Verwaltungsgericht Aachen Urteil, 24. Okt. 2013 - 1 K 1117/12

Tenor

Der Beklagte wird verurteilt, die zum Stichtag 1. Juli 2011 erstellte dienstliche Beurteilung des Klägers vom 9. Januar 2012 aufzuheben und für den Zeitraum vom 1. August 2008 bis zum 30. Juni 2011 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche Beurteilung zu erstellen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des zu vollstreckenden Betrages leistet.

T a t b e s t a n d :

Der 39-jährige Kläger steht als Polizeikommissar bei der Kreispolizeibehörde E.     im Dienst des Beklagten. Am 9. Januar 2012 erteilte ihm der Landrat die zum Stichtag 1. Juli 2011 fällige dienstliche Regelbeurteilung für die Zeit vom 1. August 2008 bis zum 30. Juni 2011. In sämtlichen Leistungs- und Befähigungsmerkmalen gelangten der Erstbeurteiler, PHK K.      , und der Landrat als Endbeurteiler zu der Bewertung, dass die Leistung des Klägers "voll den Anforderungen" entsprach; entsprechend lautete auch das Gesamturteil: "Die Leistung und Befähigung des PK L.    entspricht voll den Anforderungen." Der Beurteilung lag ein Beurteilungsbeitrag des KHK T.       vom 9. Mai 2011 für die Zeit vom 1. August 2008 bis zum 28. Februar 2011 zugrunde. Die Leistungs- und Befähigungsmerkmale wurden wie folgt bewertet:

1. Arbeitsorganisation                 4 Punkte,

2. Arbeitseinsatz                         3 Punkte,

3. Arbeitsweise                           4 Punkte,

4. Leistungsgüte                         4 Punkte,

5. Leistungsumfang                    3 Punkte,

6. Veränderungskompetenz         3 Punkte,

7. soziale Kompetenz                  3 Punkte.

Zu diesem Beitrag führte der stellvertretende Leiter der personalführenden Stelle, KOAR L3., als Votum der Behördenleitung bzw. der von der Behördenleitung beauftragten Person am 19. September 2011 aus: "Unter Berücksichtigung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes werden die Merkmale 'Arbeitsorganisation', 'Arbeitsweise' und 'Leistungsgüte' mit dem Punktwert 3 bewertet."

Der Kläger hat am 7. März 2012 Klage erhoben.

