I.
Die Antragstellerin begehrt Eilrechtsschutz gegen die Fälligstellung von Zwangsgeldern für Zuwiderhandlungen gegen eine noch nicht bestandskräftige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten (Live-Wetten).
Die Antragstellerin betreibt in den Betriebsräumen im Anwesen ... eine Vermittlungsstelle für Sportwetten.
Am 24. November 2015 wurde von der Antragsgegnerin während einer Betriebskontrolle festgestellt, dass die Antragstellerin in den Betriebsräumen ihrer Wettvermittlungsstelle Live- und Ereigniswetten vermittelt. So wurden insbesondere die Wetten „Über/Unter-Wette“, „Torschütze“, „Torerfolg“, „Fantasiefußballspiele“, „Nächstes Tor“, „Über/Unter-Wette in der 1. Halbzeit“, „Restzeit“, „Tore ab jetzt +/-“ unter dem Markennamen „...“ angeboten.
Mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 2. Februar 2016 wurde die Antragstellerin zur beabsichtigten Untersagungsverfügung für die Veranstaltung und Vermittlung von Ereignis- und Live-Wetten angehört.
Mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 wurde der Antragstellerin die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und Live-Wetten in den Räumen des Anwesens ... innerhalb von zwei Wochen ab Zustellung des Bescheides untersagt (Ziffer 1 des Bescheides). Ziffer 1 des Bescheids bestimmt weiter, dass von der Untersagung ausgenommen Ergebniswetten und Live-Endergebniswetten sind. Es folgt eine nicht abschließende Auflistung von Ereignis- und Live-Wetten. In Ziffer 2 des Bescheides wird der Antragstellerin die Werbung für die unter Ziffer 1 des Bescheides genannten Sportwetten untersagt. Das Werbeverbot umfasst dabei auch Hinweise auf solche Sportwettangebote. Für den Fall der nicht fristgerechten Folgeleistung gegen die Untersagung in Ziffer 1 des Bescheides wird der Antragstellerin in Ziffer 3 des Bescheides ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 EUR zur Zahlung angedroht. Für den Fall der nicht fristgerechten Folgeleistung gegen Ziffer 2 des Bescheides wurde der Antragstellerin ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 EUR zur Zahlung angedroht (Ziffer 4 des Bescheides). In Ziffer 5 des Bescheids wurden Kosten in Höhe von 3.000,- EUR festgesetzt.
Die von der Antragstellerin angebotenen und vermittelten Ereignis- und Live-Wetten seien Glücksspiele nach § 3 Abs. 1 Satz 1 bis 4 GlüStV. Dieses Glücksspiel sei auch öffentlich i. S. v. § 3 Abs. 2 Altern. 1 GlüStV, da die Teilnahmemöglichkeit für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis bestehe. § 31 Abs. 1 Satz 1 GlüStV benenne abschließend die zugelassenen und damit erlaubnisfähigen Wettarten. Die von der Antragstellerin angebotenen Ereigniswetten würden teilweise auch als Live-Wetten angeboten, für die der Gesetzgeber das materielle Verbot ausdrücklich in § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV betont habe. Die Antragstellerin habe damit in ihrer Wettvermittlungsstelle eine Vielzahl materiell illegaler Wettarten angeboten. Die Anordnungen in den Ziffern 1 und 2 des Bescheides würden auch einer pflichtgemäßen Ermessensausübung entsprechen. Auf den weiteren Inhalt des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 wird ergänzend Bezug genommen.
Die Antragstellerin hat mit Schriftsatz vom 10. März 2016 Klage gegen den vorbezeichneten Bescheid erhoben und beantragt, den Bescheid vom 2. März 2016 aufzuheben (Az. Au 5 K 16.376). Über die vorbezeichnete Klage ist noch nicht entschieden worden.
Das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg hat einen von der Antragstellerin hiergegen gerichteten Antrag im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes (Az. Au 5 S 16.377) mit Beschluss vom 11. April 2016 abgelehnt. Auf die Gründe dieser Entscheidung wird verwiesen.
