Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Urteil, 13. März 2018 - 6 A 11351/17

Die Klägerin wendet sich gegen eine Untersagungsverfügung wegen unerlaubten Glücksspiels.

Die Klägerin - ein Medienunternehmen - bot in der Bundesligasaison 2009/2010 auf ihrer Webseite www... ein Bundesligamanagerspiel ("...") an und machte hierfür Werbung. Den Spielregeln zufolge stellt jeder Teilnehmer aus Spielern der ersten Fußballbundesliga eine fiktive Mannschaft zusammen, die während einer Bundesligasaison nach festgelegten Bewertungskriterien mit ebenfalls fiktiven Mannschaften anderer Teilnehmer konkurriert. Pro Mannschaft entrichtet der Teilnehmer, der mit höchstens zehn Mannschaften antreten kann, einen Betrag von 7,99 €, wobei jede dritte Mannschaft eines Teilnehmers kostenlos ist. Nach der Zahlung registrieren sich die Spieler über das Internet und stellen für jeden Spieltag ihre Mannschaft zusammen. Vom Veranstalter erhalten die Teilnehmer laufend Bewertungen für die Spieler ihrer Mannschaft. Es werden monatlich Sachpreise für die besten fünf Teilnehmer der nach Geschicklichkeitsstufen eingeteilten drei Ligen und am Ende der Saison für die Plätze 4 bis 100 ausgeschüttet. Geldpreise erhalten die Bestplatzierten nach der Hin- und Rückrunde (insgesamt je 8 000 €) sowie die drei Bestplatzierten der Gesamtwertung am Ende der Saison (insgesamt 135 000 €). Die Vergabe der Punkte an die Teilnehmer erfolgt zum einen auf der Grundlage der Bewertung der einzelnen Bundesligaspieler durch eine Jury der ...-Redaktion, zum anderen aufgrund bestimmter weiterer Bewertungskriterien, die im Verhältnis zur Redaktionsbewertung der Spieler eine doppelte Wertigkeit haben.

Nach Anhörung der Klägerin untersagte ihr das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Verfügung vom 12. November 2009, in Baden-Württemberg öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen (Nr. 1). Ferner wurde verfügt, die untersagten Tätigkeiten unverzüglich einzustellen und die Einstellung vorbezeichneter Tätigkeiten dem Regierungspräsidium Karlsruhe schriftlich mitzuteilen (Nr. 2). Für den Fall, dass die Klägerin den Verpflichtungen aus den Nummern 1 und 2 der Verfügung bis zwei Wochen nach Bekanntgabe der Verfügung nicht nachkam, wurde ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 10 000 € angedroht (Nr. 3). Zur Begründung der Verfügung wurde ausgeführt: Die Untersagung beruhe auf § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Bei dem von der Klägerin veranstalteten Turnier handele es sich um ein Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1 GlüStV.

Das Verwaltungsgericht hat die dagegen erhobene Anfechtungsklage der Klägerin abgewiesen, weil es sich bei dem von der Klägerin angebotenen Bundesligamanagerspiel um öffentliches Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages handele. Die Klägerin verfüge nicht über die dazu erforderliche Erlaubnis. Zudem verstoße sie gegen das Internetverbot. Die Verfügung sei auch im Übrigen ermessensfehlerfrei.

Der Verwaltungsgerichtshof hat das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 12. November 2009 aufgehoben. Ferner hat er festgestellt, dass die Klägerin in Baden-Württemberg ohne Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV berechtigt ist, im Internet das in der Bundesligasaison 2009/2010 unter der Domain www... angebotene Managerspiel zu veranstalten. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV seien nicht gegeben. Bei dem von der Klägerin in der Bundesligasaison 2009/2010 angebotenen Fußballmanagerspiel handele es sich nicht um Glücksspiel im Sinne des Gesetzes. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liege ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt werde und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhänge. Letzteres könne offenbleiben. Jedenfalls fehle es für die Einordnung als Glücksspiel an dem erforderlichen Erwerb einer Gewinnchance gegen Entgelt. Bei dem von der Klägerin erhobenen Betrag von 7,99 € pro Team handele es sich nicht um ein solches Entgelt. Unter "Entgelt" im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV sei nicht jede geldwerte Leistung zu verstehen, die für die Teilnahme am Spiel erbracht werde. Voraussetzung sei vielmehr, dass gerade aus diesem Entgelt die Gewinnchance des Einzelnen erwachse (sogenannter Einsatz). Daran fehle es bei einer Teilnahmegebühr, die bloß eine Mitspielberechtigung gewähre, etwa um die Spieler an den Aufwendungen für die Organisation des Spiels zu beteiligen. Insoweit stimme der Glücksspielbegriff des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV mit dem strafrechtlichen Glücksspielbegriff des § 284 StGB überein. Das in § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vorausgesetzte Entgelt müsse in den Gewinn einfließen. Für diese Deutung sprächen der Wortlaut und die Entstehungsgeschichte des Glücksspielstaatsvertrages, die auf eine Deckungsgleichheit des Glücksspielbegriffs im Glücksspielstaatsvertrag und im Strafrecht schließen ließen. Darüber hinaus stünden nur solche Glücksspiele einer Regelung durch Landesgesetz offen, die der Begriffsbestimmung des § 284 StGB unterlägen. Da die Teilnahmegebühr hier lediglich der Deckung der Veranstaltungskosten, nicht aber der Finanzierung der von Sponsoren zur Verfügung gestellten Gewinne diene, erwachse aus ihr nicht die Gewinnchance des Einzelnen. Die von der Klägerin erhobene Teilnahmegebühr ermögliche lediglich die Teilnahme am Spiel und sei stets verloren.

Selbst wenn das Bundesligamanagerspiel als Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages anzusehen sein sollte, sei die Untersagungsverfügung nicht ermessensfehlerfrei ergangen, schon weil der Beklagte offensichtlich unzutreffend davon ausgegangen sei, dass es sich bei dem Fußballmanagerspiel der Klägerin um die strafbare Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels nach § 284 StGB handele. Zudem habe der Beklagte nicht sämtliche für die Ausübung des Ermessens maßgeblichen Gesichtspunkte in seine Erwägungen eingestellt. Zwar könne er sich bei der Ausübung seines Untersagungsermessens von dem Ziel der Suchtvorbeugung und -bekämpfung und den weiteren in § 1 GlüStV genannten Zielen leiten lassen. Bei relativ geringen Einsätzen, die zudem nur einmal im Jahr - zu Beginn der Bundesligasaison - zu leisten seien und dann zur Teilnahme an dem Managerspiel über den Zeitraum einer ganzen Bundesligasaison berechtigten, sei jedoch die Gefahr, dass die Spielsucht die Lebensgrundlage zerstören und zu Beschaffungskriminalität führen könne, ebenso nahezu ausgeschlossen wie die Gefahr der Geldwäsche, Manipulation oder nicht ordnungsgemäßer Gewinnauszahlung durch den Veranstalter. Kennzeichnend für das pathologische Glücksspiel und dessen Gefahren sei insbesondere das Kriterium des sich wiederholenden und gegebenenfalls steigernden Einsatzes zur Erreichung und Steigerung des Gewinns. Dies sei bei dem Managerspiel der Klägerin nicht gegeben.

Zur Begründung seiner Revision trägt der Beklagte im Wesentlichen vor: Der Verwaltungsgerichtshof gehe von einem fehlerhaften Verständnis des § 284 StGB aus. Der Strafrechtsgesetzgeber habe den Begriff des Glücksspiels nicht definiert. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs sei neben der Zufallsabhängigkeit die Zahlung eines Einsatzes erforderlich. Unter Einsatz verstehe der Bundesgerichtshof eine Leistung, die erbracht werde in der Hoffnung, im Falle eines Gewinns eine gleich oder höhere Leistung zu erhalten, und in der Befürchtung, dass diese im Falle des Verlierens dem Gegenspieler oder dem Veranstalter anheim falle. Diese Definition verlange nicht, dass der Einsatz zur Finanzierung der Gewinne herangezogen werde. Wende man diese Maßstäbe des Bundesgerichtshofs auf das Managerspiel der Klägerin an, dann handele es sich bei dem Entgelt, das je nach der Zahl der Mannschaften pro Spieler zwischen 7,99 € und 55,93 € betrage, um einen Einsatz im Sinne des § 284 StGB. Es bestehe ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Zahlung des Entgelts und der Möglichkeit, die ausgelobten Gewinne zu erhalten. Da diese Gewinne im Verhältnis zu dem zu zahlenden Entgelt sehr hoch seien, dürfte die Aussicht auf die ausgelobten Gewinne für viele Spieler auch einen Anreiz setzen, an dem Spiel teilzunehmen. Es sei anerkannt, dass auch kleine Lotterien im Sinne des § 18 GlüStV, deren Gewinne häufig von Sponsoren finanziert würden, Glücksspiele im Sinne des Gesetzes seien. Der Verwaltungsgerichtshof verkenne auch, dass bei jedem Glücksspiel der Einsatz stets verloren sei. Der Spieler erhalte den Einsatz im Falle eines Gewinnes nicht zurück, sondern erhalte nur den Gewinn. Man könne bei dem Entgelt des Managerspiels auch keine Parallele zu den Eintrittsgeldern bei den Spielbanken ziehen, die in der Tat nicht als glücksspielrechtliches Entgelt angesehen werden könnten. Überdies habe der Gesetzgeber den Anwendungsbereich des Begriffs "öffentliches Glücksspiel" entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs bewusst weiter gefasst als der Strafgesetzgeber und dazu im Glücksspielstaatsvertrag eine eigene gesetzliche Definition des Glücksspiels aufgenommen. Danach sei das Vorliegen eines Glücksspiels nur dann ausgeschlossen, wenn für die Teilnahme an dem Spiel keinerlei Entgelt verlangt werde. Bei Glücksspielen im Internet liege stets eine Ermessensreduktion auf Null vor. Nichts anderes könne beim Anbieten von Glücksspielen über das Internet gelten. Der Verwaltungsgerichtshof habe auch das Verhältnismäßigkeitsgebot fehlerhaft angewendet. Eine Untersagungsverfügung, die der Klägerin nur das untersage, was ihr auch kraft Gesetzes verboten sei, belaste die Klägerin nicht zusätzlich.

Der Beklagte beantragt,

das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 23. Mai 2012 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zu ändern und die Berufung der Klägerin gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. Oktober 2010 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe zurückzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Revision mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 12. November 2009 aufgehoben und festgestellt wird, dass das von der Klägerin in der Bundesligasaison 2009/2010 im Internet unter der Domain www... angebotene "Managerspiel" kein Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1 GlüStV ist.

Sie verteidigt das angegriffene Urteil des Berufungsgerichts.

Die Revision des Beklagten ist nicht begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat den streitgegenständlichen Bescheid vom 12. November 2009 zu Recht aufgehoben (1.). Seine Feststellung, dass das von der Klägerin in der Bundesligasaison 2009/2010 in Baden-Württemberg ohne Erlaubnis im Internet angebotene und dort beworbene Fußballmanagerspiel kein Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages ist, hält der revisionsgerichtlichen Prüfung stand (2.).

1. Die Anfechtungsklage der Klägerin hat schon deshalb Erfolg, weil die Untersagungsverfügung vom 12. November 2009 in ihrer Nummer 1 als Einzelfallregelung nicht dem Bestimmtheitserfordernis genügt (vgl. § 37 Abs. 1 VwVfG, § 37 Abs. 1 LVwVfG BW, Art. 20 Abs. 3 GG). Revisionsrechtlich fehlerfrei hat das Berufungsgericht angenommen, dass der Klägerin damit nicht nur das für die Bundesligasaison 2009/2010 angebotene Glücksspiel untersagt wird, sondern darüber hinaus die Veranstaltung, Vermittlung, Werbung oder Unterstützung weiteren öffentlichen Glücksspiels, obwohl nichts dafür ersichtlich ist, dass die Klägerin neben dem Angebot des Bundesligamanagerspiels andere Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV angeboten hätte oder deren Veranstaltung für die Zukunft beabsichtigte.

Gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG, § 37 Abs. 1 LVwVfG BW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (Urteil vom 15. Februar 1990 - BVerwG 4 C 41.87 - BVerwGE 84, 335 <338> = Buchholz 406.11 § 39b BBauG Nr. 1).

Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (stRspr; vgl. Beschluss vom 4. Dezember 2008 - BVerwG 2 B 60.08 - juris Rn. 2 m.w.N.). Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts (Urteil vom 18. Juni 1980 - BVerwG 6 C 55.79 - BVerwGE 60, 223 <228 f.> = Buchholz 448.0 § 25a WPflG Nr. 2). Die Begründung hat einen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt. Sie ist die Erläuterung der Behörde, warum sie den verfügenden Teil ihres Verwaltungsakts so und nicht anders erlassen hat. Die Begründung bestimmt damit den Inhalt der getroffenen Regelung mit, sodass sie in aller Regel unverzichtbares Auslegungskriterium ist (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 39 Rn. 26 m.w.N.).

In Nummer 1 der angefochtenen Verfügung wird der Klägerin allgemein untersagt, in Baden-Württemberg öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen. Dass der Beklagte damit nicht nur das von der Klägerin in der Bundesligasaison 2009/2010 im Internet angebotene und beworbene Spiel untersagte, sondern jegliche künftigen Internetauftritte der Klägerin, mit denen öffentliches Glücksspiel betrieben wird, verdeutlicht die Begründung des Bescheids auf Seite 7. Mit dieser weiten Fassung der Untersagungsverfügung hat der Beklagte keine bestimmte, konkrete Einzelfallregelung getroffen, sondern lediglich die abstrakt-generelle gesetzliche Regelung wiedergegeben und deren Konkretisierung offengelassen.

2. Die Feststellungsklage ist ebenfalls zulässig und begründet. Der Verwaltungsgerichtshof ist zu Recht davon ausgegangen, dass das von der Klägerin angebotene Glücksspiel im Internet kein Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1 GlüStV ist.

a) Bedenken bezüglich der Zulässigkeit der Feststellungsklage bestehen nicht.

Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (§ 43 Abs. 2 VwGO). Diese Subsidiaritätsregelung will eine unnötige Feststellungsklage vermeiden, wenn dem Kläger eine andere sachnähere oder effektivere Klageart zur Verfügung steht. Aus Gründen der Prozessökonomie soll der Rechtsschutz auf dasjenige Verfahren konzentriert werden, welches seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird.

Die Anfechtungsklage gegen die Untersagungsverfügung stellt für die Klägerin keinen gleich wirksamen Rechtsschutz dar. Namentlich ist offen, ob die Anfechtungsklage zur Klärung der Frage führt, ob das von der Klägerin betriebene Managerspiel ein Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages ist. Für die Klägerin bestand die Gefahr, dass diese Frage im gerichtlichen Verfahren nicht entscheidungserheblich wird, etwa wegen der fehlenden Bestimmtheit der Verfügung oder wegen Ermessensfehlern. Wirksamen und effektiven Rechtsschutz bezüglich der Zulässigkeit ihres Geschäftsmodells konnte sie nur über eine zusätzliche Feststellungsklage erreichen.

b) Der Verwaltungsgerichtshof hat das von der Klägerin angebotene Fußballmanagerspiel zu Recht nicht als Glücksspiel angesehen. Seine Annahme, die von der Klägerin geforderten 7,99 € seien als Teilnahmegebühr zu qualifizieren und nicht als Entgelt für den Erwerb einer Gewinnchance, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Da das Revisionsgericht diejenige Rechtslage zugrunde legen muss, die das Berufungsgericht, entschiede es jetzt, anzuwenden hätte (stRspr; vgl. Urteil vom 18. Dezember 1992 - BVerwG 7 C 16.92 - BVerwGE 91, 334 <338> = Buchholz 113 § 12 InVorG Nr. 1; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO-Kommentar, Rn. 23 zu § 137; jeweils m.w.N.), beurteilt sich dies nach dem Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung des am 1. Juli 2012 in Baden-Württemberg in Kraft getretenen Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrages vom 15. November 2011 - GlüStV -, der gemäß § 33 GlüStV nunmehr revisibel ist.

(1) Ein Glücksspiel liegt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt (§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV). Der Verwaltungsgerichtshof hat die Frage der Zufallsabhängigkeit offengelassen und darauf abgestellt, dass es bei dem Fußballmanagerspiel der Klägerin jedenfalls an dem erforderlichen Erwerb einer Gewinnchance gegen Entgelt fehle. Das Zahlungsverlangen von 7,99 € pro Team sei eine Teilnahmegebühr an dem Spiel und kein Entgelt im Sinne des Gesetzes.

Zu Recht geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass das Tatbestandsmerkmal des Entgelts für den Erwerb einer Gewinnchance gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV sich mit dem des Einsatzes für ein Glücksspiel im Sinne des § 284 StGB jedenfalls insoweit deckt, als verlangt wird, dass die Gewinnchance gerade aus dem Entgelt erwächst. Das Berufungsurteil nimmt nur unzutreffend an, dies setze eine Verwendung des Entgelts zur Finanzierung der Gewinne voraus. Stattdessen genügt es, wenn ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Entgelt und Gewinnchance besteht. Dazu muss die Gewinnchance - und nicht der Gewinn selbst - sich gerade aus der Entgeltzahlung ergeben. Daran fehlt es, wenn mit ihr lediglich die Berechtigung zur Teilnahme erworben wird. Dann handelt es sich nur um eine Teilnahmegebühr mit der Folge, dass kein Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vorliegt.

Diese Auslegung ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang der glücksspielrechtlichen Regelung mit § 33h Nr. 3 Gewerbeordnung (GewO), der seinerseits auf § 284 StGB Bezug nimmt. Sie entspricht auch dem Sinn und Zweck des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und ist mit dessen Wortlaut und der Entstehungsgeschichte vereinbar.

§ 33h GewO normiert das Verhältnis der gewerberechtlichen Vorschriften, die Gewinnspiele betreffen, zu den landesrechtlichen, ordnungsrechtlichen Glücksspielregelungen. Im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft gemäß Art. 74 Nr. 11 Grundgesetz (GG) hat der Bundesgesetzgeber das gewerbliche Aufstellen von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit (§ 33c GewO) sowie das gewerbliche Veranstalten anderer Spiele mit Gewinnmöglichkeit (§ 33d GewO) unter Erlaubnisvorbehalt gestellt und in §§ 33c ff. GewO näher geregelt. § 33g Nr. 2 GewO normiert einen Vorbehalt, die Erlaubnispflicht auf bestimmte nicht gewerbsmäßig betriebene Gewinnspiele auszudehnen. §§ 33c bis 33g GewO sind nach § 33h Nr. 1 und 2 GewO jedoch nicht auf die dort aufgeführten Spielbanken, Lotterien und Ausspielungen anzuwenden. Nach § 33h Nr. 3 GewO gelten sie auch nicht für diejenigen "anderen" Spiele im Sinne des § 33d Abs. 1 Satz 1 GewO, die Glücksspiele im Sinne des § 284 StGB sind. Diese - und nur diese - "anderen" Spiele bleiben der Regelung durch den Landesgesetzgeber im Rahmen seiner Kompetenz für das Ordnungsrecht überlassen. Die Übrigen, die nicht unter § 284 StGB fallen, sind in § 33d Abs. 1 Satz 1 GewO detailliert und abschließend geregelt. Diese Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Gewerbeordnung vollzieht die Abgrenzung zwischen der Bundesgesetzgebungskompetenz für das Wirtschaftsrecht und der Landesgesetzgebungskompetenz für das Ordnungsrecht nach (vgl. BTDrucks 8/1863 S. 10 f.; Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, § 33h, Stand: Mai 2011, Rn. 1). Sie steht nicht zur Disposition des Landesgesetzgebers. Er darf den ordnungsrechtlichen Begriff des Glücksspiels bei "anderen" Spielen mit Gewinnmöglichkeit, wie dem hier umstrittenen Fußballmanagerspiel, nicht weiter fassen als den Glücksspielbegriff des § 284 StGB. Das Tatbestandsmerkmal des für den Erwerb einer Gewinnchance verlangten Entgelts im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV darf deshalb nicht weiter ausgelegt werden als der Begriff des Einsatzes, der Bestandteil der Definition des Glücksspiels im Sinne des § 284 StGB ist.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs gehört zu jedem Glücksspiel in dem in § 284 StGB vorausgesetzten Sinn ein Einsatz; denn bei einem Glücksspiel geht es um die Erzielung eines Gewinns oder um den Verlust eines Einsatzes. Unter den Begriff des Einsatzes fällt jede Leistung, die in der Hoffnung erbracht wird, im Falle des Gewinnens eine gleiche oder höherwertige Leistung zu erhalten, und in der Befürchtung, dass sie im Falle des Verlierens dem Gegenspieler oder dem Veranstalter anheim fällt. Wegen der notwendigen Abgrenzung zum bloßen Unterhaltungsspiel darf der Einsatz allerdings nicht nur ganz unbeträchtlich sein. Von einem Glücksspieleinsatz kann jedoch nur ausgegangen werden, wenn zwischen Aufwendung eines Vermögenswerts und dessen Gewinn oder Verlust ein notwendiger Zusammenhang besteht (BGH, Beschluss vom 29. September 1986 - 4 StR 148/86 - BGHSt 34, 171 <171 ff.> m.w.N.). Daraus folgt auch für den ordnungsrechtlichen Glücksspielbegriff, dass sich bereits aufgrund der Zahlung des Entgelts die Gewinnchance oder die Verlustmöglichkeit ergeben muss. Daran fehlt es, wenn erst weitere Umstände wie etwa das Verhalten von Mitspielern oder Aktivitäten des Spielteilnehmers selbst die Gewinnchance oder Verlustmöglichkeit entstehen lassen. Für den erforderlichen unmittelbaren Zusammenhang zwischen der Zahlung des Entgelts und der Gewinn- oder der Verlustmöglichkeit genügt nicht schon, dass die Zahlung die Berechtigung zur Teilnahme am Spiel vermittelt.

Der Sinn und Zweck des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV spricht ebenfalls dafür, als Entgelt für den Erwerb einer Gewinnchance nur einen Einsatz im Sinne des strafrechtlichen Glücksspielbegriffs zu verstehen. Die ordnungsrechtliche Regelung dient nach § 1 GlüStV dazu, die Spielsucht zu bekämpfen, den Jugendschutz zu gewährleisten und vor Begleitkriminalität zu schützen. Dieser Zweck erfordert nicht, über einen Einsatz hinaus auch eine bloße Teilnahmegebühr in den Tatbestand einzubeziehen. Nach den tatsächlichen Annahmen der Vorinstanz besteht die potenziell zur Spielsucht führende Versuchung, die Gewinnchancen durch Erhöhen des Einsatzes steigern und erlittene Verluste mit weiteren Einsätzen wettmachen zu wollen, bei einer festen Teilnahmegebühr nicht oder jedenfalls nicht in vergleichbarem Maß. Gleiches gilt für das Risiko kriminellen Verhaltens. An diese Feststellungen ist der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO mangels wirksamer Verfahrensrügen gebunden. Selbst der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass von dem Fußballmanagerspiel für die Spieler keine Suchtgefahr ausgehe.

