Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Urteil, 10. Jan. 2007 - 2 L 101/06

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald - 4.Kammer - vom 06.03.2006 teilweise geändert.

Die Klage wird insgesamt abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung einer Zuwendung.

Mit Bescheid vom 27.12.1995 bewilligte der Beklagte zu Gunsten einer Grundstücksgesellschaft bürgerlichen Rechts als Besitzgesellschaft und einer GmbH als Betriebsgesellschaft, deren Gesellschafter jeweils die Klägerin und ihr Ehemann waren, einen Investitionszuschuss für die Erweiterung eines Hotels im Sb. A.. Entsprechend einer Auflage im Bewilligungsbescheid, von deren Erfüllung die Auszahlung der Zuwendung abhängig sein sollte, unterzeichnete die Klägerin mit Datum vom 31.01.1996 auch im eigenen Namen eine sogenannte Haftungserklärung, die lautet: "Wir bestätigen als Zuwendungsempfänger bzw. Begünstigte, den o.g. Zuwendungsbescheid zur Kenntnis genommen zu haben und lassen alle Bestimmungen des Bescheides nebst Anlagen für und gegen uns gelten." Bis zum Jahre 1997 wurde ein Betrag in Höhe von 3.647.100,-- DM ausgezahlt. Nachdem am 09.07.1999 über das Vermögen des Ehemannes der Klägerin das Insolvenzverfahren eröffnet worden war, widerrief der Beklagte mit Bescheid vom 12.08.1999, zugestellt am 20.08.1999, den Bewilligungsbescheid mit Wirkung ab dem 09.07.1999 (auch) gegenüber der Klägerin und forderte sie zur Rückzahlung des Betrages von 3.647.100,-- DM auf.

Die Klägerin hat am 16.09.1999 beim Verwaltungsgericht Greifswald Klage erhoben. Mit Urteil vom 06.03.2006, dem Beklagten zugestellt am 20.03.2006, hat das Verwaltungsgericht den Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 12.08.1999 aufgehoben, soweit die Klägerin darin zur Rückzahlung von 3.647.100,-- DM aufgefordert worden ist, und im übrigen die Klage abgewiesen. Das Verwaltungsgericht hat die Aufhebung der Rückzahlungsaufforderung wie folgt begründet: Der Widerruf sei mit Wirkung zum 09.07.1999 erfolgt. Das auf § 49a Abs. 1 Satz1 VwVfG M-V gestützte Erstattungsverlangen stelle sich als rechtswidrig dar, weil es bis zu diesem Zeitpunkt bei der Geltung des Zuwendungsbescheides geblieben sei, so dass dieser weiterhin den Rechtsgrund für die Auszahlung und für das Behaltendürfen durch die Klägerin bilde. Die Rückforderung einer Subvention sei nur dann zulässig, wenn durch den Widerruf der Rechtsgrund für die Auszahlung beseitigt werde, d.h. wenn der Widerruf mit Wirkung auf einen Zeitpunkt vor Auszahlung der Subvention erfolge.

Nach der Entstehungsgeschichte der §§ 49 Abs. 3 und 49 a VwVfG M-V setze die Rückforderung einer Zuwendung voraus, dass der Rechtsgrund des Behaltendürfens mit Wirkung für die Vergangenheit beseitigt werde. Die Einführung dieser Vorschriften sei erfolgt, weil der Gesetzgeber die Rückabwicklung fehlgeschlagener Subventionsverhältnisse habe erleichtern wollen. Soweit das Bundesverwaltungsgericht in seiner früheren Rechtsprechung davon ausgegangen sei, dass der Widerruf einer Zuwendung einen Rückforderungsanspruch auch dann auslöse, wenn der Widerruf lediglich für die Zukunft wirke, sei diese Argumentation vom Gesetzgeber verworfen worden. Mit den neuen Vorschriften habe das Rückforderungsverlangen auf rechtlich sichere Beine gestellt und die Problematik einer eindeutigen Regelung im Verwaltungsverfahrensgesetz zugeführt werden sollen. Deshalb sei in § 49 Abs. 3 VwVfG M-V die Möglichkeit geschaffen worden, einen Zuwendungsbescheid mit Wirkung für die Vergangenheit zu widerrufen. Der Rückforderungsanspruch aus § 49 a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V korrespondiere mit der Reichweite des Widerrufs. Nur soweit der Verwaltungsakt für die Vergangenheit widerrufen worden sei, seien bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Bleibe der Zuwendungsbescheid teilweise bestehen, liege darin der Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung.