In dem von der Antragstellerin angestrengten Beschwerdeverfahren (Az. 10 CS 16.893) wurde mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 1. August 2016 die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen der Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 insoweit angeordnet, als es die Vermittlung von
- (Live-)Wetten Über/Unter
- (Live-)Handicap-Wetten
- Wetten auf die ersten zehn Minuten
und die Werbung für diese Wetten betrifft.
Im Übrigen wurde die Beschwerde zurückgewiesen.
Auf die Gründe des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 1. August 2016 im Verfahren Az. 10 CS 16.893 wird verwiesen.
Mit weiterem Bescheid der Antragsgegnerin vom 8. Juni 2016 wurde der Antragsgegnerin für den Fall der weiteren Zuwiderhandlung gegen die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten aus dem Bescheid vom 2. März 2016 ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 EUR zur Zahlung angedroht. In den Gründen des Bescheids ist unter anderem ausgeführt, dass bei einer Überprüfung durch Mitarbeiter der Ordnungsbehörde am 17. Mai 2016 um 14.13 Uhr festgestellt worden sei, dass entgegen der Ziffer 1. des Untersagungsbescheides vom 2. März 2016 von der Antragstellerin weiterhin materiell illegale Wettarten angeboten worden seien.
Gegen den vorbezeichneten Bescheid der Antragsgegnerin hat die Antragstellerin am 14. Juli 2016 Klage erhoben (Az. Au 5 K 16.1026), über die noch nicht entschieden worden ist.
Mit Schriftsatz vom 7. Oktober 2016 hat die Antragstellerin Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg mit dem Antrag erhoben, festzustellen, dass die Antragsgegnerin kein Zwangsgeld aus dem Bescheid der Antragsgegnerin zur Betriebsstätte ... vollstrecken darf, insbesondere nicht aus dem Bescheid vom 2. März 2016 (Az. Au 5 K 16.1420). Über diese Klage ist ebenfalls noch nicht entschieden worden.
Daneben hat die Antragstellerin im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes beantragt,
festzustellen, dass die Antragsgegnerin bis zur Entscheidung über die Hauptsache kein Zwangsgeld aus den Bescheiden vom 2. März 2016 bzw. 8. Juni 2016 vollstrecken darf.
Es läge eine noch nicht bestandskräftige Untersagungsverfügung vom 2. März 2016 hinsichtlich des Angebots von Live-Wetten vor. Die Antragstellerin habe die Untersagungsverfügung mittlerweile befolgt bzw. betreibe die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle nicht mehr. Die Antragsgegnerin fordere gleichwohl das festgesetzte Zwangsgeld und habe zuletzt sogar die Vollstreckung mit Schreiben vom 28. September 2016 angekündigt. Die Klage sei als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig. Die Beitreibung der festgesetzten Zwangsgelder sei nicht mehr zulässig, weil die Antragstellerin die untersagte Nutzung dauerhaft eingestellt habe und daher der mit der Zwangsvollstreckung erstrebte Zweck erreicht sei. Weiter sei festzuhalten, dass der Bayerische Verwaltungsgerichtshof über die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung noch nicht entschieden habe. Er habe allerdings im Beschluss vom 1. August 2016 die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 angeordnet, soweit die Antragsgegnerin in Ziffer 1 des Bescheides die Vermittlung von (Live-)Wetten Über/Unter, (Live-)Handicap-Wetten und Wetten auf die ersten zehn Minuten und in Ziffer 2 des Bescheides die Werbung für diese Wetten untersagt habe. Der Grundverwaltungsakt, der der Zwangsvollstreckung zugrunde liege, sei mithin nach summarischer Prüfung des Verwaltungsgerichtshofs jedenfalls zum Teil rechtswidrig. Die teilweise Rechtswidrigkeit des Grundverwaltungsaktes führe zur Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohung an sich. Der Eilantrag sei daher ebenfalls zulässig und begründet. Nach § 123 Abs. 1 VwGO könne das Gericht auf Antrag nicht nur eine einstweilige Anordnung treffen, wenn in Bezug auf den Streitgegenstand die Gefahr bestehe, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts der Antragstellerin vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte, oder wenn in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine vorläufige Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheine. Vielmehr könne nach inzwischen allgemeiner Auffassung zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes auch der Erlass einer einstweiligen Anordnung in Gestalt einer vorläufigen Feststellung des in der Hauptsache sachlich Begehrten geboten sein. Der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung sei zur Abwehr schwerer und unwiederbringlicher Nachteile zulasten der Antragstellerin dringend geboten. Die besondere Eilbedürftigkeit folge daraus, dass der Antragstellerin bei Nichterlass der einstweiligen Anordnung schwere und irreversible Nachteile drohen. Die Antragsgegnerin habe bereits die Vollstreckung angekündigt, verbunden mit einer etwaigen Eintragung in das gerichtliche Schuldnerverzeichnis. Das Verhalten der Antragsgegnerin sei rechtswidrig. Die Antragstellerin habe daher den geltend gemachten Feststellungsanspruch, der auch einen Anordnungsanspruch im Sinne des § 123 Abs. 1 VwGO begründe.