Diese Feststellungen lassen die Auslegung des Entgelterfordernisses im Sinne eines Einsatzes auch verfassungsrechtlich geboten erscheinen. Vor dem rechtsstaatlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit sind die Beschränkungen durch den Glücksspielstaatsvertrag nur gerechtfertigt, soweit sie zur Bekämpfung der genannten Gefahren geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sind. Bei Spielen, für die kein Einsatz, sondern nur eine Teilnahmegebühr verlangt wird, gehen die glücksspielrechtlichen Anforderungen an die Aufklärung der Spieler, das Erstellen eines Sozialkonzepts und ein System der Spielersperre (§§ 6 bis 8 GlüStV) weit über das zur Suchtbekämpfung erforderliche Maß hinaus. Den Anforderungen des Jugendschutzes und der Abwehr krimineller Taten kann bereits durch eine Regulierung auf dem Niveau des § 33d GewO Rechnung getragen werden. Dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages auf ein wesentlich höheres Gefahrenniveau zugeschnitten sind, zeigen die Bestimmungen über die Ausnahmen vom Internetverbot (§ 4 Abs. 5 GlüStV), die eine Freigabe bei Einsätzen bis zu 1 000 € monatlich zulassen, und die Öffnung des Glücksspielstaatsvertrages bezüglich der Erlaubniserteilung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotenzial (vgl. §§ 12 ff. GlüStV). Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit ist entgegen der Auffassung des Beklagten jeweils die konkrete Spielgestaltung in den Blick zu nehmen und nicht auf eine mögliche Gefährdung durch ein Zusammenwirken aller auf dem Markt angebotenen Glücksspiele abzustellen.

(2) Bei dem von der Klägerin angebotenen Fußballmanagerspiel ist der erforderliche notwendige Zusammenhang zwischen der Zahlung des Entgelts und der Gewinnchance bzw. der Verlustmöglichkeit nicht gegeben. Nicht die bloße Zahlung hat eine Gewinnchance zur Folge, sondern erst das sich daran anschließende Spielverhalten des jeweiligen Spielteilnehmers und seiner Mitkonkurrenten. Eine Gewinnchance eröffnet sich nicht schon mit der entgeltlichen Registrierung, sondern erst und nur, wenn der Teilnehmer sich entscheidet, sich in das Spielgeschehen einzubringen und den in der Spielsaison erforderlichen zeitlichen Aufwand zu investieren. Diese Entscheidung erfolgt unabhängig von der Zahlung des Entgelts. Der Teilnehmer kann auch jederzeit aus dem Spiel wieder aussteigen, ohne dass für ihn ein Anreiz besteht, einen Vermögensverlust wieder wettmachen zu wollen. Das Entgelt für die Registrierung erhält er in keinem Fall zurück. Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, bei dem von der Klägerin geforderten Betrag handele es sich nur um eine Teilnahmegebühr, ist in Anbetracht des dargestellten Spielmodells revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Die Klägerin wendet sich gegen eine Untersagungsverfügung wegen unerlaubten Glücksspiels.

Die Klägerin - ein Medienunternehmen - bot in der Bundesligasaison 2009/2010 auf ihrer Webseite www... ein Bundesligamanagerspiel ("...") an und machte hierfür Werbung. Den Spielregeln zufolge stellt jeder Teilnehmer aus Spielern der ersten Fußballbundesliga eine fiktive Mannschaft zusammen, die während einer Bundesligasaison nach festgelegten Bewertungskriterien mit ebenfalls fiktiven Mannschaften anderer Teilnehmer konkurriert. Pro Mannschaft entrichtet der Teilnehmer, der mit höchstens zehn Mannschaften antreten kann, einen Betrag von 7,99 €, wobei jede dritte Mannschaft eines Teilnehmers kostenlos ist. Nach der Zahlung registrieren sich die Spieler über das Internet und stellen für jeden Spieltag ihre Mannschaft zusammen. Vom Veranstalter erhalten die Teilnehmer laufend Bewertungen für die Spieler ihrer Mannschaft. Es werden monatlich Sachpreise für die besten fünf Teilnehmer der nach Geschicklichkeitsstufen eingeteilten drei Ligen und am Ende der Saison für die Plätze 4 bis 100 ausgeschüttet. Geldpreise erhalten die Bestplatzierten nach der Hin- und Rückrunde (insgesamt je 8 000 €) sowie die drei Bestplatzierten der Gesamtwertung am Ende der Saison (insgesamt 135 000 €). Die Vergabe der Punkte an die Teilnehmer erfolgt zum einen auf der Grundlage der Bewertung der einzelnen Bundesligaspieler durch eine Jury der ...-Redaktion, zum anderen aufgrund bestimmter weiterer Bewertungskriterien, die im Verhältnis zur Redaktionsbewertung der Spieler eine doppelte Wertigkeit haben.

Nach Anhörung der Klägerin untersagte ihr das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Verfügung vom 12. November 2009, in Baden-Württemberg öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen (Nr. 1). Ferner wurde verfügt, die untersagten Tätigkeiten unverzüglich einzustellen und die Einstellung vorbezeichneter Tätigkeiten dem Regierungspräsidium Karlsruhe schriftlich mitzuteilen (Nr. 2). Für den Fall, dass die Klägerin den Verpflichtungen aus den Nummern 1 und 2 der Verfügung bis zwei Wochen nach Bekanntgabe der Verfügung nicht nachkam, wurde ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 10 000 € angedroht (Nr. 3). Zur Begründung der Verfügung wurde ausgeführt: Die Untersagung beruhe auf § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Bei dem von der Klägerin veranstalteten Turnier handele es sich um ein Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1 GlüStV.

Das Verwaltungsgericht hat die dagegen erhobene Anfechtungsklage der Klägerin abgewiesen, weil es sich bei dem von der Klägerin angebotenen Bundesligamanagerspiel um öffentliches Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages handele. Die Klägerin verfüge nicht über die dazu erforderliche Erlaubnis. Zudem verstoße sie gegen das Internetverbot. Die Verfügung sei auch im Übrigen ermessensfehlerfrei.

Der Verwaltungsgerichtshof hat das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 12. November 2009 aufgehoben. Ferner hat er festgestellt, dass die Klägerin in Baden-Württemberg ohne Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV berechtigt ist, im Internet das in der Bundesligasaison 2009/2010 unter der Domain www... angebotene Managerspiel zu veranstalten. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV seien nicht gegeben. Bei dem von der Klägerin in der Bundesligasaison 2009/2010 angebotenen Fußballmanagerspiel handele es sich nicht um Glücksspiel im Sinne des Gesetzes. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liege ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt werde und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhänge. Letzteres könne offenbleiben. Jedenfalls fehle es für die Einordnung als Glücksspiel an dem erforderlichen Erwerb einer Gewinnchance gegen Entgelt. Bei dem von der Klägerin erhobenen Betrag von 7,99 € pro Team handele es sich nicht um ein solches Entgelt. Unter "Entgelt" im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV sei nicht jede geldwerte Leistung zu verstehen, die für die Teilnahme am Spiel erbracht werde. Voraussetzung sei vielmehr, dass gerade aus diesem Entgelt die Gewinnchance des Einzelnen erwachse (sogenannter Einsatz). Daran fehle es bei einer Teilnahmegebühr, die bloß eine Mitspielberechtigung gewähre, etwa um die Spieler an den Aufwendungen für die Organisation des Spiels zu beteiligen. Insoweit stimme der Glücksspielbegriff des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV mit dem strafrechtlichen Glücksspielbegriff des § 284 StGB überein. Das in § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vorausgesetzte Entgelt müsse in den Gewinn einfließen. Für diese Deutung sprächen der Wortlaut und die Entstehungsgeschichte des Glücksspielstaatsvertrages, die auf eine Deckungsgleichheit des Glücksspielbegriffs im Glücksspielstaatsvertrag und im Strafrecht schließen ließen. Darüber hinaus stünden nur solche Glücksspiele einer Regelung durch Landesgesetz offen, die der Begriffsbestimmung des § 284 StGB unterlägen. Da die Teilnahmegebühr hier lediglich der Deckung der Veranstaltungskosten, nicht aber der Finanzierung der von Sponsoren zur Verfügung gestellten Gewinne diene, erwachse aus ihr nicht die Gewinnchance des Einzelnen. Die von der Klägerin erhobene Teilnahmegebühr ermögliche lediglich die Teilnahme am Spiel und sei stets verloren.

Selbst wenn das Bundesligamanagerspiel als Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages anzusehen sein sollte, sei die Untersagungsverfügung nicht ermessensfehlerfrei ergangen, schon weil der Beklagte offensichtlich unzutreffend davon ausgegangen sei, dass es sich bei dem Fußballmanagerspiel der Klägerin um die strafbare Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels nach § 284 StGB handele. Zudem habe der Beklagte nicht sämtliche für die Ausübung des Ermessens maßgeblichen Gesichtspunkte in seine Erwägungen eingestellt. Zwar könne er sich bei der Ausübung seines Untersagungsermessens von dem Ziel der Suchtvorbeugung und -bekämpfung und den weiteren in § 1 GlüStV genannten Zielen leiten lassen. Bei relativ geringen Einsätzen, die zudem nur einmal im Jahr - zu Beginn der Bundesligasaison - zu leisten seien und dann zur Teilnahme an dem Managerspiel über den Zeitraum einer ganzen Bundesligasaison berechtigten, sei jedoch die Gefahr, dass die Spielsucht die Lebensgrundlage zerstören und zu Beschaffungskriminalität führen könne, ebenso nahezu ausgeschlossen wie die Gefahr der Geldwäsche, Manipulation oder nicht ordnungsgemäßer Gewinnauszahlung durch den Veranstalter. Kennzeichnend für das pathologische Glücksspiel und dessen Gefahren sei insbesondere das Kriterium des sich wiederholenden und gegebenenfalls steigernden Einsatzes zur Erreichung und Steigerung des Gewinns. Dies sei bei dem Managerspiel der Klägerin nicht gegeben.

Zur Begründung seiner Revision trägt der Beklagte im Wesentlichen vor: Der Verwaltungsgerichtshof gehe von einem fehlerhaften Verständnis des § 284 StGB aus. Der Strafrechtsgesetzgeber habe den Begriff des Glücksspiels nicht definiert. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs sei neben der Zufallsabhängigkeit die Zahlung eines Einsatzes erforderlich. Unter Einsatz verstehe der Bundesgerichtshof eine Leistung, die erbracht werde in der Hoffnung, im Falle eines Gewinns eine gleich oder höhere Leistung zu erhalten, und in der Befürchtung, dass diese im Falle des Verlierens dem Gegenspieler oder dem Veranstalter anheim falle. Diese Definition verlange nicht, dass der Einsatz zur Finanzierung der Gewinne herangezogen werde. Wende man diese Maßstäbe des Bundesgerichtshofs auf das Managerspiel der Klägerin an, dann handele es sich bei dem Entgelt, das je nach der Zahl der Mannschaften pro Spieler zwischen 7,99 € und 55,93 € betrage, um einen Einsatz im Sinne des § 284 StGB. Es bestehe ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Zahlung des Entgelts und der Möglichkeit, die ausgelobten Gewinne zu erhalten. Da diese Gewinne im Verhältnis zu dem zu zahlenden Entgelt sehr hoch seien, dürfte die Aussicht auf die ausgelobten Gewinne für viele Spieler auch einen Anreiz setzen, an dem Spiel teilzunehmen. Es sei anerkannt, dass auch kleine Lotterien im Sinne des § 18 GlüStV, deren Gewinne häufig von Sponsoren finanziert würden, Glücksspiele im Sinne des Gesetzes seien. Der Verwaltungsgerichtshof verkenne auch, dass bei jedem Glücksspiel der Einsatz stets verloren sei. Der Spieler erhalte den Einsatz im Falle eines Gewinnes nicht zurück, sondern erhalte nur den Gewinn. Man könne bei dem Entgelt des Managerspiels auch keine Parallele zu den Eintrittsgeldern bei den Spielbanken ziehen, die in der Tat nicht als glücksspielrechtliches Entgelt angesehen werden könnten. Überdies habe der Gesetzgeber den Anwendungsbereich des Begriffs "öffentliches Glücksspiel" entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs bewusst weiter gefasst als der Strafgesetzgeber und dazu im Glücksspielstaatsvertrag eine eigene gesetzliche Definition des Glücksspiels aufgenommen. Danach sei das Vorliegen eines Glücksspiels nur dann ausgeschlossen, wenn für die Teilnahme an dem Spiel keinerlei Entgelt verlangt werde. Bei Glücksspielen im Internet liege stets eine Ermessensreduktion auf Null vor. Nichts anderes könne beim Anbieten von Glücksspielen über das Internet gelten. Der Verwaltungsgerichtshof habe auch das Verhältnismäßigkeitsgebot fehlerhaft angewendet. Eine Untersagungsverfügung, die der Klägerin nur das untersage, was ihr auch kraft Gesetzes verboten sei, belaste die Klägerin nicht zusätzlich.

