Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht Beschluss, 06. März 2017 - 3 LA 113/15

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 4. Kammer, Einzelrichter - vom 26. November 2015 wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Antragsverfahren auf 65,83 Euro festgesetzt.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg, weil keiner der geltend gemachten Zulassungsgründe vorliegt (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).

1.

Die Darlegungen des Klägers und Zulassungsantragstellers sind nicht geeignet, den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu begründen. Für deren Vorliegen ist nach ständiger Rechtsprechung auch des beschließenden Senats erforderlich, dass ein Erfolg des Rechtsmittels, dessen Zulassung begehrt wird, mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie dessen Misserfolg (Schl.-H. OVG, Beschluss vom 5. Februar 2015 - 3 LA 34/14 -, zit. nach juris, Rn. 2 m. w. N.). Dabei müssen die Zweifel das Ergebnis der Entscheidung betreffen (Schl.-H. OVG, a. a. O., ebenso Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 124 Rn. 7a).

Daran gemessen rechtfertigt das Zulassungsvorbringen des Klägers ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung nicht.

Wie zwischenzeitlich höchstrichterlich entschieden, handelt es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer i. S. v. Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe, für welche die Gesetzgebungskompetenz aus der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie - hier das Rundfunkrecht - folgt (BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6/15 -, zit. nach juris, Rn. 12).

Anders als der Kläger meint, wird der Rundfunkbeitrag nicht - wie eine Steuer - voraussetzungslos erhoben. Nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV haben die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung geknüpft, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (BVerwG, a. a. O., Rn. 14).

Auch die übrigen Voraussetzungen des Steuerbegriffs liegen nicht vor: So wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt, sondern es ist weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen (BVerwG, a. a. O., Rn. 15).

Soweit der Kläger vorbringt, mit Blick auf das unabhängig von der tatsächlichen Nutzung ausgesendete Angebot des Beklagten als „Gegenleistung" für den Beitrag fehle es an einem individualisierten Verhältnis, was eine nicht individualisierte Gesamtfinanzierung und damit eine Steuer nahelege, verfängt das nicht.

Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d. h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt (vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 27).

Kann der Einzelne frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen (BVerwG, a. a. O., Rn. 28).

Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind (BVerwG, a. a. O. Rn. 29).

Unter Berücksichtigung dieser Prämissen greift der Einwand einer fehlenden Individualisierung nicht durch.

Überdies begegnet auch das Anknüpfen der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens keinen durchgreifenden Bedenken. Entgegen der Auffassung des Klägers ist das Abgrenzungskriterium der Wohnungsinhaberschaft sachlich gerechtfertigt und kein „vorgeschobenes Kriterium, das die vollständige Erfassung aller Steuerzahler ermöglichen soll“.

Die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die bisherige gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, hält sich innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums.

Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal „Wohnung“ gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal „Gerätebesitz“ zum Anknüpfungsmerkmal „Wohnung“ war sachlich gerechtfertigt, weil der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte und demzufolge die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende „Flucht aus der Rundfunkgebühr“ ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war (BVerwG, a. a. O., Rn. 32).

Zweifel an der Rechtmäßigkeit und Sachgerechtigkeit des Anknüpfens an die Wohnungsinhaberschaft ergeben sich auch nicht aus dem Vorbringen des Klägers, Rundfunk und Fernsehsendungen würden nur zu einem geringen Prozentsatz in der eigenen Wohnung empfangen.

Es kann nicht entscheidend darauf ankommen, in welchem Umfang eine Nutzung des öffentlichen Rundfunks auch außerhalb der Wohnung durch mobile Empfangsgeräte erfolgt. Abgesehen davon, dass sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d. h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht verlässlich feststellen lässt, ist allein maßgeblich, dass der weitaus überwiegende Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten, stationären oder mobilen Personal-Computern sowie Internetzugängen ausgestattet ist und daher eine überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber Empfangsgeräte typischerweise innerhalb der Wohnung nutzt oder zumindest vorhält. Dies rechtfertigt die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 6. Oktober 2016 -1 A 408/14-, zit. nach juris, Rn. 50)

Gemessen an diesen Maßgaben, die das saarländische OVG aufgestellt hat und denen sich der Senat anschließt, bestehen auch unter Berücksichtigung dieses Gesichtspunkts des Zulassungsvorbringens keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.

Eine andere Beurteilung folgt schließlich auch nicht aus dem klägerischen Einwand, dass durch das Anknüpfen an die Wohnungsinhaberschaft willkürlich nur ein einzelner Beitragsschuldner zur Zahlung des Rundfunkbeitrags herangezogen werde, während eine Festlegung der gesamten Abrechnungseinheit mit Benennung der weiteren Zahlungspflichtigen Schuldner nicht erfolge.