Auf den weiteren Vortrag der Antragstellerin im Schriftsatz vom 7. Oktober 2016 wird ergänzend verwiesen.
Die Antragsgegnerin hat dem Gericht die einschlägige Verfahrensakte vorgelegt. Die Antragsgegnerin hat mit Schriftsatz vom 31. Oktober 2016 beantragt,
den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz abzulehnen.
Im Ausgangsbescheid vom 2. März 2016 sei klar formuliert, dass jeder Verstoß gegen Ziffer 1 des Bescheids zu einem Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- EUR führe. Die Herausnahme der vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof nicht bestätigten Wetten hätte zu keiner anderen Zwangsgeldbemessung geführt. Es gehe gerade nicht um mehrere gebotenen selbstständige Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen, die mittels Zwangsgeld durchgesetzt werden sollten. Auf den weiteren Inhalt des Schriftsatzes vom 31. Oktober 2016 wird ergänzend verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Gerichtsakten der Verfahren Au 5 K 16.376 und Au 5 K 16.1026 sowie auf die von der Antragsgegnerin vorgelegten Verfahrensakten Bezug genommen.
II.
Der Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung des Inhalts, bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache vorläufig festzustellen, dass die mit Bescheiden vom 2. März 2016 bzw. 8. Juni 2016 angedrohten Zwangsgelder nicht fällig geworden sind, ist zulässig und begründet.
1. Das Gericht der Hauptsache kann zur Regelung eines vorläufigen Zustandes, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO treffen, wenn die Zulässigkeitsvoraussetzungen hierfür gegeben sind und die Antragstellerin glaubhaft macht, dass diese Regelung nötig erscheint, um sie vor bestimmten in § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO genannten Nachteilen zu bewahren. Der Antrag ist somit begründet, wenn er sich gegen den richtigen Antragsgegner richtet, das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft gemacht wird (§ 294 Zivilprozessordnung - ZPO). Zu beachten ist dabei, dass in der Regel im Anordnungsverfahren die Hauptsache nicht vorweg genommen werden darf, weil das Anordnungsverfahren nur zur vorläufigen Sicherung der Ansprüche der Antragstellerin dient und nicht zu deren Befriedigung. Das Gericht kann daher dem Wesen und Zweck der einstweiligen Anordnung entsprechend nur vorläufige Regelungen treffen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 123 Rn. 14). Dies gilt allerdings dann nicht, wenn die zu erwartenden Nachteile im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) unzumutbar wären, insbesondere weil eine Entscheidung in der Hauptsache möglicherweise zu spät kommen würde.
Eine Vollstreckungsabwehrklage auf der Grundlage des § 767 ZPO und ein entsprechender Eilrechtsschutz wären vorliegend nicht statthaft. Mit der Verweisungsnorm des § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf das Achte Buch der Zivilprozessordnung ist der Rückgriff auf die Vorschriften der ZPO über das Vollstreckungsverfahren zwar grundsätzlich eröffnet. § 167 VwGO steht aber unter dem Vorbehalt, dass sich aus der Verwaltungsgerichtsordnung nichts anderes ergibt.
