Die Klägerin begehrt mit ihren Klagen die Feststellung, dass die zwei von ihr unter der Adresse ... betriebenen Spielhallen bis zum Ablauf des 30. Juni 2017 als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gelten.
Die Klägerin betreibt im Stadtgebiet der Beklagten unter der Adresse ... die Spielhallen ... und ....
Mit Bescheid vom 30. Mai 2011 erteilte die Beklagte der Projektentwicklung ... die Baugenehmigung für das beantragte Bauvorhaben in der ... im Stadtgebiet der Beklagten (S. 73 BA).
Mit Schreiben vom 17. Juni 2011, eingegangen bei der Beklagten am 22. Juni 2011, übersandte die Klägerin den Antrag auf Erteilung der Bestätigung über die Eignung des Aufstellungsortes gem. § 33 c Abs. 3 Satz 1 GewO und den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle oder eines ähnlichen Unternehmens gem. § 33 i GewO. Die Führungszeugnisse seien beantragt und würden der Beklagten direkt zugesandt (S. 97 f. BA).
Mit Schreiben vom 30. Juni 2011 informierte die Klägerin die Beklagte über den Bauherrenwechsel (S. 75 BA).
Mit Schreiben vom 8. August 2011 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass sie für die Spielhallen im Stadtgebiet bereits Unterlagen bzw. Anträge erhalten habe. Es fehlte noch die Gewerbe-Anmeldung mit Unterschriften der beiden im Handelsregister eingetragenen Geschäftsführer sowie die genaue Bezeichnung (Namen) der zwei Spielcenter bei Nr. 15 (Tätigkeiten). Darüber hinaus wurde darum gebeten, die beiliegenden Anträge für die Spielhallenerlaubnisse (je Spielhalle ein Antrag) nach § 33 i GewO ebenfalls noch genauestens auszufüllen und von beiden Geschäftsführern unterschreiben zu lassen. Ebenfalls sollte die genaue Namensbezeichnung der Spielhallen angegeben werden. Zusätzlich wurden die Formblätter der Anträge auf Erteilung einer Bestätigung über die Geeignetheit des Aufstellungsortes (je Spielhalle ein Antrag) gemäß § 33 c Abs. 3 GewO übermittelt, die ebenfalls ausgefüllt und von beiden Geschäftsführern unterschrieben an die Beklagte zurückzusenden seien. Im Übrigen wurde um die Übersendung einer Kopie der Gewerbe-Anmeldung der Hauptniederlassung ... gebeten (S. 99 BA).
Die angeforderten Unterlagen, insbesondere die Anträge auf Erteilung der Erlaubnisse nach § 33 i GewO (S. 41 und 54 BA), wurden mit Schreiben vom 11. August 2011, eingegangen bei der Beklagten am 12. August 2011, zur weiteren Bearbeitung zurückgesandt (S. 100 BA).
Am 16. August 2011 meldete die Klägerin den Betrieb der Spielcenter ... und ... (92.00.1), die Aufstellung von Geldspiel- und Unterhaltungsautomaten (92.00.1) und den Ausschank alkoholfreier Getränke (56.30.1) zum 1. September 2011 an (S. 44 BA).
Das Brandschutzkonzept für die Spielhallen wurde am 26. Oktober 2011 erstellt (S. 36 BA).
Am 13. Dezember 2011 reichte die Klägerin einen Werkplan als Nachtragsplan bei der Beklagten ein (S. 35 BA).
Mit Bescheiden vom 15. Dezember 2011 erteilte die Beklagte daraufhin die beantragten Erlaubnisse gem. § 33 i GewO (S. 43 und 56 BA)
Mit Bescheid vom 20. Dezember 2011 erteilte die Beklagte eine Nachtragsgenehmigung von baulichen Veränderungen für das Vorhaben (S. 37 und 50 BA).
Mit Änderungsbescheid vom 10. Mai 2012 wurden die Bescheide vom 15. Dezember 2012 in Ziffer 4 k) der Auflagen geändert (S. 8 BA).
Die Klägerin hat mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 11. Juli 2013, eingegangen am 15. Juli 2013 beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach, Klage erhoben.
Sie beantragt,
festzustellen, dass die Spielhallen ... und ... der Klägerin in der ... bis zum Ablauf des 30.6.2017 als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbart gelten.
Die Klägerin meint, die Erlaubnisse nach § 33 i GewO der Klägerin seien jedenfalls bis zum 30. Juni 2017 zum Fortbetrieb ihrer Spielhallen ausreichend, ohne dass sie hierfür zusätzliche glücksspielrechtliche Erlaubnisse benötige. Dies folge unmittelbar aus der Rechtswidrigkeit des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Diese Regelung entwerte die unbefristeten Erlaubnisse der Klägerin nach § 33 i GewO mit Ablauf des 30. Juni 2013 und mache ihr in Kombination mit den erlaubnisbezogenen Abstandsregelungen des Art. 9 Abs. 2 und 3 AGGlüStV eine weitere Ausübung ihrer bislang erlaubten beruflichen Betätigung unmöglich. Hierin liege nicht nur ein unzulässiger Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit, sondern auch in ihr grundrechtlich geschütztes Eigentum in Form einer verfassungswidrigen Legalenteignung. Der Eingriff in den Bestand der unbefristet erteilten Spielhallenerlaubnisse stelle sich als gezielte Entziehung konkreter subjektiver Eigentumspositionen dar. Ein Vermögensübergang zugunsten des Staates oder der Allgemeinheit sei nicht erforderlich. Diese Enteignung sei verfassungswidrig, da das Enteignungsgesetz keine angemessene Entschädigung vorsehe. Jedenfalls seien die Vorschriften wegen unangemessen kurzer Übergangsfristen verfassungswidrige Inhalts- und Schrankenbestimmungen. Angemessen sei eine Übergangsfrist nur dann, wenn sie wenigstens so lang bemessen ist, dass das Eigentum entweder durch Veräußerung oder durch Abnutzung innerhalb der Frist typischerweise verwertet werden könne. Unangemessen sei sie dagegen, wenn sie so kurz bemessen ist, dass eine Verwertung durch Veräußerung oder Amortisation in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle nicht erwartet werden könne. Im Branchendurchschnitt erfolge ein Rückfluss der investierten Mittel in 10-15 Jahren, sodass eine Amortisation des von der Klägerin eingesetzten Kapitals in der Kürze der Zeit ausgeschlossen sei. Aus § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV werde deutlich, dass der Gesetzgeber eine Übergangsfrist von mindestens fünf Jahren für erforderlich halte. Außerdem könne sich die Klägerin auf schutzwürdiges Vertrauen berufen. Die mit der Neuregelung verfolgten Ziele der Verhinderung und Bekämpfung pathologischen Spielverhaltens seien nicht geeignet, die Beeinträchtigung des betätigten und verfassungsrechtlich geschützten Vertrauens zu rechtfertigen. Das Vertrauen der Klägerin in die geltenden Regelungen sei nicht eingeschränkt. Es entspreche ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass das Vertrauen in eine bestehende Regelung regelmäßig erst im Moment eines abweichenden Parlamentsbeschlusses zerstört werde. Die Einbringung eines Gesetzesentwurfs durch ein initiativberechtigtes Organ, wie es die Ministerpräsidentenkonferenz eines sei, könne das Vertrauen in den zukünftigen Bestand einer Rechtslage in Frage stellen, ohne dieses jedoch zwangsläufig zu entkräften. Entscheidend sei die parlamentarische Zustimmung zum Staatsvertrag, weil die Legislative die Gesetze erlasse. Außerdem sei der Zeitpunkt der gewerblichen Erlaubniserteilung als Maßstab untauglich. Die Dauer des Erlaubnisverfahrens und der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung seien von den Betroffenen nicht zu beeinflussen. Taugliches Abgrenzungskriterium könne daher nur die Anmietung des Objekts oder der Tag der Antragstellung sein. Nur dadurch könne der Erwerb von Vorratserlaubnissen in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage verhindert werden.
