Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Beschluss, 19. Juli 2016 - 2 M 61/16

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes, die Rechtsverordnung des Antragsgegners über erweiterte Ladenöffnungszeiten in Kur- und Erholungsorten, Weltkulturerbestädten sowie in anerkannten Ausflugsorten und Ortsteilen mit besonders starkem Fremdenverkehr (Bäderverkaufsverordnung – BädVerkVO M-V) vom 11. Dezember 2015 (GVOBl. M-V S. 631ff) teilweise bis zu einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag der Antragstellerin außer Vollzug zu setzen.

Nach der genannten Bäderverkaufsverordnung ist in dem Zeitraum vom 01.01.2016 bis zum 31.12.2020 in den in den Anlagen 1 und 2 der Verordnung aufgeführten 66 Städten und Gemeinden, teilweise beschränkt auf bestimmte Ortsteile, vom 15. März bis einschließlich des ersten Sonntags im November, soweit nicht Allerheiligen, und dem ersten Sonntag im Januar eines jeden Jahres an Sonntagen, die keine gesetzlichen Feiertage sind, in der Zeit von 12.00 Uhr bis 18.00 Uhr der gewerbliche Verkauf zulässig (§ 3 Abs. 1 BädVerkVO).

Nach § 3 Abs. 3 Satz 1 BädVerkVO ist der gewerbliche Verkauf eines typischen touristischen Angebotes, das für diese Orte kennzeichnend ist, zulässig. Nach Satz 2 der genannten Vorschrift zählt dazu in der Regel der Einzelhandel mit Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs verschiedener Art, Hauptrichtung Nahrungs- und Genussmittel, Verlagsprodukte, Sportausrüstung und Spielwaren, Bekleidung und Lederwaren, Kleingeräte zur mobilen Kommunikation, kosmetische Erzeugnisse, Briefmarken, Geschenkartikel und der Einzelhandel an Verkaufsständen und auf Märkten.

Ausgeschlossen ist gemäß § 3 Abs. 4 BädVerkVO

a) der Verkauf in Baumärkten, Möbelhäusern und Autohäusern,

b) der Verkauf in Verkaufsstellen mit einer Verkaufsfläche von mehr als 1 500 m², soweit dieser nicht in Erlebnisparks oder Erlebnishöfen vorgenommen wird,

c) der Verkauf von Haushaltsgeräten wie Kühlschränke, Gefrierschränke, Herde, Waschmaschinen, Geschirrspülmaschinen und Wäschetrockner sowie Lampen und Staubsauger,

d) der Verkauf von Informationstechnik-, Unterhaltungs- und Kommunikationselektronikgeräten wie Hifi-Anlagen, Fernseher, Video/DVD-Anlagen, Computer, Laptops, Beamer, Drucker und Faxgeräte,

e) der Verkauf von Autoersatzteilen, Baumaschinen, Reisen, lebenden Tieren, Münzen, Booten, pyrotechnischen Gegenständen, Lotterielosen, Fluggeräten, Antiquitäten, Schusswaffen und Munition, Jagdausrüstungen sowie der Verkauf von Pelzwaren und Uhren, sofern diese in der Verkaufsstelle das Hauptsortiment darstellen.

In den in der Anlage 2 festgelegten Gebieten der Weltkulturerbestädte Wismar und Stralsund ist nach § 4 Abs. 1 BädVerkVO der gewerbliche Verkauf aus besonderem Anlass an zwölf Sonntagen im Jahr, die keine gesetzlichen Feiertage sind, in der Zeit von 12.00 Uhr bis 18.00 Uhr zulässig. Nicht freigegeben ist der gewerbliche Verkauf am Ostersonntag und am Pfingstsonntag sowie im Monat Dezember mit Ausnahme des ersten Advents. Ausgeschlossen ist der gewerbliche Verkauf in Baumärkten, Möbelhäusern und Autohäusern. Der gewerbliche Verkauf ist grundsätzlich an höchstens zwei aneinander folgenden Sonntagen zulässig.

Nach § 5 Abs. 1 BädVerkVO ist an Sonntagen, die keine gesetzlichen Feiertage sind, in den Grenzen des § 10 des Gesetzes über die Ladenöffnungszeiten für das Land Mecklenburg-Vorpommern – LöffG M-V – vom 18. Juni 2007 (GVOBl. M-V S. 226) und unter den Voraussetzungen des Absatzes 2 der gewerbliche Verkauf von Waren, während der Dauer einer Veranstaltung beziehungsweise Dauer der Öffnung möglich, die in unmittelbar räumlichen, zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit einer herausragenden Freizeiteinrichtung steht.

Die Antragstellerin hat am 11.02.2016 den vorliegenden Eilantrag gestellt und am 24.02.2016 beim Oberverwaltungsgericht Greifswald einen Normenkontrollantrag (Az: 2 K 80/16) anhängig gemacht, über den noch nicht entschieden worden ist.

Sie trägt im Wesentlichen vor, sie sei antragsbefugt. Ihre subjektiven Rechte, deren Verletzung durch die angegriffene Verordnung drohe, ergäben sich aus Art. 9 Abs. 1 und 3 GG konkretisiert durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV. Sie habe in Mecklenburg-Vorpommern ca. 4.500 Mitglieder; jedoch komme es für die Antragsbefugnis darauf nicht an, sondern es reiche aus, dass sie in dem betreffenden Bereich aktiv sei.