Vorliegend wendet sich die Antragstellerin nicht gegen die Vollstreckung aus einem den Anspruch feststellenden Urteil, sondern gegen die von der Antragsgegnerin angekündigte Verwaltungsvollstreckung aus einem möglicherweise vollziehbaren Bescheid vom 2. März 2016. In einem solchen Fall ist Rechtschutz nicht über eine Vollstreckungsabwehrklage, sondern mittels allgemeiner Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO - gerichtet auf die Feststellung der Unzulässigkeit der weiteren Vollstreckung - zu suchen (vgl. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, a. a. O., § 167 Rn. 18; BVerwG, U.v. 26.5.1967 - IV C 25.66 - BVerwGE 27, 137).
2. Der zulässige Antrag ist begründet.
Gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO kann das Gericht der Hauptsache eine einstweilige Anordnung zur vorläufigen Regelung eines streitigen Rechtsverhältnisses treffen, wenn der jeweilige Antragsteller deren Dringlichkeit (Anordnungsgrund) und den Rechtsanspruch, um dessen Verwirklichung es geht (Anordnungsanspruch), glaubhaft macht.
2.1 Die Antragstellerin hat nach Auffassung der Kammer einen Anordnungsgrund in Gestalt der Eilbedürftigkeit einer gerichtlichen Entscheidung hinreichend glaubhaft gemacht. Denn die Antragsgegnerin hat mit Vollstreckungsankündigung vom 28. September 2016 (Gerichtsakte Bl. 10) die Zwangsvollstreckung aus den Bescheiden vom 2. März 2016 (Grundverfügung) und vom 8. Juni 2016 angekündigt. Zwar begründet der Umstand allein, dass mit einer zwangsweisen Betreibung eines fällig gestellten Zwangsgeldes zu rechnen ist, nicht per se eine Eilbedürftigkeit und Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung. Auch genügt es für eine Dringlichkeit isoliert betrachtet nicht, dass die Beitreibung des Zwangsgeldes aufgrund von dessen Höhe wirtschaftliche Auswirkungen auf die Antragstellerin hat (vgl. BayVGH, B.v. 8.11.2001 - 2 CE 01.2339 - juris Rn. 9). Vorliegend hat die Antragstellerin jedoch auf eine mögliche Kreditgefährdung hingewiesen, da die Antragsgegnerin beabsichtigt den zuständigen Gerichtsvollzieher mit der Abnahme einer eidesstattlichen Vermögensauskunft zu beauftragen. Diese wiederum könne zu einer Eintragung in das gerichtliche Schuldnerverzeichnis führen. Darüber hinaus ist auf den Umstand zu verweisen, dass die Antragstellerin nach ihrem eigenen Vortrag die Vermittlung der ihr untersagten Live-Wetten zwischenzeitlich eingestellt hat. Auch vor diesem Hintergrund und der Höhe der angedrohten Zwangsgelder kann gerichtlicherseits nicht ausgeschlossen werden, dass eine weitere Vollstreckung vor rechtskräftigem Abschluss der Hauptsacheverfahren irreversible Nachteile für die Antragstellerin mit sich bringt.
2.2 Für die Antragstellerin besteht auch ein Anordnungsanspruch. Für die der Antragstellerin in den streitgegenständlichen Bescheiden der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 bzw. 8. Juni 2016 angedrohten Zwangsgelder fehlt es nach der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 1. August 2016 im Verfahren 10 CS 16.893 an der erforderlichen Vollziehbarkeit des Grund-Verwaltungsaktes im Sinne von Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 Bayerisches Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz (VwZVG). Ungeachtet dessen, dass die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin im Verfahren Au 5 K 16.376 nur teilweise in Bezug auf drei von der Antragstellerin vermittelte Arten von Sportwetten und der Werbung hierfür angeordnet wurde, scheidet eine weitere Vollstreckung aus dem streitgegenständlichen Grundverwaltungsakt vom 2. März 2016 aus. Entgegen der Rechtsauffassung der Bevollmächtigten der Antragstellerin im Schriftsatz vom 7. Oktober 2016 ist hierbei nicht auf die Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsaktes - solange dieser nicht rechtskräftig aufgehoben worden ist - abzustellen, sondern auf die bloße Vollziehbarkeit des jeweiligen Grundverwaltungsaktes.
