicht zu überzeugen. Gleiches gilt für die in die Kalkulation eingeflossenen Zuschläge auf die Stundensätze des eingesetzten Personals für Urlaubs- und Krankenvergütung, Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung sowie Sach- und Verwaltungskosten.

Es ist geklärt, dass bereits Art. 5 Abs. 1 RL 85/73/EWG und nicht erst Ziff. 2 des Anhangs VI der diese ersetzenden VO 882/2004/EG auch anteilige Verwaltungskosten für Leistungen von Querschnittsämtern wie Personalstelle, Rechtsamt, Kassenstelle zu den berücksichtigungsfähigen Verwaltungskosten zählte (vgl. BVerwG, U.v. 26.4.2012 – 3 C 20.11 – juris Rn. 19 f.; BVerwG, U.v. 25.4.2013 – 3 C 1.12 – juris Rn. 15). Die Verwaltungskostenerstattungen aus Leistungen der Querschnittsämter wie Kämmerei und Personal dienen mittelbar der Erfüllung der Aufgaben der Behörde aus der Vorhaltung der Kontrolleinrichtungen, denn sie erledigen die mit der Beschäftigung des Kontrollpersonals und den angefallenen Untersuchungen verbundenen gebührentechnischen, arbeitsvertraglichen und vergütungstechnischen Arbeiten. Ohne diese Arbeiten aber könnte die Gebührenerhebung nicht durchgeführt und das Kontrollpersonal für seine eigentlichen Aufgaben nicht entlastet werden (OVG Saarl., U.v. 23.5.2016 – 2 A 75.15 – juris Rn. 41). Dies dient auch der Kostenminimierung zu Gunsten des Gebührenschuldners, denn müsste ein hochqualifizierter und entsprechend entgoltener amtlicher Tierarzt neben seiner eigentlichen Untersuchungstätigkeit auch noch Gebührenbescheide erstellen und die Gebührenzahlung überwachen, wären die zurechenbaren und damit für die Gebührenkalkulation relevanten Personalkosten hierfür weit höher als beim anteiligen Einsatz nicht so hoch qualifizierten und vergüteten Verwaltungspersonals. Gleiches gilt für die Leitungsaufgaben des Sachgebietsleiters als verantwortlichem Vorgesetzten zur Sicherung einer gleichmäßigen Durchführung der Kontrollen durch Planung und Überwachung des Personaleinsatzes.

Somit konnte der Beklagte in seiner Gebührenkalkulation auch jene weiteren Kosten zum Ansatz bringen, die nicht mit der konkreten Untersuchungshandlung unmittelbar zusammenhängen, aber doch mittelbar durch die Untersuchung von der Klägerin veranlasst sind, weil sie für die Funktionsfähigkeit des gesamten Untersuchungssystems unentbehrlich sind. Dies gilt sowohl für die tarifvertraglich geschuldeten Nebenleistungen, denen sich der Beklagte als öffentlicher Arbeitgeber nicht entziehen kann, als auch für den zusätzlichen Aufwand für die verwaltungstechnische Umsetzung der fleischhygienerechtlichen Untersuchungen und Maßnahmen. Dieser Aufwand ist insoweit untersuchungs- und betriebsbezogen, als er ohne eine Schlachttätigkeit der Klägerin nicht angefallen wäre und die Klägerin umgekehrt ihre Produkte nur in Verkehr bringen kann, wenn diese zuvor in entsprechenden Untersuchungen als verkehrsfähig eingestuft wurden. Jede Arbeitsstunde, welche Untersuchungspersonal des Beklagten für die Klägerin aufwendet, ist einschließlich der Nebenkosten von ihr veranlasst und kann daher einkalkuliert werden (vgl. VG Augsburg, U.v. 20.12.2006 – Au 6 K 04.1445 u.a. – UA S. 18 ff.; bestätigt durch BayVGH, B.v. 6.12.2007 – 4 ZB 07.262 – Rn. 14).

Da die Zulässigkeit des Ansatzes solcher Verwaltungskosten einschließlich Verwaltungspersonalkosten nicht zweifelhaft ist, bedarf es insoweit keiner Einholung einer Vorabentscheidung des europäischen Gerichtshofs nach Art. 267 Abs. 3 AEUV (vgl. BVerwG, U.v. 26.4.2012 – 3 C 20.11 – juris Rn. 32).

c) Die Unwirksamkeit der streitgegenständlichen Satzung folgt auch nicht aus der Gebührenerhebung für die Trichinenuntersuchung bei frischem Fleisch von Schweinen. Es handelt sich hierbei nicht um eine unzulässige Sondergebühr.

Wie sich aus Art. 1 RL 85/73/EWG ergibt, erfasst die Richtlinie zugleich Untersuchungen und Kontrollen der Erzeugnisse im Sinne des Anhangs A, dessen Kapitel I seinerseits u.a. auf die Richtlinie 64/433/EWG verweist. Diese Richtlinie zur Regelung gesundheitlicher Fragen bei innergemeinschaftlichem Handelsverkehr mit frischem Fleisch in der Fassung der Richtlinie 91/497/EWG vom 29.7.1991 betrifft die gesundheitlichen Voraussetzungen für die Gewinnung und das Inverkehrbringen von zum Verzehr bestimmten Frischfleisch von Haustieren. Nach Art. 3 Abs. 1 Abschnitt A Buchstabe d dieser Richtlinie hat jeder Mitgliedstaat dafür Sorge zu tragen, dass Tierkörper nach Anhang I Kapitel VIII einer Fleischuntersuchung durch einen amtlichen Tierarzt unterzogen werden. Nach Anhang I Kap. VIII Ziff. 42 Buchst. A Nr. 3 hat der Amtstierarzt auch eine systematische Untersuchung auf Trichinen bei frischem Schweinefleisch vorzunehmen. Nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. a (iii) RL 64/433/EWG haben die Mitgliedstaaten ferner dafür zu sorgen, dass der Amtstierarzt das Fleisch von Tieren, die von Trichinose befallen waren, für genussuntauglich erklärt. Daher sind die Kosten für die Untersuchung auf Trichinen Kosten im Sinne der Richtlinie 85/73/EWG und dürfen in die Gebühren einfließen (vgl. BayVGH, B.v. 25.5.2010 – 4 ZB 06.3361 – juris Rn. 6, 19 m.w.N.).