Soweit das Oberverwaltungsgericht die Möglichkeit sehe, einem Widerrufsbescheid durch Auslegung zu entnehmen, dass der Widerruf von Anfang an habe ausgesprochen werden sollen, um Fördergelder zurückverlangen zu können, und ein anderweitig festgelegter Widerrufszeitpunkt gegebenenfalls lediglich die Geltendmachung von Zinsen betreffe, könne dem nicht gefolgt werden. Eine entsprechende Auslegung scheitere bereits daran, dass der Wortlaut des Widerrufsbescheides mit der Festlegung eines bestimmten Datums für den Zeitpunkt der Wirkung des Widerrufs eindeutig sei. Wenn § 49 a Abs. 3 Satz 1 VwVfG M-V festlege, dass der zu erstattende Betrag ab dem Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts zu verzinsen sei, werde damit ferner an denjenigen Zeitpunkt angeknüpft, ab dem die Unwirksamkeit des Zuwendungsbescheides eintrete. Dieser Zeitpunkt sei mit dem Zeitpunkt des Zinsbeginns deckungsgleich; eine unterschiedliche Bestimmung der beiden Zeitpunkte durch die Behörde sei nicht möglich. Unter den Voraussetzungen des §49 a Abs.3 Satz 2 VwVfG M-V könne lediglich von der Geltendmachung des Zinsanspruchs abgesehen werden.

Der Beklagte hat am 29.03.2006 die Zulassung der Berufung beantragt und den Antrag begründet. Mit Beschluss vom 22.08.2006 hat der Senat die Berufung zugelassen. Der Beklagte hat am 11.09.2006 die Berufung begründet.

Er trägt im Berufungsverfahren vor: Der Widerruf sei dahingehend auszulegen, dass er mit Wirkung auf den Zeitpunkt des Erlasses des Zuwendungsbescheides erfolgt sei. Werde eine Zuwendung zurückgefordert, so sei generell davon auszugehen, dass der Widerruf sich zumindest auf den Auszahlungszeitpunkt zurückbeziehe, auch wenn im Bescheid - z.B. um dem Zuwendungsempfänger einen Teil der Zinslast zu ersparen - nach dem Wortlaut scheinbar etwas anderes bestimmt worden sei. Enthalte regelmäßig bereits ein isolierter Rückforderungsbescheid konkludent auch die Aufhebung des Bewilligungsbescheides, so könne dem mit einer Rückforderung verbundenen Widerruf keine geringere Wirkung beigemessen werden.

Zur Begründung seines Antrags auf Zulassung der Berufung hatte der Beklagte vorgetragen: Die Anordnung der zeitlichen Wirksamkeit des Widerrufs in dem Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 12.08.1999 habe nicht der Steuerung eines Zinsanspruchs gedient, weil im vorliegenden Fall - anders als regelmäßig - von der Erhebung von Zinsen abgesehen worden sei. Vielmehr sei davon ausgegangen worden, dass ein Erstattungsanspruch auch dann entstehe, wenn der Widerruf den Zeitpunkt der Auszahlung der Zuwendung nicht umfasse.

Die Bescheidsfassung entspreche einer über lange Zeit geübten Verwaltungspraxis. Hintergrund sei gewesen, dass den Zuwendungsempfängern in geeigneten Fällen eine Verzinsung der Zuwendung für den Zeitraum von der Auszahlung bis zur Entstehung des Widerrufsgrundes habe erspart werden sollen. Dies entspreche den Vorgaben der Ziffer 8.5 der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO M-V, die lauteten: "Im Falle der Rücknahme oder des Widerrufs entsteht der Erstattungsanspruch in dem im Rücknahme- oder Widerrufsbescheid anzugebenden Zeitpunkt. Das ist regelmäßig der Tag, an dem die zur Rücknahme oder zum Widerruf führenden Umstände eingetreten sind." Er - der Beklagte - habe darauf vertraut, dass diese Bestimmung nach wie vor im Einklang mit der Rechtsprechung stehe.

Die überwiegende Meinung in der Literatur und die höchstrichterliche Rechtsprechung gingen davon aus, dass auch ein Widerruf mit Wirkung für die Zukunft den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Leistung beseitige und eine Rückforderung bereits ausgezahlter Subventionen ermögliche. Nach dieser Auffassung könne der Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Leistung durch Aufhebung des Bescheides während der gesamten Dauer des Zweckbindungszeitraumes vernichtet werden. Soweit teilweise davon ausgegangen werde, dass bei einem Widerruf mit Wirkung nur für die Zukunft ein Erstattungsanspruch ausgeschlossen sei, liege dieser Fall hier nicht vor. Hingegen setze die Rückforderung nicht voraus, dass mit dem Widerruf der Zuwendungsbescheid mit Wirkung bereits für den Zeitpunkt aufgehoben werde, in dem die zurückgeforderte Leistung erbracht worden sei. Dabei seien auch die Besonderheiten des Subventionsrechts zu berücksichtigen. Er - der Beklagte - wähle den Wirksamkeitszeitpunkt für den Widerruf regelmäßig nach dem Tag der Entstehung des Widerrufsgrundes aus. Damit werde berücksichtigt, dass der Zuwendungsempfänger in der Zeit zwischen Auszahlung der Subvention und Entstehung des Widerrufsgrundes alle Pflichten aus dem Zuwendungsbescheid erfüllt habe. Daher solle dieser Zeitraum nicht nach § 49 a Abs. 3 VwVfG M-V zinserhöhend wirksam werden. Demgegenüber würde ein starres Aufheben eines Zuwendungsbescheides mit Wirkung für die Vergangenheit - von Anfang an - den Adressaten durch den erhöhten Zinsanspruch möglicherweise unverhältnismäßig belasten, so dass die Behörde in den Bereich möglicher Ermessensfehler gelange. Dies gelte jedenfalls in den Fällen, in denen die Mittel (zunächst) zweckgerecht verwendet worden seien und der Zuwendungsempfänger nur durch eine Insolvenz an der Erfüllung aller Pflichten gehindert worden sei. Die Zuwendungsbescheide würden lediglich in solchen Fällen von Anfang an aufgehoben, in denen eine (von vornherein) nicht zweckgerechte Verwendung der Mittel feststehe oder ähnlich gravierende, dem Zuwendungsempfänger vorwerfbare Gründe vorlägen. Es sei zweckwidrig, in Fällen, in denen die Behörde trotz Zulässigkeit einer Aufhebung von Anfang an einen späteren Wirkungszeitpunkt der Aufhebung anordne, für die Möglichkeit der Rückforderung die Aufhebung von Anfang an zu fordern.

