Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Beschluss, 20. Mai 2011 - 2 B 198/11

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 16. Februar 2011 - 3 L 2343/10 - wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt der Antragsteller.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Am 31.8.2010 wurde bei dem Bürgermeister der Gemeinde B-Stadt das Bürgerbegehren

Aussage 1/ Frage 1 "Wir sind gegen die Errichtung von Windkraftanlagen im Wald innerhalb der Gemeinde B-Stadt, der Teil des Schwarzwälder Hochwaldes ist (ein Kerngebiet des Naturparks Saar-Hunsrück)."

Begründung

Der Hochwaldrücken ist ein Alleinstellungsmerkmal des Heilklimatischen Kurortes B-Stadt und muss in seiner herausragenden landschaftlichen Schönheit sowie als herausgehobener Erholungsraum erhalten bleiben. Zugleich soll damit die Lebens- und Wohnqualität für die Menschen bewahrt werden.

Aussage 2/ Frage 2 "Wir sind gegen vertragliche Regelungen mit einem möglichen Investor zur Errichtung von Windkraftanlagen vor der Entscheidung über das Bürgerbegehren."

Begründung

Nach der derzeitigen rechtlichen Regelung ist die Errichtung von Windkraftanlagen im Wald nicht möglich. Aus einer vorzeitigen vertraglichen Festlegung könnten sich unabwägbare Prozessrisiken für die Gemeinde ergeben, neben unter Umständen schon zuzusichernden und zu erbringenden Vorleistungen der Gemeinde.

ordnungsgemäß eingereicht. In seiner Sitzung vom 30.9.2010 stellte der Antragsgegner fest, dass das Bürgerbegehren nicht zulässig sei.

Gegen diese Entscheidung hat der Antragsteller Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Ein Antrag des Antragstellers auf einstweiligen Rechtsschutz blieb beim Verwaltungsgericht des Saarlandes ohne Erfolg.

II.

Mit seiner gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 16. 2.2011 – 3 L 2343/10 – gerichteten Beschwerde verfolgt der Antragsteller seinen erstinstanzlich gestellten Antrag,

im Hinblick auf ständig neue Planungsüberlegungen vorläufig anzuordnen, dass seitens des Antragsgegners keine Entscheidungen getroffen werden dürfen, die den Zielen des Begehrens entgegenwirken können (§ 123 I 1 und 2 VwGO)“

weiter und beantragt ferner hilfsweise,

im Hinblick auf ständig neue Planungsüberlegungen vorläufig anzuordnen, dass seitens des Antragsgegners keine Entscheidungen getroffen werden dürfen, die den Zielen des Begehrens entgegenwirken können, wobei das betroffene Gebiet auf den Waldbereich zwischen H.- und W. (Gemeindegebiet B-Stadt) eingegrenzt wird (§ 123 I 1 und 2 VwGO).“

