Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Beschluss, 01. Aug. 2017 - 2 M 63/17

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu einem Gewässerunterhaltungsbeitrag durch den Antragsgegner.

Mit Bescheid vom 22.02.2016 zog der Antragsgegner die Antragstellerin zu einem Gewässerunterhaltungsbeitrag für das Jahr 2016 in Höhe von 163.024,10 € heran. Hiergegen legte die Antragstellerin mit Schreiben vom 08.03.2016 Widerspruch ein, über den – soweit ersichtlich – noch nicht entschieden ist. Die ersten drei Raten in Höhe von je 40.756,03 € wurden von der Antragstellerin gezahlt. Im Hinblick auf die letzte Rate in Höhe von 40.756,01 € beantragte sie mit Schreiben vom 21.02.2017 die Aussetzung der Vollziehung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Widerspruchsverfahrens. Mit Schreiben vom 14.03.2017 lehnte der Antragsgegner diesen Antrag ab, nachdem er die Antragstellerin bereits mit Schreiben vom 27.02.2017 zur Zahlung der 4. Rate aufgefordert hatte.

Zuvor hatte der Antragsgegner am 25.11.2016 eine "Satzung zur Änderung der Neufassung der Verbandssatzung vom 18.12.2009 des Unterhaltungsverbandes C." beschlossen, die am 10.01.2017 genehmigt, am 13.01.2017 ausgefertigt und am 28.01.2017 im Amtsblatt des Landkreises Mansfeld-Südharz veröffentlicht worden war. Diese Änderungssatzung enthielt unter Abschnitt A Nr. 11 als Anlage zu § 9 Abs. 2 der Verbandssatzung eine Liste der Interessenverbände der Flächeneigentümer und Nutzer. Diese Bestimmung sollte gemäß Abschnitt D rückwirkend zum 24.01.2010 in Kraft treten.

Mit Beschluss vom 29.05.2017 – 3 B 252/17 HAL – lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22.02.2016 anzuordnen, ab, da ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides nicht bestünden. Zwar sei die Verbandssatzung des Antragsgegners vom 18.12.2009 zunächst unwirksam gewesen, da die Anlage zu § 9 Abs. 2 mit der Liste der Interessenverbände der Flächeneigentümer und Nutzer nicht veröffentlicht worden sei. Dieser Mangel sei jedoch durch den Erlass der Änderungssatzung vom 25.11.2016 geheilt worden. Die Änderungssatzung sei insoweit rückwirkend zum 24.01.2010 in Kraft getreten. Dies sei der Tag, an dem die Verbandssatzung vom 18.12.2009 habe in Kraft treten sollen. Eine vollständige Neubekanntmachung der Verbandssatzung sei nicht erforderlich. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle vom 01.09.2016 – 4 B 295/16 HAL – stehe dem nicht entgegen. Zwar habe das Verwaltungsgericht in diesem Beschluss eine erneute vollständige Bekanntmachung der Verbandssatzung einschließlich der Anlage für eine Heilung für erforderlich gehalten. Der vorliegende Fall liege jedoch anders, da in der vorliegenden Änderungssatzung hinreichend deutlich gemacht worden sei, welche Verbandssatzung in welchem Umfang – rückwirkend – geändert werden solle. Weitere Mängel seien von der Antragstellerin nicht geltend gemacht worden.

II.

Die Beschwerde der Antragstellerin bleibt ohne Erfolg. Die fristgemäß dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, gebieten keine Änderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung.