Etwas anderes folge auch nicht aus dem Wortlaut des § 49 a Abs. 1 VwVfG M-V und dem Begriff "soweit". Dieser weise darauf hin, dass der Verwaltungsakt ein einheitliches Rechtsgebilde darstelle, das nicht nur als Rechtsgrund für die Auszahlung fungiere, sondern die Auszahlung unauflösbar mit einem Geflecht von für den Zweckbindungszeitraum geltenden Verpflichtungen verknüpfe, wobei erst die Erfüllung aller Pflichten das Recht zum Behaltendürfen begründe. Systematisch könne aus der Beschränkung des Geltungsbereichs des § 49 a VwVfG M-V auf Fälle der Aufhebung mit Wirkung für die Vergangenheit auf eine Subsidiarität des allgemeinen öffentlich- rechtlichen Erstattungsanspruchs geschlossen werden, der dann anwendbar bleibe, wenn der speziellere § 49 a VwVfG M-V nicht eingreife. Auch unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der maßgeblichen Vorschriften ergebe sich nichts anderes. Den Gesetzesmaterialien sei zu entnehmen, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit einer Rückforderung im Falle des Widerrufs mit Wirkung für die Zukunft - entgegen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - als nicht gegeben angesehen habe. Mangels einer Auseinandersetzung mit dieser Rechtsprechung habe die Gesetzgebung aber nicht auf deren Grundlagen abgezielt, sondern einen zweiten Begründungsweg zur Rückforderung öffentlicher Mittel bei Zweckverfehlung geschaffen. Dabei habe den Gesetzgeber die Befürchtung bewegt, das bisherige Instrumentarium könne zur Rückforderung nicht ausreichen. Diese Befürchtung nunmehr als Argumentationsgrundlage dafür zu benutzen, tatsächlich solche Rückforderungen unmöglich zu machen, lasse sich mit dem Willen des Gesetzgebers nicht vereinbaren. Schließlich entspreche das von ihm - dem Beklagten - zu Grunde gelegte Verständnis auch dem Zweck der Neuregelung, mit der die Möglichkeiten der Behörde, zu Unrecht gewährte Subventionen zurückzufordern, hätten erweitert werden sollen. Wenn aber bereits früher eine Rückforderung auch im Falle eines Widerrufs mit Wirkung für die Zukunft möglich gewesen sei, dann schließe die heutige Möglichkeit des Widerrufs mit Wirkung für die Vergangenheit diese nicht aus, sondern ergänze den Handlungsspielraum der Behörde.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 06.03.2006 teilweise zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Die Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet.

Gegenstand des Berufungsverfahrens ist nur noch die in dem Bescheid des Beklagten vom 12.08.1999 enthaltene Aufforderung zur Rückzahlung eines Betrages von 3.647.100,-- DM. Der im übrigen in diesem Bescheid ausgesprochene Widerruf des Zuwendungsbescheides ist bestandskräftig, nachdem die Klägerin gegen das insoweit klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts kein Rechtsmittel eingelegt hat.

Hinsichtlich der Aufforderung zur Rückzahlung eines Betrages von 3.647.100,-- DM hat das Verwaltungsgericht der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die Rückforderung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Allerdings liegt ein Widerruf des Zuwendungsbescheides mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt der Bewilligung oder der Auszahlung der Zuwendung nicht vor (1.). Gleichwohl steht dem Beklagten auf Grund des erklärten Widerrufs ein Rückforderungsanspruch gemäß § 49 a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V zu, den er zu Recht mit dem nunmehr noch streitgegenständlichen Verwaltungsakt geltend gemacht hat (2.). Die Klägerin ist schließlich auch die richtige Adressatin der Rückforderung (3.).

1. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass ein Widerruf des Zuwendungsbescheides mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt der Bewilligung oder der Auszahlung der Zuwendung nicht vorliegt. Der Beklagte hat vielmehr den Widerruf lediglich mit Rückwirkung auf den 09.07.1999 - den Zeitpunkt der Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen des Ehemannes der Klägerin - erklärt. Zu diesem Zeitpunkt war die Auszahlung des nunmehr zurückgeforderten Betrages bereits erfolgt.

Für die Auslegung von Willensäußerungen der Verwaltung ist gemäß der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des §133 BGB nicht der innere, sondern der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 18.06.1980 - 6 C 55/79 -, BVerwGE 60, 223, m.w.N.; st. Rspr.). Danach ist hier davon auszugehen, dass der Beklagte den Wirkungszeitpunkt des Widerrufs - mit dem der Zuwendungsbescheid unwirksam wurde - auf den 09.07.1999 bestimmt hat.

Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des Bescheides, der im verfügenden Teil wie folgt lautet: "Dieser Widerruf erfolgt mit Wirkung ab dem 09.07.1999 (Tag der Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen des Herrn D. M. K. ...)." In der Begründung heißt es: "Daher widerrufe ich meinen Zuwendungsbescheid ... mit Wirkung ab dem 09.07.1999. ... Zusammenfassend stelle ich fest, daß der Widerruf des Zuwendungsbescheides ... mit Wirkung ab dem 09.07.1999 sachgerecht und angemessen ist, wie es in vergleichbaren Fällen praktiziert wird."

Sonstige Anhaltspunkte für eine Auslegung dahingehend, dass der Widerruf mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt der Bewilligung oder der Auszahlung der Zuwendung erfolgen sollte, bestehen nicht. Anders als in den Fällen, in denen der Senat in der Vergangenheit eine entsprechende Auslegung vorgenommen hat (vgl. Beschl. v. 17.04.2001 - 2 O 22/00 -; Urt.v. 15.06.2005 - 2 L 169/03 -: obiter dictum), kann hier insbesondere nicht davon ausgegangen werden, dass der Beklagte den Widerrufszeitpunkt lediglich im Hinblick auf die Geltendmachung von Zinsen festgelegt hat. Von einer Zinsforderung ist in dem Bescheid - auch mittelbar - nicht die Rede. Der Beklagte selbst hat in der Begründung seines Zulassungsantrags vorgetragen, die Anordnung der zeitlichen Wirksamkeit des Widerrufs habe nicht der Steuerung eines Zinsanspruchs gedient, weil im vorliegenden Fall - anders als regelmäßig - von der Zinserhebung abgesehen worden sei.

Im übrigen hat das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass die Regelung verschiedener Zeitpunkte für das Unwirksamwerden des Zuwendungsbescheides einerseits und den Beginn des Zinslaufs andererseits im Gesetz nicht vorgesehen ist. Nach § 49 Abs. 4 VwVfG M-V wird der widerrufene Verwaltungsakt mit dem Wirksamwerden des Widerrufs unwirksam, wenn die Behörde keinen anderen Zeitpunkt bestimmt. § 49 a Abs. 3 VwVfG M-V regelt, dass der zu erstattende Betrag vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes an zu verzinsen ist (Satz1), und dass von der Geltendmachung des Zinsanspruchs nach Satz 1 abzusehen ist, wenn der Begünstigte die Umstände, die zum Widerruf geführt haben, nicht zu vertreten hat und den zu erstattenden Betrag innerhalb der von der Behörde festgesetzten Frist leistet (Satz 2). Damit knüpft die Regelung über den Zinslauf an den Zeitpunkt des Unwirksamwerdens des Verwaltungsaktes an, den die Behörde gemäß § 49 Abs.4 VwVfG M-V festlegen kann. Eine Rechtsgrundlage für die gesonderte Festlegung eines Zeitpunktes für den Zinsbeginn ist nicht erkennbar.

Schließlich kommt auch dem Umstand, dass die Behörde auf der Grundlage des erklärten Widerrufs den bereits ausgezahlten Betrag zurückfordert, für die Auslegung des Widerrufs im Hinblick auf seinen Wirkungszeitpunkt keine maßgebliche Bedeutung zu. Denn eine Rückwirkung des Widerrufs auf den Zeitpunkt der Bewilligung oder der Auszahlung der Zuwendung ist - wie im folgenden näher ausgeführt wird - nicht Voraussetzung für die Rückforderung gemäß § 49 a Abs.1 Satz 1 VwVfG M-V.

2. Dem Beklagten steht auf Grund des erklärten Widerrufs ein Rückforderungsanspruch zu, §49 a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V. Diesen Anspruch hat der Beklagte auch zu Recht durch schriftlichen Verwaltungsakt geltend gemacht, § 49 a Abs. 1 Satz 2 VwVfG M-V.