Die Erfolgsaussichten in dem Hauptsacheverfahren sprächen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung. Die angegriffenen Regelungen seien offensichtlich rechtswidrig, da sie den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Ausnahmen vom Gebot der Sonn- und Feiertagsruhe nicht gerecht würden, in Teilen gegen den Bestimmtheitsgrundsatz verstießen und es hinsichtlich der Regelung in § 5 BädVerkVO an einer Rechtsgrundlage fehle.

Ausnahmen vom Sonntagsschutz im Bereich der Ladenöffnungen dürften nicht das generelle Konzept und den Kernbereich der Sonn- und Feiertagsruhe gefährden; sie müssten als solche für die Öffentlichkeit erkennbar sein und dürften nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertagsähnlichen Verhältnisse mit den Werktagen hinauslaufen.

In zeitlicher Hinsicht werde die Öffnung von Geschäften nach § 3 BädVerkVO je nach Lage der Feiertage an bis zu 34 bzw. 36 Sonntagen im Jahr, und damit an mehr als zwei Dritteln aller Sonntage, in der Zeit von 12:00 Uhr bis 18:00 Uhr gestattet. Dadurch werde das Regel- Ausnahme- Verhältnis umgekehrt. Zudem könnten nach § 6 Abs. 1 LöffG M-V weitere Sonntage als offen freigegeben werden, so dass sich die Anzahl der verkaufsoffenen Sonntage auf bis zu 37 bzw. 39 erhöhten. Für die Weltkulturerbestädte Wismar und Stralsund werde der Verkauf auf zwölf Sonntage beschränkt; ergänzt um die Regelung des § 6 Abs. 1 LöffG M-V könnten in diesen Städten die Geschäfte an 16 Sonntagen öffnen. Zudem sei zu berücksichtigen, dass in Mecklenburg-Vorpommern die Geschäfte von Montag bis Freitag rund um die Uhr und am Samstag bis 22:00 Uhr geöffnet sein dürften. Daraus folge, dass an einen Sachgrund für weitere Sonntagsöffnungen ganz besonders hohe Anforderungen zu stellen seien, deren Erfüllung hier nicht ersichtlich sei.

Im räumlichen Geltungsbereich unterscheide die Verordnung innerhalb der darin genannten Ortschaften nicht noch einmal nach Gebieten, die besonders von Touristen oder Urlaubern frequentiert werden, sondern gestatte die Öffnung in den gesamten Bereichen. Die Auswirkungen in den betreffenden Gebieten endeten nicht an den jeweiligen Orts- und Gemeindegrenzen, so dass die Beeinträchtigung der Sonn- und Feiertagsruhe wesentlich über die in der Verordnung festgelegten Gebiete hinaus wirke.

Die Zulassung des Verkaufs von Waren an Sonntagen könne nicht als Ausnahmeregelung wahrgenommen werden. Aus § 3 Abs. 3 und 4 BädVerkVO folge, dass sämtliche Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs verkauft werden könnten. Da Supermärkte nach dem städtebaulichen Regelungen über eine Fläche von 400 m² bis 1499 m² verfügten, sei der Verkauf des dortigen gewöhnlichen Angebotes in vollem Umfang zulässig. Aus der Beschränkung des zulässigen Warenkatalogs folge nicht die Beschränkung der Öffnungen, und zwar unabhängig von der Frage der Durchsetzbarkeit einer solchen Regelung.

Für die Zulassung der Öffnungen in dem festgelegten Umfang bestehe kein hinreichender Sachgrund. Ein solcher sei weder in dem Verkaufsinteresse der Händler noch in dem Einkaufsinteresse der Kunden oder dem hohen Aufkommen an Touristen in den betreffenden Zeiträumen zu sehen. Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs verschiedener Art hätten keinen spezifischen Bezug zum Tourismus, zumal nicht ersichtlich sei, warum Touristen und Urlauber auf eine zusätzliche Sonntagsöffnung der Geschäfte angewiesen sein sollten. Der Antragsgegner habe keine verlässliche Prognose darüber getroffen, dass der Tourismus in allen von der Verordnung betroffenen Bereichen und an allen Sonntagen, die davon erfasst würden, einen erheblichen Besucherstrom auslösen werde.

Die Verordnung regele in § 3 Abs. 3 Satz 1 sowie § 3 Abs. 4 d BädVerkVO nicht hinreichend klar und bestimmt, welche Waren an den betreffenden Sonntagen verkauft werden könnten und sei daher offensichtlich unwirksam.

Für die Regelung in § 5 BädVerkVO fehle es mangels entsprechender Regelungskompetenz in § 10 LöffG M-V an einer Rechtsgrundlage. Die Vorschrift verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, da nicht erkennbar sei, was mit der Formulierung "in den Grenzen des § 10 Ladenöffnungsgesetz" gemeint sei.