Er führt aus, dass sich der Erstbeurteiler, PHK K.      , aus eigener Anschauung kein Bild über seine Eignung, Befähigung und fachliche Leistung habe machen können, da er erst kurz vor Ende des Beurteilungszeitraums die Funktion als Leiter des Einsatztrupps übernommen und im Beurteilungszeitraum keinen Tag mit ihm, dem Kläger, zusammengearbeitet habe. Die nach unten abweichende Stellungnahme des KOAR L2. zum Beurteilungsbeitrag des KHK T.       sei viereinhalb Monate nach Erstellung des Beitrags abgegeben worden. Es sei davon auszugehen, dass sie sich nicht mehr auf diesen Beitrag und den von diesem erfassten Zeitraum, sondern bereits auf den gesamten Beurteilungszeitraum bezogen und damit zur Plausibilisierung der vom Beurteilungsbeitrag abweichenden Endbeurteilung gedient habe. Im Übrigen sei KOAR L2. als stellvertretender Leiter des Dezernats VL 1 nicht in der Lage gewesen, seine, des Klägers, dienstlichen Leistungen  im Bereich des Einsatztrupps zu bewerten, geschweige denn einen Quervergleich der Leistungen aller der Vergleichsgruppe A 9 BBesO angehörigen Polizeivollzugsbeamten der Kreispolizeibehörde E.     zu ziehen. In der dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 1. August 2008 habe er, der Kläger, bei einem Gesamturteil von 3 Punkten eine Bewertung der Hauptmerkmale mit zweimal 3 und einmal 4 Punkten erhalten. Es sei nicht ansatzweise ersichtlich, aus welchem Grund er sich im neuen Beurteilungszeitraum verschlechtert haben solle. Schließlich entbehre die Beurteilung grundsätzlich jeder Plausibilität. Sie sei rechtswidrig, weil zu den Beurteilungsmerkmalen lediglich einzelne Punktewerte in Zahlen vergeben worden seien, ohne dass auch nur ansatzweise eine Begründung hierfür abgegeben worden wäre. Dadurch sei es nicht möglich, die abgegebene Bewertung nachzuvollziehen.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung über den Kläger vom 9. Januar 2012 zum Stichtag 1. Juli 2011 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hält die Beurteilung für rechtmäßig und meint, PHK K.      sei als Erstbeurteiler in der Lage gewesen, sich unter Zuhilfenahme von Eindrücken weiterer Dienstvorgesetzter einen hinreichenden Eindruck über die Leistungen des Klägers zu verschaffen. KOAR L2. sei als stellvertretender Leiter der personalführenden Stelle der von der Behördenleitung beauftragte Beamte gewesen, der ein abweichendes Votum habe abgeben müssen, wenn eine Abweichung vom in der Vergleichsgruppe anzulegenden Maßstab festgestellt worden sei. Hierfür habe er nicht zwingend Dienstvorgesetzter des Klägers sein müssen. Auch wenn der Kläger in der letzten dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 1. August 2008 im Hauptmerkmal "Sozialverhalten" mit 4 Punkten beurteilt worden sei, so seien nunmehr Erstbeurteiler und Endbeurteiler zu dem Ergebnis gelangt, dass der Kläger in dem neuen Merkmal "soziale Kompetenz" lediglich 3 Punkte erhalten sollte. Dies habe dem Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe des Klägers entsprochen. Es sei im Übrigen richtlinienkonform und rechtlich nicht zu beanstanden, die Leistung in den vorgegebenen Leistungs- und Befähigungsmerkmalen lediglich mit Punkten auszudrücken, ohne weitere Begründungen abzugeben.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach‑ und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Personalakte des Klägers verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist begründet. Der Kläger besitzt einen Anspruch auf Erteilung einer neuen dienstlichen Beurteilung für den Zeitraum vom 1. August 2008 bis zum 30. Juni 2011, denn die dienstliche Beurteilung vom 9. Januar 2012 ist rechtswidrig.

Nach der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte,

vgl.              BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 ‑ 2 C 34.04 ‑, juris Rn. 8 m. w. N.; OVG NRW, Urteile vom 27. Juni 2013 – 6 A 1449/11 ‑, juris, und vom 24. Januar 2011 ‑ 1 A 1818/08 ‑, ZBR 2011, 311; juris Rn. 30,

der sich die Kammer angeschlossen hat,

vgl.              VG Aachen, Urteile vom 25. November 2010 ‑ 1 K 1605/08 ‑, www.nrwe.de und vom 27. September 2012 ‑ 1 K 2053/11 ‑, juris Rn. 12,

sind dienstliche Beurteilungen nach § 93 Abs. 1 LBG NRW von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt überprüfbar. Die Entscheidung darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Beurteilungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes (Art. 33 Abs. 2 GG und Art. 3 Abs. 1 GG) hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht kann kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.

Für die Beurteilungen zum Stichtag 30. Juni 2011 galten im Bereich des Beklagten die "Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bereich der Polizei (BRL Pol)" gemäß dem Runderlass des Innenministeriums vom 9. Juli 2010 ‑ SMBl. NRW. 203034 ‑, an deren Wirksamkeit keine Bedenken bestehen,

vgl.              VG Aachen, Urteil vom 27. September 2012 ‑ 1 K 2053/11 ‑, juris Rn. 14,

und die auch von dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen rechtlich nicht infrage gestellt werden,

vgl.              OVG NRW, Beschluss vom 26. August 2013 ‑ 6 A 2435/12 ‑, juris Rn. 5.

Unter Berücksichtigung der dort geregelten verfahrensrechtlichen und inhaltlichen Vorgaben erweist sich die angefochtene dienstliche Beurteilung als fehlerhaft.