Zur Begründung seiner Beschwerde hat der Antragsteller – neben der wörtlichen Wiedergabe seines eigenen erstinstanzlichen umfangreichen Vortrags und der angefochtenen Entscheidung - im Wesentlichen vorgetragen, das Verwaltungsgericht konstruiere aus seinem Vortrag einen höchst eigenwilligen Sachverhalt, auf den es die von ihm herangezogene Rechtsprechung nicht nachvollziehbar anwende und seine eigene Rechtsprechung nicht einmal erwähne. Ein Verstoß gegen Art. 103 I GG liege jedenfalls nahe, wenn das Gericht tatsächliches Vorbringen eines Beteiligten entweder überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder bei der Entscheidung nicht in Erwägung gezogen habe. Die Fragestellung 1 des Formblatts habe das Verwaltungsgericht ohne ihre Begründung zitiert und sich dadurch den Zugang zur richtigen Auslegung des Begehrens verschlossen. Die Aussage beinhalte keine „Bauleitplanung“, sondern fordere eine Grundsatzentscheidung. Wenn sich das Gericht daran orientiere, dass der Bau von Windkraftanlangen verhindert werden solle und damit „Bauleitplanung“ betroffen sei, verkenne es die wirtschaftlichen Grundlagen des Heilklimatischen Kurortes, wo derzeit Investitionen im Tourismusbereich im Werte von über 20 Mio. EUR realisiert würden. Damit verlasse es seine eigene Rechtsprechung zum Bestimmtheitserfordernis, die auch für die Erfassung der Zielrichtung des Bürgerbegehrens herangezogen werden könne. Ausgehend vom Willen des Gesetzgebers, mit der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid die Instrumente der Bürgerbeteiligung an der demokratischen Willensbildung in den Kommunen zwischen den Wahlen ausbauen zu wollen, müssten die Bestimmungen des Negativkatalogs eher eng ausgelegt werden. Wenn Grundsatzentscheidungen möglich sein sollten, stellten sie keinen Eingriff in die Planungshoheit der Gemeinde dar, da dies nur dann zu befürchten wäre, wenn neben einem schon in Gang gesetzten Verfahren ein Bauleitplan vernünftigerweise geboten wäre. Eine Bauleitplanung sei aber nur dann erforderlich im Sinne des § 1 III BauGB, wenn sie zur Verwirklichung einer hinreichend konkreten planerischen Konzeption der Gemeinde sinnvoll und vernünftigerweise geboten sei. Dies sei aber dann nicht der Fall, wenn offenkundig sei, dass die betreffende Planung nicht realisiert werden könne, was angesichts der mehrfach dargelegten Einstellung von Rheinland-Pfalz eindeutig der Fall sei. Es sei wenig überzeugend, wenn einerseits betont werde, dass „förmliche Verfahren der Bauleitplanung entzogen seien“, andererseits aber versucht werde, alles, was vor der „Förmlichkeit“ liege, auch noch in die Verbotszone zu integrieren. Der VGH Baden-Württemberg verlange in seiner Entscheidung vom 20.3.2009 – 1 S 419/09 – für den Ausschließungsgrund des § 21 II Nr. 6 GemO-BW zumindest einen Aufstellungsbeschluss nach § 2 I BauGB, lasse es ausdrücklich offen, ob ein solcher Beschluss bürgerentscheidfähig sei, und betone an anderer Stelle, dass seine Auslegung der Norm es nicht ausschließe, dass Grundsatzentscheidungen zur Gemeindeentwicklung im Vorfeld eines bauplanungsrechtlichen Verfahrens zum Gegenstand eines Bürgerbegehrens gemacht werden könnten. Der Beschluss des beschließenden Senates vom 2.9.2010 – 2 B 215/10 – sei nicht einschlägig, weil er eine Baugenehmigung betreffe. Nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes dürften nur „förmliche Verfahren“ dem Bürgerentscheid entzogen werden. Wenn das Gericht meine, dass