Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Beschluss, 04. Nov. 2013 - 4 M 224/13
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Gründe
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Die statthafte Beschwerde hat keinen Erfolg.
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Die Einwände des Antragsgegners gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben zu einer Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung keinen Anlass.
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Das Verwaltungsgericht hat zu Recht aus der Zuständigkeitsregelung der §§ 82, 83 Abs. 1 Nr. 5 SchulG LSA den Schluss gezogen, dass für die Rechtsaufsicht über die Schulträger bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach dem Schulgesetz oder auf Grund dieses Gesetzes allein die Schulbehörden zuständig sind und die Antragstellerin insoweit der Kommunalaufsicht entzogen ist (vgl. auch Klang/Gundlach/Kirchmer, GO LSA, 3. A., § 133 Rdnr. 1 a.E.; § 145, Rdnr. 1 a.E.; nicht eindeutig: VG Magdeburg, Urt. v. 22. November 2005 - 9 A 315/04 -, zit. nach JURIS; Wolff/Richter, Schulgesetz des Landes Sachsen-Anhalt, § 83 S. 1). Für eine Beschränkung des § 83 Abs. 1 Nr. 5 SchulG LSA auf die Rechtsaufsicht über nicht-kommunale Schulträger (so wohl Reich, Schulgesetz Sachsen-Anhalt, 2. A., § 83 Rdnr. 6) gibt es keinerlei Anhaltpunkte. Dass gegenüber den Gemeinden in ihren Selbstverwaltungsangelegenheiten eine allgemeine Kommunalaufsicht nach den §§ 133 Abs. 2, 134 ff. GO LSA besteht, hindert nicht eine durch Gesetz vorgenommene Bündelung der Rechtsaufsicht in Schulangelegenheiten auch der kommunalen Schulträger und die Übertragung dieser Aufsicht auf andere Behörden.
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Diese Auslegung wird entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht dadurch in Frage gestellt, dass den Schulbehörden zumindest nach dem Gesetzeswortlaut keine den §§ 135 ff. GO LSA entsprechenden Befugnisse zustehen. Daraus folgt weder eine ergänzende Zuständigkeit der Kommunalaufsichtsbehörden (1.), noch sind die Regelungen über die Amtshilfe insoweit anwendbar (2.). Offen bleiben kann, ob und inwieweit die Schulbehörden selbst solche Befugnisse haben (3.).
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1. Angesichts der umfassenden Zuständigkeitsübertragung auf die Schulbehörden in den §§ 82, 83 SchulG LSA hätte die Belassung einer ergänzenden Zuständigkeit für die Kommunalaufsichtsbehörden für Schulangelegenheiten einer besonderen gesetzlichen Regelung bedurft (a.M. wohl Avenarius, Schulrecht, 8. A., Rdnr. 9.23). Im Bereich jenseits der reinen Leistungsverwaltung bedarf es zur Regelung der Zuständigkeit von Behörden grundsätzlich eines materiellen Gesetzes, um dem Vorbehalt des Gesetzes Genüge zu tun (so BSG, Urt. v. 9. Mai 2006 - B 2 U 34/04 R -, zit. nach JURIS). Zwar müssen die Verwaltungszuständigkeiten nicht durchgehend gesetzlich normiert werden (BVerfG, Beschl. v. 28. Oktober 1975 - 2 BvR 883/73 u.a. -, BVerfGE 40, 237, 250 zu einer Normierung durch allgemeine Verwaltungsvorschriften). Wenn aber - wie hier - die Zuständigkeitsübertragung auf eine Behörde durch Gesetz erfolgt, erfordert eine Abänderung dieser Übertragung ebenfalls eine gesetzliche Regelung. Dementsprechend bestehen in nahezu allen anderen Flächenländern Bestimmungen über das Verhältnis der Schulaufsicht zur Kommunalaufsicht und den Kommunalaufsichtsbehörden sind teilweise ausdrücklich (vgl. § 98 Abs. 3 Satz 1 SchG MV; § 36 SchG BW; § 130 Abs. 3 Satz 2 BbgSchulG; § 97 Satz 3 HSchG; § 97 Abs. 4 SchulG RhPf; § 54 SchoG Saarl) oder zumindest mittelbar (§ 128 Abs. 1 Satz 2 SchG SH; § 120 Abs. 5 NSchG; Art. 116 Abs. 3 BayEUG) Zuständigkeiten für Aufsichtsmaßnahmen bzw. zur Durchsetzung solcher Maßnahmen übertragen worden (vgl. auch Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. A., § 101 Rdnr. 48).