Der Beklagte beantragt,

das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 23. Mai 2012 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zu ändern und die Berufung der Klägerin gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. Oktober 2010 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe zurückzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Revision mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 12. November 2009 aufgehoben und festgestellt wird, dass das von der Klägerin in der Bundesligasaison 2009/2010 im Internet unter der Domain www... angebotene "Managerspiel" kein Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1 GlüStV ist.

Sie verteidigt das angegriffene Urteil des Berufungsgerichts.

Die Revision des Beklagten ist nicht begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat den streitgegenständlichen Bescheid vom 12. November 2009 zu Recht aufgehoben (1.). Seine Feststellung, dass das von der Klägerin in der Bundesligasaison 2009/2010 in Baden-Württemberg ohne Erlaubnis im Internet angebotene und dort beworbene Fußballmanagerspiel kein Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages ist, hält der revisionsgerichtlichen Prüfung stand (2.).

1. Die Anfechtungsklage der Klägerin hat schon deshalb Erfolg, weil die Untersagungsverfügung vom 12. November 2009 in ihrer Nummer 1 als Einzelfallregelung nicht dem Bestimmtheitserfordernis genügt (vgl. § 37 Abs. 1 VwVfG, § 37 Abs. 1 LVwVfG BW, Art. 20 Abs. 3 GG). Revisionsrechtlich fehlerfrei hat das Berufungsgericht angenommen, dass der Klägerin damit nicht nur das für die Bundesligasaison 2009/2010 angebotene Glücksspiel untersagt wird, sondern darüber hinaus die Veranstaltung, Vermittlung, Werbung oder Unterstützung weiteren öffentlichen Glücksspiels, obwohl nichts dafür ersichtlich ist, dass die Klägerin neben dem Angebot des Bundesligamanagerspiels andere Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV angeboten hätte oder deren Veranstaltung für die Zukunft beabsichtigte.

Gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG, § 37 Abs. 1 LVwVfG BW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (Urteil vom 15. Februar 1990 - BVerwG 4 C 41.87 - BVerwGE 84, 335 <338> = Buchholz 406.11 § 39b BBauG Nr. 1).

Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (stRspr; vgl. Beschluss vom 4. Dezember 2008 - BVerwG 2 B 60.08 - juris Rn. 2 m.w.N.). Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts (Urteil vom 18. Juni 1980 - BVerwG 6 C 55.79 - BVerwGE 60, 223 <228 f.> = Buchholz 448.0 § 25a WPflG Nr. 2). Die Begründung hat einen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt. Sie ist die Erläuterung der Behörde, warum sie den verfügenden Teil ihres Verwaltungsakts so und nicht anders erlassen hat. Die Begründung bestimmt damit den Inhalt der getroffenen Regelung mit, sodass sie in aller Regel unverzichtbares Auslegungskriterium ist (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 39 Rn. 26 m.w.N.).

In Nummer 1 der angefochtenen Verfügung wird der Klägerin allgemein untersagt, in Baden-Württemberg öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen. Dass der Beklagte damit nicht nur das von der Klägerin in der Bundesligasaison 2009/2010 im Internet angebotene und beworbene Spiel untersagte, sondern jegliche künftigen Internetauftritte der Klägerin, mit denen öffentliches Glücksspiel betrieben wird, verdeutlicht die Begründung des Bescheids auf Seite 7. Mit dieser weiten Fassung der Untersagungsverfügung hat der Beklagte keine bestimmte, konkrete Einzelfallregelung getroffen, sondern lediglich die abstrakt-generelle gesetzliche Regelung wiedergegeben und deren Konkretisierung offengelassen.

2. Die Feststellungsklage ist ebenfalls zulässig und begründet. Der Verwaltungsgerichtshof ist zu Recht davon ausgegangen, dass das von der Klägerin angebotene Glücksspiel im Internet kein Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1 GlüStV ist.

a) Bedenken bezüglich der Zulässigkeit der Feststellungsklage bestehen nicht.

Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (§ 43 Abs. 2 VwGO). Diese Subsidiaritätsregelung will eine unnötige Feststellungsklage vermeiden, wenn dem Kläger eine andere sachnähere oder effektivere Klageart zur Verfügung steht. Aus Gründen der Prozessökonomie soll der Rechtsschutz auf dasjenige Verfahren konzentriert werden, welches seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird.

Die Anfechtungsklage gegen die Untersagungsverfügung stellt für die Klägerin keinen gleich wirksamen Rechtsschutz dar. Namentlich ist offen, ob die Anfechtungsklage zur Klärung der Frage führt, ob das von der Klägerin betriebene Managerspiel ein Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages ist. Für die Klägerin bestand die Gefahr, dass diese Frage im gerichtlichen Verfahren nicht entscheidungserheblich wird, etwa wegen der fehlenden Bestimmtheit der Verfügung oder wegen Ermessensfehlern. Wirksamen und effektiven Rechtsschutz bezüglich der Zulässigkeit ihres Geschäftsmodells konnte sie nur über eine zusätzliche Feststellungsklage erreichen.

b) Der Verwaltungsgerichtshof hat das von der Klägerin angebotene Fußballmanagerspiel zu Recht nicht als Glücksspiel angesehen. Seine Annahme, die von der Klägerin geforderten 7,99 € seien als Teilnahmegebühr zu qualifizieren und nicht als Entgelt für den Erwerb einer Gewinnchance, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Da das Revisionsgericht diejenige Rechtslage zugrunde legen muss, die das Berufungsgericht, entschiede es jetzt, anzuwenden hätte (stRspr; vgl. Urteil vom 18. Dezember 1992 - BVerwG 7 C 16.92 - BVerwGE 91, 334 <338> = Buchholz 113 § 12 InVorG Nr. 1; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO-Kommentar, Rn. 23 zu § 137; jeweils m.w.N.), beurteilt sich dies nach dem Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung des am 1. Juli 2012 in Baden-Württemberg in Kraft getretenen Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrages vom 15. November 2011 - GlüStV -, der gemäß § 33 GlüStV nunmehr revisibel ist.

(1) Ein Glücksspiel liegt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt (§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV). Der Verwaltungsgerichtshof hat die Frage der Zufallsabhängigkeit offengelassen und darauf abgestellt, dass es bei dem Fußballmanagerspiel der Klägerin jedenfalls an dem erforderlichen Erwerb einer Gewinnchance gegen Entgelt fehle. Das Zahlungsverlangen von 7,99 € pro Team sei eine Teilnahmegebühr an dem Spiel und kein Entgelt im Sinne des Gesetzes.

Zu Recht geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass das Tatbestandsmerkmal des Entgelts für den Erwerb einer Gewinnchance gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV sich mit dem des Einsatzes für ein Glücksspiel im Sinne des § 284 StGB jedenfalls insoweit deckt, als verlangt wird, dass die Gewinnchance gerade aus dem Entgelt erwächst. Das Berufungsurteil nimmt nur unzutreffend an, dies setze eine Verwendung des Entgelts zur Finanzierung der Gewinne voraus. Stattdessen genügt es, wenn ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Entgelt und Gewinnchance besteht. Dazu muss die Gewinnchance - und nicht der Gewinn selbst - sich gerade aus der Entgeltzahlung ergeben. Daran fehlt es, wenn mit ihr lediglich die Berechtigung zur Teilnahme erworben wird. Dann handelt es sich nur um eine Teilnahmegebühr mit der Folge, dass kein Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vorliegt.

Diese Auslegung ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang der glücksspielrechtlichen Regelung mit § 33h Nr. 3 Gewerbeordnung (GewO), der seinerseits auf § 284 StGB Bezug nimmt. Sie entspricht auch dem Sinn und Zweck des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und ist mit dessen Wortlaut und der Entstehungsgeschichte vereinbar.

§ 33h GewO normiert das Verhältnis der gewerberechtlichen Vorschriften, die Gewinnspiele betreffen, zu den landesrechtlichen, ordnungsrechtlichen Glücksspielregelungen. Im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft gemäß Art. 74 Nr. 11 Grundgesetz (GG) hat der Bundesgesetzgeber das gewerbliche Aufstellen von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit (§ 33c GewO) sowie das gewerbliche Veranstalten anderer Spiele mit Gewinnmöglichkeit (§ 33d GewO) unter Erlaubnisvorbehalt gestellt und in §§ 33c ff. GewO näher geregelt. § 33g Nr. 2 GewO normiert einen Vorbehalt, die Erlaubnispflicht auf bestimmte nicht gewerbsmäßig betriebene Gewinnspiele auszudehnen. §§ 33c bis 33g GewO sind nach § 33h Nr. 1 und 2 GewO jedoch nicht auf die dort aufgeführten Spielbanken, Lotterien und Ausspielungen anzuwenden. Nach § 33h Nr. 3 GewO gelten sie auch nicht für diejenigen "anderen" Spiele im Sinne des § 33d Abs. 1 Satz 1 GewO, die Glücksspiele im Sinne des § 284 StGB sind. Diese - und nur diese - "anderen" Spiele bleiben der Regelung durch den Landesgesetzgeber im Rahmen seiner Kompetenz für das Ordnungsrecht überlassen. Die Übrigen, die nicht unter § 284 StGB fallen, sind in § 33d Abs. 1 Satz 1 GewO detailliert und abschließend geregelt. Diese Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Gewerbeordnung vollzieht die Abgrenzung zwischen der Bundesgesetzgebungskompetenz für das Wirtschaftsrecht und der Landesgesetzgebungskompetenz für das Ordnungsrecht nach (vgl. BTDrucks 8/1863 S. 10 f.; Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, § 33h, Stand: Mai 2011, Rn. 1). Sie steht nicht zur Disposition des Landesgesetzgebers. Er darf den ordnungsrechtlichen Begriff des Glücksspiels bei "anderen" Spielen mit Gewinnmöglichkeit, wie dem hier umstrittenen Fußballmanagerspiel, nicht weiter fassen als den Glücksspielbegriff des § 284 StGB. Das Tatbestandsmerkmal des für den Erwerb einer Gewinnchance verlangten Entgelts im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV darf deshalb nicht weiter ausgelegt werden als der Begriff des Einsatzes, der Bestandteil der Definition des Glücksspiels im Sinne des § 284 StGB ist.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs gehört zu jedem Glücksspiel in dem in § 284 StGB vorausgesetzten Sinn ein Einsatz; denn bei einem Glücksspiel geht es um die Erzielung eines Gewinns oder um den Verlust eines Einsatzes. Unter den Begriff des Einsatzes fällt jede Leistung, die in der Hoffnung erbracht wird, im Falle des Gewinnens eine gleiche oder höherwertige Leistung zu erhalten, und in der Befürchtung, dass sie im Falle des Verlierens dem Gegenspieler oder dem Veranstalter anheim fällt. Wegen der notwendigen Abgrenzung zum bloßen Unterhaltungsspiel darf der Einsatz allerdings nicht nur ganz unbeträchtlich sein. Von einem Glücksspieleinsatz kann jedoch nur ausgegangen werden, wenn zwischen Aufwendung eines Vermögenswerts und dessen Gewinn oder Verlust ein notwendiger Zusammenhang besteht (BGH, Beschluss vom 29. September 1986 - 4 StR 148/86 - BGHSt 34, 171 <171 ff.> m.w.N.). Daraus folgt auch für den ordnungsrechtlichen Glücksspielbegriff, dass sich bereits aufgrund der Zahlung des Entgelts die Gewinnchance oder die Verlustmöglichkeit ergeben muss. Daran fehlt es, wenn erst weitere Umstände wie etwa das Verhalten von Mitspielern oder Aktivitäten des Spielteilnehmers selbst die Gewinnchance oder Verlustmöglichkeit entstehen lassen. Für den erforderlichen unmittelbaren Zusammenhang zwischen der Zahlung des Entgelts und der Gewinn- oder der Verlustmöglichkeit genügt nicht schon, dass die Zahlung die Berechtigung zur Teilnahme am Spiel vermittelt.