Bauleitplanung wegen der Komplexität nicht zum Gegenstand plebiszitärer Willensbildung gemacht werden dürfe, beachte es nicht die neue rechtspolitische Entwicklung, wie die beabsichtigte Gesetzesinitiative Baden-Württembergs für eine „vorgelagerte Öffentlichkeitsbeteiligung“ bei Großprojekten zeige. Wenn mit der Beschwörung der „Komplexität“ eine höhere Abwägungskompetenz des Rates betont werden solle, zeige das Beispiel B-Stadt wohl eher das Gegenteil. Denn zu den Unterstützern des Begehrens zählten namhafte Fachleute ebenso wie aktive und inaktive Ratsmitglieder, während die Ratsmehrheit nicht einmal in der Lage gewesen sei, über die Gewährung rechtlichen Gehörs sachgerecht zu entscheiden und fast die gleichen Ratsmitglieder schon einmal völlig untaugliche Vorranggebiete ausgewiesen hätten. Gerade die erstinstanzlich herangezogene „4. Änderung des Flächennutzungsplans der Gemeinde vom 14.4.2004“ und der Antrag auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens vom 4.3.2008 beweise, dass die vorangegangene Ausweisung von Vorranggebieten in diesem Flächennutzungsplan keine umsetzbare Bauleitplanung dargestellt habe. Aus dem Schreiben des Ministeriums für Umwelt und Energie vom 13.4.2010 ergebe sich, dass der Antragsgegner an diesen Vorranggebieten nicht mehr festhalten wolle. Der Flächennutzungsplan 2004 sei angesichts der völligen Ungeeignetheit der ausgewiesenen Vorranggebiete nichtig und deshalb müssten Planungsvorhaben gemäß §§ 36, 35 III Nr. 5 BauGB behandelt werden, da sowohl das Ergebnis einer „Feigenblattplanung“ als auch die Ausweisung untauglicher Vorranggebiete keine Ausschlusswirkung erzielen könnten. Das vom Gericht angeführte Zielabweichungsverfahren 2008 werde von niemandem mehr fortgeführt, nachdem die Hochwaldkliniken mit Schreiben vom 15.6.2010 auf die wahrheitswidrige Darstellung des potentiellen Investors, der Fa. „Ö“, hingewiesen und Schadensersatzansprüche angedroht hätten. Dies belege auch die Entscheidung des Antragsgegners vom 30.9.2010, die Fa. A.-C. damit zu beauftragen, nach anderen Standorten Ausschau zu halten. Zudem sei der Vertrag mit der Fa. „Ö“ vom 18.3.2008, der Grundlage des Zielabweichungsverfahrens gewesen sei, am 31.12.2010 abgelaufen und es seien keine Bemühungen zur Verlängerung der Laufzeit unternommen worden. Damit müsste für einen potentiellen Investor das gesamte Gebiet gemäß §§ 36, 35 III Nr. 5 BauGB behandelt werden; dies solle dann auch für das Bürgerbegehren gelten. Soweit der Antragsteller die Formulierung „ständig neue Planungsüberlegungen“ verwandt habe, sei klarzustellen, dass es sich dabei bisher nur um unausgegorene Ideen gehandelt habe, die mit Bauleitplanung nicht in Verbindung gebracht werden könnten. Tatsache sei, dass sich aus den Akten einige Interessenten ergäben; von einem Interessenten sei darauf hingewiesen worden, dass im Saarland das „Wald-Tabu“ abgeschafft werde und die Absicht bestehe, den Schimmelkopf als Investitionsstandort anzustreben. Der Hilfsantrag werde für den Fall gestellt, dass das Oberverwaltungsgericht dem formal nicht aufgehobenen Flächennutzungsplan 2004 und dem nicht mehr verfolgten Zielabweichungsverfahren dennoch Bedeutung beimesse. Da dem Vorhaben des Antragstellers aus dieser „Planung“ keine Gefahr mehr drohen könne, könne seinem Anliegen auch entsprochen werden, wenn die an das bisherige Planungsgebiet angrenzenden (Wald-)Gebiete nach Osten zwischen H. und W., soweit im Gemeindegebiet gelegen, geschützt würden.