In die Interessenabwägung zu Gunsten der Antragstellerin sei der Sonn- und Feiertagsschutz aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV einzubeziehen. Die Tendenz, den Samstag als Arbeitstag zu nutzen, führe dazu, dass ausschließlich der Sonntag verbleibe, an dem sie Veranstaltungen durchführen könne, für die eine ausreichende Erreichbarkeit von Mitgliedern und Interessierten sichergestellt werden könne. Das ökonomische Interesse der begünstigten Händler habe keinen dem Sonntagsschutz vergleichbaren verfassungsrechtlichen Stellenwert. Weder das Erwerbsinteresse der Händler noch das Einkaufsinteresse der Kunden allein könne ebenso wie das Interesse des Antragsgegners am Tourismus eine Öffnung am Sonntag rechtfertigen. Das Ladenöffnungsgesetz biete hinreichend Ausnahmeregelungen, die eine Versorgung der Touristen auch an Sonn- und Feiertagen gewährleisteten.

Würde dem Antrag nicht stattgegeben werden und hätte der Normenkontrollantrag im Ergebnis Erfolg, wäre die Antragstellerin in ihren Rechten aus Art. 9 GG i.V.m. Art. 140 GG sowie Art. 139 WRV verletzt, ohne dass im Wege des Primärrechtsschutzes eine Rückgängigmachung möglich wäre. Würde dem Antrag stattgegeben, hätte die Normenkontrolle aber keinen Erfolg, wäre ein Öffnen von Geschäften an den betreffenden Sonntagen nicht möglich. Dies entspreche den verfassungsrechtlichen Vorgaben, wonach der Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe gewährleistet werde. Die Erhaltung der Öffnungsmöglichkeit am Sonntag würde eine erhebliche Abweichung vom gesetzlich vorgegebenen Regelzustand bedeuten. Bei der Folgenanalyse sei auch die Entscheidung des OEufach0000000005 vom 07.04.2010 mit den dortigen Hinweisen und Vorgaben zu den Anforderungen an eine Bäderverkaufsverordnung zu berücksichtigen.

Die Antragstellerin beantragt,

durch Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO die §§ 2, 3, 4 und 5 der Rechtsverordnung des Antragsgegners über erweiterte Ladenöffnungszeiten in Kur- und Erholungsorten, Weltkulturerbestädten sowie in anerkannten Ausflugsorten und Ortsteilen mit besonders starkem Fremdenverkehr (Bäderverkaufsverordnung – BädVerkVO M-V) vom 11. Dezember 2015, veröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt des Antragsgegners vom 30. Dezember 2015, Seite 631ff, bis zu einer Entscheidung über einen Normenkontrollantrag der Antragstellerin außer Vollzug zu setzen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Er trägt vor, der Antrag sei unzulässig. Mangels Darlegung einer konkreten Verletzung subjektiver Rechte fehle es an der Antragsbefugnis der Antragstellerin. Es sei nicht dargelegt, dass sie Mitglieder habe, die vom Sonntagsverkauf betroffen sein könnten; auch ergebe sich nicht, dass es in dem maßgeblichen Bereich Veranstaltungen oder sonstige satzungsgemäße Aktivitäten geben solle.

Der Antrag sei auch unbegründet. Die BädVerkVO sei jedenfalls nicht offensichtlich unwirksam. Der Antragsgegner habe die Entscheidungsgründe in dem Urteil des OEufach0000000005 vom 07.04.2010 berücksichtigt und die angegriffene Verordnung erheblich enger als die vom 13.07.2007 gefasst, um dem verfassungsrechtlich garantierten Sonntagsschutz besonders Rechnung zu tragen. Da die durch die BädVerkVO erfassten Gebiete bzw. Städte sehr stark durch den Tourismus geprägt seien, bestehe ein wesentliches öffentliches Interesse des Landes sowie der Touristen an einer Ladenöffnung auch am Wochenende. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis werde gewahrt, da die Regelungen der BädVerkVO sicherstellten, dass an den betreffenden Sonntagen keine typische werktägliche Geschäftigkeit eintrete. Dem sei dadurch Rechnung getragen, dass die Sonntagsöffnungen ausschließlich den gewerblichen Verkauf eines typischen touristischen Angebotes zuließen und zudem räumlich und zeitlich weit gehende Beschränkungen geregelt würden.

Die zugelassene Sonntagsöffnung sei durch einen Sachgrund gerechtfertigt. Die Stellung der erfassten Orte und Ortsteile als besondere Tourismusstandorte wäre gefährdet, wenn im Gegensatz zu anderen Urlaubsregionen nicht auf das mit dem besonders starken Fremdenverkehr einhergehende besondere Einkaufsverhalten der Touristen Rücksicht genommen werden dürfte. Insbesondere Wochenendtouristen könnten nicht auf den Einkauf an einem anderen Wochentag verwiesen werden. Das touristische Erwerbs- bzw. Verkaufsinteresse sei durch die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) geschützt, so dass es wie beim Sonntagsschutz ebenfalls um Rechte mit Verfassungsrang gehe. Durch die BädVerkVO werde kein "Einkaufstourismus" geschaffen, da die Stellung der genannten Orte bzw. Ortsteile als besondere Tourismusstandorte die Ausnahmen vom Sonntagsschutz bedingen würden.