Die von Gesetzes wegen sofort vollziehbare (Art. 21a VwZVG) Androhung eines Zwangsgeldes im Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 ist vorliegend jedoch nicht mehr vollziehbar, nachdem der Bayerisches Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 1. August 2016 (Az. 10 CS 16.893) die aufschiebende Wirkung der Klage im Verfahren Au 5 K 16.376 zumindest teilweise angeordnet hat. In diesem Umfang entfällt die Vollziehbarkeit des in Ziffer 3. des Grundverwaltungsakts vom 2. März 2016 angedrohten Zwangsgeldes, welches im nachfolgenden Bescheid vom 8. Juni 2016 entsprechend erhöht wurde. Auch im Bescheid vom 8. Juni 2016 wurde die Vollstreckungsmaßnahme für den Fall der Zuwiderhandlung gegen sämtliche im Ausgangsbescheid vom 2. März 2016 untersagten Sportwetten angedroht.
Aus Sicht der Kammer ist es ausgeschlossen, die angedrohten Zwangsmaßnahmen insoweit in ihrer Vollziehbarkeit aufrechtzuerhalten, als die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Entscheidung im Verfahren Au 5 S 16.377 vom 11. April 2016 vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen wurde. Dies ergibt sich bereits daraus, dass die in den Bescheiden vom 2. März 2016 bzw. 8. Juni 2016 enthaltene Androhung der Zwangsgelder jeweils uneingeschränkt für sämtliche in der Grundverfügung vom 2. März 2016 für unzulässig erachteten Sportwetten ausgesprochen wurde. Die insoweit jedenfalls fehlende teilweise Vollziehbarkeit des Grundverwaltungsaktes aufgrund der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 1. August 2016 im Beschwerdeverfahren indiziert eine vollständige Aufhebung der Zwangsgeldandrohungen im Hauptsacheverfahren. Insoweit ist nämlich zulasten der Antragsgegnerin nicht erkennbar, ob diese bei einem veränderten Sportwettangebot in gleicher Höhe angedroht worden wären.
Wird die Pflicht zu einer Handlung, einer Duldung oder einer Unterlassung nicht oder nicht vollständig oder nicht zur gehörigen Zeit erfüllt, so kann die Vollstreckungsbehörde dem Pflichtigen durch ein Zwangsgeld zur Erfüllung androhen (Art. 31 Abs. 1 VwZVG). Das Zwangsgeld beträgt dabei mindestens 15 EUR und höchstens 50.000,00 EUR und soll das wirtschaftliche Interesse, das der Pflichtige an der Vornahme oder am Unterbleiben der Handlung hat, erreichen (Art. 31 Abs. 2 Satz 1 und 2 VwZVG), so dass dessen Höhe im Ermessen der zuständigen Behörde liegt. Insoweit kann nicht ausgeschlossen werden, dass bei einer veränderten Zahl unzulässig vermittelter Sportwettarten ein in der Gesamtsumme verringertes Zwangsgeld zur Zahlung angedroht worden wäre. Da es die Antragsgegnerin darüber hinaus versäumt hat, die Zwangsgeldandrohungen hinsichtlich der einzelnen Arten der vermittelten Sportwetten zu differenzieren, bleibt überdies unklar, welcher Verstoß der Antragstellerin letztlich welche Vollstreckungsmaßnahme zur Folge hat. Da die pauschale Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,00 EUR bzw. 10.000,00 EUR damit auch Wettverstöße erfasst, für die nach der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 1. August 2016 keine Vollziehbarkeit (mehr) besteht, ist eine weitere Vollstreckung aus dem Grundverwaltungsakt der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 derzeit ausgeschlossen.
3. Nach allem war dem Antrag daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 52 Abs. 1 und 3 Gerichtskostengesetz (GKG). Da die Antragstellerin hier nur eine vorläufige Regelung bis zum rechtskräftigen Abschluss der Hauptsacheverfahren erstrebt, war der von der Antragsgegnerin zur Vollstreckung ersuchte Betrag von 10.000,00 EUR im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren.
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