Die zulässige Beschwerde des Antragstellers(1Zur Stellung des Bürgerbegehrens im KSVG als kommunales Quasi- Organ im Falle des Streits über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens: OVG des Saarlandes, Urteil vom 12.6.2008 – 1 A 3/08 -, AS RP-SL 36, 204, m.w.N.) ist unbegründet. Auch unter Berücksichtigung der Beschwerdebegründung, die den Umfang der gerichtlichen Prüfung im Beschwerdeverfahren bestimmt (§ 146 IV 6 VwGO), hat es bei dem erstinstanzlichen Ergebnis zu bleiben. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zu Recht zurückgewiesen, denn der Antragsteller hat keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Da die Feststellung des Antragsgegners, das Bürgerbegehren sei nicht zulässig, auf der Grundlage der Erkenntnisse im Eilverfahren nicht zu beanstanden ist, bleiben Haupt- und Hilfsantrag des Antragstellers, die die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens voraussetzen, ohne Erfolg.

Das unstreitig formell ordnungsgemäße Bürgerbegehren, das die Errichtung von Windkraftanlagen im Gemeindegebiet verhindern soll, steht materiellrechtlich zunächst nicht im Einklang mit § 21a I KSVG. Danach können die Bürgerinnen und Bürger beantragen (Bürgerbegehren), dass sie an Stelle des Gemeinderates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid). Von einer „Entscheidung“ an Stelle des Gemeinderates kann aber mit Blick auf das mit einem Bürgerbegehren verfolgte Anliegen nur dann ausgegangen werden, wenn das Bürgerbegehren eine abschließende Regelung der betreffenden Angelegenheit beinhaltet, weil nur in diesem Fall die Bürger unmittelbar selbst Verantwortung entsprechend dem Sinn des § 21a KSVG übernehmen. Daher entspricht ein Begehren nur dann der in § 21a I KSVG enthaltenen Vorgabe, wenn mit der Bejahung oder Verneinung der gestellten Frage die „zu entscheidende Angelegenheit“ (vgl. § 21a II 2 KSVG) auch tatsächlich entschieden wird. Nicht der Fall ist dies, wenn mit dem Begehren lediglich ein zwar notwendiger, zur Erreichung des angestrebten Zieles aber nicht ausreichender Schritt unternommen und/oder dem Rat lediglich eine Vorgabe für von ihm noch zu treffende weitere Entscheidungen gemacht werden soll. Lediglich einen Zwischenschritt in Richtung auf ein Endziel zu tun, damit zunächst einen „Schwebezustand“ herbeizuführen und politischen Druck auf den Rat auszuüben, selbst die notwendigen weiteren Entscheidungen zur Erreichung des Endziels zu treffen, kann nicht zulässiger Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein.(2Vgl. OVG des  Saarlandes, Urteil vom 12.6.2008 – 1 A 3/08 -, AS RP-SL 36, 204, m.w.N.)

Diese zentrale Zulässigkeitsvoraussetzung ist vorliegend entgegen der Meinung des Antragstellers nicht erfüllt. Das Bürgerbegehren ist nicht auf eine Entscheidung im Sinne des § 21a I KSVG gerichtet.

1. Zwar lässt sich aus dem Wortlaut der Aussage 1 („Wir sind gegen die Errichtung von Windkraftanlagen im Wald innerhalb der Gemeinde B-Stadt ...“) in Verbindung mit der Begründung, dass der Hochwaldrücken – sinngemäß - unverändert erhalten bleiben muss, hinreichend deutlich sowohl für die Unterstützer, denen bei der Unterschriftsleistung der Gegenstand des Bürgerbegehrens bekannt sein muss, wie auch für den Antragsgegner als den Adressaten des Begehrens entnehmen, dass die darin enthaltene Erklärung eine über eine bloße Meinungsäußerung oder Resolution hinausgehende „Grundsatzentscheidung“ bewirken soll. Allerdings können auch auf Grundsatzentscheidungen gerichtete Bürgerbegehren nur dann zulässig sein, wenn sie in ihrer Fragestellung bzw. Aussage so konkret sind, dass sie eine Bindung des Gemeinderates bezüglich seines künftigen Handelns auslösen können, also den Maßstäben des § 21a KSVG an eine „Entscheidung“ entsprechen. Dies ist vorliegend nicht der Fall, da diese vom Antragsteller angestrebte „Grundsatzentscheidung“ nicht zu der erforderlichen abschließenden Regelung der streitgegenständlichen Windkraft-Problematik in der Gemeinde führen, sondern nur die Richtung für im Weiteren denkbare Maßnahmen vorgeben könnte, über die der Antragsgegner aber dann nach eigenem Gutdünken entscheiden müsste. Dass dies nicht den an eine „Entscheidung“ im dargestellten Sinne zu stellenden Anforderungen genügt, ergibt sich aus der vorgegebenen rechtlichen Situation der Gemeinde, der die zur Erreichung des vom Antragsteller angestrebten Ziels vom Antragsgegner zu ergreifenden Maßnahmen Rechnung tragen müssten.