Der Sinn und Zweck des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV spricht ebenfalls dafür, als Entgelt für den Erwerb einer Gewinnchance nur einen Einsatz im Sinne des strafrechtlichen Glücksspielbegriffs zu verstehen. Die ordnungsrechtliche Regelung dient nach § 1 GlüStV dazu, die Spielsucht zu bekämpfen, den Jugendschutz zu gewährleisten und vor Begleitkriminalität zu schützen. Dieser Zweck erfordert nicht, über einen Einsatz hinaus auch eine bloße Teilnahmegebühr in den Tatbestand einzubeziehen. Nach den tatsächlichen Annahmen der Vorinstanz besteht die potenziell zur Spielsucht führende Versuchung, die Gewinnchancen durch Erhöhen des Einsatzes steigern und erlittene Verluste mit weiteren Einsätzen wettmachen zu wollen, bei einer festen Teilnahmegebühr nicht oder jedenfalls nicht in vergleichbarem Maß. Gleiches gilt für das Risiko kriminellen Verhaltens. An diese Feststellungen ist der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO mangels wirksamer Verfahrensrügen gebunden. Selbst der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass von dem Fußballmanagerspiel für die Spieler keine Suchtgefahr ausgehe.

Diese Feststellungen lassen die Auslegung des Entgelterfordernisses im Sinne eines Einsatzes auch verfassungsrechtlich geboten erscheinen. Vor dem rechtsstaatlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit sind die Beschränkungen durch den Glücksspielstaatsvertrag nur gerechtfertigt, soweit sie zur Bekämpfung der genannten Gefahren geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sind. Bei Spielen, für die kein Einsatz, sondern nur eine Teilnahmegebühr verlangt wird, gehen die glücksspielrechtlichen Anforderungen an die Aufklärung der Spieler, das Erstellen eines Sozialkonzepts und ein System der Spielersperre (§§ 6 bis 8 GlüStV) weit über das zur Suchtbekämpfung erforderliche Maß hinaus. Den Anforderungen des Jugendschutzes und der Abwehr krimineller Taten kann bereits durch eine Regulierung auf dem Niveau des § 33d GewO Rechnung getragen werden. Dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages auf ein wesentlich höheres Gefahrenniveau zugeschnitten sind, zeigen die Bestimmungen über die Ausnahmen vom Internetverbot (§ 4 Abs. 5 GlüStV), die eine Freigabe bei Einsätzen bis zu 1 000 € monatlich zulassen, und die Öffnung des Glücksspielstaatsvertrages bezüglich der Erlaubniserteilung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotenzial (vgl. §§ 12 ff. GlüStV). Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit ist entgegen der Auffassung des Beklagten jeweils die konkrete Spielgestaltung in den Blick zu nehmen und nicht auf eine mögliche Gefährdung durch ein Zusammenwirken aller auf dem Markt angebotenen Glücksspiele abzustellen.

(2) Bei dem von der Klägerin angebotenen Fußballmanagerspiel ist der erforderliche notwendige Zusammenhang zwischen der Zahlung des Entgelts und der Gewinnchance bzw. der Verlustmöglichkeit nicht gegeben. Nicht die bloße Zahlung hat eine Gewinnchance zur Folge, sondern erst das sich daran anschließende Spielverhalten des jeweiligen Spielteilnehmers und seiner Mitkonkurrenten. Eine Gewinnchance eröffnet sich nicht schon mit der entgeltlichen Registrierung, sondern erst und nur, wenn der Teilnehmer sich entscheidet, sich in das Spielgeschehen einzubringen und den in der Spielsaison erforderlichen zeitlichen Aufwand zu investieren. Diese Entscheidung erfolgt unabhängig von der Zahlung des Entgelts. Der Teilnehmer kann auch jederzeit aus dem Spiel wieder aussteigen, ohne dass für ihn ein Anreiz besteht, einen Vermögensverlust wieder wettmachen zu wollen. Das Entgelt für die Registrierung erhält er in keinem Fall zurück. Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, bei dem von der Klägerin geforderten Betrag handele es sich nur um eine Teilnahmegebühr, ist in Anbetracht des dargestellten Spielmodells revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Die Kläger sind Journalisten und begehren die Aufhebung von Kostenentscheidungen für die Gewährung von Informationszugang.

Im Mai 2011 beantragten die Kläger im Zuge von Recherchen über die finanzielle Förderung der deutschen Sportverbände bei dem Bundesministerium des Innern Akteneinsicht nach dem Informationsfreiheitsgesetz. Nachdem die Kläger um Mitteilung eventuell anfallender Kosten gebeten hatten, wies das Bundesministerium darauf hin, dass 31 Themengebiete betroffen seien und damit eine entsprechende Anzahl an Einzelanträgen vorliege. Im Februar 2012 beantragten die Kläger darüber hinaus Einsicht in die Strukturpläne des Deutschen Leichtathletik-Verbandes ab dem Jahr 2001. Das Ministerium wies die Kläger darauf hin, dass dieser Antrag zu 35 neuen kostenmäßig zu berücksichtigenden Einzelanträgen führe.

Das Bundesministerium gab den Anträgen mit insgesamt 66 Bescheiden teilweise statt und setzte hierfür Gebühren in Höhe von insgesamt 12 676,25 € und Auslagen von insgesamt 2 275,95 € fest. Den gegen 64 der 66 Kostenentscheidungen erhobenen Widerspruch wies das Bundesministerium mit Widerspruchsbescheid vom 20. September 2013 zurück.

Die Klage hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: § 10 Abs. 2 IFG enthalte mit dem Hinweis auf die Möglichkeit einer wirksamen Inanspruchnahme des Informationszugangs das Verbot einer abschreckenden Wirkung der Gebührenbemessung. Ein Verstoß gegen dieses Verbot sei nicht nur dann anzunehmen, wenn die Gebühr in einem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand stehe, sondern auch dann, wenn sie prohibitiv wirke. Dass die Kläger vorab über die Kostenfolge ihrer Anträge informiert worden seien, rechtfertige keine andere Beurteilung. Die Festsetzung der Auslagen komme wegen Fehlens einer hinreichenden Rechtsgrundlage nicht in Betracht. § 10 Abs. 3 IFG enthalte keine gesetzliche Ermächtigung, Auslagentatbestände und Auslagensätze im Wege einer Rechtsverordnung zu regeln.

Zur Begründung ihrer Revision trägt die Beklagte vor: Das Oberverwaltungsgericht habe einen unzutreffenden Maßstab für das Vorliegen eines Informationsbegehrens angewandt. Es komme auf die materielle Teilbarkeit des Informationsantrags an. Für die Erhebung von Auslagen könne § 10 Abs. 3 IFG im Wege einer erweiternden Auslegung eine wirksame Ermächtigungsgrundlage entnommen werden. Im Übrigen folge eine Rechtsgrundlage für die Erhebung von Auslagen aus dem ergänzend anwendbaren § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 19. März 2015 aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Die Kläger beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Urteil.

Die zulässige Revision ist nicht begründet. In Bezug auf die Ausführungen zur Gebührenerhebung verstößt das Berufungsurteil nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO; 1.). Ob Gleiches in jeglicher Hinsicht auch gilt, soweit das Berufungsurteil die Auslagenerstattung betrifft, kann dahinstehen; denn insoweit erweist es sich jedenfalls als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO; 2.).

1. Die Aufspaltung eines einheitlichen Informationsbegehrens in eine Vielzahl von Einzelanträgen ist mit dem in § 10 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG a.F.) i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722) angelegten Verbot einer abschreckend wirkenden Gebührenerhebung unvereinbar.

a) Im Einklang mit Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht § 10 IFG i.V.m. § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen nach dem Informationsfreiheitsgesetz (Informationsgebührenverordnung - IFGGebV) in der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 7. August 2013 (BGBI. I S. 3154) gültigen Fassung (im Folgenden: a.F.) als Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung herangezogen.

aa) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beurteilt sich die Frage, ob ein belastender Verwaltungsakt den Kläger in seinen Rechten verletzt, nach dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 28. Juli 1989 - 7 C 39.87 - BVerwGE 82, 260 <261> und vom 31. März 2004 - 8 C 5.03 - BVerwGE 120, 246 <250>). Danach ergibt sich für die Anfechtungsklage im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 - BVerwGE 126, 149 Rn. 33).

bb) Eine derartige abweichende Regelung trifft § 11 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG) i.d.F. des Gesetzes vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 821); auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids am 20. September 2013 ist demnach nicht abzustellen. § 11 Abs. 1 VwKostG bestimmt - soweit hier von Interesse -, dass die Gebührenschuld bei antragsgebundenen Amtshandlungen mit dem Eingang des Antrags bei der zuständigen Behörde entsteht; dies dient insbesondere der Vorhersehbarkeit der Kosten für den Antragsteller (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. September 2010 - 3 B 46.10 - Buchholz 401.85 VwKostG Nr. 11 Rn. 5) und legt zugleich die Antragstellung als maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt fest. Hierzu enthält § 10 IFG a.F. nebst der Informationsgebührenverordnung keine Regelung, so dass ergänzend auf das Verwaltungskostengesetz zurückzugreifen ist (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 10 Rn. 11 ff.; Debus, DVBl 2013, 9).

cc) Auch wenn § 11 Abs. 1 VwKostG seinerseits nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes am 15. August 2013 außer Kraft getreten ist, ergibt sich seine Anwendung im vorliegenden Fall aus § 23 Abs. 1 des an seine Stelle getretenen Gesetzes über Gebühren und Auslagen des Bundes (Bundesgebührengesetz - BGebG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 18. Juli 2016 (BGBl. I S. 1666). Danach ist für die Erhebung von Gebühren und Auslagen für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung, die vor dem 15. August 2013 beantragt oder begonnen, aber noch nicht vollständig erbracht wurde, das Verwaltungskostengesetz weiter anzuwenden. Nach ihrem Wortlaut betrifft die Vorschrift zwar nur Fälle noch nicht durchgeführter Leistungen, ihre Zwecksetzung gebietet aber eine erweiternde Interpretation, die auch Fälle abgeschlossener Leistungserbringung erfasst. Denn der Gesetzgeber wollte mit § 23 Abs. 1 BGebG aus Gründen des Vertrauensschutzes eine Übergangsvorschrift schaffen (vgl. BT-Drs. 17/10422 S. 118). Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes beansprucht indessen nicht nur in den von § 23 Abs. 1 BGebG ausdrücklich geregelten Fällen, sondern erst recht dann Geltung, wenn die gebührenpflichtige Amtshandlung vor Inkrafttreten der Neuregelungen nicht nur beantragt, sondern darüber hinaus vollständig erbracht war.

dd) Anderes folgt auch nicht daraus, dass nach der amtlichen Begründung zu § 23 BGebG für die Fälle, in denen die Leistungserbringung bis zum Inkrafttreten des Bundesgebührengesetzes abgeschlossen ist, die Übergangsregelungen in § 23 Abs. 2 bis 7 BGebG gelten sollen. Damit will der Gesetzgeber insbesondere gewährleisten, dass für die geltenden fachrechtlichen Vorschriften über die Erhebung von Gebühren und Auslagen die nach dem Verwaltungskostengesetz bestehenden bisherigen Kalkulationsgrundlagen in der Übergangszeit bis zur Ablösung des gebührenrechtlichen Fachrechts durch die Gebührenverordnungen nach § 22 Abs. 3 und 4 BGebG fortgelten (BT-Drs. 17/10422 S. 118); jedenfalls insoweit steht § 23 Abs. 2 bis 7 BGebG deshalb einem am Grundsatz des Vertrauensschutzes orientierten erweiternden Verständnis des § 23 Abs. 1 BGebG nicht entgegen.

b) Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass in den Fällen, in denen ein Informationsantrag zu einem einheitlichen Lebenssachverhalt gestellt wird, ein einheitliches Informationsbegehren vorliegt, dessen Bescheidung unabhängig von der Zahl der erlassenen Verwaltungsakte gebührenrechtlich eine einheitliche Amtshandlung im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. darstellt, begegnet keinen bundesrechtlichen Bedenken.

aa) Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. werden Gebühren für Amtshandlungen nach dem Informationsfreiheitsgesetz erhoben. Gemäß Satz 2 der Vorschrift sind sie so zu bemessen, dass der Informationszugang nach § 1 IFG wirksam in Anspruch genommen werden kann.