§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV entwerte die unbefristeten Erlaubnisse der Klägerin nach § 33 i GewO mit Ablauf des 30. Juni 2013, womit ein Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG verbunden sei.
Außerdem sei Art. 3 Abs. 1 GG durch § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV verletzt, da es für die Ungleichbehandlung der Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis erteilt wurde, gegenüber den Spielhallen, für die die gewerberechtliche Erlaubnis bereits vor dem 28. Oktober 2011 erteilt wurde, keinen sachlichen Grund gebe. Der Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28. Oktober 2011 sei insoweit ein unzutreffender Differenzierungsmaßstab.
Die Klägerin habe für Aus- und Umbau der Betriebsstätte rund 520.000 € aufgewandt. Außerdem sei unter anderem im Jahr 2011 eine Stellplatzdienstbarkeit über 32 Stellplätze bis März 2020 gestellt worden. Sie habe mit Schreiben vom 5. März 2013 um eine angemessene Verlängerung der ihr erteilten Erlaubnisse gebeten. Eine Reaktion der Beklagten sei nicht erfolgt.
Die Beklagte ist der Klage mit Schriftsatz vom 5. August 2013 entgegengetreten und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie meint, dass der Klägerin selbstverständlich bewusst gewesen sei, dass es zu einer erheblichen Einschränkung von Mehrfachkonzessionen durch den Glücksspielstaatsvertrag kommen werde. Wenn die Klägerin selbst wirtschaftliche Dispositionen, wie das Abschließen von Mietverträgen, vornehme (1.6.2011), obwohl zu diesem Zeitpunkt ein Antrag auf Erlaubnis gemäß § 33 i GewO noch gar nicht gestellt gewesen sei (Antragstellung vom 10.8.2011), geschweige denn eine Verbescheidung erfolgt sei, so könnten derartige wirtschaftliche Risikogeschäfte einen Vertrauensschutz nicht begründen. Die Klägerin sei angesichts der sich abzeichnenden Änderung der Rechtslage und der noch nicht erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis bewusst ins Risiko gegangen und habe entsprechende Mietverträge abgeschlossen. Dass sich die Klägerin dieses Risikos bewusst gewesen sei, ergäbe sich unter anderem aus den unter § 14 geregelten Rücktrittsrechten des Mietvertrages, mit denen die Klägerin sich auch noch nachträglich vom Vertrag lösen können sollte. Zudem sei der Klägerin hier ein außerordentliches Kündigungsrecht für den Stellplatzmietvertrag eingeräumt, wenn das Mietverhältnis vom 1. März 2011 aufgelöst werde. Wenn die Klägerin allerdings verbindliche Mietverträge, ohne entsprechende Kündigungsrechte abschließe, obwohl eine notwendige gewerberechtliche Erlaubnis noch nicht erteilt sei, so gehe die Klägerin selbst bewusst ins Risiko und könne sich insoweit nicht auf enttäuschtes Vertrauen berufen. Es werde beantragt, der Klägerin die Vorlage des Mietvertrages zwischen der ... Grundstücksverwaltung und der Klägerin vom 1. März 2011 aufzugeben.
Mit Schriftsatz vom 9. August 2013 entgegnete die Klägerin, dass es auch und gerade in Bayern landläufiger Praxis entspräche, Spielhallenerlaubnisse erst nach Errichtung der Spielhalle und deren baulicher Abnahme zu erteilen. Für die Klägerin habe daher keine andere Möglichkeit bestanden als die Betriebsstätten zunächst anzumieten, wenn sie nicht von vorneherein auf das Vorhaben verzichten wollte. Im Übrigen sei der Klägerin nicht bewusst gewesen, dass es zu einer erheblichen Einschränkung von Mehrfachkonzessionen durch den Glücksspielstaatsvertrag kommen werde.
Mit Beschluss vom 20. August 2013 hat das Verwaltungsgericht Ansbach im einstweiligen Rechtsschutzverfahren das Verfahren eingestellt.
Mit Schriftsatz vom 10. April 2014, eingegangen am 11. April 2014, trug die Klägerin nochmals vor. Die Anwendung der fünfjährigen Übergangsfrist sei im Falle der Klägerin aus rechtsstaatlichen Erwägungen geboten. Die Klägerin habe bereits mit Schreiben vom 17. Juni 2011, das bei der Beklagten am 22. Juni 2011 eingegangen sei, die Erlaubnisse gemäß § 33 i GewO beantragt. Spätestens am 30. Juni 2011 hätten alle Unterlagen bei der Beklagten vorgelegen, um die Erlaubnisanträge positiv zu bescheiden. Es habe daher bis zum 28. Oktober 2011 folglich ein Zeitraum von fast vier Monaten zur Verfügung gestanden, in dem die Anträge binnen angemessener Frist hätten bearbeitet und die Erlaubnisse hätten erteilt werden können. Als Regelfall sei hier in Anlehnung an § 75 VwGO von einer Frist von drei Monaten auszugehen. Tatsächlich sei vorliegend sogar eine erheblich kürzere Frist zu Grunde zu legen, da der Klägerin bei einer Erlaubniserteilung nach dem 28. Oktober 2011 erhebliche immaterielle Nachteile drohten und die Beklagte in ihrer Funktion als Behörde frühzeitig über die Gesetzesnovelle informiert gewesen sei und um die wirtschaftlich nachteiligen Folgen einer Erlaubniserteilung nach dem 28. Oktober 2011 habe wissen müssen. Die Beklagte habe die Klägerin dennoch weder im Rahmen des Erlaubnisverfahrens auf die drohende Gesetzesänderung hingewiesen noch das Erlaubnisverfahren beschleunigt betrieben, sondern die Erlaubniserteilung im Gegenteil mit der Mitte Dezember 2012 erfolgten Fertigstellung der Spielhallen verknüpft. Letzteres widerspräche nicht nur dem in Art. 10 Satz 2 BayVwVfG normierten Grundsatz der Zügigkeit des Verfahrens, sondern war evident rechtswidrig, da über Erlaubnisanträge nach § 33 i GewO genauso wie über einen Bauantrag auf der Grundlage eingereichter Pläne zu entscheiden sei. Demgegenüber dürfe die Erlaubnisbehörde die Spielhallenerlaubnis nicht unter der aufschiebenden Bedingung der positiven Bescheidung des Bauantrags erteilen oder, wie bei der Klägerin, gar von der Fertigstellung des Bauvorhabens abhängig machen. Zureichende Gründe, warum die Erlaubnisse gemäß § 33 i GewO nicht schon vor dem 28. Oktober 2011, sondern erst am 15. Dezember 2011 erteilt wurden, seien nach alledem nicht ersichtlich. Deshalb sei es höchst unbillig, die Klägerin auf die einjährige Übergangsfrist zu verweisen, weshalb bei ihr ungeachtet § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV aus rechtsstaatlichen Gründen nicht auf die Erlaubniserteilung, sondern die Antragstellung abzustellen und die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV anzuwenden sei. Bestätigt werde diese Sichtweise durch das Bundesverwaltungsgericht, wonach in Fällen, in denen eine Stichtagsregelung an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung anknüpfe, jedenfalls dann auf den Zeitpunkt des Antrags abzustellen sei, wenn bei ordnungsgemäßer Handhabung des bisherigen Rechts der Antragsteller bereits vor Inkrafttreten der neuen Vorschriften in den Genuss der beantragten Rechtsposition gekommen wäre.
