Schleswig-Holsteinisches Landesverfassungsgericht Beschluss, 08. Juni 2018 - 5/17

1. Der Antrag wird verworfen.

2. Der Antragsgegner hat der Antragstellerin die notwendigen Auslagen zur Hälfte zu erstatten.

3. Der Gegenstandswert wird auf 100.000 Euro festgesetzt.

A.

Gegenstand des Organstreitverfahrens ist ein an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Landespolizei gerichtetes Schreiben des ehemaligen Ministers für Inneres und Bundesangelegenheiten, Stefan Studt, wenige Monate vor der Wahl zum 19. Schleswig-Holsteinischen Landtag.

I.

Mit Beschluss vom 26. April 2016 bestimmte die Landesregierung den Wahltag zum 19. Schleswig-Holsteinischen Landtag auf den 7. Mai 2017.

Die Antragstellerin ist der Landesverband der CDU in Schleswig-Holstein, die seit 1947 in allen Schleswig-Holsteinischen Landtagen vertreten war und sich auch im Rahmen der Wahl zum 19. Schleswig-Holsteinischen Landtag um den Einzug in diesen bewarb.

Im Intranet der Landespolizei wurde ein Schreiben des Ministers Stefan Studt vom 30. Januar 2017 veröffentlicht, das sich an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Landespolizei richtete und folgenden Wortlaut aufwies:

Liebe Kolleginnen und Kollegen,

liebe Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Landespolizei,

ein ereignisreiches Jahr 2016 liegt hinter uns und ein spannendes, herausforderndes Jahr hat begonnen. Die unruhige Lage in der Welt hat sich nicht stabilisiert; vielmehr strahlen die Unruhen in verschiedenen Lebensregionen jetzt auch unmittelbar in unser Land zwischen den Meeren. Die Festnahme von drei jungen ausländischen Männern im September im Kreis Stormarn war ein nach außen wahrnehmbares Indiz dafür, dass der islamistische Terror auch in Schleswig-Holstein angekommen zu sein scheint. Und auch das fürchterliche Attentat kurz vor Weihnachten in Berlin hat zu den Ihnen bekannten Auswirkungen bei uns geführt.

Wir wollen und müssen unsere Freiheit bewahren. Als Gesellschaft müssen wir dem Terrorismus die Stirn bieten. Unsere Bürgerinnen und Bürger können zu Recht darauf vertrauen, dass unsere Sicherheitsbehörden die weitest gehende Gewähr dafür bieten. Trotzdem gehört es hier und anderswo betont, dass es keine absolute und garantierte Sicherheit geben kann. Daher gilt es auch jetzt, mit Augenmaß auf die Erkenntnisse aus dem Fall Amri zu reagieren. In der Berliner Regierungskoalition sind Regelungsvorschläge vereinbart worden, die jetzt alsbald beraten und umgesetzt werden. Für weitere Schritte sind die fachlichen Aus- und Bewertungen abzuwarten.

Ihnen möchte ich an dieser Stelle für die im vergangenen Jahr geleisteten Dienste ganz persönlich, aber auch im Namen aller politisch Verantwortlichen ganz herzlich danken. Danken möchte ich Ihnen auch für die Arbeit und die erzielten Erfolge in anderen Kriminalitätsphänomenen, wie zum Beispiel bei der Bekämpfung des Wohnungseinbruchsdiebstahls. Durch Ihr Engagement und die konzeptionelle Schwerpunktsetzung können wir offenbar – so sind die Zeichen zu bewerten – beträchtliche Erfolge und Festnahmen in diesem schwierigen Kriminalitätsfeld verzeichnen.

