Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz Beschluss, 10. Juni 2014 - VGH N 29/14

1. Die Zwischenverfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

2. Präsident Dr. C. ist nicht von der Ausübung des Richteramtes ausgeschlossen.

3. Der von dem Präsidenten Dr. C. mit dienstlicher Äußerung vom 16. April 2014 angezeigte Sachverhalt begründet nicht die Besorgnis der Befangenheit.

Die Zwischenverfahren, in denen der Verfassungsgerichtshof entsprechend § 13a Abs. 3 des Landesgesetzes über den Verfassungsgerichtshof – VerfGHG – ohne mündliche Verhandlung und Mitwirkung des betroffenen Mitglieds entscheidet, betreffen die dienstliche Äußerung des Präsidenten Dr. C. vom 16. April 2013.

I.

1. Die Antragsteller wenden sich in den Ausgangsverfahren gegen das vom Landtag Rheinland-Pfalz beschlossene Gesetz zur Reform des kommunalen Finanzausgleichs vom 8. Oktober 2013 (GVBl. S. 349) in Verbindung mit dem Landeshaushaltsgesetz 2014/2015 (GVBl. S. 515) mit dem Ziel, die dort getroffene Neuregelung des kommunalen Finanzausgleich als verfassungswidrig feststellen zu lassen.

2. Präsident Dr. C. hat unter dem 16. April 2014 die folgende dienstliche Äußerung abgegeben:

„[Z]u den oben bezeichneten Verfahren weise ich vorsorglich auf folgenden Umstand hin:

Ich habe in dem Verfahren VGH N 3/11 betreffend §§ 5 bis 13 des Landesfinanzausgleichgesetzes vom 30. November 1999 (GVBl. S. 415) in der Fassung des Dritten Landesgesetzes zur Änderung des Landesfinanzausgleichsgesetzes vom 12. Juni 2007 (GVBl. S. 80) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 des Landeshaushaltsgesetzes 2007/2008 vom 19. Dezember 2006 (GVBl. S. 421) zu dem Vorlagebeschluss des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15. Dezember 2010 – 2 A 10738/09.OVG – für den in diesem verfassungsgerichtlichen Verfahren seinerzeit äußerungsberechtigten Landtag in meiner damaligen dienstlichen Funktion des Direktors beim Landtag den Termin zur mündlichen Verhandlung am 30. Januar 2012 wahrgenommen. In diesem Termin habe ich in Einklang mit der Stellungnahme des Landtags vom 15. Juni 2011 die Verfassungsmäßigkeit der im damaligen Verfahren zur Überprüfung gestellten Normen verteidigt. Der Verfassungsgerichtshof hat mit Urteil vom 14. Februar 2012 die genannten Normen für unvereinbar mit Art. 49 Abs. 6 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 bis 3 der Verfassung für Rheinland-Pfalz erklärt (AS 41, 29 ff.). Weder vor noch nach diesem Termin war ich unmittelbar mit dem Verfahren befasst.

Auch wenn die oben genannten Verfahren einen anderen Gegenstand als die nun zur Entscheidung anstehenden Normenkontrollverfahren betreffen, die Terminswahrnehmung bereits mehr als zwei Jahre zurückliegt und für einen weder an dem damaligen Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof noch in dem Ausgangsverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Beteiligten, sondern für einen lediglich Äußerungsberechtigten erfolgt ist, kann ich nicht ausschließen, dass dieser Umstand zum Anlass genommen wird, meine Unbefangenheit in den o.g. Verfahren in Frage zu stellen. Ich bitte daher um eine Entscheidung nach § 13a Abs. 4 VerfGHG (vgl. VerfGH RP, Beschluss vom 10. Januar 2014 - VGH B 35/12 -, NVwZ-RR 2014, 249 f.).“

3. Den Antragstellerinnen, dem Antragsteller, den Anschlussantragstellern sowie den Äußerungsberechtigten (§ 25 Abs. 1 VerfGHG) wurde die dienstliche Äußerung übersandt und Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Der Landtag hat mitgeteilt, es bestünden keine Bedenken gegen die Mitwirkung des Präsidenten Dr. C.. Die Antragstellerinnen, der Antragsteller und die Anschlussantragsteller sowie die Landesregierung haben von einer Stellungnahme abgesehen.