Mehrere Inhaber der gleichen Wohnung haften gesamtschuldnerisch (BVerwG, a. a. O., Rn. 43). Die zivilrechtlichen Vorschriften über die Gesamtschuld (§ 421 ff. BGB) stellt dem zahlenden Gesamtschuldner einen - bei Vorliegen der Voraussetzungen auch durchsetzbaren - Anspruch aus dem Gesamtschuldnerinnenausgleich (§ 426 BGB) zur Seite. Einer Regelung im RBStV bedarf es auch nicht mit Blick auf vom Beitrag befreite Wohnungsmitinhaber, (Unter-)Mietverhältnisse oder nicht in der Wohnung gemeldete, aber dort wohnende Personen. Eine Beitragsbefreiung würde sich jedenfalls bei der Einforderung des Ausgleichs im Innenverhältnis herausstellen. Ferner kommt es für die Feststellung der Beitragspflicht nach § 2 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 RBStV allein (d. h. ohne Rücksicht auf Mietverhältnisse oder das Gemeldetsein an der entsprechenden Anschrift) darauf an, ob die weitere volljährige Person die Wohnung bewohnt (ebenso OVG des Saarlandes, Urteil vom 7. November 2016, -1 A 25/15-, zit. nach juris, Rn. 61).

Auch der Unverhältnismäßigkeitseinwand, mit welcher sich der Kläger gegen die Beitragspflicht wendet, greift nicht durch. Der Beklagte muss sich keineswegs darauf verweisen lassen, sich statt einer Finanzierung durch Rundfunkbeiträge ausschließlich durch Werbung zu finanzieren.

Für die verfassungsrechtlich abgesicherte Finanzierungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Eine vorrangige oder ausschließliche Finanzierung durch Werbung kommt dabei nicht in Betracht, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d. h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen (BVerwG, a. a. O., Rn. 21 m. w. N.).

Soweit der Kläger behauptet, der Beklagte generiere einen überhöhten Finanzierungsbedarf, indem er gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verstoße und einen „aufgeblasenen Verwaltungsapparat“ sowie „unzählige Regionalsender und Lokalredaktionen“ unterhalte, dringt er damit ebenfalls nicht durch. Zum einen fehlt es hier an einem substantiierten Vorbringen mit prüffähigen Anhaltspunkten für die aufgestellte Behauptung. Zum anderen bestehen erhebliche Bedenken dahingehend, ob die Einhaltung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit durch eine Körperschaft des öffentlichen Rechts einer gerichtlichen Überprüfung im Wege des Individualrechtsschutzes eines Bürgers überhaupt zugänglich ist.

Angesichts der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass sich der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht auf eine Mindestversorgung oder auf ein Ausfüllen von Lücken und Nischen beschränkt, die von privaten Anbietern nicht abgedeckt werden, sondern die volle Breite des klassischen Rundfunkauftrags erfasst (BVerfG, Urteil vom 25. März 2014, - 1 BvR 1/11-, -1 BvR 41 BvR 4/11-, zit. nach juris, Rn. 37 m. w. N.), gehen im Übrigen auch die Einwände des Klägers ins Leere, die Aktivitäten des Beklagten sprengten den Rahmen des Grundversorgungsauftrags.

Entgegen der Auffassung des Klägers verstößt der Beitrag auch nicht gegen den Gleichheitssatz.

Wenn der Kläger rügt, dass der Beklagte sich gleichsam willkürlich einen Beitragsschuldner „herauspicke“, ohne dass dieser eine Rückgriffsmöglichkeit auf andere Gesamtschuldner habe, trifft dies - wie bereits oben im Kontext des Anknüpfungstatbestands „Innehaben einer Wohnung“ erörtert - nicht zu.

Auch soweit der Kläger die Rechtmäßigkeit des Beitrags mit Blick auf die ggf. mehrfache Inanspruchnahme der Inhaber von mehreren Wohnsitzen angreift, geht dies fehl. Einerseits ist bereits nicht dargelegt, dass der Kläger mehrere Wohnungen unterhält und zudem aus seiner Sicht benachteiligten Personenkreis gehört. Zum anderen dürfte der gegenwärtige Verteilungsmaßstab auch mit Blick auf die mehrfache Inanspruchnahme der Inhaber mehrerer Wohnungen gerechtfertigt sein.

Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (BVerwG, a. a. O., Rn. 44 m. w. N.)

So liegt es letztlich auch hier. Die u. U. mehrmalige Heranziehung der Inhaber mehrerer Wohnungen ist Folge eines Sonderfalls. Die mit ihr notwendig verbundene ungleiche Belastung einzelner Beitragszahler steht aber nicht außer Verhältnis zu den Vorteilen, bei der Rundfunkbeitragspflicht zur Bewältigung eines Massenphänomens an das Tatbestandsmerkmal des „Innehabens einer Wohnung“ anzuknüpfen.

Wenn der Kläger eine unzureichende „Grundrechtsabwägung“ beanstandet, wird schon nicht dargelegt, mit welchen Grundrechten er die Erhebung des Beitrags abgewogen wissen möchte.