Ein weiteres Themenfeld beschäftigt mich ganz persönlich: Nicht erst seit meinem Krankenhausbesuch bei dem Kollegen aus Kiel-Gaarden im Sommer vergangenen Jahres erfüllt mich die immer wieder offen zutage getragene Respektlosigkeit Ihnen gegenüber mit zunehmender Sorge. Es vergeht kaum eine Woche, in der ich in den täglichen Lageberichten nicht von angegriffenen Polizeibeamtinnen und -beamten lese. Die Anzahl der Gewaltdelikte gegen unsere Einsatzkräfte der Polizei hat im letzten Jahr im Vergleich zu 2015 noch einmal um über 17 % zugenommen. Was bisher eher gefühlte Lage war, ist nun auch statistisch unterlegt. Es ist mir wichtig, dass wir unsere Anstrengungen weiter hochhalten, diesen Trend umzukehren.

Nach wie vor gilt: Wir tun alles, was wir im Bereich Ihrer persönlichen Schutz- und Einsatzausstattung sowie immer wieder angepasster Fortbildung tun können. Sollten Sie noch Optimierungspotenzial sehen, scheuen Sie sich bitte nicht, diesen auch gegenüber Ihrer Polizeiführung zu artikulieren. Nur so können wir jede möglicherweise noch vorhandene Schutzlücke schließen.

Die Diskussion um die Frage, ob eine Verschärfung des Strafrechts hier auch einen Beitrag leisten kann, läuft noch. Nach den bei uns gewonnenen Erkenntnissen habe ich mich zuletzt in einer Gesprächsrunde mit der Frau Bundeskanzlerin und den Spitzen der Berliner Regierungskoalition für eine tatbestandliche Erweiterung und eine Strafmaßerhöhung ausgesprochen. Es steht zu erwarten, dass auch hierzu bald ein Regelungsvorschlag aus Berlin vorliegen wird.

Neben dieser größer werdenden Gefahr, einem gewaltsamen Angriff ausgesetzt zu sein, sehe ich darüber hinaus zwei wesentliche Bereiche, in denen die Belastungsgrenze erreicht ist.

Auf der einen Seite leidet die Landespolizei insgesamt unter einer hohen Belastung, die zu nach wie vor hohen Überstundenbergen führt. Hier haben wir den Grundstein für eine strukturelle Entlastung gelegt, indem wir, beginnend seit 2015 die Ausbildungszahlen – so weit wie in Abstimmung mit den beiden Ausbildungsstätten in Eutin und Altenholz zuträglich und verantwortbar – hochgeschraubt haben. Wir werden ab 2019 spürbar mehr ausgebildete Kolleginnen und Kollegen auf der Straße haben als heute – bis Ende der nächsten Legislaturperiode werden das dann rund 500 zusätzliche Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamte sein. Die Polizeiführung habe ich gebeten, mir für das zweite Halbjahr eine Konzeption über den Einsatz und die Verteilung der neuen Kolleginnen und Kollegen vorzulegen.

Auf der anderen Seite trägt eine Gruppe von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern eine besonders hohe Last, die erwiesenermaßen auf lange Sicht gesundheitsgefährdend ist. Die über 1 000 Kolleginnen und Kollegen, die anhaltend Wechselschichtdienst versehen, müssen wir bei der Frage nach möglichen Entlastungen besonders und prioritär in den Blick nehmen. Zumindest ein Teil der zusätzlichen Neueinstellung wird hierfür Verwendung finden. Ich bin sehr froh, dass ich jetzt mit unserem Ministerpräsidenten grundsätzliche Einigkeit erzielen konnte, dass wir die monatliche und wöchentliche Arbeitszeit in mehreren Schritten reduzieren werden. Und dies nicht erst ab 2019, sondern beginnend noch in diesem Jahr auf Basis des von der Behördenleiterrunde vorgeschlagenen Vorgehens. Ministerpräsident Albig hat anlässlich der Ernennungsfeier der frisch gebackenen Polizeiobermeisterinnen und -obermeister am 20. Januar zugesagt, dass dieses Projekt das erste in einem nächsten Koalitionsvertrag sein wird, das wir umsetzen. Die Polizeiabteilung in meinem Hause habe ich beauftragt, die erforderlichen Umsetzungsschritte zu skizzieren und interne Abstimmungsgespräche – auch mit anderen betroffenen Ressorts wie z. B. Justiz – zu führen.