Die Regelungen der BädVerkVO seien hinreichend bestimmt. In § 3 Abs. 3 Satz 1 BädVerkVO sei unmissverständlich klargestellt, dass nur der gewerbliche Verkauf eines touristischen Angebotes, welches für den jeweiligen Ort oder Ortsteil kennzeichnend sei, zulässig sei.

Orte, die iSd. § 5 BädVerkVO in einem unmittelbaren räumlichen, zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit einer herausragenden Freizeiteinrichtung stehen, würden zwangsläufig zu Orten mit besonders starkem Fremdenverkehr, so dass diese Regelung von der Ermächtigungsgrundlage in § 10 LöffG M-V gedeckt sei.

Die im Rahmen des § 47 Abs. 6 VwGO vorzunehmende Abwägung führe zu einer Ablehnung des Antrags der Antragstellerin. Eine landesweite Außervollzugsetzung der bereits in Kraft getretenen BädVerkVO käme einer Vorwegnahme der Hauptsache gleich. Die Touristen hätten sich darauf eingestellt, ihre Einkäufe zur Deckung des typischen touristischen Bedarfs in den durch die Verordnung vorgegebenen Grenzen auch an Sonntagen tätigen zu können. Dies gelte auch für die Einzelhändler, die bereits Dispositionen getroffen hätten. Eine Außervollzugsetzung der BädVerkVO widerspreche der gesetzgeberischen Intention in § 10 LöffG M-V, der deutlich mache, dass Ausnahmen vom Sonntagsschutz in den Bäder- und Fremdenverkehrsorten zulässig seien. Die Antragstellerin lege nicht dar, inwiefern die angegriffene Verordnung ihre Rechtsstellung konkret beeinträchtige. In Mecklenburg-Vorpommern gebe es seit ca. 20 Jahren Bäderverkaufsverordnungen. Diese seien von der Antragstellerin in der Vergangenheit niemals angefochten worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und in dem Verfahren 2 K 80/16 sowie auf die Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig (1.), hat aber in der Sache keinen Erfolg (2.).

(1.)

Die Antragstellerin verfügt über die für die Zulässigkeit ihres Antrages erforderliche Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Antragsbefugt ist danach, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei reicht die Möglichkeit der Verletzung in eigenen Rechten aus (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage, § 47 Rdn. 46f). Erforderlich ist insoweit, dass die in Frage stehenden Rechtssätze zumindest auch dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt sind (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., Rdnr. 83 m.w.N.).

Der Sonntagsschutz aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV dient auch dem Schutz des Interesses von Vereinigungen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun und ist in diesem Sinne drittschützend (BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2/14 – zitiert nach juris). Die Antragstellerin als Gewerkschaft kann daher geltend machen, dass die hier streitgegenständliche BädVerkVO M-V mit ihren Regelungen über die Öffnungszeiten an Sonntagen gegen die Bestimmung gegen eine auch sie schützende Rechtsnorm verstoße. Mit der Gewährleistung rhythmisch wiederkehrender Tage der Arbeitsruhe konkretisiert Art. 139 WRV auch das Sozialstaatsprinzip und hat weitergehende grundrechtliche Bedeutung. Die Sonn- und Feiertagsruhe fördert und schützt nicht nur die Ausübung der Religionsfreiheit, sondern ermöglicht neben anderen Aspekten auch die effektivere Wahrnehmung der in Art. 9 Abs. 1 GG geschützten Vereinigungsfreiheit. Die soziale Bedeutung des Sonn- und Feiertagsschutzes und mithin der generellen Arbeitsruhe im weltlichen Bereich resultiert wesentlich aus der - namentlich durch den Wochenrhythmus bedingten - synchronen Taktung des sozialen Lebens. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist auch für die Rahmenbedingungen des Wirkens der politischen Parteien, der Gewerkschaften und sonstiger Vereinigungen bedeutsam und wirkt sich weiter, freilich im Verbund mit einem gesamten "freien Wochenende", auch auf die Möglichkeiten zur Abhaltung von Versammlungen aus (vgl. BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 – 1 BvR 2857, 2858/08 – zitiert nach juris).

Auch wenn die Antragstellerin nicht unmittelbar Adressatin der streitgegenständlichen BädVerkVO M-V und der darin geregelten Ladenöffnungszeiten ist, wird sie durch diese in ihrem grundrechtlich geschützten Tätigkeitsbereich betroffen. Hierfür genügt, dass sich die Öffnung der Verkaufsstellen an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung der Antragstellerin auswirken kann. Die Rechtsverordnung erlaubt die Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen, die dem Dienstleistungsbereich zuzuordnen sind; die Antragstellerin vertritt nach ihrem Vorbringen in diesem Bereich tätige Arbeitnehmer. Die Sonntagsöffnung kann deshalb zur Folge haben, dass Mitglieder der Antragstellerin an diesem Tag an der Teilnahme gemeinschaftlicher Veranstaltungen der Antragstellerin gehindert sind. Außerdem betroffen ist der Bereich der Mitgliederwerbung der Antragstellerin bezogen auf solche im Dienstleistungsbereich tätigen und in den von der Sonntagsöffnung erfassten Verkaufsstellen beschäftigten Arbeitnehmer, die an der gewerkschaftlichen Tätigkeit der Antragstellerin interessiert sind (vgl. hierzu ausführlich: BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2/14 –, zitiert nach juris). Insofern ist es ohne Belang, ob die Antragstellerin bereits konkrete Veranstaltungen an einem der von der angegriffenen BädVerkVO M-V erfassten Sonntagen geplant hat oder ob von ihr bereits vertretene Mitglieder der Gewerkschaft unter den Anwendungsbereich der Verordnung fallen.