Die Differenzierung in § 29 Abs. 4 GlüStV bezüglich der Übergangsfristen und das Abstellen auf den Stichtag 28. Oktober 2011 begründeten darüber hinaus eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung. Bereits der gewählte Abgrenzungsmaßstab sei verfehlt. Nach dem Gesetz sei Abgrenzungskriterium nicht die Antragstellung, sondern der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung. Mitnahmeeffekte würden jedoch frühestens ab Kenntnis des Inhalts der neuen Regelung drohen. Die spätere Erlaubniserteilung läge hingegen nicht in der Hand des Antragstellers, sondern der Behörden. Wenn der Gesetzgeber also anstelle der Antragstellung auf die Erlaubniserteilung abstelle, verletze er das Übermaßverbot, weil mit der Antragstellung ein geeignetes Kriterium zur Ausgrenzung von Mitnahmeeffekten zur Verfügung stehe. Dass zum Zeitpunkt der Antragstellung die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis noch nicht feststehe, sei unerheblich. Denn die Übergangsregelungen kämen ohnehin nur in Fällen zur Anwendung, in denen eine Erlaubnis gemäß § 33 i GewO erteilt würde.
Mit der Anknüpfung an den Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28. Oktober 2011 habe der Gesetzgeber ferner einen sachwidrigen Differenzierungsmaßstab gewählt, weil die beabsichtigte Rechtsänderung zu diesem Zeitpunkt weder amtlich bekannt und damit allgemein zugänglich gemacht noch ihre Verwirklichung auch nur hinreichend wahrscheinlich gewesen sei. Das Kriterium der Öffentlichkeit bei Gesetzesvorhaben sei bei der Beurteilung des Vertrauensschutzes eine formale Öffentlichkeit, da nur dann mit hinreichender Sicherheit die Kenntnis der betroffenen Kreise von der beabsichtigten Rechtsänderung sichergestellt sei. Zur Herstellung der Öffentlichkeit genüge nur eine verlässliche und öffentlich allgemein zugängliche Informationsquelle, die die zu erwartenden Regelungen im Detail zum Zwecke der Bekanntmachung mit Wissen und Wollen des Gesetzgebers enthalte. Eine derart amtliche bzw. formalisierte Öffentlichkeit fehle den MPK-Beschlüssen. Es könne nicht auf Veröffentlichungen im Internet oder der Presse verwiesen werden. Auch auf Pressepublikationen und Verbandsbeteiligungen im Vorfeld des MPK-Beschlusses komme es nicht an. Dies hätte angesichts der unüberschaubaren Masse der im Internet verfügbaren Informationen eine Entwertung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes zur Folge. Es würde sich zudem die Frage stellen, ob nicht auch die gewerberechtlich zuständigen Behörden bei der Entscheidung nach § 33 i GewO ab diesem Zeitpunkt bereits die Neuregelung hätten beachten müssen, mit der Folge, dass eine unbefristete Erlaubnis, wie im Fall der Klägerin, nicht mehr hätte ergehen dürfen. Die Beklagte habe die Klägerin weder im Vorfeld der Erlaubniserteilung auf die sich abzeichnende Rechtsänderung verwiesen noch das Verfahren beschleunigt betrieben. Wolle man der Beklagten weder einen Verstoß gegen den Grundsatz der Zügigkeit des Verfahrens noch angesichts der mangelnden Aufklärung einen Verstoß gegen die ihr aus Art. 25 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG obliegenden Hinweispflichten unterstellen, komme man nicht um die Annahme umhin, dass selbst für die Beklagte als Behörde die Rechtsänderung jedenfalls bis zum 28. Oktober 2011 nicht absehbar gewesen sei. Letzteres habe dann jedoch erst recht für die Klägerin zu gelten, die als Privatperson über weitaus schlechtere Erkenntnisquellen verfüge. Schließlich habe zum Zeitpunkt des MPK-Beschlusses am 28. Oktober 2011 auch noch nicht mit dem Inkrafttreten des Staatsvertrages gerechnet werden müssen, da noch nicht mit hinreichender Sicherheit vom Wirksamwerden der Neuregelung zu einem bestimmten, absehbaren Zeitpunkt ausgegangen werden konnte. Im Fall des ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages habe nämlich die Besonderheit bestanden, dass nach Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Erster GlüÄndStV der Staatsvertrag gegenstandslos werde, wenn nicht bis zum 30. Juni 2012 mindestens 13 Ratifikationsurkunden bei der Staatskanzlei des Landes Sachsen-Anhalt hinterlegt würden.
Die zeitliche Fixierung des Stichtages sei ferner kompetenzwidrig. Art. 125 a Abs. 1 Satz 2 GG ermächtige die Länder zur Ersetzung von kompetenzwidrig gewordenem Bundesrecht. Diese Grenze werde bei fortbestehendem Bundesrecht durch den Zeitpunkt markiert, zu dem die Länder das als Bundesrecht fortgeltende Recht ersetzen. Eine vor diesen Zeitpunkt zurückgehende Befugnis stehe den Ländern wegen des noch zu beachtenden Vorrangs des Bundesrechts nicht zu. Eine rückwirkende Bestimmung des Stichtags zur Steuerung des Vertrauensschutzes, der den gewerberechtlichen Erlaubnissen nach § 33 i GewO kraft Bundesrecht zukomme, stelle seitens der Landesgesetzgebung einen solchen Dispositionsakt dar, da am 28. Oktober 2011 die bundesrechtliche Vorschrift des § 33 i GewO noch Anwendung fand, während der GlüStV und das AGGlüStV in Bayern erst am 1. Juli 2013 in Kraft getreten seien. Dem Land sei es daher kompetenziell nicht gestattet, den von § 33 i GewO vermittelten Vertrauensschutz durch einen auf einen früheren Zeitpunkt gelegten Stichtag rückwirkend anzutasten und zu beschränken.