Ich wünsche Ihnen allen ein gesundes und hoffentlich friedliches Jahr. Bitte kehren Sie stets wohlbehalten von Ihren Einsätzen zurück. Ich freue mich auf die weiteren Begegnungen mit Ihnen und die stets offenen Gespräche. Auch in den nächsten Monaten werde ich meine Dienststellenbesuche und die nächtlichen Begleitfahrten fortsetzen – in Itzehoe, Kiel-Mettenhof, Pinneberg.

Mit freundlichen Grüßen

Stefan Studt

Unter anderem anlässlich dieses Schreibens brachte die Fraktion der CDU am 10. März 2017 einen Antrag unter der Überschrift „Verbot der Wahlwerbung durch die Landesregierung einhalten“ in den Landtag ein. Der Antrag hatte folgenden Inhalt:

Der Landtag wolle beschließen:

Der Landtag stellt fest, dass die Landesregierung in mehreren Fällen durch Veröffentlichungen und weitere Maßnahmen das Gebot die Pflicht zur parteipolitischen Neutralität verletzt hat. Bereits im September 2016 hat der Ministerpräsident in einem Video der Landesregierung offen und aktiv für seine Wiederwahl geworben. Ebenfalls wahlwerbenden Charakter hatte das Anschreiben des Ministerpräsidenten an Eltern in Schleswig-Holstein anlässlich der Einführung des sog. Kita-Geldes.

Die nun bekannt gewordenen Schreiben der Bildungsministerin und des Innenministers stellen ebenfalls reine Wahlwerbemaßnahmen dar, die der Regierung – vor allem in Vorwahlzeiten – eindeutig verboten sind.

Der Landtag missbilligt deshalb, dass die Landesregierung durch wahlwerbende Maßnahmen die Chancengleichheit der politischen Parteien bei Wahlen verletzt. Er fordert die Landesregierung auf, weitere Veröffentlichungen oder Maßnahmen mit wahlwerbendem Charakter zu unterlassen (LT-Drucksache 18/5346).

Der Antrag wurde abgelehnt.

Nachfolgend äußerte der damalige Ministerpräsident Torsten Albig in der Ausgabe der Zeitung Kieler Nachrichten vom 23. März 2017, dass es „Wahlschreiben wie diese (gemeint war unter anderem das streitgegenständliche Schreiben) nicht mehr geben“ würde.

Durch die Landtagswahl am 7. Mai 2017 änderten sich die Mehrheitsverhältnisse im Landtag und es kam zu einem Regierungswechsel. Die neue Regierung wird von den Fraktionen der CDU, FDP und BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN getragen. Das Innenministerium (vormals: Ministerium für Inneres und Bundesangelegenheiten; nunmehr: Ministerium für Inneres, ländliche Räume und Integration) wird jetzt von Minister Hans-Joachim Grote (CDU) geführt.

II.

Die Antragstellerin hat am 7. April 2017 ein Organstreitverfahren mit der Behauptung eingeleitet, dass das Schreiben vom 30. Januar 2017 gegen das Gebot der Neutralität des Staates und seiner Amtsträger im Wahlkampf (Art. 2 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 2, Art. 4 Abs. 1 Landesverfassung) sowie gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien im Wahlkampf (Art. 3 LV i.V.m. Art. 21 Abs. 1 Grundgesetz) verstoße. Sie beanstandet das streitbefangene Schreiben als unzulässigen staatlichen Eingriff in den Wahlkampf während der unmittelbaren Vorwahlzeit. Hierdurch sei ihr Recht auf demokratische Mitwirkung und Chancengleichheit im Hinblick auf die Wahlen zum 19. Schleswig-Holsteinischen Landtag verletzt worden. Überdies habe der Antragsgegner das Gebot der Neutralität im Wahlkampf verletzt. Die Grenzen der zulässigen Öffentlichkeitsarbeit seien überschritten worden.