Darüber hinaus ist jedenfalls der durch die Antragstellerin nunmehr im Verlauf des vorliegenden Verfahrens gestellte Antrag hinreichend bestimmt und benennt ausdrücklich die konkreten Normen, deren Außervollzugsetzung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren begehrt wird.

(2.)

Einstweiliger Rechtsschutz in Form einer einstweiligen Anordnung wird im Normenkontrollverfahren gemäß § 47 Abs. 6 VwGO auf Antrag gewährt, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Dabei sind an den Erlass einer einstweiligen Anordnung im Normenkontrollverfahren entsprechend § 32 Abs. 1 Bundesverfassungsgerichtsgesetz – BVerfGG – hohe Anforderungen zu stellen (OEufach0000000005, Beschluss vom 28.10.2015 – 3 M 199/15 – zitiert nach juris, sowie Beschlüsse vom 17.10.2000 – 4 M 74/00 – und vom 29.12.2005 – 3 M 165/05 –). Wegen der weitreichenden Folgen, die die Aussetzung des Vollzugs einer Rechtsnorm für eine unbestimmte Anzahl von Personen und Behörden hat, ist an die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen (so schon OEufach0000000005, Beschluss vom 30.12.1993 – 4 M 5/93 – m.w.N.). Dabei ist zu beachten, dass der in § 47 Abs. 6 VwGO verwendete Begriff des "schweren Nachteils" strenger ist als der Begriff "wesentliche Nachteile" in § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO. Schon der abweichende Wortlaut der Norm verlangt die Anwendung eines strengeren Maßstabs als im Anwendungsbereich von § 123 VwGO. In Anlehnung an § 32 BVerfGG ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung, da er zumindest teilweise die begehrte Entscheidung in der Hauptsache vorweg nimmt, daher nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen zulässig, etwa wenn Rechte oder rechtlich geschützte Interessen des Antragstellers in ganz besonderem Maße beeinträchtigt oder den Betroffenen außergewöhnliche Opfer abverlangt werden. Die für den Erlass sprechenden Gründe müssen so schwer wiegen, dass die einstweilige Anordnung gleichsam unabweisbar erscheint. Diejenigen Nachteile, die sich regelmäßig aus dem Vollzug der angefochtenen Rechtsnorm ergeben, müssen dabei außer Betracht bleiben. Sie können nicht als "besondere" und damit schwere Nachteile angesehen werden und stellen auch keine „anderen wichtigen Gründe“ im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO dar. Solche können sich im Gegensatz zum individuell bezogenen Begriff des „schweren Nachteils“ auch aus Beeinträchtigungen der Allgemeinheit ergeben, jedoch müssen sie von einem dem „schweren Nachteil“ vergleichbaren Gewicht sein; auf die Beeinträchtigung allein öffentlicher Interessen kann der Erlass der einstweiligen Anordnung daher nicht gestützt werden (vgl. Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 47 Rdn. 394, 398). Für die Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren sind daher die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrages in der Hauptsache insofern von Bedeutung, als jedenfalls bei offensichtlicher Unzulässigkeit oder offensichtlicher Unbegründetheit des Antrags in der Hauptsache der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in der Regel schon deshalb abzulehnen ist (vgl. OEufach0000000005, Beschlüsse vom 14.10.2003 – 4 M 66/03 – und 29.12.2005 – 4 M 165/05 –, unter Hinweis auf OEufach0000000005, Beschluss vom 20.11.1997 – 3 M 145/97 –, NuR 1999, 237; Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage 2005, § 47 Rdn. 153). Erweist sich der Normenkontrollantrag weder als offensichtlich unzulässig noch als offensichtlich unbegründet bzw. als offensichtlich begründet, ist zu prüfen, ob die Anwendung der angegriffenen Rechtsvorschrift in der Zeit bis zur Entscheidung des Normenkontrollantrages in der Hauptsache für den Antragsteller einen schweren Nachteil bedeutet (vgl. OEufach0000000005, Beschluss vom 22.12.2004 – 4 M 301/04 –, NordÖR 2005, 161, unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 29.04.1969 – 1 BvR 47/69 –, BVerfGE 25, 367 [370]). Erleidet der Antragsteller durch den Vollzug der angegriffenen Normen keinen schweren Nachteil und liegen keine anderen wichtigen Gründe vor, kommt es auf die von ihm geltend gemachte Begründetheit des Normenkontrollantrages nicht an (vgl. OEufach0000000005, Beschluss vom 23.12.2005 – 3 M 145/05 –, zitiert nach juris; OVG Münster, Beschlüsse vom 24.03.2005 – 10 B 2003/04.NE – und vom 15.02.2005 – 10 B 515/04.NE –; VGH Kassel, Beschluss vom 26.11.1999 – 4 NG 1902/99 – NVwZ-RR 2000, 655; Dombert in Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Auflage, Rdn. 594; a. A. VGH Mannheim, Beschluss vom 23.11.1998 – 14 S 2844/98, NJW 1999, 1569; OVG Weimar, Beschluss vom 29.09.2000 – 2 N 804/00, NVwZ-RR 2001, 234; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage 2015, § 47 Rdn. 154 m.w.N).