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Eine Regelungslücke hinsichtlich der Verteilung der Zuständigkeiten kann mit dem Verwaltungsgericht angesichts der klaren Bestimmung im Schulgesetz gerade nicht angenommen werden. Soweit der Antragsgegner geltend macht, der Gesetzgeber habe nicht erreichen wollen, „dass die durch die Schulaufsichtsbehörde wahrzunehmende Rechtsaufsicht an Bedeutung verliert und die Kommunalaufsichtsbehörden in ihren Eingriffsbefugnissen beschnitten werden“, und es sei „die Unterstützungsnotwendigkeit durch die Kommunalaufsichtsbehörden unterstellt worden“, handelt es sich schon um bloße Behauptungen ohne weiteren Beleg.
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2. Die Anwendung der Regelungen über die Amtshilfe nach § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 4 Abs. 1 VwVfG kommt als Rechtsgrundlage für ein originäres Tätigwerden der Kommunalaufsicht im Bereich der Schulaufsicht nicht in Betracht.
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Nach § 4 Abs. 1 VwVfG leistet jede Behörde anderen Behörden auf Ersuchen ergänzende Hilfe (Amtshilfe). Wie sich schon aus dem Wortlaut der Norm ergibt, handelt es sich bei einer Amtshilfe um (subsidiäre) Unterstützungshandlungen zu einem „fremden“ Hauptverfahren (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. A., § 4 Rdnr. 27). Sie ist notwendig auf bestimmte Teilakte eines Verwaltungsverfahrens begrenzt und darf nicht mit einer vollständigen Übernahme von Verwaltungsaufgaben einhergehen (so BVerfG, Beschl. v. 13. Juli 2011 - 2 BvR 742/10 -, zit. nach JURIS). Dem Antragsgegner kann damit nicht in rechtmäßiger Weise durch die eigentlich zuständige Schulbehörde das weitere Verfahren zur Durchsetzung ihrer Rechtsauffassung durch die Ausübung von kommunalaufsichtlichen Maßnahmen in Gänze übertragen werden.
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3. Da allein die vom Antragsgegner als Unterer Kommunalaufsichtsbehörde erlassene Verfügung vom 17. September 2013 streitbefangen ist, muss nicht abschließend entschieden werden, ob die Schulbehörden auf die §§ 135 ff. GO LSA zurückgreifen dürfen.
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Die Übertragung der Rechtsaufsicht auf die Schulbehörden in den §§ 82, 83 SchulG LSA beinhaltet im Gegensatz zu einigen vergleichbaren landesgesetzlichen Bestimmungen (vgl. u.a. § 57 Abs. 5 HSG LSA; § 22 Abs. 1 bis 4 IngG LSA; § 54 Abs. 5 und 6 WG LSA; § 54 Abs. 3 MedienG LSA; § 10 Abs. 2, 4, 5, 7 StiftG LSA) keine Regelungen über die Aufsichtsmittel. Allerdings stellt dies keine Ausnahme dar (vgl. § 20 GedenkStiftG LSA; § 15 RAVersorgErG). Ob eine ausfüllungsbedürftige Regelungslücke vorliegt, auf Grund derer eine entsprechende Anwendung der kommunalrechtlichen Regelungen in Betracht kommt (vgl. zu einer ausdrücklichen Anordnung § 58 Abs. 3 SächsSchG), ist zumindest problematisch (vgl. auch OVG Sachsen, Urt. v. 27. März 2006 - 2 B 776/04 -, zit. nach JURIS zu § 58 SächsSchG a.F.).