Diese Vorschrift ist Ausdruck des gesetzgeberischen Ziels, dass jeder gegenüber den Behörden und Einrichtungen des Bundes einen Anspruch auf Informationszugang haben soll, ohne hiervon durch erhebliche finanzielle Hürden abgeschreckt zu werden. Deshalb sollen Gebühren und Auslagen orientiert am Verwaltungsaufwand, jedoch nicht notwendig kostendeckend bemessen werden. Die Bemessung der Gebühren nach § 10 Abs. 2 IFG a.F. hat den Verwaltungsaufwand - nur - zu berücksichtigen, die wirksame Inanspruchnahme des Informationszugangs aber in vollem Umfang zu gewährleisten. Die Gebühren dürfen also nicht abschreckend wirken (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 6 und 16). Für die Frage einer abschreckenden Wirkung der Gebührenbemessung ist entscheidend, ob die Gebühr ihrer Höhe nach objektiv geeignet ist, potentielle Antragsteller von der Geltendmachung eines Anspruchs auf Informationszugang abzuhalten (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 10 Rn. 73 bis 78).

bb) Das lässt sich effektiv nur ausschließen, wenn das Verbot abschreckender Wirkung nicht allein bei der Bemessung der Gebührenhöhe nach § 10 Abs. 2 IFG a.F. i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 IFGGebV a.F., sondern auch bereits bei der Bestimmung der einzelnen gebührenpflichtigen Amtshandlung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. beachtet wird. § 10 Abs. 2 IFG a.F. beansprucht deshalb nach seinem Sinn und Zweck auch auf dieser Ebene Geltung.

Der Begriff der Amtshandlung ist im Informationsfreiheitsgesetz nicht definiert und im Verwaltungskostengesetz nur allgemein umschrieben worden (vgl. § 1 Abs. 1 VwKostG), erschließt sich aber aus § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG. Danach entscheidet die verfügungsberechtigte Behörde über den Antrag auf Informationszugang durch Verwaltungsakt. Dieser Verwaltungsakt ist die Amtshandlung, an die die Gebührenpflicht anknüpft. Das eröffnet der Behörde jedoch nicht die Möglichkeit, durch Aufteilung ihrer Sachentscheidung auf mehrere Verwaltungsakte die Zahl der Gebühren zu erhöhen. Dem steht das erwähnte Verbot prohibitiv wirkender Gebührenerhebung entgegen. Enthält ein Informationszugangsantrag ein einheitliches Zugangsbegehren, so ist dessen Bescheidung gebührenrechtlich als eine Amtshandlung zu qualifizieren, gleichviel ob sie durch einen oder mehrere Verwaltungsakte erfolgt. Ob ein Antrag ein oder mehrere Begehren enthält, hängt - wie die Vorinstanzen zutreffend entschieden haben - von dem konkreten Sachverhalt ab. Stellt dieser sich bei wertender Betrachtung als einheitlicher Lebenssachverhalt dar, so liegt nur ein Begehren vor, dessen Bescheidung gebührenrechtlich nur eine Amtshandlung ist. Für dieses Verständnis streitet auch § 7 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 8 Abs. 2 IFG a.F. In diesen Regelungen geht das Informationsfreiheitsgesetz davon aus, dass über einen Zugangsantrag durch einen Verwaltungsakt entschieden wird. Eine Aufspaltung in mehrere Verwaltungsakte erweist sich danach als Ausnahme, die nur dann mehrere Gebühren rechtfertigen kann, wenn in einem Antrag mehrere Begehren zusammengefasst sind.

cc) Das Berufungsgericht ist auf der Grundlage seiner nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und daher den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen zu dem Ergebnis gekommen, dass von höchstens zwei Informationsbegehren der Kläger zu dem einheitlichen Lebenssachverhalt "Förderung des Sports durch das Bundesministerium des Innern" auszugehen ist. Das unterliegt keinen bundesrechtlichen Bedenken und überschreitet insbesondere nicht die rechtlichen Grenzen der richterlichen Überzeugungsbildung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 13. Juli 2006 - 4 C 2.05 - BVerwGE 126, 233 <238>). Auch wenn die Bescheidung der Informationsbegehren durch 66 Verwaltungsakte erfolgte, lösten diese Begehren lediglich höchstens zwei gebührenpflichtige Amtshandlungen aus. Hiermit stehen die angefochtenen Bescheide, die von 64 Amtshandlungen ausgehen, nicht in Einklang.

Revisionsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden ist die weitere Annahme des Berufungsgerichts, dass die angefochtenen Bescheide, soweit mit ihnen Gebühren festgesetzt werden, insgesamt aufzuheben und nicht teilweise aufrecht zu erhalten sind. Es fehlt an einer rechtmäßigen, auf die maßgeblichen Amtshandlungen bezogenen Ermessensausübung der Beklagten hinsichtlich der nach Teil A Nr. 1.2 bis 3 des Gebühren- und Auslagenverzeichnisses zur Informationsgebührenverordnung innerhalb der dort vorgegebenen Rahmen festzusetzenden Gebühr. Dies hat zur Folge, dass die angefochtenen Gebührenfestsetzungen insgesamt rechtswidrig sind.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist ebenfalls frei von Bundesrechtsverstößen, soweit es die Rechtswidrigkeit der festgesetzten Auslagen in Höhe von 2 184,35 € bejaht hat.

a) Die angefochtenen Bescheide können insoweit nicht auf die Teile der Informationsgebührenverordnung gestützt werden, die die Erhebung von Auslagen regeln, weil diese Vorschriften mangels einer den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügenden Ermächtigungsgrundlage unwirksam sind.

aa) Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen im Gesetz bestimmt werden. Der Gesetzgeber muss daher selbst entscheiden, welche Fragen innerhalb welcher Grenzen und mit welchem Ziel durch die Rechtsverordnung geregelt werden sollen. Die Ermächtigung muss von Verfassungs wegen hinreichend bestimmt sein. Es genügt, wenn die Grenzen der Ermächtigung durch Auslegung anhand der allgemein anerkannten Auslegungsgrundsätze bestimmbar sind; dabei sind Zielsetzung des Gesetzes, Sinnzusammenhang mit anderen Bestimmungen und Entstehungsgeschichte des Gesetzes von Bedeutung (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. März 2009 - 2 BvC 3/07 u.a. - BVerfGE 123, 39, 78 m.w.N.). Die vom Verordnungsgeber in Anspruch genommene Rechtsetzungsbefugnis muss sich zudem aus der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG angeführten Rechtsgrundlage ergeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2015 - 7 C 17.12 - BVerwGE 152, 1 Rn. 22). Die genannten Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

bb) § 10 Abs. 3 Satz 1 IFG a.F. ermächtigt lediglich zur Bestimmung von Gebührentatbeständen und -sätzen durch Rechtsverordnung. Regelungen, die Auslagen zum Gegenstand haben, sind hiervon nicht erfasst. Auslagen, die nach allgemein anerkanntem Begriffsverständnis unter dem Oberbegriff der Kosten mit den Gebühren zusammengefasst werden, sind von letzteren zu unterscheiden (vgl. Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, § 1 VwKostG Rn. 1; § 10 VwKostG Rn. 1), wie sich nunmehr auch aus den unterschiedlichen Legaldefinitionen in § 3 Abs. 4 und 5 BGebG ergibt.

cc) Eine von diesem anerkannten Begriffsverständnis abweichende, auch die Regelung von Auslagentatbeständen und -sätzen erlaubende Auslegung des § 10 Abs. 3 Satz 1 IFG a.F. kommt angesichts des eindeutigen Wortlauts der Norm nicht in Betracht und lässt sich auch nicht auf die Systematik, die Gesetzgebungsgeschichte oder die Zielsetzung des § 10 IFG a.F. stützen. Der Gesetzgeber hat in § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. zwar die Erhebung von Auslagen für Amtshandlungen nach dem Informationsfreiheitsgesetz grundsätzlich vorgesehen, wobei Näheres in einer Rechtsverordnung geregelt werden sollte (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 16). Gleichwohl hat er bislang davon abgesehen, § 10 Abs. 3 Satz 1 IFG a.F. so auszugestalten, dass auch die Auslagenerstattung in einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechenden Weise erfasst wird. Dagegen hat er die entsprechende Verordnungsermächtigung in § 10 Abs. 2 des Umweltinformationsgesetzes vom 8. Juli 1994 (BGBl. I S. 1490), die sich ebenfalls nur auf die Regelung der Höhe der Gebühren bezog, durch Art. 21 Nr. 4 Buchst. a des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl. I S. 1950) auf die Regelung der Höhe der Kosten und damit auch der Auslagen durch den Verordnungsgeber erweitert. Diese partielle Untätigkeit des Gesetzgebers hinsichtlich der Ermächtigungsgrundlage im Informationsfreiheitsgesetz steht deren erweiternder, über den Wortlaut hinausgehender Auslegung entgegen.

b) Die angefochtenen Bescheide können, soweit sie die Erstattung von Auslagen regeln, auch nicht auf § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG gestützt werden. Das Berufungsurteil erweist sich jedenfalls im Ergebnis als richtig (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO), so dass offenbleiben kann, ob seine Begründung insoweit im Einklang mit Bundesrecht steht.

aa) § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG sieht eine Auslagenerstattung für weitere Ausfertigungen, Abschriften und Abzüge vor, die auf besonderen Antrag erstellt werden. Weder aus den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts noch aus sonstigen Umständen ergibt sich, dass diese tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Die von der Beklagten erstellten Kopien stellen keine "weiteren" Abschriften im Sinne des § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG dar, weil sie lediglich für die Durchführung einer Amtshandlung - hier zur Erfüllung der Informationsbegehren der Kläger - gefertigt wurden. Ebenso fehlt es an einem gerade auf die Erstellung derartiger zusätzlicher Abschriften bezogenen, besonderen Antrag der Kläger.

bb) Damit kommt es auf die von der Beklagten in diesem Zusammenhang erhobene Verfahrensrüge nicht mehr an. Mit ihr macht die Beklagte geltend, das Berufungsgericht habe seine aus § 86 Abs. 1 Satz 1 und § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO folgende Pflicht verletzt, die Höhe, in der ein rechtswidriger Abgabenbescheid aufrechterhalten werden kann, selbst festzustellen und den Betrag des von den Klägern geschuldeten Auslagenersatzes nach Maßgabe des von § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG in Bezug genommenen § 136 des Gesetzes über die Kosten in Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (Kostenordnung - KostO) zu ermitteln. Da indessen ein Anspruch der Beklagten auf Ersatz von Auslagen nach § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG schon dem Grunde nach nicht besteht, bedarf es keiner Entscheidung zur Höhe der Auslagen mehr.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Weder kommt der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu noch liegen die vom Kläger geltend gemachten Verfahrensfehler vor (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

I. Der Kläger wendet sich gegen die straßenverkehrsbehördliche Ausweisung der Bundesstraße 50 (B 50) im Bereich zwischen Simmern/Ost und Büchenbeuren/West als Kraftfahrstraße.

