Schleswig-Holsteinisches Landesverfassungsgericht Urteil, 03. Sept. 2012 - 1/12

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

A.

I.

Der Beschwerdeführer wendet sich mit der Kommunalverfassungsbeschwerde gegen die durch Art. 10 Nr. 3 des Haushaltsbegleitgesetzes zum Haushaltsplan 2011/2012 vom 17. Dezember 2010 (GVOBl S. 789 – HHBegleitG -) eingeführte Verpflichtung, Eltern oder volljährige Schülerinnen oder Schüler an den Kosten der Schülerbeförderung zu beteiligen. Er sieht sich durch diese Verpflichtung in seinem Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 46 Abs. 1 und 2 der Landesverfassung (LV) verletzt.

1. Im schleswig-holsteinischen Schulgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. August 1990 (GVOBl S. 451) war die Beteiligung der Eltern oder der volljährigen Schülerinnen oder Schüler an den Kosten der Schülerbeförderung in § 80 Abs. 2 wie folgt geregelt:

§ 80
(1) […]
(2) Die Kreise bestimmen durch Satzung, welche Kosten für die Schülerbeförderung als notwendig anerkannt werden. Die Satzung kann vorsehen, daß nur die Kosten notwendig sind, die beim Besuch der nächstgelegenen Schule der gleichen Schulart entstehen würden. Stellt der Träger der Schülerbeförderung für die Schülerinnen und Schüler Zeitkarten eines Verkehrsunternehmens zur Verfügung, die aufgrund der Tarifgestaltung und des Fahrplanangebotes des Unternehmens neben den Schulwegen auch zu Fahrten für private Zwecke nutzbar sind, kann die Satzung ferner vorsehen, daß die Ausgabe der Zeitkarten von einer Beteiligung der Eltern oder der volljährigen Schülerin oder des volljährigen Schülers an den Kosten abhängig gemacht wird.
(3) - (5) […]#

Mit dem Gesetz zur Weiterentwicklung des Schulwesens in Schleswig-Holstein vom 24. Januar 2007 (GVOBl S. 39), in Kraft getreten gemäß Art. 2 mit Wirkung zum 1. Januar 2007, wurde das schleswig-holsteinische Schulgesetz (SchulG) insgesamt neu gefasst. Der nun maßgebliche § 114 Abs. 2 lautete:

§ 114
Schülerbeförderung
(1) […]
(2) Die Kreise bestimmen durch Satzung, welche Kosten für die Schülerbeförderung als notwendig anerkannt werden. Die Satzung kann vorsehen, dass nur die Kosten notwendig sind, die beim Besuch der nächstgelegenen Schule der gleichen Schulart entstehen würden; davon auszunehmen sind die Fälle, in denen das nächstgelegene Förderzentrum wegen fehlender Aufnahmemöglichkeiten nicht besucht werden kann. Die Satzung hat vorzusehen, dass die Eltern oder die volljährige Schülerin oder der volljährige Schüler an den Kosten der Schülerbeförderung in Höhe von 30 % des Betrages beteiligt werden, der für eine Monatskarte für Schülerinnen und Schüler im Rahmen des öffentlichen Personennahverkehrs nach dem jeweils geltenden Tarif aufzuwenden wäre (Eigenbeteiligung). Übernimmt der Träger der Schülerbeförderung die Kosten der Zeitkarte eines Verkehrsunternehmens und kann diese für den öffentlichen Personennahverkehr genutzt werden, kann die Satzung eine Eigenbeteiligung vorsehen, die den nach Satz 3 zu ermittelnden Betrag in angemessener Höhe übersteigt, soweit das Fahrplanangebot und das Alter der Schülerin oder des Schülers eine Verwendung über den Schulweg hinaus in erheblichem Umfange ermöglichen. Die Satzung hat abweichend von Satz 3 und 4 vorzusehen, dass eine Beteiligung an den Kosten entfällt oder angemessen vermindert wird, soweit die Eltern oder die volljährige Schülerin oder der volljährige Schüler Fürsorgeleistungen zum Lebensunterhalt erhalten oder aus sonstigen Gründen eine Kostenbeteiligung eine unzumutbare Härte darstellen würde.
(3) - (5) […]

Diese zwingende Vorgabe an die Kreise, eine Eigenbeteiligung der Eltern oder der volljährigen Schülerinnen oder Schüler vorzusehen, wurde bereits ein Jahr darauf durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes und des Finanzausgleichsgesetzes vom 19. Februar 2008 (GVOBl S. 132) durch eine fakultative Regelung ersetzt, die gemäß Art. 2 Satz 1 des Änderungsgesetzes rückwirkend zum 9. Februar 2007 in Kraft trat. § 114 Abs. 2 SchulG erhielt nun folgende Fassung:

§ 114
Schülerbeförderung
(1) […]
(2) Die Kreise bestimmen durch Satzung, welche Kosten für die Schülerbeförderung als notwendig anerkannt werden. Die Satzung kann vorsehen, dass nur die Kosten notwendig sind, die beim Besuch der nächstgelegenen Schule der gleichen Schulart entstehen würden; davon auszunehmen sind die Fälle, in denen das nächstgelegene Förderzentrum wegen fehlender Aufnahmemöglichkeiten nicht besucht werden kann. Die Satzung kann ferner vorsehen, dass die Eltern oder die volljährige Schülerin oder der volljährige Schüler an den Kosten der Schülerbeförderung angemessen beteiligt werden.
(3) - (5) […]

Auf der Grundlage einer Vereinbarung zwischen der Landesregierung und den kommunalen Landesverbänden vom 28. November 2008 beteiligte sich das Land in den Jahren 2009 und 2010 mit Ausgleichszahlungen an die Kreise in Höhe von jährlich 6,5 Mio. € an den Kosten der Schülerbeförderung (Schreiben des Ministeriums für Bildung und Kultur an den Vorsitzenden des Finanzausschusses des Landtages vom 15. Oktober 2010, Landtags-Umdruck 17/1337, und vom 3. Dezember 2010, Anlage zu Landtags-Umdruck 17/1610). Im Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2009/2010 waren diese Zahlungen im Einzelplan 07 (Ministerium für Bildung und Frauen) in Kapitel 07 10 (Allgemeine Bewilligungen zur Sicherung der Unterrichtsversorgung) in Titel 633 02 ausgewiesen als „Zuweisungen an die schleswig-holsteinischen Kreise als anteilige Kompensation für Schülerbeförderungskosten“. Der Titel enthielt die Erläuterung, mit den veranschlagten Mitteln solle eine Ausgleichszahlung des Landes an die Kreise für nicht erzielte Einnahmen aus der ursprünglich mit der Schulgesetznovelle vorgesehenen festen Elternbeteiligung an der Schülerbeförderung geleistet werden. Von den Ausgleichszahlungen des Landes entfiel auf den Beschwerdeführer ein Betrag von etwa 430.000,00 € jährlich.

Der Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2011/2012 weist für das Jahr 2011 noch entsprechende Zuweisungen in Höhe von 3,7917 Mio. € (entspricht 7/12 von 6,5 Mio. €) aus, für das Jahr 2012 ist keine Zuweisung vorgesehen. Der Titel enthält die Erläuterung, dass es sich um eine Einsparung zur Einhaltung des Konsolidierungspfades handele und dass die Zuweisungen als anteilige Kompensation für Schülerbeförderungskosten zum 31. Juli 2011 enden.

Durch Art. 10 Nr. 3 HHBegleitG erhielt § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG unter Beibehaltung von Satz 1 und 2 die mit der Kommunalverfassungsbeschwerde angegriffene Fassung. Sie trat gemäß Art. 30 Abs. 5 HHBegleitG am 1. August 2011 in Kraft und lautet:

§ 114
Schülerbeförderung
(1) […]
(2) […] Die Satzung hat vorzusehen, dass die Eltern oder die volljährige Schülerin oder der volljährige Schüler an den Kosten der Schülerbeförderung beteiligt werden (Eigenbeteiligung).
(3) - (5) […]

Der Entwurf der Landesregierung vom 23. August 2010 für das Haushaltsbegleitgesetz zum Haushaltsplan 2011/2012 (Landtags-Drucksache 17/741) hatte in § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG eine Regelung enthalten, die wie die Ursprungsfassung aus dem Jahre 2007 eine Eigenbeteiligung in Höhe von 30 % der Kosten einer Monatskarte vorsah. Den Materialien ist nicht zu entnehmen, warum die Vorgabe zur Höhe der Eigenbeteiligung im Gesetzgebungsverfahren gestrichen wurde. Jedenfalls enthielt bereits die Beschlussempfehlung des Finanzausschusses vom 14. Dezember 2010 (Landtags-Drucksache 17/1042) keine Vorgabe zur Höhe der Eigenbeteiligung mehr.