II.

Präsident Dr. C. ist von der Mitwirkung nicht gemäß § 13 VerfGHG kraft Gesetzes ausgeschlossen (1.). Auch besteht bei vernünftiger Würdigung aller Umstände aus der hier maßgeblichen Sicht der Antragsteller und der in diesem Verfahren Äußerungsberechtigten (§ 25 Abs. 1 VerfGHG) kein Anlass, an der Unvoreingenommenheit und objektiven Einstellung des Richters zu zweifeln (§ 13a VerfGHG) (2.).

1. Präsident Dr. C. ist in den vorliegenden Verfahren nicht kraft Gesetzes von der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen (§ 13 VerfGHG).

Nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 VerfGHG ist ein Richter des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz von der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen, wenn er in derselben Sache von Amts oder Berufs wegen tätig gewesen ist.

Diese Bestimmung ist als Ausnahmetatbestand eng auszulegen. Das Tatbestandsmerkmal „derselben Sache“ in § 13 Abs. 1 Nr. 2 VerfGHG ist stets in einem konkreten, strikt verfahrensbezogenen Sinne zu verstehen. Zu einem Ausschluss kann deshalb regelmäßig nur eine Tätigkeit in dem verfassungsgerichtlichen Verfahren selbst oder in dem diesem unmittelbar vorausgegangenen und ihm sachlich zugeordneten Verfahren führen (vgl. zu § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG: BVerfG, Beschlüsse vom 19. März 2013 – 1 BvR 2635/12 –, NJW 2013, 1587 [1588], und Beschluss vom 26. Februar 2014 – 1 BvR 471/10 u.a. –, NJW 2014, 1227 m.w.N.). Auch die Tätigkeit als Prozessbevollmächtigter oder -vertreter in einem sonstigen Verfahren genügt hierfür daher selbst dann nicht, wenn dessen Gegenstand mit demjenigen des zur Entscheidung anstehenden Verfahrens teilweise übereinstimmt (BVerfG, Beschluss vom 19. Januar 2004 – 2 BvF 1/98 –, BVerfGE 109, 130 [131]).

Präsident Dr. C. war hiernach nicht von Amts wegen „in derselben Sache“ im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 2 VerfGHG tätig. Die vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle sind gegenüber dem seinerzeitigen Verfahren VGH N 3/11 unabhängig. Gegenstand des damaligen und der jetzigen Verfahren sind verschiedene Gesetze, welche lediglich insoweit Bezüge zueinander aufweisen, als sie – jedoch in unterschiedlicher Ausgestaltung – den kommunalen Finanzausgleich regeln. Vorliegend stehen damit erst nach dem Abschluss des seinerzeitigen Verfahrens in Kraft getretene „neue“ Normen zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung.

2. Der von Präsident Dr. C. angezeigte Umstand gibt  bei vernünftiger Würdigung aller Umstände aus der hier maßgeblichen Sicht der Antragsteller und der Äußerungsberechtigten auch keinen Anlass, an der Unvoreingenommenheit und objektiven Einstellung des Richters zu zweifeln (§ 13a VerfGHG).

a) Bei der dienstlichen Äußerung des Präsidenten Dr. C. handelt es sich um eine Erklärung im Sinne des § 13a Abs. 4 VerfGHG. Diese Bestimmung setzt nicht voraus, dass der Richter sich selbst für befangen hält. Es reicht vielmehr aus, dass er – wie vorliegend – Umstände anzeigt, die Anlass geben, eine Entscheidung über die Besorgnis der Befangenheit zu treffen (VerfGH RP, Beschluss vom 10. Januar 2014 – VGH B 35/12 –, NVwZ-RR 2014, 249 f.; vgl. zu § 19 Abs. 3 BVerfGG: BVerfG, Beschlüsse vom 12. Juli 2000 – 2 BvF 1/00 –, BVerfGE 102, 192 [194]; vom 18. Juni 2003 – 2 BvR 383/03 –, BVerfGE 108, 122 [126]; und vom 19. Januar 2004 – 2 BvF 1/98 –, BVerfGE 109, 130 [131]).