Ungeachtet der vom Kläger weiter erhobenen Einwände steht die dienstliche Beurteilung nicht im Einklang mit Nr. 6 BRL Pol. Nach Nr. 6.1 BRL Pol sind zu beurteilen die Arbeitsorganisation, der Arbeitseinsatz, die Arbeitsweise, die Leistungsgüte, der Leistungsumfang, die Veränderungskompetenz, die soziale Kompetenz, die Mitarbeiterführung sowie die im dienstlichen Umgang gezeigten Fähigkeiten und Fachkenntnisse, die für die weitere dienstliche Verwendung und berufliche Entwicklung von Bedeutung sind. Ausdrücklich ist in Nr. 6.1 BRL Pol weiter festgelegt, dass in die Bewertung der Merkmale näher beschriebene Kriterien "einzubeziehen" sind.

Solche Kriterien sind bei der "Arbeitsorganisation" die planungs- und zielgerichtete Ausrichtung von Arbeitsabläufen, die Berücksichtigung von Prioritäten und die Effizienz, bei dem Merkmal "Arbeitseinsatz" Initiative und Selbstständigkeit sowie Ausdauer und Belastbarkeit, bei dem Merkmal "Arbeitsweise" analytische Fähigkeit, die Nutzung von Gestaltungsspielräumen, Entscheidungsfreude und Urteilsfähigkeit, bei dem Merkmal "Leistungsgüte" der schriftliche und mündliche Ausdruck, Sorgfalt und Gründlichkeit, Effektivität sowie das Beachten von inhaltlichen, rechtlichen, formalen und zeitlichen Vorgaben, bei dem Merkmal "Leistungsumfang" der Arbeitsumfang unter Berücksichtigung des jeweiligen Schwierigkeitsgrades und der Verwendbarkeit des Arbeitsergebnisses, beim Merkmal "Veränderungskompetenz" die Bereitschaft, sich neuen Anforderungen zu stellen, Selbstreflexion, aktive und passive Kritikfähigkeit sowie die Bereitschaft zum lebenslangen Lernen und Wissen an andere zu vermitteln, beim Merkmal "soziale Kompetenz" die Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen und mit Vorgesetzten, die Wertschätzung und Teamfähigkeit, Verantwortungsbereitschaft und Zuverlässigkeit sowie der Umgang mit Bürgerinnen und Bürgern. Weitere Kriterien bei dem Merkmal "Mitarbeiterführung" besitzen für den Kläger mangels Vorgesetzteneigenschaft keine Bedeutung.

Diesen Vorgaben der Richtlinie wird die dienstliche Beurteilung nicht gerecht. Sie erschöpft sich unter der Kennziffer II. "Leistungs- und Befähigungsmerkmale (Nr. 6 BRL Pol)" in der von Erst- und Endbeurteiler übereinstimmend abgegebenen Bewertung, dass seine Leistung in sämtlichen Merkmalen "voll den Anforderungen" entspricht. Obwohl unter den einzelnen Leistungsmerkmalen sowohl in der Richtlinie als auch im Beurteilungstext selbst die vorgenannten Kriterien aufgeführt sind, werden sie nicht zur näheren Beschreibung der vergebenen Note in die Bewertung "einbezogen", wie dies Nr. 6.1 BRL Pol ausdrücklich vorschreibt. Allein darin liegt ein Verstoß gegen die Beurteilungsrichtlinien, der zur Fehlerhaftigkeit der Beurteilung führt.

Eine Benotung in einer dienstlichen Beurteilung, die – wie hier ‑ keinerlei nähere verbale Begründung enthält und sich nicht an vorgegebenen Kriterien orientiert, ist weder für den beurteilten Beamten noch nachfolgend für das Verwaltungsgericht auch nur ansatzweise überprüfbar. Der Beamte, eventuelle Konkurrenten um eine Beförderungsstelle und das Gericht müssen aber nachvollziehen können, welchen Stellenwert der Dienstherr der beruflichen Leistung des Beurteilten im Vergleich zu den Leistungen anderer vergleichbarer Beamter zumisst. Denn die dienstliche Beurteilung dient nicht nur der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern. Insoweit ist es ihr Ziel, die den Umständen nach optimale Verwendung der Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben (Art. 33 Abs. 4 GG) durch Beamte bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung aber auch dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung voranzukommen. Ihr kommt die entscheidende Bedeutung bei der Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei erforderlichen "Klärung einer Wettbewerbssituation" zu. Dies verlangt größtmögliche Vergleichbarkeit der erhobenen Daten. Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen und zu einer objektiven und gerechten Bewertung der einzelnen Beamten führen,

vgl.              BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 ‑ 2 A 7.07 ‑, Buchholz, 232.1, § 41a BLV Nr. 2; juris Rn. 20 m. w. N.