Die Antragstellerin beantragt,

1. festzustellen, dass der Antragsgegner durch den „Mitarbeiterbrief von Minister Stefan Studt“ vom 30. Januar 2017, veröffentlich im Intranet der Landespolizei Schleswig-Holstein, gegen das Gebot der Neutralität des Staates und seiner Amtsträger im Wahlkampf (Art. 2 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 2, Art. 4 Abs. 1 LV) sowie gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien im Wahlkampf (Art. 3 LV i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG) verstoßen hat;

2. die Erstattung der Auslagen der Antragstellerin durch den Antragsgegner anzuordnen.

Der Antragsgegner hat keinen Antrag gestellt, sondern im Juli 2017, das heißt nach der Landtagswahl durch seine Staatssekretärin mitteilen lassen, dass er sich einer Erwiderung auf den gestellten Antrag enthalten wird.

Die Landesregierung und der Landtag sind dem Verfahren nicht beigetreten und haben von einer Stellungnahme abgesehen.

B.

Der Antrag ist mittlerweile unzulässig.

1. Zwar ist der Rechtsweg zum Landesverfassungsgericht eröffnet. Der Antrag ist statthaft. Es handelt sich um eine Organstreitigkeit nach Art. 51 Abs. 2 Nr. 1 LV, § 3 Nr. 1 und §§ 35 ff. Landesverfassungsgerichtsgesetz (LVerfGG).

2. Die Antragstellerin ist in dem vorliegenden Verfahren antragsberechtigt. Das Bundesverfassungsgericht geht in ständiger Rechtsprechung – einschließlich derer in Fällen, die es als Landesverfassungsgericht entschieden hat – davon aus, dass Parteien im Sinne des Art. 21 GG in einem Organstreitverfahren als „andere Beteiligte“ jedenfalls insoweit antragsberechtigt sind, als sie das in Art. 21 GG garantierte Recht in Gestalt der Mitwirkung an der politischen Willensbildung durch die Beteiligung an Parlamentswahlen wahrnehmen, sie in diesem Bereich tätig werden und um Rechte kämpfen, die sich aus ihrer besonderen Funktion im Verfassungsleben ergeben

(vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Juli 1954 - 1 PBvU 1/54 -, BVerfGE 4, 27 ff., Juris Rn. 16 f.; Urteile vom 11. August 1954 - 2 BvK 2/54 -, BVerfGE 4, 31 ff., Juris Rn. 21 f.; vom 23. Januar 1957 - 2 BvE 2/56 -, BVerfGE 6, 84 ff., Juris Rn. 17 und vom 29. September 1990 - 2 BvE 1/90 u.a. -, BVerfGE 82, 322 ff., Juris Rn. 37 f.; vgl. auch: Zuck, in: Lechner/ Zuck, Bundesverfassungsgerichtsgesetz - Kommentar, 7. Aufl. 2015, § 63 Rn. 17 f.).

Dieser Rechtsprechung hat sich das Landesverfassungsgericht für den schleswig-holsteinischen Verfassungsraum bereits angeschlossen

(Beschluss vom 15. März 2017 - LVerfG 3/17 -, Rn. 3 f.).

Art. 21 GG, nach welchem die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken, gilt unmittelbar im schleswig-holsteinischen Verfassungsraum und ist insoweit zugleich Bestandteil der Landesverfassung

(Beschluss vom 15. März 2017 - LVerfG 2/17 -, SchlHA 2017, 135 <137> = BeckRS 2017, 106196 Rn. 29, Juris Rn. 29 m.w.N.).

Die Antragstellerin ist eine Partei im Sinne des Art. 21 GG und rügt eine Verletzung des Gebots der Neutralität des Staates und seiner Amtswalter im Wahlkampf sowie eine hieraus folgende Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit politischer Parteien bei Wahlen und deren Vorbereitung. Dies genügt unter Berücksichtigung der vorstehend dargelegten Grundsätze für die Annahme der Antragsberechtigung der Antragstellerin in dem vorliegenden Verfahren

(so in einer vergleichbaren Fallgestaltung auch: BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76 -, BVerfGE 44, 125 ff., Juris Rn. 39; vgl. auch: Umbach, in: Umbach/ Clemens/ Dollinger, Bundesverfassungsgerichtsgesetz - Mitarbeiterkommentar, 2. Aufl. 2005, §§ 63, 64 Rn. 103 ff.).