Begründet wurden die in dem Gesetzesentwurf der Landesregierung vorgesehenen Einsparungen allgemein mit dem Ziel der Haushaltskonsolidierung. Das Haushaltsbegleitgesetz, das die zur Absicherung des Haushaltsplanentwurfes erforderlichen dauergesetzlichen Änderungen zusammenfasse, diene unmittelbar der nachhaltigen Entlastung des Landeshaushaltes und der Einhaltung des verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Konsolidierungspfades (Landtags-Drucksache 17/741, S. 3). Hinsichtlich der vorgeschlagenen Änderung in § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG heißt es (Landtags-Drucksache 17/741, S. 44):

Das Schulgesetz vom 24. Januar 2007 sah eine Eigenbeteiligung an den Schülerbeförderungskosten vor. Die gesetzliche Verpflichtung für die Kreise und Schulträger, eine Eigenbeteiligung in dieser Höhe zu erheben, und die damit verbundenen Mehreinnahmen waren als Kompensation für die zuvor im Rahmen des Finanzausgleichs vom Land beanspruchten Mittel gedacht. Die obligatorische Eigenbeteiligung hat zu erheblichen Protesten in der Bevölkerung geführt. Sie wurde daher durch Artikel 1 des Gesetzes v. 19.02.2008 (GVOBl. Schl.-H. S. 132) rückwirkend abgeschafft und durch die zurzeit geltende Regelung - eine Eigenbeteiligung kann, muss aber nicht erhoben werden - ersetzt. Ergänzend verständigten sich die Landesregierung und die Landesverbände der Gemeinden und Kreise am 28. November 2008 auf eine jährliche Ausgleichszahlung des Landes in Höhe von 6,5 Mio. €. Nunmehr soll der Haushaltsansatz für die Ausgleichszahlung an die Kommunen entfallen. Dazu dient die Änderung des
§ 114 Abs. 2.

2. Der Beschwerdeführer ist ein ländlich geprägter, strukturschwacher Flächenkreis mit geringer Bevölkerungsdichte. Im Kreisgebiet befinden sich sechs Gymnasien, 21 Grundschulen, sechs Regionalschulen, vier Förderzentren mit sieben Außenstellen sowie zwei Fachoberschulen, zwei Fachschulen, fünf Berufsfachschulen und ein berufliches Gymnasium.

Der Kreistag des Beschwerdeführers lehnte in seinen Sitzungen vom 9. und 17. Juni 2011 den Erlass einer Satzung zur Einführung einer Eigenbeteiligung an den Schülerbeförderungskosten ab. Das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein ordnete nach Anhörung mit Bescheid vom 21. Juni 2011 an, der Kreistag des Beschwerdeführers habe bis zum 15. Juli 2011 tätig zu werden und der Kommunalaufsicht bis zum 18. Juli 2011 einen Satzungsbeschluss vorzulegen. Zugleich wurde die sofortige Vollziehung des Bescheides angeordnet. Hiergegen erhob der Beschwerdeführer Klage beim Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht (Az. 6 A 197/11) und beantragte die gerichtliche Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage (Az. 6 B 37/11).

Am 20. Juli 2011 erließ das Innenministerium im Wege der Ersatzvornahme an Stelle des Kreistages eine „3. Satzung zur Änderung der Satzung des Kreises Dithmarschen über die Anerkennung der notwendigen Kosten für die Schülerbeförderung vom 9. Oktober 2008 (Schülerbeförderungssatzung)“. Nach deren Artikel I wird § 8 der Schülerbeförderungssatzung dahingehend geändert, dass die Eltern oder die volljährigen Schülerinnen oder Schüler an den Kosten der Schülerbeförderung in den Jahrgangsstufen eins bis vier mit 50,00 € und in den Jahrgangsstufen fünf bis zehn mit 72,00 € (jeweils jährlich) beteiligt werden. Nach § 8 Abs. 2 sind diejenigen, die Leistungen nach dem SGB II, dem SGB XII oder dem Asylbewerberleistungsgesetz beziehen, von der Eigenbeteiligung ausgenommen. Für die Beförderung von Schülerinnen oder Schülern, die ein Förderzentrum mit dem Förderschwerpunkt geistige Entwicklung besuchen, wird nach § 8 Abs. 3 keine Eigenbeteiligung erhoben. Die Satzung orientiert sich an dem Satzungsentwurf, den die Verwaltung des Beschwerdeführers dem Kreistag zur Beschlussfassung vorgelegt hatte. Gegen diese Ersatzvornahme erhob der Beschwerdeführer ebenfalls Klage (Az. 6 A 200/11) und beantragte Eilrechtsschutz (Az. 6 B 38/11).

