I.
Die Parteien streiten um die Kostentragungspflicht der Behördenleitung (Beteiligte) für das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren des einstweiligen Rechtschutzes AN 7 PE 18.00321 (Grundverfahren).
Dieses – noch nicht entschiedene – Verfahren ist auf die Fortführung des Mitbestimmungsverfahrens im Falle von vier auf zwei Jahre befristeten Neueinstellungen beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) gerichtet. Der Antragsteller hatte im Dezember 2017 seine Zustimmung zu diesen Neueinstellung verweigert, woraufhin die Beteiligte die Verweigerung als unbeachtlich eingestuft und die Einstellungen vorgenommen hatte.
Bereits zuvor hatte der Antragsteller in 44 ähnlichen Einstellungsfällen seine Zustimmung mit ähnlicher bzw. identischer Begründung verweigert und hatte die Beteiligte die entsprechenden Einstellungen vorgenommen. Hinsichtlich der ersten 23 Einstellungsfälle leitete der Antragsteller mit beim Verwaltungsgericht Ansbach am 20. November 2017 eingegangenem Schriftsatz ein personalvertretungsrechtliches Hauptsacheverfahren (AN 7 P 17.02404) und ein Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes (AN 7 PE 17.02409) ein. Den Antrag auf einstweilige Verfügung lehnte das Verwaltungsgerichts Ansbach mit Beschluss vom 23. Januar 2018 mangels Vorliegen eines Verfügungsgrunde ab. Hiergegen legte der Antragsteller Beschwerde zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof ein, über die noch nicht entschieden ist. Für weitere 21 Personaleinstellungen leitete der Antragsteller ein weiteres Hauptsacheverfahren (AN 7 P.00148) und am 15. Februar 2018 ein weiteres – noch nicht entschiedenes – Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes (AN 7 PE 18.00288) ein.
Für das Grundverfahren beschloss der Antragsteller Anfang Februar 2018 die gerichtliche Geltendmachung. Am 8. Februar 2018 beantragte er bei der Beteiligten die Übernahme der Kosten für dieses Verfahren.
Mit Schriftsatz vom 20. Februar 2018 machte der Antragsteller das Grundverfahren und das Hauptsacheverfahren beim Verwaltungsgericht Ansbach anhängig und beantragte für das Eilverfahren darüber hinaus:
Es wird festgestellt, dass die Beteiligte die Kosten des Antragstellers für dieses Verfahren zu tragen hat.
Mit Schreiben vom 22. Februar 2018 lehnte die Beteiligte die Kostentragung gegenüber dem Antragsteller ab. Wie bereits mit Schreiben vom 31. Januar 2018 mitgeteilt, würden nur die Kosten für ein Musterverfahren übernommen.
Mit Verfügung vom 22. Februar 2018 setzte das Gericht als Termine zur mündlichen Verhandlung in den drei Hauptsacheverfahren und den beiden noch offenen Eilverfahren einschließlich der Kostenanträge den 18. April 2018 fest und lud die Parteien.
Beteiligte beantragte mit Schriftsatz vom 14. März 2018, den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung wurde insbesondere darauf hingewiesen, dass von Beteiligtenseite die Kosten für das erste Eilverfahren AN 7 PE 17.02409 getragen würden. Eine Kostentragungspflicht für weitere Verfahren bestehe nicht, da die Möglichkeit zur Durchführung eines Gruppenverfahrens bestehe.
Mit Beschluss vom 21. März 2018 trennte das Gericht den Kostentragungsanspruch vom Grundverfahren ab und führte das Kostenverfahren unter dem Aktenzeichen AN 7 P 18.00558 fort.
Am 12. April 2018 beschloss der Antragsteller in seiner Sitzung, den Kostenanspruch in einem Hauptsachverfahren und per einstweiliger Verfügung gerichtlich geltend zu machen. Der Beschluss wurde dem Gericht am 13. April 2018 vorgelegt.