b) Der von dem Präsidenten Dr. C. mit dienstlicher Äußerung vom 16. April 2014 angezeigte Sachverhalt begründet nicht die Besorgnis der Befangenheit. Es ist kein hinreichender Grund ersichtlich, der geeignet wäre, Zweifel an seiner Unparteilichkeit auszulösen.

aa) Die Besorgnis der Befangenheit eines Richters des Verfassungsgerichtshofs setzt voraus, dass ein Grund vorliegt, der geeignet ist, Zweifel an seiner Unparteilichkeit zu rechtfertigen. Maßgeblich ist nicht, ob der Richter tatsächlich parteilich oder befangen ist oder ob er sich selbst für befangen hält. Entscheidend ist allein, ob bei vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlass besteht, an seiner Unvoreingenommenheit zu zweifeln (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 6. Juli 1999 – 2 BvF 2/98 u.a. –, BVerfGE 101, 46 [50 f.]; vom 12. Juli 2000 – 2 BvF 1/00 –, BVerfGE 102, 192 [194 f.]; vom 18. Juni 2003 – 2 BvR 383/03 –, BVerfGE 108, 122 [126]; und vom 19. Januar 2004 – 2 BvF 1/98 –, BVerfGE 109, 130 [132]). Bei den Vorschriften über die Besorgnis der Befangenheit geht es darum, bereits den „bösen Schein“ einer möglicherweise fehlenden Unvoreingenommenheit zu vermeiden (vgl. BVerfGE 108, 122 [129]). Die Anwendung der §§ 13 und 13a VerfGHG garantiert den in Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz verbürgten Anspruch auf ein unabhängiges und unparteiisches Gericht (vgl. VerfGH RP, Beschluss vom 2. Dezember 2003 – VGH B 13/03 –, AS 31, 85 [97]). Für die Entscheidung über die Selbstablehnung nach § 13a Abs. 4 VerfGHG gilt daher der gleiche Maßstab wie bei der Ablehnung durch Verfahrensbeteiligte nach § 13a Abs. 1 VerfGHG (VerfGH RP, Beschluss vom 10. Januar 2014 – VGH B 35/12 –, NVwZ-RR 2014, 249  f.).

Die Sorge, dass der Richter die streitige Rechtsfrage nicht mehr offen und unbefangen beurteilen werde, kann danach bestehen, wenn er sich  als Bevollmächtigter eines an einem früheren Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof Beteiligten zu verfassungsrechtlichen Fragen geäußert hat und der in dem früheren Verfahren verfolgte Rechtsstandpunkt auch im anhängigen Verfahren von wesentlicher Bedeutung ist. Dies ist grundsätzlich dann der Fall, wenn der aktuelle Antrag die in dem seinerzeitigen Verfahren angegriffenen Vorschriften erneut zur Überprüfung stellt, sodass beide Verfahren zumindest teilweise denselben Gegenstand betreffen (BVerfG, Beschlüsse vom 5. Februar 1997 – 1 BvR 2306/96 u.a. –, BVerfGE 95, 189 [191 f.]; vom 6. Juli 1999 – 2 BvF 2/98 u.a. –, BVerfGE 101, 46 [51]; und vom 19. Januar 2004 – 2 BvF 1/98 –, BVerfGE 109, 130 [132]). Umgekehrt ist dies regelmäßig dann nicht der Fall, wenn neue Normen zur Überprüfung gestellt sind, welche lediglich thematische Überschneidungen hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Beurteilung aufwerfen.

Es kommt mithin letztlich darauf an, ob durch die Tätigkeit als Prozessvertreter in einem früheren Verfahren eine zeitliche und sachliche Verklammerung mit den zur Entscheidung anstehenden Verfahren gebildet wird, die auch nicht durch Zeitablauf oder andere Ereignisse zwischenzeitlich aufgelöst ist und die sich als Übernahme einer „Gewährfunktion“ für die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen gerade in den vorliegenden Verfahren darstellt. Die Übernahme einer solchen Gewährfunktion kann sich dabei auch aus einer Gesamtbetrachtung ergeben (BVerfG, Beschlüsse vom 5. April 1990 – 2 BvR 413/88 –, BVerfGE 82, 30 [39]; vom 6. Juli 1999 – 2 BvF 2/98 u.a. –, BVerfGE 101, 46 [52 f.]; und vom 26. Februar 2014 – 1 BvR 471/10 u.a. -, NJW 2014, 1227 [1228]).