Nach § 49 a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V sind, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen worden ist, bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Die Vorschrift sieht die Rückforderung erbrachter Leistungen vor, ohne dass die Behörde erneut Ermessen auszuüben hätte. Allerdings soll dies nur gelten, "soweit" der der Leistung zu Grunde liegende Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen worden ist. Diese Vorschrift ist für Fälle des Widerrufs eines Zuwendungsbescheides nicht dahingehend zu verstehen, dass sie einen Widerruf mit Rückwirkung (mindestens) auf den Zeitpunkt der Auszahlung voraussetzt. Vielmehr ist es ausreichend, wenn - wie im vorliegenden Fall - der Widerruf mit Rückwirkung auf einen innerhalb der Zweckbindungsfrist liegenden Zeitpunkt erfolgt. Soweit der Senat sich in der Vergangenheit im gegenteiligen Sinne geäußert hat (vgl. Beschl. v. 07.11.2002 - 2 L 223/00 - u. v. 17.01.2003 - 2 L 7/01 - sowie implizit Beschl. v. 17.04.2001 - 2 O 22/00 - u. Urt. v. 15.06.2005 - 2 L 169/03 -), wird daran nicht festgehalten.

Dem Wortlaut des § 49 a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V ist nicht zu entnehmen, dass die Erstattung einen Widerruf mit Rückwirkung mindestens auf den Zeitpunkt der Auszahlung voraussetzen soll. Der Begriff "soweit" hat zunächst - ebenso wie der Passus "ganz oder teilweise" in § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG M-V - eine gegenständliche Bedeutung und zielt damit auf Fälle des Widerrufs von Teilbeträgen der gewährten Zuwendung ab. Allerdings wird dem Begriff "soweit" darüber hinaus auch eine zeitliche Bedeutung beizumessen sein. Welche Folge sich aus einer (in zeitlicher Hinsicht) teilweisen Rückwirkung des Widerrufs für die Rückforderung (in betragsmäßiger Hinsicht) ergibt, wird aus dem Wortlaut der Vorschrift jedoch nicht ohne weiteres deutlich. Hierfür fehlt es an der erforderlichen Verknüpfung zwischen zeitlichen und betragsmäßigen Gesichtspunkten. Eine insoweit eindeutige Formulierung z.B. wie folgt: "Soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit ... widerrufen worden ... ist, sind die seit dem Zeitpunkt des Unwirksamwerdens des Verwaltungsaktes erbrachten Leistungen zu erstatten." hat der Gesetzgeber nicht gewählt.

Der Wille des Gesetzgebers bei Schaffung der Vorschrift des § 49 a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V ist nicht eindeutig zu ermitteln. Die Regelungen der §§ 49 Abs. 3, 49 a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V waren bereits in der ursprünglichen Fassung des VwVfG M-V vom 21.04.1993 (GVOBl. S. 482, 496) enthalten und entsprachen dem einheitlichen Musterentwurf für die Gesetzgebung in Bund und Ländern. Das VwVfG des Bundes wurde mit dem Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 02.05.1996 (BGBl. I S. 656) entsprechend geändert. Nachdem zuvor ein Widerruf gemäß § 49 Abs.2 VwVfG a.F. nur mit Wirkung für die Zukunft möglich gewesen war, wurde mit § 49 Abs. 3 VwVfG eine Rechtsgrundlage für einen Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit geschaffen. Für Fälle der Aufhebung eines Verwaltungsaktes mit Wirkung für die Vergangenheit wurden in § 49 a VwVfG Regelungen über die Erstattungspflicht getroffen. Damit wurden die für die Aufhebung von Zuwendungsbescheiden bereits in §44 a BHO enthaltenen Regelungen in das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht übernommen (vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 13/1534 S. 5 sowie Sachs, in: Stelkens u.a., VwVfG, 6.Aufl. 2001, §49 a Rn. 87 u. 90 f.). In der Gesetzesbegründung heißt es, der bislang nur mögliche Widerruf mit Wirkung für die Zukunft "reicht nicht aus, um in Fällen, in denen öffentliche Mittel zur Erfüllung eines im öffentlichen Interesse liegenden bestimmten Zwecks gewährt worden sind, bei Zweckverfehlung die Mittel in dem gebotenen Maß zurückfordern zu können; der nach § 49 VwVfG mögliche Widerruf kann den Rechtsgrund für das Behaltendürfen einer gewährten Leistung nicht beseitigen. Die Rückforderung von Haushaltsmitteln muß aber in solchen Fällen möglich sein; ihrer konkreten Zweckbestimmung entspricht es, daß ihre Verwendung vom Empfänger nachgewiesen werden muß und daß sie zurückgefordert werden können, wenn und soweit der Zweck nicht erreicht wird. ... § 49 a VwVfG enthält zusammenfassend alle Regelungen über die Erstattungspflicht des Begünstigten bei rückwirkender Unwirksamkeit eines Verwaltungsaktes. ... Die Vorschrift soll generell die Erstattung gewährter Leistungen für die Vergangenheit regeln. ... Abs. 1 begründet den Erstattungsanspruch für den Fall der Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes für die Vergangenheit vom Grundsatz her." (BT-Drucks. 13/1534 S. 5 f.). Daraus wird deutlich, dass der Gesetzgeber eine - seines Erachtens in der Vergangenheit nicht (ausreichend) bestehende - Möglichkeit zur Rückforderung zweckwidrig verwendeter Haushaltsmittel schaffen und dazu eine möglichst umfassende Regelung treffen wollte.