Das Verwaltungsgericht lehnte die Eilanträge mit Beschlüssen vom 19. August 2011 ab. Zur Begründung führte es in dem Verfahren 6 B 37/11 aus, § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG greife nicht in den durch Art. 28 Abs. 2 GG beziehungsweise Art. 46 Abs. 1 und 2 LV geschützten Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung ein und sei verhältnismäßig. Der Beschwerdeführer werde nur verpflichtet, überhaupt eine Eigenbeteiligung von Eltern oder volljährigen Schülerinnen oder Schülern vorzusehen. Vorgaben über deren Höhe und den Maßstab enthalte die Regelung nicht. Ihm sei es nicht verwehrt, differenzierte Regelungen zu treffen, insbesondere die regionalen Besonderheiten zu berücksichtigen. Auch sei zu berücksichtigen, dass die beanstandete Regelung den Beschwerdeführer unter rein fiskalischen Gesichtspunkten im Ergebnis ent- und nicht belaste.

Das Oberverwaltungsgericht wies die gegen diese Entscheidungen gerichteten Beschwerden des Beschwerdeführers mit Beschlüssen vom 17. Oktober 2011 - 2 MB 39/11 - und - 2 MB 40/11 - zurück. Der Beschwerdeführer werde - so die Begründung im Verfahren 2 MB 39/11 - durch die Regelung des § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG zwar in seiner Finanz- und in seiner Satzungshoheit betroffen, da den Kreisen die Möglichkeit genommen werde, von einer Eigenbeteiligung der Eltern oder der volljährigen Schülerinnen oder Schüler gänzlich abzusehen. Die Gesetzesänderung greife aber nicht in den Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts ein und sei weder willkürlich noch unverhältnismäßig. Sie verfolge das fiskalpolitische Ziel, dass die Kommunen die nicht länger gewährten Ausgleichszahlungen des Landes bei den Eltern oder volljährigen Schülerinnen oder Schülern refinanzierten. So solle trotz Wegfalls der Landesbeteiligung die Grundlage für die Finanzierung der Schülerbeförderung gesichert werden, ohne dass die Finanzausstattung der Kreise geschwächt werde. Damit diene die Regelung einem aus verfassungsrechtlicher Sicht legitimen Zweck. Hieran gemessen sei die Einführung einer obligatorischen Eigenbeteiligung an den Schülerbeförderungskosten ein taugliches und damit geeignetes Mittel. Die Regelung wahre weitest möglich die Gestaltungsfreiheit der Kreise, denen die Möglichkeit der inhaltlichen Ausgestaltung der Eigenbeteiligung in jeder Hinsicht verbleibe, einschließlich der Möglichkeit, sozialverträgliche Differenzierungen vorzunehmen. Die Vorschrift stelle sich daher auch als verhältnismäßig dar.

II.

Mit der am 23. Januar 2012 erhobenen kommunalen Verfassungsbeschwerde macht der Beschwerdeführer geltend, dass er durch die seit 1. August 2011 geltende Fassung des § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG in seinem Recht auf kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 46 Abs. 1 und 2 LV verletzt werde.

Die Gesetzesänderung greife in seine vom Recht auf kommunale Selbstverwaltung umfasste Satzungs- und Finanzhoheit ein, indem sie ihm die Entschließungsfreiheit über das „Ob“ eines Tätigwerdens im Bereich der Eigenbeteiligung bei den Schülerbeförderungskosten entziehe. Sie nehme ihm die Möglichkeit, durch Ausübung seines Satzungsermessens differenzierende Regelungen bezüglich des „Ob“ zu treffen und auf regionale und soziale Besonderheiten Bedacht zu nehmen. Die gesetzliche Regelung übersehe Besonderheiten gerade der ländlichen Bereiche Schleswig-Holsteins. So entstehe bei Schulschließungen eine Doppelbelastung für Eltern, Schülerinnen und Schüler, die nicht nur verlängerte Fahrtzeiten hinzunehmen hätten, sondern sich zusätzlich noch an den dadurch entstehenden Beförderungskosten beteiligen müssten. Dies sei wegen der aufgrund der demographischen Entwicklung derzeitig notwendig werdenden Schulschließungen von besonderer Bedeutung.