Am 16. April 2018 lud das Gericht die Verfahren ab und verfügte am 3. Mai 2018 die erneute Ladung für den 19. Juni 2018. Den drei Hauptsacheverfahren wurde mit Beschluss vom 19. Juni 2018 stattgegeben. Die beiden Eilverfahren wurden vertagt, um die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs im Beschwerdeverfahren im ersten Eilverfahren abzuwarten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte AN 7 PE 18.00321/AN 7 P 18.00558, AN 7 PE 17.02409 und AN 7 PE 18.00288 Bezug genommen. Für den Verlauf der mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.
II.
Der Antrag ist zulässig und begründet. Die Beteiligte hat die außergerichtlichen Kosten des Antragsstellers nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG für ein weiteres Eilverfahren zu tragen.
1. In den gerichtskostenfreien personalrechtlichen Beschlussverfahren nach § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. §§ 80 ff. ArbGG wird über die außergerichtlichen Kosten der Parteien nicht im Wege einer gerichtlichen Annexentscheidung entschieden, sondern richtet sich die Kostenfrage nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG. Dieser materielle Kostentragungsanspruch ist bei Uneinigkeit der Parteien demzufolge auch in einem eigenen gerichtlichen Beschlussverfahren geltend zu machen (Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber/Griebling/ Hebeler, BPersVG, Stand Januar 2018 § 44 Rn. 30, Altvater/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen, BPersVG, 8. Aufl. 2013, § 44 Rn. 73a). Dabei kann, soweit hierüber Streit besteht, zunächst auch nur die streitige Frage der Kostentragungspflicht dem Grunde nach gerichtlich geltend gemacht werden. Jedenfalls wenn parallel dazu das Grundverfahren bei Gericht anhängig ist, kann nach Ansicht des Gerichts dem „Nebenanspruch“ nicht entgegengehalten werden, dass dieser erst nach Abschluss des Grundverfahrens oder nur unter Bezifferung der Höhe nach geltend zu machen ist. Hierfür sprechen weder prozessökonomische Gründe, noch ergibt sich diese Einschränkung aus der Vorschrift des § 44 BPersVG, zumal die Kostentragung dem Grunde nach nicht vom Ausgang des Grundverfahrens abhängig ist. Am Vorliegen eines Rechtsschutzbedürfnisses bestehen hier somit keine durchgreifenden Zweifel.
2. Der Gesamtpersonalrat ist als Inhaber des Anspruchs nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG hierfür antragsbefugt und aufgrund seines nachträglichen Beschlusses vom 12. April 2018 durch seinen Vorsitzenden bzw. den Prozessbevollmächtigten auch prozessführungsbefugt. Gemäß § 32 Abs. 3 Satz 1 BPersVG ist ein Personalrat prozessual nur dann ordnungsgemäß vertreten, wenn das Gremium die gerichtliche Geltendmachung des Anspruchs und die Bevollmächtigung im Einzelfall ausdrücklich beschlossen hat (BVerwG, B.v. 19.12.1996, 6 P 10/94 - juris). Auch der Vorsitzende eines Personalrats vertritt nach § 32 Abs. 3 Satz 1 BPersVG den Personalrat nämlich (nur) im Rahmen der von diesem gefassten Beschlüsse, ist nur ein „Vertreter in der Erklärung“ ohne eigene Kompetenzen (Lorenzen, a.a.O. § 32 Rn. 40) und kann eine wirksame Bevollmächtigung deshalb ohne Beschluss des Gremiums nicht aussprechen. Ein nach Einreichung des gerichtlichen Antrags, aber vor dessen Abschluss nachgeholter Gremiumsbeschluss ist insoweit aber ausreichend (BAG, B.v. 10.10.2007, 7 ABR 51/06, VGH Kassel, B.v. 22.9.94, TK 2038/93 – jeweils juris, BVerwG, a.a.O.).
3. Dem Antragsteller hat ein Anspruch darauf, dass die außergerichtlichen Kosten für ein weiteres Eilverfahren von der Beteiligten getragen werden. Die Voraussetzungen des § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG liegen hierfür vor.
Nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten. Hierzu gehören auch die Kosten eines gerichtlichen Beschlussverfahrens nach § 83 BPersVG (Lorenzen. a.a.O. § 44 Rn. 30), auch eines Verfahrens des einstweiligen Rechtschutzes. Nach der Rechtsprechung hat die Beteiligte die außergerichtlichen Kosten des Antragstellers danach zu tragen, wenn das Verfahren in Ausübung der Personalratstätigkeit eingeleitet wird (Lorenzen. a.a.O. § 44 Rn. 31) und der Personalrat die Kosten der rechtsanwaltlichen Vertretung für erforderlich halten durfte (BVerwG, B.v. 9.3.1992, 6 P 11/90 - juris).
a) In verfahrensrechtlicher Hinsicht setzt dies voraus, dass es zunächst zu einem ernsthaften Einigungsversuch zwischen dem Antragsteller und der Beteiligten gekommen ist (BVerwG, B.v. 9.3.1992, a.a.O.). Ob dies konkret – d. h. die vier Neueinstellungen betreffend - vor Einleitung des Hauptsacheverfahrens erfolgt ist, kann offenbleiben. Nachdem die Beteiligte die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers, die dieser mit einem 7-seitigen Schreiben begründet hat, als unbeachtlich eingestuft und dem Antragsteller dies ohne jegliche Begründung mitgeteilt hat, durfte der Antragsteller davon ausgehen, dass weitere Gespräche seitens der Beteiligten nicht gewünscht und nicht zielführend sind. Die unmittelbare gerichtliche Geltendmachung durfte der Antragsteller in dieser Situation für notwendig erachten.
Weiter setzt das Für-Notwendig-Halten-Dürfen voraus, dass die Einleitung des Beschlussverfahrens nicht haltlos oder mutwillig und damit rechtsmissbräuchlich war (Lorenzen. a.a.O., § 44 Rn. 34, Ilbertz/Widmaier/Sommer, Bundespersonalvertretungsgesetz, 12. Aufl.2012, § 44 R. 19, Altvater, a.a.O. § 44 Rn. 29).
b) Haltlos ist ein Verfahren dann, wenn es aus Ex-ante-Sicht eines verantwortungsbewussten Rechtsvertreters aussichtslos erscheint. Dies kann hier nicht festgestellt werden. Eine Haltlosigkeit ergibt sich insbesondere nicht daraus, dass das erkennende Gericht das Parallelverfahren AN 7 PE 17.02409 wegen fehlenden Anordnungsgrundes vor Eingang des hiesigen Grundverfahrens abgelehnt hat und der Antragsteller in Kenntnis dieser Entscheidung vergleichbare Eilverfahren erneut eingeleitet hat. Zum einen bezieht sich die Antragstellerseite im jetzigen Verfahren für die Wiederholungsgefahr auf eine neue Sachlage bzw. Entwicklung und war die Frage, ob sich ein derartiger Sachverhalt absehbar so wiederholen wird, für das Gericht auch mitentscheidend für die Verneinung des Verfügungsgrundes. Zum anderen wurde gegen die Entscheidung Beschwerde zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingelegt, die noch nicht entschieden ist und fehlt es damit an einer bestandskräftigen Entscheidung. Inzwischen ist darüber hinaus den Hauptsacheverfahren erstinstanzlich stattgegeben worden, was die Frage des einstweiligen Rechtschutzes ebenfalls neu aufwerfen kann.
c) Die Einleitung eines neuen Verfahrens war auch nicht unter dem Gesichtspunkt der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel und der Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes mutwillig. Mutwillig ist die Beschreitung des Prozessweges u.a. dann, wenn von zwei gleichwertigen prozessualen Möglichkeiten der kostspieligere Weg beschritten wird (BVerwG, B.v. 9.3.1992, a.a.O., Rn. 34, BVerwG, B.v. 19.9.2012, 6 P 3/11 - juris). Dies ist hier, anders als beim Hauptsacheverfahren, nicht der Fall, weil eine gleichwertige, kostengünstigere Möglichkeit der gerichtlichen Geltendmachung nicht bestand. Weder kann der Antragsteller auf die Führung nur eines Musterverfahrens verwiesen werden, noch war eine Einbeziehung des Grundverfahrens in andere Verfahren durch Antragsänderung möglich bzw. kostengünstiger.