Am 16. April 2004 erließ der Landesbetrieb Straßen und Verkehr Rheinland-Pfalz gestützt auf § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO die straßenverkehrsbehördliche Anordnung, dass der genannte Streckenabschnitt der B 50 mit einer Länge von 22,25 km als Kraftfahrstraße auszuweisen ist, und ordnete auf der Grundlage eines beigefügten Plans eine entsprechende Beschilderung mit den Verkehrszeichen (VZ) 331 der Straßenverkehrs-Ordnung - StVO - an (nunmehr VZ 331.1 gemäß Anlage 3 lfd. Nr. 18 zu § 42 Abs. 2 StVO). Kraftfahrstraßen dürfen gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 StVO nur mit Kraftfahrzeugen benutzt werden, deren durch die Bauart bestimmte Höchstgeschwindigkeit mehr als 60 km/h beträgt. Zur Begründung der Anordnung wird ausgeführt, dass es durch die ständig steigende Zahl der Fluggäste auf dem Flughafen Frankfurt-Hahn zu einem sehr starken Anstieg des Verkehrsaufkommens auf der B 50 zwischen Simmern/Ost und dem Flughafen gekommen sei. Trotz des Ausbaus von Teilbereichen auf drei Fahrstreifen entstünden durch langsam fahrende Fahrzeuge (z.B. Mofas und Mopeds) sowie langsame landwirtschaftliche Fahrzeuge (z.B. Traktoren) immer wieder längere Fahrzeugkolonnen, die mit wachsendem Überholdruck zu einem erhöhten Unfallaufkommen auch mit Personenschäden führten. Diese langsam fahrenden Fahrzeuge sollten mit der Ausweisung der B 50 als Kraftfahrstraße auf das nachgeordnete Straßennetz und im Falle der landwirtschaftlichen Fahrzeuge auch auf Wirtschaftswege verdrängt werden. In Abwägung der Interessen der Allgemeinheit an der Beschleunigung des fließenden Verkehrs mit den Interessen des langsamen Verkehrs an der weiteren Nutzung der B 50 sei den Belangen der Verkehrssicherheit (Unfallsituation) sowie der Beschleunigung des fließenden Verkehrs von und zum Flughafen Frankfurt-Hahn der Vorrang einzuräumen. Die Verkehrszeichen wurden Ende September 2004 aufgestellt.

Gegen die Anordnung des Beklagten legte der Kläger, der in M. einen landwirtschaftlichen Betrieb in einer Größe von rund 130 ha bewirtschaftet und die B 50 unter anderem für Fahrten mit landwirtschaftlichen Fahrzeugen nach Kirchberg zur Vermarktung seiner Ernteerträge benutzt, Widerspruch ein. Wegen der Vielzahl der eingegangenen Widersprüche wurde mit dem Einverständnis des Klägers ein Musterverfahren benannt; die übrigen Verfahren, darunter das des Klägers, wurden zum Ruhen gebracht.

In dem Musterverfahren hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 20. Oktober 2005 - 6 K 963/05.KO - die straßenverkehrsbehördliche Anordnung in einem Teilbereich aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zwar habe der Beklagte glaubhaft dargelegt, dass von dem langsamen Verkehr auf der B 50 eine konkrete Unfallgefahr ausgehe. Doch sei die verkehrsbehördliche Anordnung im westlichen Streckenabschnitt (Büchenbeuren - Kirchberg) deswegen ermessensfehlerhaft und rechtswidrig, weil es dort für den landwirtschaftlichen Verkehr keine zumutbaren Ausweichstrecken gebe. Mithin seien die Interessen des landwirtschaftlichen Verkehrs nicht hinreichend berücksichtigt worden, die Anordnung sei insoweit unverhältnismäßig. Hiergegen hat der Beklagte Berufung eingelegt. Das Berufungsverfahren ist zum Führen von Vergleichsverhandlungen zum Ruhen gebracht worden. Nach der Wiederaufnahme des Verfahrens im Oktober 2010 hat das Berufungsgericht eine Ortsbesichtigung der Alternativstrecken durchgeführt. Im Anschluss daran haben die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt; es ist vom Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 14. April 2011 - 7 A 11188/10.OVG - eingestellt worden.

Unter dem 24. November 2005 waren zuvor drei Planfeststellungsbeschlüsse zu einem vierstreifigen Ausbau der B 50 ergangen; sie umfassten unter anderem den hier in Rede stehenden Streckenabschnitt. Diese Planfeststellungsbeschlüsse wurden bestandskräftig. Die Freigabe der Strecke in dem dort vorgesehenen vierstreifigen Ausbauzustand erfolgte im Jahr 2011. Im Zuge des Ausbaus der B 50 wurde auch das Ersatzwegenetz für den langsam fahrenden Verkehr erweitert.

In dem wiederaufgenommenen Widerspruchsverfahren des Klägers wies der Beklagte dessen Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 13. Juli 2011 mit der Begründung zurück, dass nun auch für den westlichen Streckenabschnitt eine zumutbare Ausweichstrecke zur Verfügung stehe. Auf seine Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 13. Januar 2012 - 4 K 716/11.KO - die im Anschluss an die verkehrsrechtliche Anordnung vom 16. April 2004 angebrachten Verkehrszeichen Nr. 331.1 StVO und den Widerspruchsbescheid vom 13. Juli 2011 aufgehoben. Zur Begründung heißt es: Die Verkehrszeichen seien im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung rechtswidrig. Eine Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 StVO bestehe zu diesem Zeitpunkt nicht. Der Beklagte habe seine Anordnung vom 16. April 2004 mit dem Entstehen langer Fahrzeugkolonnen durch den langsam fahrenden landwirtschaftlichen Verkehr und den dadurch entstehenden Überholdruck auf der damals nur zwei- bzw. dreispurig ausgebauten Strecke begründet, der zu einem erhöhten Unfallaufkommen führe. Die Sachlage habe sich in der Zwischenzeit wesentlich geändert. Der Abschnitt der B 50 zwischen Büchenbeuren und Simmern sei mittlerweile vierspurig ausgebaut. Die ehemals vorhandenen Einmündungen von Wirtschaftswegen seien verschlossen. Die im Zeitpunkt der Aufstellung der Verkehrszeichen erkannten Gefahrenquellen und angenommenen Unfallrisiken seien damit wesentlich entschärft.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Auf Antrag der Beteiligten ist mit Beschluss vom 15. August 2012 das Ruhen des Verfahrens angeordnet worden, nachdem der Beklagte erklärt hatte, ein straßenrechtliches Teileinziehungsverfahren durchzuführen und dem Kläger vorübergehend eine Ausnahmegenehmigung zur Nutzung der B 50 zugesichert wurde. Das Teileinziehungsverfahren nach § 2 Abs. 4 des Bundesfernstraßengesetzes (FStrG) wurde eingeleitet; die Teileinziehung wurde im Staatsanzeiger für Rheinland-Pfalz vom 15. September 2014 bekanntgemacht. Gegen die Teileinziehung wurde - unter anderem vom Kläger - Widerspruch erhoben.

In dem auf Antrag des Klägers wiederaufgenommenen Berufungsverfahren hat das Oberverwaltungsgericht ein Sachverständigengutachten zu der Frage eingeholt, inwieweit die Zulassung von langsam fahrenden - vor allem landwirtschaftlichen - Fahrzeugen mit Geschwindigkeiten unter 60 km/h und teilweise unter 40 km/h auf der B 50 im Abschnitt zwischen Simmern/Ost und Büchenbeuren/West aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse zu einer Gefahr für die Sicherheit des Verkehrs durch eine erhöhte Unfallwahrscheinlichkeit führen würde, insbesondere durch Entstehen eines Überholdrucks oder angesichts großer Geschwindigkeitsdifferenzen. Mit Urteil vom 25. August 2016 - 7 A 10885/14.KO - hat das Berufungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Die Ausweisung der B 50 als Kraftfahrstraße zwischen Simmern/Ost und Büchenbeuren/West sei rechtmäßig. Maßgeblich für den Erfolg der gegen diesen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage sei die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung. Die Zulassung von Fahrzeugen mit einer bauartbedingten Höchstgeschwindigkeit von bis zu 60 km/h auf diesem Streckenabschnitt begründe - wie das am 27. Januar 2016 schriftlich erstattete und in der mündlichen Verhandlung vom Sachverständigen erläuterte sowie mit den Beteiligten dort erörterte Sachverständigengutachten ergeben habe - eine konkrete Gefahrenlage im Sinne des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruhe und das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter erheblich überschreite. Die Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde, der Gefahrenlage durch die Ausweisung dieses Streckenabschnitts der B 50 als Kraftfahrstraße zu begegnen und damit den langsamen Verkehr von der Nutzung auszuschließen (§ 18 Abs. 1 Satz 1 StVO), sei auch frei von Ermessensfehlern. Die besonderen örtlichen Verhältnisse des streitbefangenen Abschnitts der B 50 würden im vorliegenden Zusammenhang vor allem durch den autobahnähnlichen Ausbauzustand bestimmt. Wie der Sachverständige überzeugend dargelegt habe, ergebe sich bei einer Zulassung von langsam fahrenden Fahrzeugen, insbesondere bei landwirtschaftlichem Verkehr, eine erhöhte Gefahrenlage durch die hohen Differenzgeschwindigkeiten zum Schnellverkehr und dadurch, dass die Verkehrsteilnehmer aufgrund des autobahnähnlichen Ausbauzustands der B 50 im hier in Rede stehenden Bereich dort nicht mit langsam fahrenden Fahrzeugen rechneten (Grundsatz der "Einheit von Bau und Betrieb"); das danach überraschende Auftreten von solchem langsam fahrendem Verkehr steigere die Gefahr von Fahrfehlern und dadurch die Unfallwahrscheinlichkeit.

II. Die vom Kläger angeführten Fragen verleihen der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine für die Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Wird eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache geltend gemacht, so ist dies in einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Weise darzulegen. Das setzt die Formulierung einer bestimmten, jedoch fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts voraus, deren noch ausstehende höchstrichterliche Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14).

1. Danach vermag die vom Kläger angeführte Frage,

kann allein aufgrund straßenverkehrsrechtlicher Anordnung der bauartbedingt eine Höchstgeschwindigkeit von 60 km/h und weniger erreichende Kraftfahrverkehr dauerhaft auf einem mehr als 20 km langen Straßenabschnitt von der Benutzung einer Bundesstraße ausgeschlossen werden,

eine Revisionszulassung auf der Grundlage von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht zu rechtfertigen. Der Kläger meint, dass es wegen des dauerhaften Ausschlusses langsamer Fahrzeuge von der Nutzung der Straße zusätzlich zur straßenverkehrsbehördlichen Maßnahme einer straßenrechtlichen Teileinziehung bedürfe.

Diese Frage müsste in dem vom Kläger angestrebten Revisionsverfahren jedoch nicht entschieden werden. Verkehrsbezogene Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen - wie hier die Ausweisung einer Bundesstraße als Kraftfahrstraße (§ 18 Abs. 1 Satz 1 StVO) - sind Allgemeinverfügungen, die als Dauerverwaltungsakte einzuordnen sind. Maßgeblich für den Erfolg einer gegen einen solchen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage ist regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung (stRspr; vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 - 3 C 37.09 - BVerwGE 138, 21 Rn. 21 m.w.N.). Zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vom 25. August 2016 war nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts außer der straßenverkehrsbehördlichen Ausweisung der Strecke als Kraftfahrstraße gemäß § 45 Abs. 1 i.V.m. § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO auch die Teileinziehung des hier betroffenen Abschnitts der B 50 verfügt (UA S. 23). Mit diesem Umstand setzt sich die Beschwerde nicht auseinander.

2. Auch die vom Kläger aufgeworfenen Fragen,

kann allein aufgrund straßenverkehrsrechtlicher Anordnung eine bestimmte Verkehrsart dauerhaft von der Benutzung eines über 20 km langen Streckenabschnitts einer Bundesstraße ausgeschlossen werden, wenn der zuvor für denselben Streckenabschnitt aufgestellte Planfeststellungsbeschluss gemäß § 17 FStrG einen solchen Ausschluss durch Teileinziehung vermeidet,

stellt es einen zulässigen Gebrauch des Ermessens der Straßenverkehrsbehörde dar, wenn sie in einem Planfeststellungsbeschluss zum Ausbau einer Bundesstraße die Ausweisung zur Kraftfahrstraße nicht vornimmt, sondern stattdessen diese Ausweisung in das Straßenverkehrsrecht verlagert,

führen nicht zu einer Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache.