Der auf die Feststellung der Unwirksamkeit der angegriffenen Verordnung gerichtete Normenkontrollantrag in der Hauptsache (2 K 80/16) erweist sich nicht als offensichtlich unbegründet bzw. als offensichtlich begründet (a.). Die nach alledem zu treffende Folgenabwägung ergibt, dass die Anwendung der angegriffenen Rechtsvorschriften bis zur Entscheidung in der Hauptsache für die Antragstellerin keinen schweren Nachteil begründet und der Erlass der einstweiligen Anordnung auch nicht aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten erscheint (b.).

(a.)

Formelle Bedenken gegen den wirksamen Erlass der BädVerkVO M-V sind durch die Antragstellerin weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.

Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der angegriffenen Regelungen der BädVerkVO M-V ergibt sich nicht unter Berücksichtigung der Entscheidung des 4. Senats des OEufach0000000005 vom 07.04.2010 (– 4 K 13/09, 4 K 14/09 –, zitiert nach juris).

Darin hatte das Gericht die damals zu überprüfende Verordnung über erweiterte Ladenöffnungszeiten in Kur- und Erholungsorten, Weltkulturerbestädten sowie in anerkannten Ausflugsorten und Ortsteilen mit besonders starkem Fremdenverkehr (Bäderverkaufsverordnung - BädVerkVO M-V) vom 17. April 2009 (GVOBl. M-V S. 323) wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht für unwirksam erklärt. Ihre Vorschriften genügten nicht den besonderen Anforderungen zum Schutz der Sonn- und Feiertage, die sich aus dem Grundgesetz, der Landesverfassung M-V und dem Ladenöffnungsgesetz M-V ergäben (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG i.V.m. Art. 140 GG und Art. 5 Abs. 3, Art. 9 LV M-V jeweils in Verbindung mit Art. 139 WRV sowie § 10 LöffG M-V). Insbesondere verstießen die Vorschriften gegen das für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen vom Grundgesetz, der Landesverfassung und vom Ladenöffnungsgesetz M-V festgelegte Regel-Ausnahme-Verhältnis. Sie ermöglichten fast ganzjährig - mit Ausnahme der kreisfreien Städte A-Stadt, Schwerin, Greifswald und Neubrandenburg, wo lediglich 11 verkaufsoffene Sonntage zugelassen seien - in 145 Orten und Ortsteilen des Landes den gewerblichen Verkauf an Sonntagen, die keine gesetzlichen Feiertage sind, in der Zeit von 11.30 Uhr bis 18.30 Uhr; dabei sei von mindestens 45 von 52 möglichen Sonntagen auszugehen. Bei den kreisfreien Städten Greifswald, Neubrandenburg, A-Stadt und Schwerin würden mehr als 6/7 aller Sonntage für den gewerblichen Verkauf freigegeben, was nicht mehr als „Ausnahme“ im Sinne des § 10 LadSchlG M-V anzusehen sei. Ausgenommen von der angegriffenen Regelung sei der gewerbliche Verkauf in Baumärkten, Möbelhäusern und Autohäusern. Der Senat ziehe nicht in Zweifel, dass in Kur- und Erholungsorten sowie in Ausflugsorten mit besonders starkem Fremdenverkehr ein anderes Versorgungs- und wohl auch ein anderes Freizeitinteresse bestehe als in anderen Orten. Allerdings bedürfe es einer näheren Abstimmung des Warenangebots im Rahmen des gewerblichen Verkaufs an Sonntagen gerade auf den touristischen Bedarf, da ein besonderes Versorgungs- und Freizeitinteresse - z.B. an dem Erwerb von Elektroartikeln an einem Sonntag - nicht zu erkennen und vom Antragsgegner auch nicht dargelegt sei. Diese örtlichen, zeitlichen und sachlichen Einschränkungen des gewerblichen Verkaufs an Sonn- und Feiertagen seien in ihrer Summierung nicht geeignet, dem geforderten Ausnahmecharakter des werktäglichen Verkaufs an Sonn- und Feiertagen angemessen Rechnung zu tragen; zumal es durch die fast vollständige Freigabe der Ladenöffnungszeiten an Werktagen notwendigerweise vermehrt zum Einsatz der Beschäftigten im Schicht- und Nachtbetrieb komme.

Die hier streitgegenständliche BädVerkVO vom 11.12.2015 bleibt von ihrem Regelungsinhalt, d.h. hinsichtlich der Ausnahmen vom grundsätzlichen Gebot der Sonntagsruhe, deutlich hinter den Ausnahmeregelungen in der durch das OVG getroffenen vorgenannten Entscheidung über die BädVerkVO aus dem Jahre 2007 zurück. Dies bezieht sich sowohl auf den räumlichen wie den zeitlichen Anwendungsbereich als auch auf das zulässige Warenangebot, das durch die Sonntagsöffnung umfasst wird.