Diese gemeindliche Situation zeichnet sich dadurch aus, dass im aktuellen Landesentwicklungsplan, Teilabschnitt „Umwelt (Vorsorge für Flächennutzung, Umweltschutz und Infrastruktur) – LEP - vom 13.7.2004 (Amtsbl. S. 1574) bereits zwei Vorranggebiete für Windenergie (VE) im Gemeindegebiet festgelegt sind und zudem ein unter dem 4.3.2008 von der Gemeinde gestellter Antrag auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens noch anhängig ist. Außerdem ist das Aufstellungsverfahren betreffend die 4. Flächennutzungsplanänderung, die neben den beiden vorgenannten Vorranggebieten ein drittes Vorranggebiet VE im Wildpark Rappweiler in Waldflächen(3Vgl. 4. Flächennutzungsplanänderung der Gemeinde Weiskirchen, Erläuterungsbericht zum Teiländerungsbereich „Wildpark Rappweiler“ in der Gemarkung Rappweiler der Gemeinde Weiskirchen – Stand: Dezember 2003 -, S. 6 und 7, Anlage V/7) darstellt, nicht abgeschlossen; dass dieses Aufstellungsverfahren vom Antragsgegner endgültig aufgegeben worden wäre, ergibt sich entgegen der Meinung des Antragstellers nicht aus dem Schreiben des Ministeriums für Umwelt, Energie und Verkehr vom 13.4.2010 (VI/7), das sich hinsichtlich der Windkraft nur zur Landesplanung äußert, und ist auch sonst nicht erkennbar. Es liegt auf der Hand, dass der Antragsgegner den angestrebten Bürgerentscheid, auf den das Bürgerbegehren gerichtet ist, nur dann umsetzen kann, wenn damit auch geklärt wäre, wie er angesichts der landesplanerischen Festlegungen und des jedenfalls noch nicht zurückgenommenen Antrags auf Durchführung einer Zielabweichung vorgehen soll. Insofern ist festzustellen, dass die Gültigkeit der VE- Festlegungen im vorliegenden Verfahren durch die Rüge des Antragstellers, diese Vorranggebiete seien völlig ungeeignet, nicht durchgreifend in Frage gestellt werden kann, denn nach der ständigen Rechtsprechung des Senates bieten Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes regelmäßig – und entgegen der Meinung des Antragstellers nicht nur mit Blick auf Baugenehmigungen - keinen Raum für eine inzidente Gültigkeitskontrolle von untergesetzlichen Rechtsnormen(4Vgl. OVG des  Saarlandes, Beschluss vom 2.9.2010 – 2 B 215/10 - m.w.N.); hiervon abzuweichen ist angesichts einer bei der vorliegenden Fallgestaltung notwendigerweise eingehenden Prüfung der landesplanerischen VE-Festlegungen nicht angezeigt. Es wäre also eine wegweisende Entscheidung zumindest über die Art der vom Antragsgegner zu ergreifenden Maßnahmen geboten gewesen, etwa die Aufhebung dieser landesplanerischen Festlegungen zu betreiben - um deren gemäß § 35 III 2 2.HS BauGB Windkraftanlagen begünstigende Wirkung zu beseitigen - oder keine gemeindeeigenen Flächen für Windkraft zur Verfügung zu stellen.

Auch wenn davon auszugehen wäre, dass die landesplanerischen VE-Festlegungen – entsprechende Darstellungen sind nach Aktenlage im geltenden Flächennutzungsplan nicht enthalten, sondern waren erst für dessen 4. Änderung vorgesehen - nicht rechtsverbindlich wären, stellte sich die angestrebte „Grundsatzentscheidung“ als nicht ausreichend dar. Da in diesem Fall gegenüber gemäß § 35 I Nr. 5 BauGB im Außenbereich privilegierten Windenergieanlagen keine Ausschlusswirkung nach § 35 III 3 BauGB i.V.m. Ziffer 69 im Textteil („A“) des LEP Umwelt 2004 nach dem sogenannten Darstellungsprivileg eingriffe und eine wirksame Verhinderung des Baus von Windkraftanlagen im Gemeindegebiet – auch vor dem Hintergrund einer ggf. erforderlichen Abwägung zwischen Privilegierungstatbestand und öffentlichen Belangen nach der vom Antragsteller erwähnten Vorschrift des § 35 III 1 Nr. 5 BauGB - nicht gewährleistet wäre, wäre dem Antragsgegner auch bei dieser Ausgangslage vorzugeben gewesen, wie die Erreichung der Zielvorstellungen des Bürgerbegehrens sichergestellt werden solle. Dies gilt erst recht angesichts des - wegen der allein am Empfängerhorizont der „Adressaten“ des Bürgerbegehrens zu orientierenden Auslegung des Bürgerbegehrens jedoch unmaßgeblichen - Vortrags des Antragstellers im Beschwerdeverfahren, dass das Bürgerbegehren nicht auf „Bauleitplanung“ gerichtet sei.