Es ist nicht mit Sicherheit erkennbar, ob der Gesetzgeber dabei die Vorstellung zu Grunde gelegt hat, es bedürfe eines Widerrufs mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt der Auszahlung, um eine Zuwendung zurückfordern zu können. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur früheren Rechtslage bestand ein solches Erfordernis nicht. Vielmehr konnte danach auch ein Widerruf mit Wirkung nur für die Zukunft einen Rückforderungsanspruch begründen, wenn er dazu führte, dass der Zuwendungsbescheid noch innerhalb der Zweckbindungsfrist unwirksam wurde (BVerwG, Urt. v. 11.02.1983 - 7 C 70.80 -, NVwZ 1984, 36, 37 f.; Beschl. v. 08.12.1995 - 11 B 132.95, Juris; ebenso VGH Mannheim, Urt. v. 04.11.1991 - 7 S 1732/91 -, ESVGH 42, 114, 115 f.; OVG Münster, Urt.v. 04.11.1993 - 4 A 3488/92, Juris). Eine Bezugnahme auf diese Rechtsprechung findet sich in der Gesetzesbegründung nicht. Es ist aber auch nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber dieser Rechtsprechung die Grundlage hätte entziehen wollen (vgl. Sachs, in: Stelkens u.a., VwVfG, 6.Aufl. 2001, §49 a Rn. 9; Ehlers, GA 1999, 305, 316; Suerbaum, VA 1999, 361, 378 ff. u. 386; a.A. Baumeister, NVwZ 1997, 19, 23).

Auch wenn man nach wie vor von den Grundgedanken der zitierten Rechtsprechung ausgeht, war die erfolgte Gesetzesänderung nicht etwa überflüssig. Insbesondere konnte der nach der früheren Rechtslage nur mögliche Widerruf mit Wirkung für die Zukunft lediglich dann einen Rückforderungsanspruch begründen, wenn er noch während der Dauer des Zweckbindungszeitraumes erfolgte. Im Hinblick auf die Fristen zur Einreichung der Verwendungsnachweise und den Aufwand für deren Überprüfung sowie im Hinblick auf die Erforderlichkeit einer Anhörung vor dem Widerruf und gegebenenfalls weiterer Ermittlungen zu ermessensrelevanten Umständen dürfte diese Voraussetzung in einem Teil der Fälle nicht erfüllbar gewesen sein. In diesen "Problemfällen" wurde die Rückforderung daher erst durch die Schaffung einer Rechtsgrundlage für einen Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit ermöglicht. Ferner wurde mit der Gesetzesänderung für den Zeitraum der Rückwirkung des Widerrufs ein Zinsanspruch geregelt (§ 49 a Abs. 3 VwVfG), während zuvor eine Verzinsungspflicht für diesen Zeitraum auch im Falle des Widerrufs für die Vergangenheit gemäß § 44 a BHO von der Rechtsprechung verneint wurde (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 16.12.1997 - 11 L 7985/95, NdsVBl. 1998, 113; VGH München, Urt. v. 24.09.1993 - 19 B 93.952, BayVBl. 1994, 626).

Unter systematischen Gesichtspunkten ist zu berücksichtigen, dass es sich bei dem Anspruch aus §49 a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V um eine spezialgesetzliche Ausprägung des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs handelt. Daher gelten gemäß § 49 a Abs. 2 Satz 1 VwVfG M-V für den Umfang der Erstattung die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend. Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch setzt aber nicht das ursprüngliche Fehlen des Rechtsgrundes voraus, sondern kann - entsprechend § 812 Abs. 1 Satz2, 1. Alt. BGB ("condictio ob causam finitam") auch dann bestehen, wenn der Rechtsgrund später wegfällt (vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 29 Rn. 24; vgl. ausdrücklich für subventionsrechtliche Widerrufsfälle Jarass, DVBl. 1984, 855, 857).

Nach dem Sinn und Zweck regelt § 49 a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V möglichst umfassend die Erstattung von Leistungen, die auf Grund eines mit Wirkung für die Vergangenheit aufgehobenen Verwaltungsaktes erbracht worden sind. Der Senat geht davon aus, dass ein Erstattungsanspruch nach dieser Vorschrift immer dann bestehen soll, wenn durch einen mit Wirkung für die Vergangenheit ausgesprochenen Widerruf der Rechtsgrund für die erbrachte Leistung entfallen ist. Dies ist beim Widerruf eines Zuwendungsbescheides immer dann der Fall, wenn der Widerruf mit Rückwirkung auf einen innerhalb der Zweckbindungsfrist liegenden Zeitpunkt erfolgt. Dabei mag es sich - entsprechend der (früheren) Verwaltungspraxis des Beklagten und Ziff. 8.5 der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO - um den Zeitpunkt des Eintritts des Widerrufsgrundes bzw. denjenigen Zeitpunkt handeln, ab dem der Zuwendungszweck nicht mehr erfüllt wird. In diesen Fällen fehlt es an einem Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Leistung. Ein Widerruf mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt der Auszahlung der Zuwendung - mit der Folge, dass der Rechtsgrund für die Auszahlung entfällt - wäre nur dann erforderlich, wenn mit dem Fortbestand eines Rechtsgrundes für die Auszahlung auch gleichzeitig über das Behaltendürfen entschieden wäre. Dies ist auf Grund der Besonderheiten des Subventionsrechts aber nicht der Fall.