In räumlicher Hinsicht ergeben sich aus der Anlage 1 der BädVerkVO insgesamt 64 Orte und Ortsteile, in denen nach § 3 Abs. 1 BädVerkVO eine Sonntagsöffnung zu den in der Verordnung genannten Sonntagen ermöglicht wird. Darüber hinaus wird in Anlage 2 der Verordnung in konkret bestimmten Teilbereichen der Weltkulturerbestädte Hansestadt Stralsund und Hansestadt Wismar eine Öffnung auch an Sonntagen für zulässig erklärt. Demgegenüber sah die BädVerkVO von 2007 Ausnahmeregelungen vom Verbot der Sonntagsöffnung in 145 Orten und Ortsteilen sowie in den kreisfreien Städten vor. Insoweit wurde der räumliche Anwendungsbereich der streitgegenständlichen Verordnung insgesamt mehr als halbiert und damit die regionalen Auswirkungen räumlich stark eingeschränkt.

Auch in zeitlicher Hinsicht ergibt sich aufgrund der Regelungen der BädVerkVO 2015 eine deutliche Herabsetzung der Ladenöffnungszeiten im Vergleich zur BädVerkVO 2007. Während die BädVerkVO 2007 noch Öffnungszeiten von 11:30 Uhr bis 18:30 Uhr ermöglichte, sieht die vorliegend angegriffene Verordnung von 2015 demgegenüber lediglich Öffnungszeiten von 12.00 Uhr bis 18:00 Uhr und damit eine um 1 Stunde verringerte Öffnungszeit vor. Auch hinsichtlich der Anzahl der Sonntage, an denen nach der BädVerkVO 2015 ausnahmsweise eine Sonntagsöffnung zulässig sein soll, bleibt die Regelung deutlich hinter derjenigen in der BädVerkVO 2007 zurück. Nach Letzterer war ausweislich der Entscheidung des OVG von mindestens 45 Sonntagen im Jahr auszugehen, wohingegen nach der streitgegenständlichen Verordnung nunmehr der gewerbliche Verkauf vom 15. März bis einschließlich des ersten Sonntags in November sowie dem ersten Sonntag im Januar zulässig sein soll. Dies ergibt eine Anzahl von ca. 32/33 Sonntagen (von 52 möglichen), an denen eine Sonntagsöffnung nach der angegriffenen Verordnung erfolgen können soll. Auch insoweit sieht die angegriffene Verordnung eine deutlich geringere Anzahl an Sonntagsöffnungen vor. Demgegenüber dürfte die Erhöhung der Sonntagsöffnung in den in der Anlage 2 benannten Bereichen der Weltkulturerbestädte von 11 (vgl. BädVerkVO 2007) auf nunmehr 12 (vgl. § 4 Abs. 1 BädVerkVO 2015) Sonntage nicht erheblich ins Gewicht fallen. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Regelungen im LöffG M-V. Diese hatte das OVG in seiner genannten Entscheidung ebenfalls in seine Erwägungen mit einbezogen.

Schließlich ist nach § 3 Abs. 4 der angegriffenen Verordnung der Verkauf nicht nur in Baumärkten, Möbelhäusern und Autohäusern (wie in der BädVerkVO 2007) ausgeschlossen worden, sondern darüber hinaus sind zahlreiche weitere Waren vom gewerblichen Verkauf an den von der Verordnung erfassten Sonntagen ausgenommen worden.

Aufgrund dieser deutlich geringeren Ausnahmeregelungen im Hinblick auf die Möglichkeit der Sonntagsöffnung ist durch die angegriffene Verordnung jedenfalls der in der vorgenannten Entscheidung des OVG genannte Umfang weder annähernd erreicht noch gar überschritten worden. Unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung des OVG, von der abzuweichen der erkennende Senat keinen Anlass sieht, lässt sich eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der BädVerkVO 2015 daher vorliegend nicht bejahen. Allerdings vermag der Senat bei der im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Kontrolle der angegriffenen Verordnung deren Rechtmäßigkeit auch nicht offensichtlich zu bejahen. Insoweit muss eine endgültige Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Verordnung wegen der verschiedenen sich stellenden Fragen dem bereits anhängigen Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

(b.)

Daher ist maßgeblich darauf abzustellen, ob die Anwendung der angegriffenen Verordnung in der Zeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache für die Antragstellerin einen schweren Nachteil begründet oder aus „anderen wichtigen Gründen“ dringend geboten erscheint. Dies ist jedenfalls dann gegeben, wenn durch den Vollzug der angegriffenen Norm Rechte oder rechtlich geschützte Interessen in besonderem Maße beeinträchtigt oder vom Antragsteller außergewöhnliche Opfer abverlangt werden. Es muss sich um einen endgültigen und nicht wieder gut zu machenden Schaden handeln (vgl. BayVGH, Beschluss vom 03.01.2013 – 1 NE 12.2151 –, zitiert nach juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 12.02.2010 – 2 Es 2/09.N –, zitiert nach juris; vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.04.1969 – 1 BvR 47/69 –, BVerfGE 25, 367 [370]). Dies ist anhand der Folgen zu ermitteln, die voraussichtlich eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte. Ergibt sich danach ein schwerer Nachteil, sind dem die Nachteile gegenüber zu stellen, die entstünden, wenn die einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag in der Hauptsache aber ohne Erfolg bliebe.