§ 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG berühre zwar nicht den unantastbaren Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung, verstoße aber gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Regelung diene keinem legitimen Zweck, sondern allein dem fiskalpolitischen Ziel, den bislang gewährten Landeszuschuss zu den Schülerbeförderungskosten einzusparen. Die Regelung sei außerdem nicht erforderlich. Der Landeszuschuss hätte ebenso eingespart werden können, ohne den Kreisen die Entscheidung über das „Ob“ der Eigenbeteiligung zu entziehen. Vielmehr hätte es ausgereicht, ihnen - in Übereinstimmung mit der früheren Rechtslage - lediglich die Möglichkeit einzuräumen, den Wegfall des Landeszuschusses bei den Schülerbeförderungskosten durch eine Eigenbeteiligung der Eltern oder der volljährigen Schülerinnen oder Schüler zu refinanzieren.

Etwas anderes folge auch nicht aus Art. 49 LV. Bei der Schülerbeförderung handele es sich um eine Selbstverwaltungsaufgabe, für die das Land nicht aufgrund des Konnexitätsprinzips einen kostendeckenden Ausgleich, sondern lediglich eine angemessene Finanzausstattung über den allgemeinen Finanzausgleich zur Verfügung zu stellen habe. Hierfür reiche es aus, den Kreisen die Möglichkeit zusätzlicher Einnahmen zu verschaffen, sollte deren Finanzsituation dies erfordern. Die zwingende Vorgabe einer Eigenbeteiligung ohne Rücksicht auf die Haushaltslage des jeweiligen Kreises führe vielmehr zu einer dem Sinn und Zweck des Finanzausgleichs nicht entsprechenden Nivellierung.

Der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 46 Abs. 1 und 2 LV sei sowohl eine abwehrrechtliche Dimension gegenüber Eingriffen des Staates in die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenverwaltung eigen, als auch eine anspruchsbegründende positive Dimension, die den Kommunen eine aufgabenadäquate Finanzausstattung garantiere. Der Beschwerdeführer könne autonom entscheiden, auf welche der beiden Garantieebenen er sich berufe. Die Verpflichtung des Landes zur aufgabenadäquaten Finanzausstattung der Kreise könne nicht dazu führen, dass dem Beschwerdeführer Einnahmen aufgezwungen würden, wenn er der Auffassung sei, die Schülerbeförderung aus anderen Mitteln finanzieren zu können.

Der Beschwerdeführer sei bereit, das durch den Wegfall der Landeszuschüsse bei den Schülerbeförderungskosten entstehende Defizit hinzunehmen. Dieses sei in seine Haushaltskonsolidierungsbemühungen einzustellen. Aufgrund von Fehlbedarfszuweisungen und Konsolidierungshilfen des Landes sei sein Kreishaushalt letztlich ausgeglichen. Er sei bestmöglich organisiert und schöpfe - mit Ausnahme der in Rede stehenden Eigenbeteiligung - alle Einnahmemöglichkeiten aus. Dass er in den Vorjahren Landeszuweisungen bedurft habe, um Einnahmeausfälle zu kompensieren, sei auf Kürzungen des Landes beim kommunalen Finanzausgleich zurückzuführen.

Der Beschwerdeführer beantragt,

festzustellen, dass § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG in der Fassung des Art. 10 Nr. 3 des Haushaltsbegleitgesetzes zum Haushaltsplan 2011/2012 vom 17. Dezember 2010 (GVOBl S. 789 ff.) verfassungswidrig und daher nichtig ist.

III.

Zu der Verfassungsbeschwerde hat die Landesregierung Stellung genommen. Sie hält den Antrag für unbegründet. Die Vorgabe einer zwingenden Eigenbeteiligung sei gerechtfertigt. Sie diene dem legitimen Zweck der Refinanzierung des Wegfalls der Ausgleichszahlung des Landes und damit der Sicherstellung der Finanzkraft der Kreise und der Finanzierung der Schülerbeförderung. Zudem habe der Gesetzgeber ein Mindestmaß an landesweiter Beitragsgerechtigkeit herstellen wollen. Nur durch eine obligatorische Eigenbeteiligung habe in geeigneter Weise sichergestellt werden können, dass nicht einzelne Kreise aus politischen Gründen auf die Eigenbeteiligung verzichteten und damit politischen Druck auf andere Kreise auslösten, ihrerseits ebenfalls keine Eigenbeteiligung zu erheben. Die Regelung sei auch angemessen, da sie den Gestaltungsspielraum der Kreise weitest möglich wahre und es dem Beschwerdeführer unbenommen bleibe, unterschiedliche soziale Belange und regionale Besonderheiten zu berücksichtigen. Ihm sei lediglich verwehrt, von einer Eigenbeteiligung der Eltern oder volljährigen Schülerinnen oder Schüler gänzlich abzusehen. Dieser als gering einzustufenden Beeinträchtigung stünden gewichtige Gründe des Gemeinwohls gegenüber, nämlich das berechtigte Ziel, die mit erheblichen Fehlbeträgen belasteten Kreishaushalte durch den Wegfall des Landeszuschusses nicht noch weiter zu belasten und ein gewisses Maß an Beitragsgerechtigkeit herzustellen.