Anders als bei sonstigen Geldleistungen der öffentlichen Hand, deren Zweck bereits durch die Auszahlung selbst verwirklicht wird, und die der Empfänger in jedem Fall behalten soll - in diesen Fällen liegt ein Rechtsgrund für das Behaltendürfen regelmäßig dann vor, wenn ein Rechtsgrund für die Auszahlung gegeben war -, wird bei der Gewährung einer Subvention die Geldleistung mit einer bestimmten Zweckbindung versehen ausgezahlt. Der Empfänger soll die Subvention nicht etwa in jedem Fall behalten können; er erhält diese vielmehr nur zur Erfüllung des im Zuwendungsbescheid bestimmten Zwecks. Hierfür kommt es auf die Verhältnisse während der Dauer der festgelegten Zweckbindungsfrist an. Aus dem Umstand, dass ein Rechtsgrund für die Auszahlung vorliegt, folgt daher noch nicht, dass auch ein Rechtsgrund für das Behaltendürfen zu bejahen ist. Der Rechtsgrund für die Auszahlung einer Subvention ist vielmehr vom Rechtsgrund für das Behaltendürfen zu unterscheiden. Diesem gedanklichen Ansatz entspricht es, einen Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung nur dann anzunehmen, wenn der Zuwendungsbescheid während der gesamten Dauer der Zweckbindungsfrist aufrecht erhalten bleibt, und umgekehrt einem Unwirksamwerden des Zuwendungsbescheides innerhalb dieser Frist die Wirkung beizumessen, dass der Rechtsgrund für das Behaltendürfen entfällt (vgl. ausführlich Jarass, a.a.O. S. 856). Ob damit auch der Rechtsgrund für die seinerzeitige Auszahlung entfallen ist oder ob dieser nach wie vor besteht, ist nicht von Bedeutung.

Diese Sichtweise liegt auch der früheren Rechtsprechung zu Grunde. Wie bereits erwähnt, hat das Bundesverwaltungsgericht zu der Vorschrift des § 49 Abs. 2 VwVfG a.F. entschieden, dass auch ein Widerruf mit Wirkung für die Zukunft einen Rückforderungsanspruch begründe. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt (Urt. v. 11.02.1983 - 7 C 70.80 -, a.a.O.): "Das folgt aus den Bewilligungsbedingungen, denen sich die Klägerin unterworfen hat und die die Beklagte berechtigen, die bereits gewährte Geldleistung aufgrund des Widerrufs der Zuwendung zurückzufordern, wenn die Klägerin den Zuwendungsbedingungen zuwider handelt. Daraus ergibt sich, dass der Erlass des Zuwendungsbescheides zunächst nur Rechtsgrundlage für die Gewährung der Subvention ist, deren endgültiges Behalten aber zusätzlich voraussetzt, dass der Zuwendungsbescheid innerhalb der Zeit, die für die Zweckbindung des auf seiner Grundlage Geleisteten vorgesehen ist, wirksam bleibt. Ergibt sich daher ein Widerrufsgrund, so löst die behördliche Erklärung des Widerrufs den Rückforderungsanspruch aus, auch wenn der Widerruf lediglich für die Zukunft gilt. Der Zuwendungsbescheid braucht in diesem Fall - entgegen der generellen Annahme in der Begründung zu § 44 a BHO (vgl. BT-Drucks. 8/3785 S. 5) - nicht rückwirkend aufgehoben zu werden, um den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung für die weitere Zukunft zu beseitigen."

Dabei geht es nicht um die (überholte) Rechtsfigur des "Verwaltungsaktes auf Unterwerfung" (vgl. dazu kritisch Baumeister, a.a.O. S. 24). Maßgeblich ist vielmehr der Inhalt des Zuwendungsbescheides, der keine vorbehaltlose Leistungsgewährung vorsieht, sondern eine Gewährung der Leistung unter dem Vorbehalt der zweckentsprechenden Verwendung binnen des dafür vorgesehenen (Zweckbindungs-)Zeitraumes. In dem hier maßgeblichen Zuwendungsbescheid vom 27.12.1995 kommt die entsprechende Beschränkung auch dadurch hinreichend deutlich zum Ausdruck, dass es in einer Maßgabe zu Ziff. 8.3. ANBest-P heißt, die Bewilligung könne widerrufen werden und bereits ausgezahlte Beträge könnten zurückgefordert werden, wenn innerhalb von 5 Jahren nach Auszahlung im einzelnen näher bestimmte Umstände vorlägen, die der Sache nach jeweils eine Zweckverfehlung begründen.