Im Übrigen zeigen die vorstehenden Ausführungen, dass gerade auf der Grundlage der Annahme einer Rechtsunverbindlichkeit – oder auch Aufhebung - der die Gemeinde betreffenden VE-Landesplanung eine „Freihaltung“ der gesamten Waldbereiche von Windkraftanlagen ohne eine Steuerung der Ansiedlung durch Bauleitplanung und die damit verbundene Ausschlusswirkung für privilegierte Vorhaben an nicht im Flächennutzungsplan dargestellten Standorten nicht erreichbar ist. Die genannte Zielrichtung des Bürgerbegehrens lässt somit nur den Schluss zu, dass die Errichtung von Windkraftanlagen in Waldgebieten letztlich durch den Antragsgegner bindende Planungsinstrumente unterbunden werden soll, indem entweder die Darstellung von Windkraft-Standorten in Waldgebieten in einem Flächennutzungsplan verhindert werden soll oder Waldbereiche durch die Plan-Darstellung sonstiger Standorte gesichert würden. Gerade indem die für die Zulässigkeitsbeurteilung insoweit maßgebliche Aussage 1/ Frage 1 des Bürgerbegehrens umfassend im Sinne einer „Grundsatzentscheidung“ formuliert ist, drängt sich sowohl für den angesprochenen Bürger als auch für die Ratsmitglieder ein Verständnis dahin auf, dass alle Handlungsfelder erfasst werden sollen, mit denen sich das Ziel, die Errichtung von Windkraftanlagen im Wald innerhalb der Gemeinde B-Stadt zu verhindern, erreichen lässt. Damit ist jedenfalls auch das Instrumentarium der Bauleitplanung angesprochen. Das Bürgerbegehren ist daher auch unzulässig gemäß § 21a IV Nr. 6 KSVG des Negativkatalogs, da es die Aufstellung bzw. Änderung von Bauleitplänen betrifft. Darüber hinaus verfolgt es ein gesetzwidriges Ziel im Sinne des § 21a IV Nr. 9 KSVG, denn es zielt auf einen Eingriff in die durch § 1 III BauGB gewährleistete Planungsfreiheit der Gemeinde ab. In die der Gemeinde danach zustehende Planungsbefugnis und – bei Erforderlichkeit auch - Planungsverpflichtung darf durch die beabsichtigte Bindung des Antragsgegners im Bereich der Bauleitplanung nicht eingegriffen werden. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind keine Instrumente zur Vermeidung unerwünschter oder rechtswidriger Planungen der Gemeinden; insoweit sind die Betroffenen auf die Inanspruchnahme der jeweils vorgesehenen Beteiligungsrechte in den bauleitplanerischen Verfahren und ggf. von Rechtsmitteln zu verweisen.

2. Die Aussage 2 des Bürgerbegehrens ist ebenfalls unzulässig. Da beide Aussagen – 1 und 2 – in einem einheitlichen Bürgerbegehren zusammengefasst und dem Antragsgegner zur – gemeinsamen – Entscheidung vorgelegt wurden, Aussage 2 jedoch lediglich die Durchsetzbarkeit der Aussage 1 sichern soll und ihr damit keine eigenständige Bedeutung zukommt, erstreckt sich deren Unzulässigkeit ohne weiteres auf sie.

Die Beschwerde war daher mit der Kostenfolge aus § 154 II VwGO zurückzuweisen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2, 52 Abs. 1, 47 GKG.

Der Beschluss ist nicht anfechtbar.