In der mündlichen Verhandlung hat sich der Landkreistag als sachverständiger Dritter geäußert.

B.

Das Landesverfassungsgericht entscheidet nach Art. 44 Abs. 2 Nr. 4 LV, § 3 Nr. 4 Landesverfassungsgerichtsgesetz (LVerfGG) in Verbindung mit § 47 Abs. 1 LVerfGG über Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden wegen der Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Art. 46 Abs. 1 und 2 durch ein Landesgesetz. Kreise sind Gemeindeverbände im Sinne dieser Vorschriften (Urteil vom 26. Februar 2010 - LVerfG 1/09 -, NordÖR 2010, 155 ff., Rn. 39 m.w.N.). Der Beschwerdeführer muss einen Sachverhalt darlegen, aufgrund dessen eine Verletzung seiner Selbstverwaltungsgarantie möglich erscheint (BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR 1808/82 u.a. - BVerfGE 71, 25 ff., Juris Rn. 31 ff.). Die Gemeinden und Gemeindeverbände müssen durch die angegriffene Regelung selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen sein (BVerfG, a.a.O., Juris Rn. 31 f.).

Die angegriffene Norm des § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG ist als formelles Landesgesetz tauglicher Beschwerdegegenstand nach § 47 Abs. 1 LVerfGG. Aus ihr folgt unmittelbar eine Verpflichtung der Kreise zum Erlass beziehungsweise zur Ergänzung einer Satzung, die zwingend eine Eigenbeteiligung von Eltern oder volljährigen Schülerinnen oder Schülern an der Schülerbeförderung vorzusehen hat. Daran ändert sich durch die Ersatzvornahme des Innenministeriums vom 20. Juli 2011 gemäß § 64 Kreisordnung (KrO) nichts. Diese Maßnahme dient lediglich der Umsetzung des unmittelbaren Gesetzesbefehls. Aufgrund der gegen die Ersatzvornahme gegebenen Rechtsschutzmöglichkeiten ist der Beschwerdeführer auch nicht etwa nunmehr gehalten, vorrangig den gegen sie eröffneten Verwaltungsrechtsweg zu erschöpfen. Zwar gilt im Bundesrecht der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, der in dem Erfordernis der Rechtswegerschöpfung nach § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG seinen Ausdruck findet. Das Landesverfassungsgerichtsgesetz verlangt eine Erschöpfung des Rechtsweges vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde jedoch nicht.

Die Verfassungsbeschwerde kann gemäß § 47 Abs. 2 LVerfGG nur binnen eines Jahres seit dem Inkrafttreten des Gesetzes erhoben werden. Diese Jahresfrist ist mit der am 23. Januar 2012 beim Landesverfassungsgericht eingegangenen Beschwerdeschrift eingehalten worden. Die Änderung des § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG durch Art. 10 Nr. 3 HHBegleitG ist gemäß Art. 30 Abs. 5 HHBegleitG zum 1. August 2011 in Kraft getreten.

Der Beschwerdeführer behauptet, durch die angegriffene Norm in seiner durch Art. 46 LV geschützten Satzungs- und Finanzhoheit verletzt zu sein. Ob seine diesbezüglichen Ausführungen ausreichen, um seine Beschwerdebefugnis in einer den Anforderungen des § 20 Abs. 1 Satz 2 LVerfGG genügenden Weise darzulegen, erscheint fraglich. Denn der Beschwerdeführer könnte aufgrund seiner Haushaltssituation auch ohne die angegriffene Vorschrift dazu verpflichtet sein, in einer Satzung eine Eigenbeteiligung von Eltern beziehungsweise volljährigen Schülerinnen und Schülern bei der Schülerbeförderung vorzusehen (siehe unten C. I. 2., Rn. 37 bis 41). Dies soll hier jedoch offen bleiben, da die Verfassungsbeschwerde jedenfalls unbegründet ist.