Soweit diese Fragen im Zusammenhang mit dem Planfeststellungsverfahren zum Ausbau der B 50 ebenfalls darauf gerichtet sind zu klären, ob die Ausweisung als Kraftfahrstraße zusätzlich eine straßenrechtliche Teileinziehung erfordert, ist sie - wie ausgeführt - nicht entscheidungserheblich. Die Teileinziehung ist zwischenzeitlich erfolgt; hiermit setzt sich die Beschwerde nicht auseinander.

Soweit sich die Fragen auf das Verhältnis des Planfeststellungsverfahrens zur straßenverkehrsrechtlichen Ausweisung als Kraftfahrstraße (§ 18 Abs. 1 Satz 1 StVO) beziehen, wird eine entscheidungserhebliche Rechtsfrage nicht in der nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erforderlichen Weise herausgearbeitet. Die straßenverkehrsbehördliche Anordnung vom 16. April 2004 geht dem Erlass der Planfeststellungsbeschlüsse zeitlich voraus; mit ihr sollte (auch) Unfallgefahren entgegengewirkt werden, die aus Sicht der Straßenverkehrsbehörde bereits vor dem vierstreifigen Ausbau der B 50 bestanden. Die Beschwerde zeigt nicht auf, weshalb die Straßenverkehrsbehörde hieran durch das noch laufende Planfeststellungsverfahren gehindert gewesen sein sollte. Zudem liegt die Zuständigkeit für den Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses zum Ausbau einer Bundesstraße (§ 17 Satz 1 FStrG) nicht - wie in der zweiten Frage unterstellt wird - bei der Straßenverkehrsbehörde, sondern gemäß § 17b Abs. 1 Nr. 6 FStrG bei der obersten Landesstraßenbaubehörde. Demgemäß hat nicht die Straßenverkehrsbehörde Ermessen beim Erlass eines solchen Planfeststellungsbeschlusses auszuüben, sondern die hierfür sachlich zuständige Straßenbaubehörde. Abgesehen davon sind die Planfeststellungsbeschlüsse zum Ausbau der B 50 bestandskräftig und nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens.

3. Ebenso wenig kann eine Revisionszulassung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO im Hinblick auf die Frage erfolgen,

ist es zulässig, durch straßenverkehrsrechtliche Anordnung den 60 km/h und langsamer fahrenden Kraftfahrzeugverkehr von einem Streckenabschnitt über 20 km dauerhaft auszuschließen und ihn stattdessen auf nicht öffentliche Straßen als zumutbare Ausweichstrecken zu verweisen?

Die Frage, inwieweit bei der Ausweisung einer Strecke als Kraftfahrstraße (§ 18 Abs. 1 StVO) ausreichende Ausweichmöglichkeiten für den von der Nutzung dieser Straße ausgeschlossenen langsam fahrenden Verkehr zur Verfügung stehen, ist von der für die Ausweisung zuständigen Straßenverkehrsbehörde im Rahmen der ihr nach § 45 Abs. 1 i.V.m. § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO obliegenden Ermessensentscheidung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 - 3 C 37.09 - BVerwGE 138, 21 Rn. 24) mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme zu prüfen. Auch nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) ist Voraussetzung für die Anordnung des Verkehrszeichens 331.1, dass für den Verkehr, der Kraftfahrstraßen nicht befahren darf, andere Straßen zur Verfügung stehen, deren Benutzung zumutbar ist.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (UA S. 20 f.) stellt sich die vom Kläger aufgeworfene Frage, inwieweit der abgedrängte Verkehr auf die Benutzung nicht-öffentlicher Straßen verwiesen werden darf, entscheidungserheblich nur für eine Teilstrecke, nämlich soweit, wie die für den landwirtschaftlichen Verkehr vorgesehene Ausweichroute im Bereich zwischen Büchenbeuren/West und Kirchberg, der konkret für den Kläger von Interesse ist, zwischen der K 137 und der L 193 entlang des Flughafens Frankfurt-Hahn auf einer Länge von etwa 2,2 km nicht über öffentliche Straßen, sondern über einen Wirtschaftsweg verläuft.

Auch insoweit zeigt die Beschwerde einen revisionsgerichtlichen Klärungsbedarf nicht auf. Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass für die Verkehrsbedürfnisse des Klägers eine Ausweichstrecke vorhanden ist und dass für den genannten Wirtschaftsweg eine Vereinbarung zwischen dem Landesbetrieb Mobilität, der Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH - FFHG -, dem Landkreis Cochem-Zell und der Ortsgemeinde Lötzbeuren besteht, der zufolge die FFHG einen dort näher bezeichneten Ausbau sowie die Unterhaltung des Wirtschaftsweges übernimmt. Somit sei rechtlich gewährleistet, dass der Wirtschaftsweg, der Teil einer ansonsten über öffentliche Straßen verlaufenden Ausweichroute sei, in einem für eine zumutbare Nutzung erforderlichen Zustand erhalten werde (UA S. 21). Die Beschwerde legt nicht dar, weshalb es unter diesen Umständen bundesrechtlich nicht zulässig sein sollte, auch einen solchen Wirtschaftsweg als zumutbare Ausweichstrecke anzusehen.

4. Die Frage,

ob besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO (auch) dann begründet sind, wenn der Ausbauzustand einer Straße autobahnähnlich gestaltet ist und entsprechend wahrgenommen wird,

rechtfertigt die vom Kläger begehrte Revisionszulassung auf der Grundlage von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ebenfalls nicht.

In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen (z.B. Nebel, Schnee- und Eisglätte), der dort anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein können (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 - 3 C 37.09 - BVerwGE 138, 21 Rn. 26 m.w.N.). Nachdem in jener Entscheidung ausdrücklich auch der Ausbauzustand der betreffenden Strecke aufgeführt wird, erschließt sich daraus unmittelbar, dass dann auch der autobahnähnliche Ausbauzustand einer Bundesstraße und die Wahrnehmung dieses Ausbauzustands durch die Verkehrsteilnehmer für die Annahme besonderer örtlicher Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO von Bedeutung sein können. Weiteren revisionsgerichtlichen Klärungsbedarf zeigt der Kläger nicht auf.

Inwieweit ausgehend von diesem Verständnis des Begriffs der besonderen örtlichen Verhältnisse im konkret zu entscheidenden Fall die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorliegen, wonach eine Gefahrenlage bestehen muss, die - erstens - auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter (insbesondere Leben und Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches Privateigentum) erheblich übersteigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 - 3 C 37.09 - BVerwGE 138, 21 Rn. 24), ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalles, die auf der Grundlage der Feststellungen des Tatsachengerichts zu beantworten ist (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 a.a.O. Rn. 29); sie entzieht sich deshalb einer fallübergreifenden revisionsgerichtlichen Klärung und Beantwortung.

5. Schließlich führt auch die Frage,

ob dann nur ein vollständiges Verbot der 60 km/h und langsamer fahrenden Fahrzeuge verhängt werden muss, wenn die Zulassung solcher Fahrzeuge zu einer Gefahr für Leib und Leben und bedeutende Sachwerte führen würde, auch wenn mildere Mittel in Betracht kommen könnten,

nicht auf eine Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Es bedarf keiner revisionsgerichtlichen Klärung, dass es den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes widerspräche, wenn durch eine straßenverkehrsbehördliche Anordnung die Ausweisung einer Straße als Kraftfahrstraße (§ 18 Abs. 1 StVO) erfolgte, obwohl diese Maßnahme nicht erforderlich ist, also mildere Mittel zur Verfügung stehen, mit denen das angestrebte Ziel in einer die Verkehrsteilnehmer weniger beschränkenden Weise erreicht werden könnte. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich nach den konkreten Umständen des jeweiligen Einzelfalles. In Bezug auf den hier in Rede stehenden Streckenabschnitt ist das Berufungsgericht unter Berücksichtigung eines fachlichen Einschätzungsspielraums der Straßenverkehrsbehörde und auf der Grundlage des von ihm eingeholten Sachverständigengutachtens zu dem Ergebnis gelangt, dass in tatsächlicher Hinsicht gleich geeignete mildere Mittel als die Ausweisung der Strecke als Kraftfahrstraße nicht zur Verfügung standen (vgl. UA S. 24 f.).

III. Die vom Kläger gerügten Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) werden in der Beschwerdebegründung nicht entsprechend den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO bezeichnet oder sie liegen jedenfalls nicht vor.

1. Der Kläger macht zum einen geltend, dass das Gericht nicht allein darüber hätte Beweis erheben dürfen, ob die Zulassung von langsam fahrendem Verkehr eine erhöhte Unfallgefahr provoziere. Vielmehr hätte (zumindest) auch ein Vergleich zwischen dem ursprünglich nicht ausgebauten Streckenabschnitt und dem dann ausgebauten Streckenabschnitt angestellt werden müssen, mit der Maßgabe, ob nun die Zulassung des langsam fahrenden Verkehrs eine höhere Unfallgefahr bilden würde als auf der ursprünglichen Strecke.

Soweit damit - was in der Beschwerde nicht präzisiert wird - ein Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz des § 86 Abs. 1 VwGO gerügt werden soll, muss diese Rüge schon deshalb ohne Erfolg bleiben, weil sich der Umfang der gebotenen Beweiserhebung nach der materiellen Rechtsauffassung des Tatsachengerichts bestimmt. Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, dass für den Erfolg einer - wie hier - gegen einen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung maßgeblich ist (BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 - 3 C 37.09 - BVerwGE 138, 21 Rn. 21 m.w.N.). Auf die Unfallgefahren, die auf der Strecke im nicht ausgebauten Zustand bestanden, kam es danach nicht an. Abgesehen davon hat der auch im Berufungsverfahren anwaltlich vertretene Kläger keinen Beweisantrag gestellt, der die jetzt vermisste Sachverhaltsaufklärung zum Gegenstand hatte. Dass sich dem Berufungsgericht die vom Kläger vermisste Beweiserhebung nicht gleichwohl aufdrängen musste (stRspr; vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1969 - 6 C 52.65 - BVerwGE 31, 212 <217 f.>), liegt wegen des maßgeblichen Beurteilungszeitpunkts auf der Hand. Schließlich erweist sich die Behauptung des Klägers als unzutreffend, dass erst die Ausbaumaßnahme Anlass und Beweggrund für die Ausweisung des Streckenabschnitts als Kraftfahrstraße gewesen sei. Vielmehr wurde das straßenverkehrsbehördliche Verwaltungsverfahren schon im Jahr 1999 und damit lange vor dem Beginn des Planfeststellungsverfahrens eingeleitet, da der Beklagte, wie in der Begründung der Anordnung vom 16. April 2004 ausdrücklich dargelegt wird, bereits bei dem damaligen zwei- bzw. teilweise dreistufigen Ausbauzustand der B 50 eine besondere Gefahrenlage durch die Bildung von Fahrzeugkolonnen und Überholvorgänge gesehen hatte.

2. Darüber hinaus rügt der Kläger als verfahrensfehlerhaft, dass das Berufungsgericht seiner schriftsätzlich angekündigten Frage nicht nachgegangen sei, ob die Verlagerung des langsameren Verkehrs auf die Ausweichstrecken eine höhere Unfallwahrscheinlichkeit beinhalte, und dass auch ein Vergleich der Unfallsituation auf der Ausweichstrecke und auf der ausgebauten Bundesstraße unterblieben sei. Einen förmlichen Beweisantrag hat der anwaltlich vertretene Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht auch insoweit nicht gestellt. Die Begründung der Beschwerde enthält keine Darlegungen dazu, weshalb sich dem Berufungsgericht auf der Grundlage von dessen materieller Rechtsauffassung gleichwohl eine entsprechende Beweiserhebung hätte aufdrängen müssen. Dass dies der Fall war, ist auch unabhängig vom Beschwerdevorbringen nicht zu erkennen.

3. In gleicher Weise werden die Darlegungserfordernisse des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO verfehlt, soweit der Kläger - auch hier ohne eine genaue rechtliche Einordnung - einen Verfahrensfehler des Berufungsgerichts darin sieht, dass es seine Frage, die auf einen Vergleich der Situation "Bundesstraße ohne Ausbau" gegenüber "Bundesstraße mit Ausbau" abzielte, "nicht zugelassen" habe.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 und 2 GKG.