3. Allerdings fehlt der Antragstellerin mittlerweile das Rechtsschutzbedürfnis für ihren Antrag.

Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht grundsätzlich, wenn die Rechtsordnung ein materielles Recht gewährt. Es ist nur ausnahmsweise dann zu verneinen, wenn besondere Umstände das objektive oder subjektive Interesse an der Durchführung des Rechtsstreits entfallen lassen.

Allein der Umstand, dass die angegriffene Maßnahme in der Vergangenheit liegt, führt zwar nicht zum Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses

(Urteil vom 17. Mai 2017 - LVerfG 1/17 -, SchlHA 2017, 213 <217> = NVwZ-RR 2017, 593 <594> = BeckRS 2017, 110642 Rn. 33, Juris Rn. 33).

Vorliegend lässt jedoch ein weiterer Umstand das Rechtsschutzbedürfnis entfallen. Es ist aufgrund der Entwicklung nach Einleitung des Organstreitverfahrens die kontradiktorische Beziehung der Beteiligten zueinander aufgelöst worden.

Das Organstreitverfahren ist nach Art. 51 Abs. 2 Nr. 1 LV, § 3 Nr. 1, §§ 35 ff. LVerfGG ein kontradiktorisches Verfahren

(Beschluss vom 21. September 2017 - LVerfG 4/17 -, SchlHA 2017, 417 ff. = NordÖR 2017, 540 ff. = BeckRS 2017, 127167 Rn. 5, Juris Rn. 5).

Es dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit von Maßnahmen eines Verfassungsorgans beziehungsweise Organteils

(vgl. BVerfG, Urteile vom 3. Juli 2007 - 2 BvE 2/07 -, BVerfGE 118, 244 ff., Juris Rn. 39 und vom 22. September 2015 - 2 BvE 1/11 -, BVerfGE 140, 115 ff., Juris Rn. 80; Beschlüsse vom 4. Mai 2010 - 2 BvE 5/07 -, BVerfGE 126, 55 ff., Juris Rn. 45, 67 f.; vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08 u.a. -, BVerfGE 134, 141 ff., Juris Rn. 160; und vom 10. Oktober 2017 - 2 BvE 6/16 -, Juris Rn. 17)

und setzt einen zwischen den Beteiligten bestehenden Streit über bestimmte Rechte und Pflichten aus dem zwischen ihnen bestehenden verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis voraus

(vgl. BVerfG, Urteil vom 7. März 1953 - 2 BvE 4/52 -, BVerfGE 2, 143 ff., Juris Rn. 56; Beschluss vom 10. Oktober 2017 - 2 BvE 6/16 -, a.a.O. Rn. 18; Zuck, in: Lechner/ Zuck, Bundesverfassungsgerichtsgesetz - Kommentar, 7. Aufl. 2015, Vor §§ 63 ff. Rn. 10).

Mit der kontradiktorischen Ausgestaltung ist eine diskursive Auseinandersetzung der Verfassungsorgane um ihre Kompetenz verbunden. Regelmäßig kann die im Organstreitverfahren vorzunehmende Abgrenzung nicht ohne eine konfrontative, die tatsächlichen Umstände einbeziehende Erörterung erfolgen, die grundsätzlich der mündlichen Verhandlung vorbehalten ist. Der Zweck des Organstreitverfahrens ist – ungeachtet eines eventuell bestehenden objektiven Interesses an der Klärung der Rechtsfrage – dementsprechend dann nicht mehr zu erreichen, wenn eine Verteidigung der angefochtenen Maßnahme durch den Antragsgegner im Verfahren nicht mehr zu erwarten ist

(vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 6. Mai 2014 - 2 BvE 3/12 -, BVerfGE 136, 190 ff., Juris Rn. 8 und vom 10. Oktober 2017 - 2 BvE 6/16 -, a.a.O.)

– und tatsächlich auch gar nicht stattfindet.