Wegen der mündlichen Verhandlung vom 29. April 2014 wird auf die Sitzungsniederschrift und wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts auf die Gerichtsakte und auf die beigezogene Behördenakte verwiesen.
Die zulässigen Feststellungsklagen sind unbegründet. Die unter der Adresse ... im Stadtgebiet der Beklagten betriebenen Spielhallen der Klägerin sind nicht mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar.
a)
Die Regelungen in §§ 24 ff. GlüStV über Spielhallen finden grundsätzlich ab Inkrafttreten des GlüStV Anwendung (§ 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Ausnahmen ergeben sich lediglich aus § 29 Abs. 4 Sätze 2 f. GlüStV. Sie enthalten Übergangsregelungen für die bereits vor dem Inkrafttreten des GlüStV gewerberechtlich erlaubten Spielhallen. Danach gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des GlüStV bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des GlüStV endet, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des GlüStV als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Spielhallen, für die die gewerberechtlichen Erlaubnisse zwischen dem 28. Oktober 2011 und dem 1. Juli 2012 erteilt worden sind, gelten bis zum 30. Juni 2013 als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Vorliegend wurden der Klägerin die Erlaubnisse nach § 33 i GewO am 15. Dezember 2011 erteilt. Daraus folgt, dass diese Spielhallen, bei unterstellter Verfassungsmäßigkeit der genannten Regelungen, unter die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV fallen. Folglich bedarf die Klägerin für den Betrieb jeder Spielhalle ab dem 1. Juli 2013 einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV. Zwischen Spielhallen ist jedoch gemäß § 25 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV ein Mindestabstand einzuhalten (Verbot von Mehrfachkonzessionen), sodass die beiden glückspielrechtlichen Erlaubnisse gleichzeitig, bei unterstellter Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften, nicht erteilt werden können. Daher hätten die Anträge nur dann Erfolg, wenn die betreffenden glücksspielrechtlichen Normen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügen würden. Dies ist vorliegend nach Auffassung des Gerichts jedoch nicht der Fall.
b)
Das in § 25 Abs. 1 GlüStV festgelegte Verbot von Mehrfachkonzessionen mit dem darin enthaltenen Vorgaben über den Mindestabstand von 250 m zwischen Spielhallen (Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV) ist nicht verfassungswidrig. Es wurden jedoch diesbezüglich keine Tatsachen vorgetragen, die eine Verfassungswidrigkeit der Norm begründen. Der bayerische Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 28. Juni 2013 (Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 – juris) insbesondere festgestellt, dass die Regelungen über den Mindestabstand mit der bayerischen Verfassung vereinbar sind. Das Gericht schließt sich dieser Rechtsauffassung an. Es wird weder ein Verstoß gegen das Grundgesetz noch die bayerische Verfassung erkennbar.
c)
Eine Verfassungswidrigkeit der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV wegen Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 GG) in Form des Rückwirkungsverbots besteht nicht, da es sich bei der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV um eine Regelung mit unechter Rückwirkung handelt (aa)) und die Grenzen der Zulässigkeit nicht überschritten sind (bb)).
aa)
Eine unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Die sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ergebenden Grenzen der Zulässigkeit sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen (vgl. BVerfG, B.v. 15.10.1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 - BVerfGE 95, 64 ff.). Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift. Sie ist verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig (vgl. BVerfG, E.v. 31.05.1960 - 2 BvL 4/59 - BVerfGE 11, 139; stRspr). Auch in diesem Fall tritt ausnahmsweise das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, aber in besonderen Fällen zurück (vgl. BVerfG, E.v. 19.12.1961 - 2 BvL 6/59 - BVerfGE 13, 261).
Vorliegend handelt es sich jedoch um Vorschriften mit unechter Rückwirkung. Die angegriffenen Normen knüpfen neue Rechtsfolgen an in der Vergangenheit vor deren Inkrafttreten verwirklichte Tatbestände für die Zukunft. Auch für bereits bestehende Spielhallen greift grundsätzlich das neue Erfordernis einer Erlaubnis nach Glücksspielrecht, wobei das Abstandsgebot und das Verbot mehrerer Spielhallen in einem baulichen Verbund einzuhalten sind. Damit wird nicht in bereits abgeschlossene Tatbestände eingegriffen. Es werden an bereits ins Werk gesetzte Sachverhalte neue rechtliche Anforderungen gestellt. Die Regelungen haben damit keinen verfassungsrechtlich besonders engen und strengen Anforderungen unterworfenen echten Rückwirkungsgehalt (BayVerfGH, E.v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 – juris).
bb)
Die Grenzen der Zulässigkeit sind nicht überschritten.
Die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich nicht geschützt. Es würde die Gewährung vollständigen Schutzes zu Gunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage den dem Gemeinwohl verpflichteten demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht jedoch nicht so weit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren (vgl. BVerfG, B.v. 14.1.2010 - 1 BvR 1627/09 - NVwZ 2010, 771).
Der eingeschränkte Vertrauensschutz für die Spielhallen, denen erst nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis erteilt wurde, ist geeignet, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zu erreichen. Durch die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags soll das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht verhindert und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung geschaffen werden. Dies soll insbesondere durch den in § 25 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV vorgesehenen Mindestabstand von 250 m erreicht werden. Ein milderes Mittel als die schrittweise Rückführung der Zahl der Spielhallen, um die Anforderungen an den Mindestabstand zu erfüllen, ist nicht ersichtlich. Die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen die Bestandsinteressen der Betroffenen. Mit der beabsichtigten Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) verfolgt der Gesetzgeber ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel (BayVerfGH, E.v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 – juris), das selbst objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen könnte (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276)
Außerdem kann sich die Klägerin nicht auf schutzwürdiges Vertrauen berufen, da die angedachten Änderungen vor dem festgelegten Stichtag öffentlich diskutiert wurden. Bereits die Entwürfe des Änderungsstaatsvertrags stießen in der Öffentlichkeit auf ein breites Medienecho. So ist der Entwurf des GlüÄndStV vom 3. Dezember 2010, beispielsweise durch Veröffentlichung eines Computer Clubs am 11. April 2011, im Internet zu finden (abrufbar unter: http://chriszim.com/2011/gluecksspielstaatsvertrag-entwurf-geleaked). Darin heißt es in § 32 Abs. 2 Satz 2: „Erlaubnisse nach § 33 i GewO, die nach (dem Zustimmungsbeschluss der MPK zum Staatsvertrag) erteilt worden sind und den Beschränkungen des § 25 Abs. 2 nicht entsprechen, werden ein Jahr nach Inkrafttreten des Staatsvertrages unwirksam“. Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages bestehen und erlaubt sind, gelten für die Dauer von bis zu fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes als erlaubt (§ 32 Abs. 3 Satz 1 des GlüÄndStV-Entwurfs vom 03.12.2010). Diese Normen stimmen inhaltsgleich mit den Regelungen in § 29 Abs. 4 GlüÄndStV überein. Der im Entwurf vom 3. Dezember 2010 festgehaltene Stichtag, der Zustimmungsbeschluss der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) zum Staatsvertrag, wurde im GlüÄndStV beibehalten, da sich dort in § 29 Abs. 4 Sätze 3 und 4 der 28. Oktober 2011 als Stichtag findet. Dieser Zustimmungsbeschluss wurde am 28. Oktober 2011 gefasst. In der Medien-Information der MPK vom 28. Oktober 2011 heißt es dazu, dass der „Entwurf (…) auf der Ministerpräsidentenkonferenz in Lübeck verabschiedet wurde“. Auf die Unterzeichnung des Staatsvertrages am 15. Dezember 2011 ist daher nicht abzustellen, da im Änderungsentwurf vom 3. Dezember 2010 und daher frühzeitig der Tag des Zustimmungsbeschlusses der MPK zum Staatsvertrag als Stichtag festgelegt wurde.