1. Der Satzungsgeber kann eine fehlerhafte Regelung in einer Satzung, die zur Nichtigkeit der Satzung im Ganzen führt, heilen, indem er einer Änderungssatzung mit einer wirksamen Regelung Rückwirkung auf den Zeitpunkt beimisst, zu dem die zu ändernde Satzung in Kraft treten sollte. Wird nämlich der Makel, der zur Nichtigkeit der Satzung führt, durch eine Änderungssatzung geheilt, die rückwirkend zum gleichen Zeitpunkt in Kraft tritt wie die geänderte Satzung, kann der ursprüngliche Mangel die Nichtigkeit nicht mehr bewirken (vgl. OVG LSA, Urt. v. 06.12.2001 – 1 L 314/01 –, UA S. 7 f.; Beschl. v. 08.03.2002 – 1 M 279/01 –, BA S.3 f.; vgl. auch Urt. d. Senats v. 24.03.2015 – 2 L 44/13 –, juris RdNr. 44). In diesen Fällen genügt es zur rückwirkenden Heilung materiell-rechtlicher Mängel einer Satzung, wenn ein Beschluss über die neugefasste Norm und die Rückwirkungsanordnung herbeigeführt und dieser wie eine Satzung bekannt gemacht wird, ohne dass die gesamte Satzung neu beschlossen und veröffentlicht wird (vgl. OVG MV, Beschl. v. 15.07.1999 – 1 M 140/98 –, juris RdNr. 38; OVG LSA, Beschl. v. 18.01.2011 – 4 L 24/10 –, juris RdNr. 7; Beschl. v. 08.10.2015 – 4 L 57/14 –, juris RdNr. 47). Hierbei können nicht nur nichtige Satzungsbestimmungen rückwirkend durch gültige Bestimmungen ersetzt, sondern auch lückenhafte Regelungen rückwirkend vervollständigt werden (vgl. OVG MV, Beschl. v. 15.07.1999 – 1 M 140/98 –, a.a.O. RdNr. 38; OVG LSA, Beschl. v. 18.01.2011 – 4 L 24/10 –, a.a.O. RdNr. 7; Beschl. v. 08.10.2015 – 4 L 57/14 –, a.a.O. RdNr. 47). Ebenso kann die zunächst unterbliebene Veröffentlichung von Teilen der ursprünglichen Satzung mit heilender Wirkung nachgeholt werden. Auch insoweit handelt es sich um einen Mangel der Satzung, der durch rückwirkendes Inkraftsetzen der zunächst nicht veröffentlichen Satzungsteile behoben werden kann.

Nach diesen Grundsätzen wurde der ursprüngliche Mangel der Verbandssatzung des Antragsgegners vom 18.12.2009 durch die Änderungssatzung vom 25.11.2016 geheilt. Der Mangel bestand in der fehlenden Veröffentlichung der in § 9 Abs. 2 genannten Anlage (vgl. VG Halle, Urt. v. 28.01.2014 – 4 A 225/13 –, juris RdNr. 27). Bestandteil der Änderungssatzung vom 25.11.2016 ist unter Abschnitt A eine "3. Änderungssatzung", die unter Nr. 11 als Anlage zu § 9 Abs. 2 eine Liste der Interessenverbände der Flächeneigentümer und Nutzer enthält. Diese Regelung trat gemäß Abschnitt D der Änderungssatzung vom 25.11.2016 rückwirkend zum 24.01.2010 in Kraft. An diesem Tag sollte auch die Verbandssatzung vom 18.12.2009 in Kraft treten. Hiermit wurde die zunächst fehlende Veröffentlichung der Anlage zu § 9 Abs. 2 der Verbandssatzung rückwirkend mit heilender Wirkung nachgeholt.

Zu Unrecht beruft sich die Antragstellerin für ihre gegenteilige Auffassung auf die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 06.05.2008 – 4 L 103/08 – (juris RdNr. 4) und vom 09.12.2004 – 1 M 421/04 –. Die Antragstellerin unterliegt insoweit einem Missverständnis. Soweit in den genannten Beschlüssen ausgeführt wird, spätere Änderungen einer nichtigen Satzung gingen ins Leere, weil eine unwirksame Satzung durch eine nachfolgende Änderung nicht wieder aufleben könne, bezieht sich dies nur auf nachträgliche Änderungssatzungen ohne Rückwirkung. Keineswegs soll mit dieser Formulierung zum Ausdruck gebracht werden, dass die Heilung einer nichtigen Satzung durch eine auf den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens zurückwirkende Änderungssatzung generell ausgeschlossen ist (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 03.05.2004 – 1 O 154/04 –, BA S. 2 f.).