C.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet. Die Bestimmung des § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG in der Fassung des Art. 10 Nr. 3 HHBegleitG ist mit der Landesverfassung vereinbar. Es bestehen schon Zweifel, ob durch die Verpflichtung aus § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG überhaupt in den Schutzbereich der von der Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 46 Abs. 1 und 2 LV umfassten Satzungs- und Finanzhoheit des Beschwerdeführers eingegriffen wird (I.). Jedenfalls berührt die Vorgabe einer zwingenden Eigenbeteiligung nicht den Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts. Sie stellt überdies eine geeignete und erforderliche gesetzliche Maßnahme zur Konsolidierung des Landeshaushaltes bei gleichzeitiger Vermeidung einer zusätzlichen Belastung der Kreishaushalte dar und wahrt die Grenzen der Verhältnismäßigkeit (II.).

I.

1. Nach Art. 46 Abs. 1 LV sind die Gemeinden berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung zu erfüllen, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen. Die gleichen Rechte und Pflichten haben gemäß Art. 46 Abs. 2 LV die Kreise als Gemeindeverbände im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit.

Zu dem Schutzbereich des Art. 46 LV gehören unter anderem die Finanzhoheit, das heißt das Recht zur eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft einschließlich der Haushaltsführung, sowie die Satzungshoheit, das heißt die Befugnis zum Erlass abstrakt-genereller Regelungen (Groth, in: Caspar/ Ewer/ Nolte/ Waack , Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 46 Rn. 24 und 25). Die Finanzhoheit umfasst unter anderem die Steuer- und Abgabenhoheit, die den Gemeinden und Gemeindeverbänden erlaubt, ihre Einwohner aus eigenem Recht zu den aus der Aufgabenerfüllung resultierenden Lasten heranzuziehen (vgl. zu Art. 28 Abs. 2 GG: BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04 u.a. - BVerfGE 125, 141 ff., Juris Rn. 65 ff.). Das Recht, öffentliche Aufgaben in eigener Verantwortung zu erfüllen, beinhaltet die grundsätzliche Freiheit der Gemeinde oder des Gemeindeverbandes, über das Ob, Wann und Wie der Aufgabenwahrnehmung ohne staatliche Einflussnahme oder Bevormundung zu entscheiden (Groth, a.a.O., Rn. 18; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/ Klein/ Hofmann/ Hopfauf, Kommentar zum Grundgesetz, 12. Aufl. 2011, Art. 28 Rn. 44 f.).

Die Schülerbeförderung ist eine öffentliche Aufgabe im Sinne von Art. 46 Abs. 1 LV. Sie wird durch § 114 Abs. 1 Satz 1 SchulG den Schulträgern der in den Kreisen liegenden öffentlichen Schulen und durch § 114 Abs. 1 Satz 2 SchulG in bestimmten Fällen den Kreisen als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe übertragen. Nach § 114 Abs. 2 Satz 1 SchulG bestimmen die Kreise durch Satzung, welche Kosten für die Schülerbeförderung als notwendig anerkannt werden. Die notwendigen Kosten werden nach § 114 Abs. 3 Satz 1 SchulG zu zwei Dritteln von den Kreisen und zu einem Drittel von den Schulträgern getragen. Diese Aufgabenübertragungen sind nach Art. 46 Abs. 4 LV zulässig. Die so übertragenen Aufgaben unterfallen dem Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 46 LV.

2. Durch die Änderung des § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG ist der Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie berührt. § 114 Abs. 2 Satz 1 SchulG verpflichtet die Kreise zum Erlass einer Satzung durch die bestimmt wird, welche Kosten für die Schülerbeförderung als notwendig anerkannt werden. Diese Satzung hat nach der angegriffenen Neufassung von Satz 3 zwingend vorzusehen, dass die Eltern oder die volljährige Schülerin oder der volljährige Schüler an den Kosten der Schülerbeförderung beteiligt werden. Demgegenüber konnten die Kreise vor der Gesetzesänderung selbst entscheiden, ob sie eine solche Eigenbeteiligung in der Satzung vorsehen wollten oder nicht. Damit ist sowohl die Satzungs- als auch die Finanzhoheit der Kreise berührt. Zwar wird den Kreisen die Regelungsbefugnis für die Eigenbeteiligung bei Schülerbeförderungskosten nicht entzogen. § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG enthält, anders als die Ursprungsregelung aus dem Jahre 2007 und der Gesetzentwurf vom 23. August 2010 (Landtags-Drucksache 17/741), keine Vorgabe zur Höhe der Eigenbeteiligung. Die Kreise haben daher einen Gestaltungsspielraum, etwa für sozialverträgliche Differenzierungen. Die Entscheidung über das „Ob“ der Abgabenerhebung und des diesbezüglichen Satzungserlasses wurde dem Beschwerdeführer durch die angegriffene Regelung wieder entzogen.