Ausgehend von diesen Grundsätzen und unter Berücksichtigung der eingangs dargelegten strengen Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO vermag der Senat nicht zu erkennen, dass der Antragstellerin durch die im Hauptsacheverfahren angegriffene Verordnung oder deren Vollzug ein schwerer Nachteil zugefügt wird oder andere wichtige Gründe vorliegen, die den Erlass der einstweiligen Anordnung dringend geboten erscheinen lassen. Gründe, die gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Rechtsvorschrift angeführt werden, haben dabei außer Betracht zu bleiben (vgl. Dombert in Dombert/Finkelnburg/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Auflage 2011, Rdn. 591 m.w.N.).

Bei dieser Folgenabwägung ist zu berücksichtigen, dass ohne Erlass der einstweiligen Anordnung eine mögliche Verletzung schutzwürdiger subjektiver Rechte der Antragstellerin nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte, wenn die Rechtswidrigkeit der Verordnung erst in einem nachfolgenden Hauptsacheverfahren festgestellt würde. Dies gilt jedenfalls insoweit, als die BädVerkVO 2015 zum 01.01.2016 in Kraft getreten ist, und daher seit diesem Zeitpunkt eine Sonntagsöffnung entsprechend der dortigen Bestimmungen ermöglicht. Die bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren vergangene Zeit ließe sich nicht mehr rückgängig machen.

Die Antragstellerin hat hingegen nicht hinreichend dargelegt, dass ihr schwere und unzumutbare Nachteile drohen würden, wenn die ausdrücklich angegriffenen Normen der Verordnung nicht im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens außer Vollzug gesetzt würden. Es ist nicht dargetan, dass die Antragstellerin ihren Aufgaben als Gewerkschaft, die sowohl das Werben neuer Mitglieder als auch das Abhalten von Veranstaltungen für die vorhandenen Mitglieder umfassen, unter Geltung der BädVerkVO nicht wahrnehmen kann.

Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der Antragsgegner für den Zeitraum vom 29.7.2010 bis zum 31.12.2015 die BädVerkVO vom 13.07.2010 (GVOBl. M-V 2010, 409) erlassen hatte, die bereits in ähnlichem Umfang wie die hier angegriffene Verordnung die Ladenöffnung an Sonntagen regelte, allerdings bezogen auf insgesamt 81 Orte und Ortsteile sowie die Weltkulturerbestädte Hansestadt Stralsund und Hansestadt Wismar. Auch in zeitlicher Hinsicht sowie im Hinblick auf den Ausschluss des gewerblichen Verkaufs bestimmter Warengruppen enthielt die zwischenzeitlich abgelaufene BädVerkVO 2010 ähnliche bzw. weitgehend gleich lautende Ausnahmeregelungen. Diese Verordnung von 2010 ist durch die Antragstellerin nicht angegriffen worden. Vielmehr hat sie über den Zeitraum von annähernd 4 ½ Jahren Anwendung gefunden. Dass der Antragstellerin in diesem Zeitraum bereits unzumutbare Nachteile entstanden sind und ihr die Wahrnehmung ihrer gewerkschaftlichen Aufgaben nicht mehr möglich war oder zumindest erheblich erschwert worden ist, ist durch sie nicht dargelegt worden. Es ergeben sich insoweit keine Hinweise darauf, weshalb sich die bereits aufgrund der Vorgängerverordnung bestehende rechtliche und tatsächliche Situation wegen des Inkrafttretens der hier streitgegenständlichen Bäderregelung dergestalt verändert bzw. verschlechtert haben sollte, dass deren weitere Gültigkeit bzw. Anwendung bis zu einer abschließenden Entscheidung im Hauptsacheverfahren für die Antragstellerin unzumutbar sein solle. Auch hierzu hat die Antragstellerin nichts vorgetragen, obwohl dies nahe gelegen hätte. Dies gilt ebenfalls für das Vorliegen „anderer wichtiger Gründe“ für die Außervollzugsetzung der angegriffenen Normen der BädVerkVO. Auch insoweit fehlt es an einer hinreichenden Darlegung solcher wichtigen Gründe, die die Vollziehung der genannten Verordnung als unzumutbar erscheinen lassen.

Soweit die Antragstellerin meinen sollte, dass die Umsetzung der angegriffenen Verordnung in unzumutbarer, nicht wieder rückgängig zu machender Weise in die Rechte ihrer Mitglieder, d.h. der Arbeitnehmer, eingreife, sind dadurch keine subjektiven Rechte der Antragstellerin selbst betroffen, die diese in dem vorliegenden einstweiligen Rechtsschutzverfahren geltend machen könnte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG in Verbindung mit Nr. 1.5 und 3.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 57).

Hinweis:

Dieser Beschluss ist unanfechtbar, (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).