Darüber hinaus gab die AWI Automaten-Wirtschaftsverbände-Info GmbH in einer Stellungnahme vom 2. Mai 2011 unter dem Titel „Novelle des Glücksspielstaatsvertrags gefährdet Existenz von 6.000 Unternehmen und 70.000 Arbeitsplätzen“ (abrufbar unter: http://www.presseportal.de/pm/42934/2036221/novelle-des-gluecksspielstaatsvertrags-gefaehr-det-existenz-von-6-000-unternehmen-und-70-000) bekannt, dass im aktuellen Entwurf des GlüÄndStV vom 14. April die Bundesländer vorsehen, dass die Gewerbeerlaubnis, die nach dem 6. April 2011 erteilt worden sei, nach einem Jahr erlischt. Dass im GlüÄndStV dann der Stichtag vom 06. April 2011 auf den 28. Oktober 2011 geändert worden ist, weil der Zustimmungsbeschluss der MPK erst am 28. Oktober 2011 erfolgte, war für die Gewerbetreibenden nur vorteilhaft.
Die AWI Automaten-Wirtschaftsverbände-Info GmbH ist die gemeinsame Servicegesellschaft insbesondere für Kommunikation, PR und Beratungsleistungen u.a. für den Verband der Deutschen Automatenindustrie e.V. (abrufbar unter: http://www.awi-info.de/). Die Klägerin ist Mitglied im Verband der Deutschen Automatenindustrie e.V. (abrufbar unter: http://www3.novomatic.com/de/extra_games/extra_games_entertainment_gmbh/key_facts).
Daraus wird ersichtlich, dass Entwürfe des Glücksspieländerungsstaatsvertrags schon lange vor der Zustimmung der Ministerpräsidentenkonferenz öffentlich zugänglich waren und diskutiert wurden. Die betroffenen Kreise waren frühzeitig über die glückspielrechtlichen Entwicklungen im Bereich der Spielhallen informiert. Dadurch war ihr Vertrauen in die bestehende Rechtslage nicht mehr geschützt. Auch die Einführung des Mindestabstands war im Entwurf des GlüÄndStV vom 3. Dezember 2010 (§ 25 Abs. 2) und im Entwurf vom 28. Oktober 2010 (§ 25 Abs. 1) vorgesehen, sodass auch diese Regelung voraussehbar war. Geht die Klägerin trotzdem mietvertragliche Verpflichtungen ein und tätigt Investitionen, so geschieht dies auf eigenes Risiko.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht deshalb, dass es sich bei den genannten Informationsquellen um nichtamtliche handelte. Denn bei begünstigenden Übergangsvorschriften, wie vorliegend, muss der Gesetzgeber keineswegs zwingend an einen Zeitpunkt anknüpfen, zu dem das Vertrauen der Betroffenen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage bereits aufgrund der Einbringung eines Gesetzentwurfs in den Landtag als zweifelsfrei erschüttert zu gelten hat. Vielmehr steht es im Ermessen des Gesetzgebers, ob es erforderlich ist, im Interesse einer Vermeidung von Mitnahmeeffekten eine Übergangsnorm zu schaffen, die schon auf einen vorherigen Zeitpunkt abhebt, weil schon ab diesem Zeitpunkt mit dem Eintreten unerwünschter Mitnahmeeffekte zu rechnen ist (OVG Saarland, B.v. 10.2.2014 - 1 B 476/13 – juris; OVG Lüneburg, B.v. 7.1.2014 - 7 ME 90/13 - juris).
Daraus folgt zudem, dass das Vertrauen in eine bestehende Regelung vorliegend nicht erst im Moment eines abweichenden Parlamentsbeschlusses zerstört wird. Anders wurde dies nur bei Entscheidungen über steuerrechtliche Fälle gesehen, die neben einer tatbestandlichen Rückanknüpfung zugleich rückwirkende Änderungen von Rechtsfolgen mit sich brachten (BVerfG, B.v. 14.5.1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200). Rückwirkende Änderungen des Steuerrechts für einen noch laufenden Veranlagungs- oder Erhebungszeitraum sind als Fälle unechter Rückwirkung nicht grundsätzlich unzulässig, stehen den Fällen echter Rückwirkung allerdings nahe und unterliegen daher besonderen Anforderungen unter den Gesichtspunkten von Vertrauensschutz und Verhältnismäßigkeit (BVerfG, B.v. 10.10.2012 - 1 BvL 6/07 – juris). Diese Fälle unterscheiden sich jedoch von dem vorliegenden, da sich durch die Regelungen im GlüStV, insbesondere die zusätzliche glücksspielrechtliche Erlaubnispflicht und das Mindestabstandsgebot, die Rechtslage erst ab dem 01. Juli 2012 änderte und sich damals auf die zukünftige Rechtslage bezog.
Im Übrigen kann die Klägerin ohne die Übergangs- bzw. Stichtagsregelung ihre Spielhallen nicht uneingeschränkt weiter auf der Basis der ihr erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis betreiben. Ohne die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV bestünde das Erfordernis des § 24 Abs. 1 GlüStV gemäß § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV uneingeschränkt, so dass der Betrieb einer Spielhalle einer glückspielrechtlichen Erlaubnis bedarf. Darüber hinaus würde auch das Verbot von Mehrfachkonzessionen aus § 25 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV und der Ausschluss der Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einen baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht (§ 25 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV) gemäß § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV uneingeschränkt gelten.
d)
Die Verfassungswidrigkeit der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV wegen Verstoßes gegen Art. 14 GG ist nicht ersichtlich.