Im Übrigen verstößt die Rundfunkbeitragspflicht jedenfalls nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, a. a. O., Rn. 50).

2.

Auch der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache) liegt nicht vor. Grundsätzliche Bedeutung weist eine Rechtsstreitigkeit auf, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist und i. S. d. Rechtseinheit einer Klärung bedarf (Kopp/Schenke, a. a. O., § 124 Rn. 10 m. w. N.). Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache i. S. d. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der Zulassungsantragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 15. September 2014 -7 LA 73/13-, zit. nach juris, Rn. 35; Happ, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 72) sowie näher zu begründen, weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und ein allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Darzustellen ist weiter, dass sie entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht (vgl. OVG Lüneburg, a. a. O.).

Daran gemessen hat der Kläger bereits keine Frage formuliert und reicht für die Annahme einer grundsätzlichen Bedeutung der bloße Hinweis auf die hohe Anzahl von der Rundfunkbeitragspflicht betroffener Personen jedenfalls nicht aus.

Entgegen der Ansicht des Klägers bedürfen auch weder die Reichweite des Versorgungsauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks noch deren eventuelle Auswirkungen auf die Beitragshöhe einer obergerichtlichen Klärung. Das Bundesverfassungsgericht hat ausgeführt, dass sich der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entsprechend seiner Bedeutung nicht auf eine Mindestversorgung oder auf ein Ausfüllen von Lücken und Nischen beschränkt, die von privaten Anbietern nicht abgedeckt werden, sondern die volle Breite des klassischen Rundfunkauftrags erfasst, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und Information eine kulturelle Verantwortung umfasst und dabei an das gesamte Publikum gerichtet ist. Dabei muss sein Programmangebot für neue Publikumsinteressen oder neue Inhalte und Formen offenbleiben und darf auch technisch nicht auf einen bestimmten Entwicklungsstand beschränkt werden (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 37). Auch dass die Höhe des Beitrags allein von der Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) daraufhin geprüft wird, ob sich die Vorstellungen der Rundfunkanstalten im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d. h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen, wurde jüngst vom Bundesverwaltungsgericht unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für ausreichend gehalten (vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 23, 39 m. w. N. zur Rspr. des BVerfG).

Danach sind diese Fragen bereits höchstrichterlich geklärt. Die vom Kläger behauptete Notwendigkeit einer obergerichtlichen Befassung erschließt sich nicht.

3.

Vor diesem Hintergrund greift auch die Divergenzrüge des Klägers nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO nicht durch. Die vom Kläger zitierte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1986 (Urteil vom 4. November 1986 -1 BvF 1/84-) enthält keine Anhaltspunkte dazu, wie der Versorgungsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks heute definiert ist. Entsprechend ist sie im Lichte jüngerer Entscheidungen zu betrachten, die aber - wie unter 3. gezeigt - weder den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in seiner heutigen Form noch das Verfahren der Beitragsbemessung beanstanden.

4.

Schließlich weist die Sache auch keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten weist eine Rechtssache dann auf, wenn sie voraussichtlich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, d. h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht, wobei es bei dieser Beurteilung nicht entscheidend auf die jeweils fachspezifischen Schwierigkeiten einer Materie ankommen kann (vgl. Kopp/Schenke, a. a. O., § 124 Rn. 9). Die besonderen Schwierigkeiten müssen sich auf Fragen beziehen, die für den konkreten Fall und das konkrete Verfahren entscheidungserheblich sind (Kopp/Schenke, a. a. O.). Die Darlegung des Zulassungsgrundes erfordert deshalb grundsätzlich, dass in fallbezogener Auseinandersetzung mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts die geltend gemachten Schwierigkeiten als solche benannt werden und darüber hinaus aufgezeigt wird, dass und aus welchen Gründen sie sich qualitativ von denjenigen eines Verwaltungsrechtsstreits „durchschnittlicher“ Schwierigkeit abheben (OVG Lüneburg, a. a. O., Rn. 30).

Daran gemessen ist auch dieser Zulassungsgrund nicht gegeben. Zu Unrecht hält der Kläger dem Verwaltungsgericht vor, den Prozessstoff nicht ausreichend gewürdigt zu haben. Das Verwaltungsgericht hat sich umfassend mit den streitentscheidenden Punkten auseinandergesetzt. Entgegen der Auffassung des Klägers waren eine Analyse der Reichweite des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sowie daran anschließend eine Überprüfung der Beitragshöhe nicht angezeigt (siehe dazu bereits oben im Kontext des Zulassungsgrundes der grundsätzlichen Bedeutung). Die grundlegende Einordnung des Rundfunkbeitrags als nichtsteuerliche Abgabe ist zudem inzwischen höchstrichterlich geklärt (vgl. BVerwG, a. a. O.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).