Dem wird die angegriffene Beurteilung nicht gerecht. Er ist anzunehmen, dass der Landrat als Endbeurteiler keine hinreichenden Kenntnisse über das dienstliche Verhalten des Klägers mit Blick auf sämtliche Beurteilungsmerkmale der Nr. 6.1 BRL Pol gehabt hat. Umso mehr wäre zu erwarten, dass er sich bei seiner Beurteilung der Einzelmerkmale und der Findung des Gesamturteils an den "einzubeziehenden" Kriterien der einzelnen Merkmale orientiert und dargelegt hätte, welche Stärken und Schwächen des Klägers den Erstbeurteiler und ihn, den Endbeurteiler, zu der jeweiligen Bewertung der Merkmale geführt haben. Die streitbefangene Beurteilung lässt demgegenüber nicht einmal im Ansatz erkennen, dass die Kriterien nach Nr. 6.1 BRL Pol überhaupt in die Beurteilung einbezogen worden sind. Aus dem Beurteilungstext erschließt sich nicht, ob sich die Bewertung der einzelnen Merkmale und mithin auch das Gesamturteil auf bestimmte Tatsachen oder auf ein Werturteil stützt, das aus einer Vielzahl von Einzelbeobachtungen und Eindrücken gewonnen wurde. Dies ist für den Beamten allerdings von Bedeutung, wenn er sich gegen eine von ihm für fehlerhaft gehaltenen dienstliche Beurteilung zur Wehr setzen will. Sein Anspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG als auch – bezogen auf das verwaltungsgerichtliche Verfahren – aus Art. 19 Abs. 4 GG erfordert es, dass schon die dienstliche Beurteilung selbst in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst ist. Dem genügt eine dienstliche Beurteilung jedenfalls dann nicht, wenn für deren Bewertung der einzelnen Leistungsmerkmale durch Vergabe bestimmter Punkte – oder wie hier Bewertungsstufen – jegliche Begründung fehlt und die für die jeweiligen Merkmale (beispielhaft) vorgegebenen Kriterien – richtlinienwidrig ‑ nicht nachvollziehbar einbezogen werden,

vgl.              VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29. November 2010 ‑ 4 S 2416/10 ‑, VBlBW 2011, 278; juris Rn.6 m.w.N.

Zumindest im Streitfall ist der Dienstherr mithin gehalten, allgemeine und formelhafte Werturteile, die aus sich heraus nicht verständlich und für den Beamten und für außenstehende Dritte nicht einsichtig und nachvollziehbar sind, näher zu erläutern. Dies erfordert, dass er darlegen muss, in welcher plausiblen und nachvollziehbaren Weise er sich sein Werturteil gebildet hat,

vgl.              OVG NRW, Beschluss vom 2. Mai 2013 ‑ 1 A 772/12 ‑, juris Rn. 7.

Hierzu hat der Beklagte nichts vorgetragen. Vielmehr steht er ‑ auch noch im Klageverfahren ‑ auf dem Standpunkt, es sei richtlinienkonform und rechtlich nicht zu beanstanden, die Leistung in den vorgegebenen Leistungs- und Befähigungsmerkmalen lediglich mit Punkten bzw. den zugehörigen Bewertungsstufen auszudrücken, ohne nähere Begründungen abzugeben.

Die Beurteilung ist deshalb aufzuheben und der Beklagte zu verurteilen, dem Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung für den streitbefangenen Zeitraum eine neue dienstliche Beurteilung zu erteilen. Dabei dürfte der Beklagte in geeigneter, nachvollziehbarer Weise auch den Umstand zu berücksichtigen haben, dass der Erstbeurteiler nur über geringe eigene Kenntnisse von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des Klägers verfügt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.