Ob die Regelung des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV das Eigentumsgrundrecht der Klägerin verkürzt, kann dahinstehen. Jedenfalls wäre der Eingriff keine verfassungswidrige Legalenteignung. Mit der Enteignung greift der Staat auf das Eigentum des Einzelnen gezielt zu. Sie ist darauf gerichtet, konkrete, durch das Eigentumsgrundrecht geschützte Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen (BVerfG, B.v. 10.05.1977 - 1 BvR 514/68, 1 BvR 323/69 - BVerfGE 45, 297, B.v. 12.06.1979 - 1 BvL 19/76 - BVerfGE 52, 1). Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall. Denn das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt entschieden, dass der Gesetzgeber bei der Neuordnung eines Rechtsgebietes nicht vor der Alternative steht, die alten Rechtspositionen zu konservieren oder gegen Entschädigung zu entziehen. Aus der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung kann nämlich nicht hergeleitet werden, dass eine vom Eigentumsrecht umfasste, vom Berechtigten ausgeübte Befugnis nach ihrem Entstehen für alle Zukunft uneingeschränkt erhalten bleiben müsse oder nur im Wege der Enteignung wieder genommen werden dürfte. Vielmehr kann der Gesetzgeber im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten - durch die Bestandsgarantie gesicherten - Vertrauen auf den Fortbestand eines wohl erworbenen Rechts verdienen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 24.02.2010, 1 BvR 27/09 – juris). Vorliegend hat der Gesetzgeber durch die Überleitungsregelungen des § 29 Abs. 4 GlüStV das Glückspielrecht in angemessener Weise umgestaltet. Er greift mit den Vorschriften im Glückspielstaatsvertrag und im Ausführungsgesetz, die das Abstandsgebot, das Verbot von Spielhallen in einem baulichen Verbund sowie Übergangsregelungen zum Gegenstand haben, nicht auf das Eigentum der Spielhallenbetreiber zu, sondern stellt Inhalts- und Schrankenbestimmungen für die Nutzung des Eigentums auf (BayVerfGH, E.v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 – juris).
Daher stellen eventuelle Eingriffe durch die Regelungen in § 29 Abs. 4 GlüStV Inhalts- und Schrankenbestimmungen dar. Diese wären jedoch nicht verfassungswidrig, da die einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV (aa)) und die Festlegung des Stichtags auf den 28. Oktober 2011 verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind (bb)). Darüber hinaus ist auch der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung ein tauglicher Abgrenzungsmaßstab (cc)).
aa)
Die einjährige Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Greift der Gesetzgeber in durch Art. 14 GG geschützte subjektive Rechte ein, muss er beachten, dass eine Rechtsänderung, auch wenn sie an sich zulässig ist, nicht abrupt die Substanz einer zur existentiellen Sicherung des Berechtigten getroffenen Entscheidung verändern oder gar zerstören darf (BVerfG, B.v. 01.07.1981 -- 1 BvR 874/77, 1 BvR 322/78, 1 BvR 324/78, 1 BvR 472/78, 1 BvR 543/78, 1 BvR 694/78, 1 BvR 752/78, 1 BvR 753/78, 1 BvR 754/78, 1 BvL 33/80, 1 BvL 10/81, 1 BvL 11/81 – BVerfGE 58, 81 ff.).
Zwar muss der Gesetzgeber die Umgestaltung oder Beseitigung eines Rechts nicht durchweg mit einer Entschädigungs- oder Übergangsregelung abmildern. Die völlige, übergangs- und ersatzlose Beseitigung einer Rechtsposition kann jedoch nur unter besonderen Voraussetzungen in Betracht kommen (vgl. BVerfG, B.v 9.1.1991 – 1 BvR 929/89 – BVerfGE 83, 201 ff.). Soweit der Zwang zur sofortigen Aufgabe einer gewerblichen Tätigkeit für die Betroffenen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unzumutbar wäre, muss der Gesetzgeber eine Übergangsregelung treffen. Wie sie zu gestalten ist, muss seiner Entscheidung überlassen bleiben (BVerfG, E.v. 15.2.1967 – 1 BvR 569/62 – BVerfGE 21, 173 ff.). Er kann seine Entscheidung von Zeitdauer, Ausmaß und wirtschaftlicher Bedeutung der bisherigen beruflichen Betätigung abhängig machen (BVerfG, B.v. 28.11.1984 – 1 BvL 13/81 – BVerfGE 68, 272 ff.). Der Gesetzgeber hat dabei einen relativ breiten Abwägungsspielraum, ob und in welchem Umfang er solche Übergangsregelungen einräumt (BVerfG, U.v. 08.02.1977 - 1 BvR 79/70, 1 BvR 278/70, 1 BvR 282/70 - BVerfGE 43, 242). Wie sie zu gestalten ist, muss seiner Entscheidung überlassen bleiben (BVerfG, E.v. 15.2.1967 - 1 BvR 569/62 – BVerfGE 21, 173 ff.). Zwischen der sofortigen, übergangslosen Inkraftsetzung des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (BVerfG, U.v. 08.02.1977 - 1 BvR 79/70, 1 BvR 278/70, 1 BvR 282/70 - BVerfGE 43, 242). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Der Gesetzgeber hat in § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV eine Abstufung getroffen, wobei die einjährige Übergangsfrist deshalb festgelegt worden ist, weil vermieden werden sollte, dass sich Gewerbetreibende Vorratserlaubnisse erteilen lassen, um so lange wie möglich die zusätzlichen Erlaubnisvoraussetzungen des GlüStV zu umgehen. Auch nach Ablauf der Übergangsfristen werden die bestehenden Möglichkeiten zur Nutzung der Spielhallen nicht beseitigt, sondern nur eingeschränkt. Zum einen können dann Befreiungs- und Ausnahmetatbestände in Betracht kommen. Zum anderen ist eine wirtschaftliche Verwertung der bestehenden Spielhallen, gegebenenfalls nach einer Nutzungsänderung, weiterhin möglich. Angesichts des überragend wichtigen Gemeinschaftsguts, das der Gesetzgeber mit der Bekämpfung der Spielsucht verfolgt, muss es ihm möglich sein, das von ihm vertretene Schutzkonzept innerhalb eines vertretbaren Zeitraums in die Tat umzusetzen (BayVerfGH, E.v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 – juris).
bb)
Die Festlegung des Stichtags auf den 28. Oktober 2011 ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Grundsätzlich ist voranzustellen, dass jeder Stichtag gewisse Härten mit sich bringt. Dies ist nicht zu vermeiden (BVerfG, U.v. 17.12.1953 - 1 BvR 147/52 - BVerfGE 3, 58).