Zur umfassenden Wahrung seiner Rechte musste sich der Antragsteller trotz der Vergleichbarkeit der drei Eilverfahren nicht damit begnügen, die hier betroffenen vier Neueinstellungen über ein Musterverfahren bzw. ein abstraktes Verfahren geltend zu machen, er durfte vielmehr jede einzelne Einstellung über ein Beschlussverfahren mit konkreter Antragstellung bei Gericht überprüfen lassen. Nur in dieser prozessualen Form konnte der Antragsteller das Ziel des Eilrechtsschutzes, nämlich in allen Fällen das Mitbestimmungsverfahren (gleich) fortzusetzen und (vorläufig) ins Stufenverfahren einzutreten, wahren. Nachdem die befristeten Arbeitsverhältnisse der betroffenen vier Mitarbeiter noch laufen, hat sich das konkrete Begehren des Antragstellers noch nicht erledigt, sondern ist die Fortsetzung jedes einzelnen Mitbestimmungsverfahrens, d. h. für jede einzelne Neueinstellung noch möglich. Auf ein Musterverfahren musste sich der Antragsteller nicht beschränken, da mit der Beteiligten nicht geklärt und festgelegt war, dass das Ergebnis eines solchen Musterverfahrens auch für die weiteren Fälle Gültigkeit erhalten würde. Der Antragsteller hätte in dieser Situation das Risiko getragen, in einem Parallelverfahren zu gewinnen, ohne dieses Ergebnis rechtlich für die hier verfahrensgegenständlichen vergleichbaren Fälle beanspruchen zu können.
Ein Geltendmachen über ein Gruppenverfahren, das im Hinblick auf entsprechend viele Einzelverfahren grundsätzlich gleichwertig ist (BVerwG, B.v. 9.3.1992, a.a.O. Rn.37), war nicht mehr möglich bzw. hätte nicht zu geringen Kosten geführt. Das erste Eilverfahren AN 7 PE 17.02409 war bei Einleitung des neuen Verfahrens bereits abgeschlossen, so dass eine Einbeziehung in dieses Verfahren über eine Klage- bzw. Antragsänderung nicht mehr möglich war. Die Bildung eines Gruppenverfahren in den beiden anderen Eilverfahren wäre zwar möglich und notwendig gewesen (vgl. insoweit Ausführung zur Kostentragung in den Hauptsachverfahren, VG Ansbach, B.v. 19.6.18, AN 7 P 18.00559), es können also insgesamt nur einmal die Kosten für ein (statt zwei) weitere(s) Eilverfahren verlangt werden. Da für das Verfahren AN 7 PE 18.00288 (bislang) kein Kostenantrag gerichtlich anhängig ist, kann die Kostenfeststellung für das Folge-Verfahren AN 7 PE 18.00321 – als erstanhängiges Kostenverfahren – getroffen werden mit dem Hinweis, dass dies dem späteren Geltendmachen von Kosten für das Verfahren AN 7 PE 18.00288 aber entgegensteht. Durch die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zum Gegenstandswert bei personalrechtlichen Gruppenverfahren (VGH München, B.v. 30.5.17, 18 P 16.1700, BayVBl. 2018, 177), ist es der kostengünstigere Weg, Gruppenverfahren statt Einzelverfahren anzustrengen, worauf sich der Antragsteller verweisen lassen muss, solange ein Gruppenverfahren in Betracht kommt. Ein Gruppenverfahren wäre vorliegend für die 21 Einstellungen des Verfahrens AN 7 PE 18.00288 und die vier Einstellungen des Verfahrens AN 7 PE 18.00321 möglich gewesen, nicht aber zusammen mit den 23 Einstellungen des – schon abgeschlossenen – Verfahrens AN 7 PE 17.02409, so dass dem Kostenantrag stattzugeben war.
Einer Kostenentscheidung für dieses Verfahren bedarf es nicht, da das Verfahren gerichtskostenfrei ist (§ 83 Abs. 2 BPersVG, § 80 Abs. 1 i.V.m. § 2a Abs. 1 N1.1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG).
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