Bei diesem Verständnis haben unterschiedliche Wirkungszeitpunkte eines rückwirkenden Widerrufs - jedenfalls soweit sie zum Unwirksamwerden des Zuwendungsbescheides vor Ablauf der Zweckbindungsfrist führen - keine unterschiedlichen Konsequenzen für die Möglichkeit der Rückforderung dem Grunde nach. Sie wirken sich vielmehr lediglich für Nebenansprüche unterschiedlich aus. Insbesondere ist nach §49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG M-V der Beginn der Verzinsungspflicht an den Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes geknüpft, so dass die Dauer der Zinspflicht vom Wirkungszeitpunkt des Widerrufs abhängt. Ebenso kann der Umfang der zu erstattenden Leistungen je nach dem Wirkungszeitpunkt des Widerrufs unterschiedlich sein. Dies gilt insbesondere, soweit nach § 818 Abs. 1 BGB, auf den § 49 a Abs. 2 Satz 1 VwVfG M-V verweist, auch gezogene Nutzungen herauszugeben sind.

Der Behörde verbleiben dadurch Entscheidungsspielräume. Sie ist nicht gezwungen, wenn sie einen Rückforderungsanspruch begründen will, den Widerruf mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt der Auszahlung auszusprechen und damit auch einen Zinsanspruch von Anfang an zur Entstehung zu bringen. Dies mag insbesondere in Fällen von Bedeutung sein, in denen der Widerrufsgrund erst nach Ablauf eines - gegebenenfalls nicht unerheblichen - Teils des Zweckbindungszeitraums eingetreten ist und bis dahin alle Verpflichtungen erfüllt wurden, mit der Folge dass die Behörde für diesen Zeitraum eine Verzinsungspflicht (bzw. ein Erstattungsverlangen hinsichtlich gezogener Nutzungen) nicht für angemessen hält. Damit wird auch den Bedenken des Beklagten Rechnung getragen, dass eine Widerrufsentscheidung mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt der Auszahlung in solchen Fällen ermessensfehlerhaft sein könnte. Gleichzeitig wird berücksichtigt, dass das VwVfG M-V eine Vorschrift entsprechend §49 a Abs. 3 Satz 2 VwVfG des Bundes, nach der von der Geltendmachung des Zinsanspruchs nach Ermessen abgesehen werden kann, nicht (mehr) enthält. Die entsprechende Vorschrift des § 49 a Abs. 3 Satz 3 VwVfG M-V in der Fassung vom 21.04.1993 (GVOBl. S. 482, 496) wurde mit dem 1. Änderungsgesetz vom 16.06.1998 (GVOBl. S. 565, 566) aufgehoben. Mit der seither noch bestehenden Regelung des §49 a Abs. 3 Satz 2 VwVfG M-V, nach der in den Fällen von der Geltendmachung des Zinsanspruchs zwingend abzusehen ist, in denen der Begünstigte die Umstände, die zum Widerruf geführt haben, nicht zu vertreten hat und den zu erstattenden Betrag innerhalb einer von der Behörde festgesetzten Frist leistet, werden die hier angesprochenen Fälle nicht erfasst.

3. Die Klägerin ist auch richtige Adressatin der Rückzahlungsaufforderung. Dies ergibt sich allerdings nicht schon daraus, dass der gegen sie gerichtete Widerrufsbescheid bestandskräftig ist. Schuldner des Erstattungsanspruchs ist der Leistungsempfänger, also derjenige, der auf Grund des unwirksam gewordenen Bescheides die Leistung erhalten hat. Regelmäßig ist dies der Adressat des die Leistung gewährenden Verwaltungsaktes bzw. der Begünstigte (vgl. Sachs a.a.O. § 49a Rn. 29 m.w.N.). Adressaten des Zuwendungsbescheides vom 27.12.1995 waren (zunächst) nur die Grundstücks-GbR als Besitzgesellschaft und die GmbH als Betriebsgesellschaft. Mit der Haftungserklärung, auf die im Zuwendungsbescheid Bezug genommen wird, ist jedoch auch die Klägerin persönlich in das Subventionsverhältnis einbezogen und zur Zuwendungsempfängerin bzw. Begünstigten erklärt worden. Insofern liegt der Fall anders, als wenn der Beklagte sich lediglich nachträglich im Hinblick auf die persönliche Haftung der Klägerin für die Schulden der Grundstücks-GbR als Besitzgesellschaft an die Klägerin gewendet hätte (zu einem entsprechenden Fall vgl. OVG Frankfurt/O., Beschl. v. 12.08.1998 - 4 B 31/98, NJW 1998, 3513). Sowohl der Widerruf als auch die Rückforderung sind daher zu Recht gegenüber der Klägerin ausgesprochen worden (zur Rücknahme gegenüber einem Begünstigten, der nicht Adressat des Zuwendungsbescheides war vgl. BVerwG, Urt. v. 26.08.1999 - 3 C 17.98, DVBl. 2000, 907).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.