Die nähere Prüfung der beanstandeten Vorschrift an den Verfassungsnormen hat davon auszugehen, dass dem Gesetzgeber für die Regelung des Übergangs von einer älteren zu einer neueren, den Zielen der Verfassung und den rechtspolitischen Vorstellungen der Gegenwart besser entsprechenden Regelung notwendig ein gewisser Spielraum einzuräumen ist. Dies gilt besonders, wenn - wie hier - ein ganzes Rechtsgebiet einer Neuordnung unterzogen wird. Da es in solchen Fällen unmöglich ist, die unter dem alten Recht entstandenen Rechtsverhältnisse vollständig dem neuen Recht zu unterstellen, und der Grundsatz der Rechtssicherheit klare schematische Entscheidungen über die zeitliche Abgrenzung zwischen dem alten und dem neuen Recht verlangt, ist es unvermeidlich, dass sich in der Rechtsstellung der Betroffenen, je nachdem, ob sie dem alten oder dem neuen Recht zu entnehmen ist, Unterschiede ergeben, die dem Ideal der Rechtsgleichheit widersprechen. Insbesondere kann die der Rechtssicherheit dienende Einführung von Stichtagen zu unter Umständen erheblichen Härten führen, wenn die tatsächliche Situation derjenigen Personen, die durch Erfüllung der Stichtagsvoraussetzung gerade noch in den Genuss der Neuregelung kommen, sich nur geringfügig von der Lage derjenigen unterscheidet, bei denen diese Voraussetzung fehlt. Solche allgemeinen Friktionen und Härten in Einzelfällen führen jedoch nicht zur Verfassungswidrigkeit einer im Ganzen der Verfassung entsprechenden Neuregelung; denn in aller Regel lassen sich den Verfassungsnormen keine sicheren Anhaltspunkte für die Einzelheiten der zeitlichen Geltung des neuen Rechts entnehmen, und die Gerichte würden die Grenzen ihrer Prüfungsbefugnis überschreiten, wenn sie die vom Gesetzgeber gewählte Übergangsregelung durch eine nach ihrer Ansicht bessere ersetzten (vgl. BVerfG, B.v. 08.12.1976 - 1 BvR 810/70, 1 BvR 57/73, 1 BvR 147/76 - BVerfGE 44, 1).
Die verfassungsrechtliche Prüfung von Stichtagsvorschriften und anderen Übergangsvorschriften muss sich daher darauf beschränken, ob der Gesetzgeber den ihm zukommenden Spielraum in sachgerechter Weise genutzt hat, ob er die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt hat und die gefundene Lösung sich im Hinblick auf den gegebenen Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachliche Gründe rechtfertigen lässt oder als willkürlich erscheint (vgl. BVerfG, E.v. 27.06.1961 - 1 BvL 17/58, 1 BvL 20/58 - BVerfGE 13, 31; BVerfG, E.v. 27.10.1970 - 1 BvR 51/68, 1 BvR 587/68, 1 BvR 759/58, 1 BvR 693/70 - BVerfGE 29, 283). Ein Verstoß hiergegen ist nicht gegeben.
Der Gesetzgeber hat den ihm zukommenden Spielraum zur Festlegung eines Stichtags in sachgerechter Weise genutzt. Ihm war bewusst, dass durch die Neuordnung der für Spielhallen geltenden Rechtslage aufgrund des GlüÄndStV Übergangsregelungen erforderlich werden, um die Einschnitte für die bestehenden Spielhallen abzumildern. Der Zustimmungsbeschluss der MPK vom 28. Oktober 2011 stellt einen Stichtag dar, der als Anknüpfungspunkt für die Berechnung der Übergangsregelungen in sachgerechter Weise geeignet ist. Er ist ein einschneidendes Ereignis im Rahmen des Prozesses des Glücksspieländerungsstaatsvertrages. Bereits lange vor dem Zustimmungsbeschluss wurde über den Glücksspieländerungsstaatsvertrag diskutiert und verschiedene Entwürfe gefertigt.
Die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hat der Gesetzgeber hinreichend gewürdigt. Einerseits besteht bei der Festlegung eines Stichtags grundsätzlich die Problematik des Vertrauensschutzes für bereits bestehende Spielhallen, die auf die bisher bestehende Rechtslage vertrauen. Andererseits verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, Vorratserlaubnisse in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage zu verhindern (LT-Drs. 16/11995 Begr. S. 32). Der Gesetzgeber geht berechtigterweise davon aus, dass durch den Zustimmungsbeschluss der MPK die zukünftige Rechtslage sicher abzusehen war, sodass Spielhallen, für die nach diesem Stichtag die gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, der kürzeren Übergangsregelung unterfallen sollen. Dies erscheint nach Auffassung des Gerichts nicht fehlerhaft. Dass ein von den Ministerpräsidenten der Länder beschlossener Entwurf eines Staatsvertrags mit dem vereinbarten Inhalt umgesetzt wird, ist wahrscheinlicher als dass der Inhalt eines Gesetzentwurfs bei seiner ersten Lesung bis zum Gesetzesbeschluss unverändert bleibt (VG Freiburg, B.v. 25.4.2013 - 5 K 212/13 - Juris). Der Inhalt des abzuschließenden Staatsvertrags steht letztlich bereits mit dem Beschluss der Ministerkonferenz, dass der Vertrag mit dem beschlossenen Inhalt unterschrieben werden soll, fest (BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1802 – juris).
Der Stichtag 28. Oktober 2011 ist durch sachliche Gründe gerechtfertigt und erscheint nicht als willkürlich. Aus den in der Öffentlichkeit diskutierten Entwürfen des GlüÄndStV waren die zukünftigen Entwicklungen hinsichtlich der glücksspielrechtlichen Regelungen in Bezug auf Spielhallen in den informierten Kreisen schon lange vor dem Zustimmungsbeschluss der MPK bekannt. So ist beispielsweise § 32 Abs. 2 des Entwurfs vom 03. Dezember 2010 zu entnehmen, dass der Zustimmungsbeschluss der MPK zum Staatsvertrag als Stichtag festgelegt werden sollte. Daher ist der Zustimmungsbeschluss der MPK als einschneidendes Ereignis im Rahmen des Verfahrens über den Glücksspieländerungsstaatsvertrag anzusehen. Die Differenzierung in § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV ist sachgerecht, weil nach der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten in den informierten Kreisen mit dem Inkrafttreten des Staatsvertrags zu rechnen war; der Gesetzgeber hat sein Ermessen nicht überschritten, wenn er Mitnahmeeffekte für den Übergangszeitraum vermeiden wollte. Die striktere Regelung für nach dem 28. Oktober 2011 genehmigte Spielhallen, genügt trotz ihrer nicht zu vernachlässigenden Schärfe den verfassungsrechtlichen Anforderungen, weil die tatbestandliche Einbeziehung abgeschlossener Vorgänge in eine neue gesetzliche Regelung dann umso weniger schwer wiegt, wenn die von der Norm Betroffenen konkret mit der Gesetzesänderung rechnen mussten (BayVerfGH, E.v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 – juris).
cc)
Dass die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 GlüStV nicht an die Anmietung des Objekts oder den Tag der Antragstellung, sondern an den Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gem. § 33 i GewO anknüpft, ist nicht zu beanstanden. Denn die Entscheidung über den Anknüpfungspunkt trifft der Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens. Diese ist vorliegend nicht zu beanstanden. Denn erst zum Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis kann die zuständige Behörde abschließend über den gestellten Antrag in sachlicher und persönlicher Hinsicht entscheiden. Im Übrigen spricht auch die Gesetzesbegründung zu § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüÄndStV für den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO als maßgeblichen Stichtag, da darin nicht auf Vorratsanträge, sondern auf Vorratserlaubnisse abgestellt wird (BayVGH, B.v. 30.9.2013 – 10 CE 13.1802 – juris). Ein Verstoß gegen das Übermaßverbot ist daher nicht anzunehmen.