Im vorliegenden Verfahren sind ein Diskurs oder eine streitige Auseinandersetzung über tatsächliche Umstände und Hintergründe der Maßnahme und deren Bedeutung für die Grenzziehung zwischen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit und unzulässiger Wahlwerbung im Vorfeld der Wahl nicht mehr zu erwarten. Ein Interesse des Antragsgegners an einer solchen Auseinandersetzung ist nicht zu erkennen. Sein Verhalten im vorliegenden Verfahren führt vielmehr zu dem Schluss, dass ein für die Abgrenzungsentscheidung im Organstreitverfahren maßgeblicher Diskurs auch in Zukunft – und sei es in der mündlichen Verhandlung – nicht mehr erwartet werden kann. Der ehemalige Minister für Inneres und Bundesangelegenheiten, Stefan Studt, hat sich über Hintergründe, Umstände und Tatsachen zur Begründung beziehungsweise Rechtfertigung der angefochtenen Maßnahme, seines Schreibens an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Landespolizei, in diesem Verfahren nicht (mehr) geäußert. Der gegenwärtige Minister hat mitteilen lassen, dass er auf den Antrag nicht erwidern wird und zudem keinerlei Anstalten gemacht, die angefochtene Maßnahme zu rechtfertigen. Danach ist eine Äußerung auch in einer mündlichen Verhandlung nicht zu erwarten.

Ohne eine Erwiderung auf den Antrag oder Verteidigung der Maßnahme unter Beleuchtung der Umstände des Einzelfalls ist die für das Organstreitverfahren maßgebliche diskursive Auseinandersetzung jedoch nicht gegeben. Dies gilt hier umso mehr, als angesichts der mittlerweile bestehenden parteipolitischen Zugehörigkeit des Antragsgegners zu der Antragstellerin sowie der nicht erfolgten Stellungnahme zur Verteidigung der Maßnahme davon auszugehen ist, dass zwischen den Beteiligten des vorliegenden Verfahrens jedenfalls nach dem Wechsel in der Führung des beteiligten Ministeriums keine Uneinigkeit mehr über die Zulässigkeit der Maßnahme beziehungsweise die Grenzen der zulässigen Öffentlichkeitsarbeit im Vorfeld einer Wahl besteht.

Mangels streitiger Positionen der inzwischen Beteiligten zu den offenen Abgrenzungsfragen ist das vorliegende Organstreitverfahren für eine abstrakte Klärung der aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Frage ungeeignet. Danach besteht auch kein objektives Interesse an der Durchführung des Verfahrens mehr.

C.

Das Verfahren ist kostenfrei (§ 33 Abs. 1 LVerfGG).

Der Antragstellerin sind auf ihren Antrag hin nach § 33 Abs. 4 LVerfGG aus Gründen der Billigkeit die Hälfte ihrer notwendigen Auslagen vom Antragsgegner zu erstatten. Zwar ist die Antragstellerin mit ihrem Antrag im Ergebnis nicht durchgedrungen, allerdings ohne dass sich das Landesverfassungsgericht mit der Begründetheit des Antrages befassen konnte. Gegenstand insoweit wäre eine durch das Landesverfassungsgericht bislang nicht geklärte verfassungsrechtliche Frage gewesen, nämlich die Frage der Abgrenzung der zulässigen Öffentlichkeitsarbeit von unzulässiger Wahlwerbung der Regierung. Die Antragstellerin hat mit nicht unerheblichem Aufwand und – was in Organstreitverfahren nicht die Regel ist – aus parteieigenen Mitteln das Verfahren eingeleitet. Der Umstand, dass eine Entscheidung in der Sache nicht ergehen konnte, ist nicht von der Antragstellerin zu vertreten, sondern den Mehrheitsverhältnissen und der politischen Entwicklung nach der Landtagswahl 2017 geschuldet.

Eine Entscheidung über die Vollstreckung entfällt (§ 34 LVerfGG).

Die Gegenstandswertfestsetzung ergeht unter Berücksichtigung der (ursprünglichen) Bedeutung für die beteiligten Organe.