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Soweit zu Bestimmungen über die Rechtsaufsicht vertreten wird, es sei hinsichtlich der Aufsichtsmittel auf die Regeln der Staatsaufsicht über andere Personen des öffentlichen Rechts, insbesondere über die Gemeinden zurückzugreifen (vgl. zu § 75 HwO BVerwG, Urt. v. 25. April 1972 - I C 3.70 -; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 25. Juli 1979 - VI 8/78 -, jeweils zit. nach JURIS m.w.N.; Schwannecke, Die Deutsche Handwerksordnung, § 75 Rdnr. 3 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urt. 17. März 1992 - 1 C 31.89 -, zit. nach JURIS; kritisch: Detterbeck, Handwerksordnung, 4. A., § 75 Rdnr. 11) dürfte dieser Auffassung - unabhängig davon, ob nicht die jeweilige Gesetzesgrundlage schon unterschiedlich ausgestaltet ist - hier auf Grund des Vorbehalts des Gesetzes nicht zu folgen sein (vgl. Schnapp, NZS 2011, 561, 563 ff.; vgl. auch Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 2005, Staatliche Aufsicht, Rdnr. 42 ff.).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und erfolgt in Anlehnung an den sog. Streitwertkatalog 2004 (NVwZ 2004, 1327 ff.) II. Nr. 1.5 Satz 1 Alt. 1, Nr. 22.5.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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(1) Gegen die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts, des Vorsitzenden oder des Berichterstatters, die nicht Urteile oder Gerichtsbescheide sind, steht den Beteiligten und den sonst von der Entscheidung Betroffenen die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht zu, soweit nicht in diesem Gesetz etwas anderes bestimmt ist.
(2) Prozeßleitende Verfügungen, Aufklärungsanordnungen, Beschlüsse über eine Vertagung oder die Bestimmung einer Frist, Beweisbeschlüsse, Beschlüsse über Ablehnung von Beweisanträgen, über Verbindung und Trennung von Verfahren und Ansprüchen und über die Ablehnung von Gerichtspersonen sowie Beschlüsse über die Ablehnung der Prozesskostenhilfe, wenn das Gericht ausschließlich die persönlichen oder wirtschaftlichen Voraussetzungen der Prozesskostenhilfe verneint, können nicht mit der Beschwerde angefochten werden.
(3) Außerdem ist vorbehaltlich einer gesetzlich vorgesehenen Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision die Beschwerde nicht gegeben in Streitigkeiten über Kosten, Gebühren und Auslagen, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands zweihundert Euro nicht übersteigt.
(4) Die Beschwerde gegen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (§§ 80, 80a und 123) ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen. Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, ist die Beschwerde als unzulässig zu verwerfen. Das Verwaltungsgericht legt die Beschwerde unverzüglich vor; § 148 Abs. 1 findet keine Anwendung. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.
(5) u. (6) (weggefallen)
(1) Dieses Gesetz gilt für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden
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des Bundes, der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, - 2.
der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände, der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, wenn sie Bundesrecht im Auftrag des Bundes ausführen,
(2) Dieses Gesetz gilt auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der in Absatz 1 Nr. 2 bezeichneten Behörden, wenn die Länder Bundesrecht, das Gegenstände der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft, als eigene Angelegenheit ausführen, soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Für die Ausführung von Bundesgesetzen, die nach Inkrafttreten dieses Gesetzes erlassen werden, gilt dies nur, soweit die Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates dieses Gesetz für anwendbar erklären.
(3) Für die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder gilt dieses Gesetz nicht, soweit die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden landesrechtlich durch ein Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt ist.
(4) Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.
Die Aufsicht über die Handwerksinnung führt die Handwerkskammer, in deren Bezirk die Handwerksinnung ihren Sitz hat. Die Aufsicht erstreckt sich darauf, daß Gesetz und Satzung beachtet, insbesondere daß die der Handwerksinnung übertragenen Aufgaben erfüllt werden.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.
(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.
(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.
(4) In Verfahren
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vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro, - 2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro, - 3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und - 4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.
(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert
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die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist, - 2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.
(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.
(1) Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts können vorbehaltlich des § 99 Abs. 2 und des § 133 Abs. 1 dieses Gesetzes sowie des § 17a Abs. 4 Satz 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes nicht mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.
(2) Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gilt für Entscheidungen des beauftragten oder ersuchten Richters oder des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle § 151 entsprechend.