Aus den Gebührenbescheiden ergibt sich auch nicht etwa, dass der Beklagte die Gebühren für diese Untersuchungen als Sondergebühren eingestellt hat. Die gesonderte Aufführung der Gebühren für die Trichinenuntersuchung dient alleine dazu, die tatsächlichen Untersuchungskosten für jedes Schwein transparent darzustellen. Die erhobenen Gebühren für die Trichinenuntersuchung sind in der Gesamtgebühr berücksichtigt worden, wie sich aus Anlage 1 der streitgegenständlichen Satzung ergibt.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der zitierten Entscheidung des EuGH in der verbundenen Rechtssache C-284/00 und C-288/00. Dabei verkennt die Klägerin, dass das von ihr zitierte Urteil die Erhebung von zusätzlichen Gebühren für die Untersuchung von Trichinen neben der EG-Pauschalgebühr betrifft, während es im hier zu entscheidenden Rechtsstreit um die Berücksichtigung dieser Kosten bei der Kalkulation einer Gebühr nach Anhang A Kap. I Nr. 4b der Richtlinie 85/73/ EWG geht.

d) Auch die Gebührenerhebung für BSE-Untersuchungen führt nicht zur Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Satzung. Die Erhebung dieser Gebühr wird nicht von der Sperrwirkung der Richtlinie 85/73/EWG erfasst. Art. 5 Abs. 4 Satz 1 RL 85/73/EWG bezieht sich nur auf den Anwendungsbereich der Untersuchungen und Kontrollen, die von Art. 1 bis Art. 3 RL 85/73/EWG in Verbindung mit den jeweiligen Anhängen erfasst sind. BSE-Untersuchungen stellen aber keine Untersuchung oder Hygienekontrolle im Sinne des hier allein in Betracht kommenden Art. 1 RL 85/73/EWG dar. Eine Gebührenerhebung für nicht hiervon erfasste Untersuchungen und Kontrollen bleibt den Mitgliedstaaten unbenommen (vgl. BVerwG, U.v. 25.9.2008 – 3 C 8.07 – juris Rn. 32).

3. Die Gebührenerhebung verstößt nicht gegen das Kostendeckungsprinzip.

Für die Frage der Kostenüberdeckung kann nur auf Einnahmen und Ausgaben abgestellt werden, die innerhalb eines Abrechnungszeitraums wie eines Rechnungsjahres beim Träger der Untersuchungen für die Fleischhygieneuntersuchungen angefallen sind. Denn nur unter dieser Maßgabe kann beurteilt werden, ob der kommunale Aufgabenträger bei der Festsetzung der Gebühren für die Fleischhygieneuntersuchung das Kostendeckungsprinzip eingehalten und keinen Kostenüberschuss erzielt hat. Die Einbeziehung von Kosten – Einnahmen oder Ausgaben – aus einem anderen Rechnungsjahr scheidet damit aus. Denn diese Beträge sind, um die Kostendeckung für die Gebührenerhebung beurteilen zu können, nicht durch die Fleischhygieneuntersuchung im maßgeblichen Zeitraum verursacht. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf das den Beteiligten bekannte Urteil der Kammer verwiesen (vgl. VG Augsburg, U.v. 20.12.2006 – Au 6 K 04.1445 u.a. – UA S. 18 ff.; bestätigt durch BayVGH, B.v. 6.12.2007 – 4 ZB 07.262 – Rn. 14).

Insofern bestehen auch keine Bedenken gegen die hier maßgebliche geänderte Satzung des Beklagten (Fleischhygiene-Gebührensatzung; Amtsblatt des Landkreises Nr. 16/2003 vom 31.12.2003 in der Fassung der Änderungssatzung vom 24. August 2005 rückwirkend zum 1. Juli 2004), da insofern ausweislich der Begründung in der Beschlussvorlage vom 5. Juli 2005 eine Anpassung der Gebührenstruktur an eine veränderte Personal- und Vergütungsstruktur im Landkreis des Beklagten für die beschäftigten Tierärzte erfolgte, um Kostenüberdeckungen zu vermeiden. Eine solche Überdeckung liegt offensichtlich auch nicht vor.

4. Die rückwirkende Satzungsänderung ist als solche nicht zu beanstanden, da die Umsetzung einer europäischen Richtlinie auch rückwirkend erfolgen kann, sofern die Richtlinie noch für den rückwirkend berührten Geltungszeitraum des Umsetzungsaktes selbst galt, also eine Kongruenz der Geltungszeiträume des nationalen Rechts mit dem jeweils maßgeblichen Unionsrecht vorlag (vgl. BayVGH, B.v. 25.5.2010 – 4 ZB 06.3361 – juris Rn. 13 ff. m.w.N.). Dies ist hier der Fall. Zudem rechtfertigt die rückwirkende Absenkung der Gebührensätze zur Vermeidung einer Kostenüberdeckung (dazu soeben) auch unionsrechtlich die rückwirkende Anpassung der Satzung, damit deren Unionsrechtskonformität zu Gunsten der Gebührenschuldner gesichert ist.

III.

Die Entscheidung über die Kosten ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.