dd)
Die Anwendung der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV ist vorliegend auch nicht aus rechtsstaatlichen Erwägungen geboten. Wenn sich die Bevollmächtigten darauf berufen, dass die Beklagte zur Entscheidung über die Erlaubnisanträge vom 17. Juni 2011 erst die bauliche Fertigstellung der Spielhallen abgewartet und daher ein Zeitraum von fast vier Monaten bis zum 28. Oktober 2011 nicht ausgereicht habe, so lässt sich daraus keine Verpflichtung zur Anwendung der fünfjährigen Übergangsregelung ableiten. Aus der Behördenakte wird ersichtlich, dass die Klägerin noch Mitte August 2011 Unterlagen eingereicht hat. Ob diese für die Entscheidung über die Erteilung der Erlaubnisse gem. § 33 i GewO erforderlich waren oder ob der Beklagten bereits im Juni 2011 alle Unterlagen vorlagen, um über die Anträge zu entscheiden, kann vorliegend dahinstehen. Nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ist für die Anwendung der Übergangsregelung auf die Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis abzustellen. Diese ist nach dem Stichtag erteilt worden. Wurde dies schuldhaft verzögert, was vorliegend nicht zu entscheiden ist, so hat dies zumindest keine Auswirkung auf diese Verfahren, da daraus jedenfalls nicht die Anwendung der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV aus rechtsstaatlichen Erwägungen geboten ist. Auch kann dahingestellt bleiben, ob überhaupt eine überlange behördliche Verfahrensdauer vorgelegen hat. Außerdem bestand für die Klägerin grundsätzlich die Möglichkeit, vor dem 28. Oktober 2011 im Rahmen einer Untätigkeitsklage und gegebenenfalls im einstweiligen Rechtsschutzverfahren die Beklagte zu verpflichten, die Erlaubniserteilung nicht an die bauliche Fertigstellung der Spielhallen zu knüpfen. Dies ist vorliegend jedoch nicht geschehen.
Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht aus der von der Klägerin zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 14.3.1961 – I C 48.57 – juris Rn. 8), auf die auch das VG Regensburg in seiner Entscheidung (U.v. 23.11.2009 – RN 5 K 09.552 – juris Rn. 25) verweist, da sich der vorliegende Fall von dieser schon darin unterscheidet, dass sich vorliegend die Rechtslage nicht im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens geändert hat. Ein Stichtag ist auch nicht mit dem Zeitpunkt des Inkrafttretens eines Gesetzes vergleichbar. An den Stichtag ist vorliegend die Dauer der Übergangsfrist gekoppelt. Dagegen ist dieser Stichtag nicht dafür entscheidend, ob die beantragte Erlaubnis überhaupt erteilt werden kann oder nicht. Darüber hinaus ist der vorliegende Fall auch deshalb nicht mit dem des VG Regensburg vergleichbar, weil die dort erstrebte Eintragung in eine Bewerberliste, im Gegensatz zu hier, rückwirkend vorgenommen werden konnte. Die Anwendung der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV ist daher nicht aus rechtsstaatlichen Erwägungen geboten.
Etwas anderes ergibt sich auch aus der Argumentation des Klägervertreters nicht, wenn die Frage gestellt wird, ob nicht auch die gewerberechtlich zuständigen Behörden bei der Entscheidung nach § 33 i GewO ab dem Zeitpunkt des MPK-Beschlusses bereits die Neuregelung hätten beachten müssen. Dies ist nicht der Fall. Denn die zuständigen Behörden wenden den Rechtsstand an, der zum Zeitpunkt der Entscheidung besteht. Dies ergibt sich aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips, in der Ausprägung des Vorrangs des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG). Ein Handeln gegen das Gesetz wäre danach rechtswidrig. Es erschließt sich darüber hinaus nicht, warum die Beklagte eine unbefristete Erlaubnis nach § 33 i GewO nach dem Stichtag nicht mehr erteilen hätte dürfen. Die glückspielrechtliche Erlaubnis ersetzt die Erlaubnis nach § 33 i GewO nicht, sondern tritt neben diese.
e)
Die Verfassungswidrigkeit der Übergangsregelungen des GlüStV wegen Verstoßes gegen Art. 12 GG ist ebenfalls nicht ersichtlich.
Die angegriffenen Bestimmungen zur glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht, zum Abstandsgebot und zum Verbot von Spielhallenkomplexen sind Berufsausübungsregelungen. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat insoweit zum Eingriff in die Berufsfreiheit ausgeführt, dass angesichts des hohen Suchtpotentials gerade der in Spielhallen leicht verfügbaren Geldspielautomaten und der mit der Spielsucht verbundenen schwerwiegenden Folgen den angegriffenen Regelungen ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel zu Grunde liegt, das sogar objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen könnte (BayVerfGH, E.v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 – juris). Dieser Rechtsauffassung schließt sich das Gericht an.
f)
Eine Verfassungswidrigkeit der Übergangsregelungen des GlüStV wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt nicht vor.
Der Gleichheitssatz ist vor allem dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (BVerfG, B.v. 7.10.1980 - 1 BvL 50/79, 1 BvL 89/79, 1 BvR 240/79 - BVerfGE 55, 72 ff.). Zwar besteht wohl eine Ungleichbehandlung der Spielhallen, wenn sie vor bzw. nach dem 28. Oktober 2011 gewerberechtlich erlaubt wurden. Jedoch liegt, entgegen der Auffassung der Klägerin, ein sachlicher Grund für die Differenzierung zwischen den Spielhallen, für die vor dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, und denen, die die Erlaubnis erst nach diesem Zeitpunkt erhalten haben, vor. Nach diesem Zeitpunkt war der Entwurf des GlüÄndStV bereits in den Medien, insbesondere durch die Verbreitung des Entwurfs auf diversen Internetportalen. Daher war nach der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten in den informierten Kreisen mit dem Inkrafttreten des Staatsvertrags zu rechnen (BayVerfGH, E.v. 28.6.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11 VII-12, Vf. 12-VI-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 – juris).
g)
Ein Eingriff in die Gesetzgebungskompetenz liegt nach Ansicht des Gerichts ebenfalls nicht vor. Durch das Erfordernis einer glückspielrechtlichen Erlaubnis wird nicht in das Institut einer gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO eingegriffen, da eine solche weiterhin erforderlich ist. Es ist nunmehr notwendig, dass der Spielhallenbetreiber neben einer gewerberechtlichen auch eine glückspielrechtliche Erlaubnis besitzt.
h)
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
i)
Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 a Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.
Beschluss
Der Streitwert wird bis zur Verbindung auf jeweils 20.000,00 EUR, nach der Verbindung auf 40.000,00 EUR festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG).
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