bb) Hieran gemessen vermag die Tatsache, dass Präsident Dr. C. in dem damaligen Verfahren für den seinerzeit äußerungsberechtigten Landtag in seiner seinerzeitigen dienstlichen Funktion des Direktors beim Landtag den Termin zur mündlichen Verhandlung am 30. Januar 2012 wahrgenommen und in diesem Termin in Einklang mit der Stellungnahme des Landtags vom 15. Juni 2011 die Verfassungsmäßigkeit der zur Überprüfung gestellten Normen verteidigt hat, eine Besorgnis der Befangenheit nicht zu stützen.

In der Rechtsprechung ist insoweit anerkannt, dass ohne Hinzutreten weiterer Umstände die bloße Prozessvertretung in einem abgeschlossenen Verfahren, auch wenn sich in diesem ähnliche verfassungsrechtliche Fragen wie in einem laufenden Verfahren gestellt haben, nicht die Übernahme eine Gewährfunktion erzeugt (BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 1999 – 2 BvF 2/98 u.a. –, BVerfGE 101, 46 [52 f.]). So liegen die Dinge hier: Die Tätigkeit des Präsidenten Dr. C. hat sich auf die Terminwahrnehmung als Beauftragter des Präsidenten des Landtags beschränkt, der für den Landtag in verfassungsgerichtlichen Verfahren Stellung nimmt und sich hierzu des Wissenschaftlichen Dienstes der Landtagsverwaltung als Justitiariat bedient. Es stehen vorliegend auch nicht identische Normen zur Überprüfung an (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 19. Januar 2004 – 2 BvF 1/98 –, BVerfGE 109, 130 [132]). Die seinerzeit angegriffenen Bestimmungen sind vielmehr vom Verfassungsgerichtshof mit der Wirkung des § 26 Abs. 2 VerfGHG für unvereinbar mit der Verfassung für Rheinland-Pfalz erklärt worden.

Schließlich kommen im konkreten Fall keine weiteren Umstände hinzu, welche geeignet wären, eine Gewährfunktion auszulösen und so die Besorgnis der Befangenheit zu begründen. Insbesondere rechtfertigt der Umstand, dass Präsident Dr. C. als Vertreter des in dem damaligen wie heutigen Verfahren äußerungsberechtigten Landtags in der mündlichen Verhandlung aufgetreten ist, keine andere Betrachtung. Er hat nach Abschluss des damaligen Verfahrens weder das alte noch das neue Regelungskonzept des kommunalen Finanzausgleichs kommentiert oder gar nachdrücklich verteidigt (vgl. dazu entsprechend BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 2014 – 1 BvR 471/10 u.a. -, NJW 2014, 1227 [1228]), noch war er mit der Neukonzeption in irgendeiner Weise befasst.

Dies gilt auch im Hinblick auf seine damalige Funktion des Direktors beim Landtag und damit Amtschef der Landtagsverwaltung. So wie die bloße Zugehörigkeit zum Bereich der Verwaltung als solche noch nicht zwangsläufig an der nötigen Distanz und Unabhängigkeit der richterlichen Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz hinsichtlich der von ihnen zu beurteilenden verfassungsrechtlichen Streitigkeiten zweifeln lässt (VerfGH RP, Beschluss vom 2. Dezember 2003 – VGH B 13/03 –, AS 31, 85 [96]), gilt dies erst recht für eine Tätigkeit, die nicht neben dem Richteramt ausgeübt wird, sondern zeitlich vor der Ernennung zum Richter ausgeübt wurde (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13. Mai 1953 – 1 BvR 344/51 –, BVerfGE 2, 299 [300]; vom 6. April 1976 – 2 BvR 812/74 –, BVerfGE 42, 88 [90]; vom 7. Dezember 1976 – 1 BvR 460/72 –, BVerfGE 43, 126 [128]).

Insoweit gibt es auch nicht zuletzt angesichts der sachlichen und persönlichen Unabhängigkeit der Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs (§§ 6 Abs. 2, 18 Abs. 1 VerfGHG) keine „Nachwirkung“ der früheren Tätigkeit.