Ein Fall, in dem die Heilung der Satzung durch eine rückwirkende Änderung oder Ergänzung einzelner Vorschriften ausgeschlossen ist, liegt hier nicht vor. Der Umfang des notwendigen Nachbesserns einer an rechtlichen Mängeln leidenden Satzung und die daran zu stellenden formellen und materiellen Anforderungen hängen davon ab, an welchen rechtlichen Mängeln die Ausgangssatzung leidet. Handelt es sich um Mängel, die von vornherein die gesamte Satzung erfassen – wie dies etwa bei Bekanntmachungsmängeln der Fall ist –, können bloße Änderungen einzelner Vorschriften weder eine Heilung der geänderten noch ein "Wiederaufleben" der nicht geänderten Satzungsteile bewirken. Vielmehr bedarf es in diesem Fall einer erneuten Beschlussfassung über die gesamte Satzung und einer entsprechenden Veröffentlichung dieser gesamten Satzung (vgl. OVG MV, Beschl. v. 15.07.1999 – 1 M 140/98 –, a.a.O. RdNr. 37; OVG LSA, Beschl. v. 18.01.2011 – 4 L 24/10 –, a.a.O. RdNr. 8; Beschl. v. 08.10.2015 – 4 L 57/14 –, a.a.O. RdNr. 48; vgl. auch Urt. d. Senats v. 24.03.2015 – 2 L 44/13 –, a.a.O. RdNr. 43). Ein derartiger Mangel, der von vornherein die gesamte Satzung erfasst, liegt hier nicht vor. Der Mangel, der zunächst zur Unwirksamkeit der Verbandssatzung vom 18.12.2009 führte, lag – wie bereits ausgeführt – in der fehlenden Veröffentlichung der Anlage zu § 9 Abs. 2. Dies stellt einen begrenzten Mangel dar, der durch Nachholung der Veröffentlichung der zunächst fehlenden Anlage, verbunden mit einer auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verbandssatzung am 24.01.2010 bezogenen Rückwirkungsanordnung, behoben werden kann.

2. Zu Unrecht meint die Antragstellerin, der Änderungssatzung vom 25.11.2016 fehle die notwendige "Transparenz" und "Normenklarheit". Das trifft nicht zu. Die Änderungssatzung lässt vielmehr – anders als die Antragstellerin meint – hinreichend deutlich erkennen, dass es sich um eine Satzung zur Änderung der Verbandssatzung vom 18.12.2009 handeln soll, welchen Inhalt die Änderungen haben sollen und in welchem Umfang die Änderungen rückwirkend erfolgen sollen. Das Verwaltungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass der vorliegende Fall anders liegt als der mit Beschluss vom 01.09.2016 – 4 B 295/16 HAL – entschiedene Fall. Im dortigen Fall wurde im Amtsblatt des Landkreises Mansfeld-Südharz vom 28.04.2014 im Anschluss an eine "Bekanntmachung der Satzung zur Änderung der Verbandsatzung des Unterhaltungsverbandes E." ohne nähere Erläuterungen als "Anlage" eine "Liste der Interessenverbände der Eigentümer und Nutzer e.V." abgedruckt. Demgegenüber werden vorliegend in einer Vorbemerkung zu der Änderungssatzung vom 25.11.2016 sowohl der Anlass als auch der Bezugspunkt und der Umfang der vorgenommenen Änderungen erläutert. Dies ist – wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt – gut nachvollziehbar.

3. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Änderungssatzung vom 25.11.2016 auch nicht selbst nichtig, weil die Regelungen zu den Verbandsmitgliedern rückwirkend geändert worden sind. Insbesondere läuft die rückwirkende Änderung der Regelung zu den Verbandsmitgliedern in § 3 der Verbandssatzung zum Stichtag 24.01.2010 nicht "den gesetzlichen Regelungen des Wassergesetzes" zuwider. § 104 Abs. 3 Satz 1 des Wassergesetzes für das Land Sachsen-Anhalt in der am 01.01.2010 in Kraft getretenen Fassung des Fünften Gesetz zur Änderung des Wassergesetzes für das Land Sachsen-Anhalt (WG LSA) vom 10.12.2009 (GVBl. S. 637; nunmehr § 54 Abs. 3 Satz 1 WG LSA) regelte, dass Mitglieder der Unterhaltungsverbände die Gemeinden im jeweiligen Niederschlagsgebiet sind. Gemeinde im Sinne dieser Vorschrift ist bei Verbandsgemeinden nicht die Mitgliedsgemeinde, sondern die Verbandsgemeinde (vgl. Urt. d. Senats v. 25.04.2012 – 2 L 55/11 –, juris RdNr. 30). Die Vorschrift des § 3 der Verbandssatzung des Antragsgegners zu den Verbandsmitgliedern stimmt hiermit überein. Rechtlich unbedenklich ist, dass diese Regelung (rückwirkend) zum 24.01.2010 in Kraft getreten ist, während die Regelung des § 104 Abs. 3 Satz 1 WG LSA a.F. bereits am 01.01.2010 in Kraft trat. Weshalb die Änderungssatzung deshalb den gemäß § 55 Abs. 1 WG LSA i.V.m. § 6 Abs. 2 Nr. 4 des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände (Wasserverbandsgesetz – WVG) vom 12.02.1991 (BGBl. I S. 405), geändert durch Gesetz vom 15.05.2002 (BGBl. I S. 1578), erforderlichen Mindestinhalt nicht aufweisen soll, wie die Antragstellerin meint, ist nicht nachvollziehbar.

Rechtliche Bedenken gegen die Änderungssatzung ergeben sich auch nicht daraus, dass der Mitgliederkreis des Antragsgegners im Zeitpunkt der Beschlussfassung vom 25.11.2016 eine andere Zusammensetzung hatte als noch im Jahr 2010. Mitglieder des Antragsgegners sind die Gemeinden im Niederschlagsgebiet. Da nichts dafür ersichtlich ist, dass sich das Niederschlagsgebiet und damit das Verbandsgebiet des Antragsgegners seit 2010 geändert hat, sind die heutigen Mitgliedsgemeinden entweder mit den im Jahr 2010 bestehenden Mitgliedsgemeinden identisch oder deren Rechtsnachfolger.

4. Die Änderungssatzung vom 25.11.2016 leidet auch – entgegen der Ansicht der Antragstellerin – nicht an einem Bekanntmachungsmangel. Insbesondere hätte die Satzung nicht bereits nach dem Beschluss ausgefertigt werden müssen und erst dann genehmigt und bekannt gemacht werden dürfen. Die Ausfertigung einer Satzung ist rechtsstaatlich geboten. Sie bestätigt die Identität des Normtextes mit dem vom Normgeber Beschlossenen ("Identitätsfunktion"). Demgegenüber gehört die Bestätigung der Legalität des Normsetzungsverfahrens ("Legalitätsfunktion") nicht zum Mindeststandard des bundesrechtlichen Rechtsstaatsgebots (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.05.1991 – BVerwG 4 NB 26.90 –, juris RdNr. 19; Beschl. v. 25.07.2000 – BVerwG 6 B 38.00 –, juris RdNr. 3; Beschl. v. 04.09.2014 – BVerwG 4 B 29.14 –, juris RdNr. 5). Das bedeutet, dass eine Satzung bereits nach der Beschlussfassung ausgefertigt werden darf und nicht erst deren Genehmigung – soweit diese erforderlich ist – abgewartet werden muss. Der Satzungsgeber ist jedoch nicht gehindert, zunächst die Genehmigung abzuwarten und die Satzung erst danach auszufertigen, wie dies der Antragsgegner getan hat. Eine Verpflichtung, die Satzung unmittelbar nach Beschlussfassung auszufertigen und die Genehmigung erst danach einzuholen, folgt – entgegen der Auffassung der Antragstellerin – auch nicht aus § 58 Abs. 2 WVG. Nach dieser Vorschrift bedarf die Änderung der Satzung der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde. Sie ist von der Aufsichtsbehörde öffentlich bekanntzumachen und tritt mit der Bekanntmachung in Kraft, wenn nicht ein anderer Zeitpunkt festgelegt ist. Aussagen zu einer bestimmten Reihenfolge von Beschluss, Genehmigung und Ausfertigung der Satzung lassen sich dieser Vorschrift nicht entnehmen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich der Festsetzung des Streitwertes folgt der Senat der Festsetzung des Verwaltungsgerichts.