Der Regelung in § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG könnte allerdings die Qualität eines Eingriffs in den Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie des Artikel 46 Abs. 1 und 2 LV fehlen, wenn der Beschwerdeführer angesichts seiner Haushaltslage aufgrund einfachgesetzlicher - verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender - Vorschriften ohnehin verpflichtet wäre, die Eigenbeteiligung als Einnahmequelle selbst dann auszuschöpfen, wenn diese durch § 114 SchulG nicht zwingend vorgegeben, sondern durch eine fakultative Regelung lediglich ermöglicht würde. So gewährleisten Artikel 46 Abs. 1 und 2 LV das kommunale Selbstverwaltungsrecht nur im Rahmen der Gesetze. Dies entspricht der Regelung des Art. 28 Abs. 2 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010
- 2 BvR 2185 u.a./04 - BVerfGE 125, 141 ff., Juris Rn. 77 m.w.N.), der den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, ebenfalls nur im Rahmen der Gesetze garantiert. Hierzu gehören auch die §§ 75 ff. der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein in der Fassung vom 28. Februar 2003 (GO) über die Haushaltsführung. Die dort statuierten Grundsätze sind bei der Bestimmung des Schutzzweckes und der Eingriffsintensität mit heranzuziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - BVerwG 8 C 43.09 -, BVerwGE 138, 89 ff., Rn. 18).

Nach § 75 GO hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Die Haushaltswirtschaft ist nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu führen. Der Haushalt soll in jedem Haushaltsjahr ausgeglichen sein. Gemäß § 76 Abs. 1 GO erhebt die Gemeinde Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften. Sie hat nach Absatz 2 S. 1 die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel aus Entgelten für ihre Leistungen und im Übrigen aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. Die Gemeinde darf gemäß Absatz 3 Kredite nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Diese Vorschriften gelten gemäß § 57 KrO für die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Kreises entsprechend. Ein Fehlbedarf im Verwaltungshaushalt kann daher nur entstehen, wenn trotz aller Einsparmaßnahmen und vertretbarer Ausschöpfung aller Einnahmequellen die laufenden Ausgaben die Einnahmen übersteigen (Erps, in: Bracker/ Conrad/ Dehn/ Erps/ von Scheliha, Kreisordnung für Schleswig-Holstein - Kommentar -, Stand Mai 2005, § 57 Ziff. 2.6.1, S. 337).

Die Kommunen sind aufgrund dieser Vorschriften grundsätzlich gehalten, Abgaben - dies sind gemäß § 1 des Kommunalabgabengesetzes des Landes Schleswig-Holstein (KAG) Steuern, Gebühren, Beiträge und sonstige Abgaben - sogar dann zu erheben, wenn dies nach den abgabenrechtlichen Vorschriften in ihrem Ermessen steht (von Scheliha/ Sprenger, Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein, in: Borchert/ Bracker/ Buschmann/ Galette/ Lütje/ von Scheliha/ Schliesky/ Schwind/ Sprenger, Kommunalverfassungsrecht Schleswig-Holstein - Kommentare - Band II, Stand April 2003, § 76 Rn. 3 f.). Soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen, ist es den Kommunen - anders als dem Landesgesetzgeber - aufgrund der Vorrangregelung in § 76 Abs. 2 S. 1 GO im Interesse der öffentlichen Haushalte und der Beitragsgerechtigkeit zudem untersagt, gegenüber einem begünstigten Personenkreis auf vorteilsgerechte Entgelte für kommunale Leistungen zu verzichten und diese über Steuermittel zu Lasten der Allgemeinheit zu finanzieren (vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 31. Mai 2005 - 4 KO 1499/04 - DVBl 2005, 1598, Juris Rn. 39). Das Ermessen der Kommune hinsichtlich der Entscheidung über das „Ob“ der Erhebung von Beiträgen kann daher auf Null reduziert sein, wenn Finanzierungslücken anderenfalls durch Steuern oder durch Kredite geschlossen werden müssten (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24. Mai 2007 - 15 B 778/07 - DÖV 2007, 934 f., Juris Rn. 20 für Elternbeiträge zu Kindertageseinrichtungen; VGH Hessen, Beschluss vom 20. Dezember 2011 - 5 B 2017/11 - Juris Rn. 6 und OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 3. September 1998 - B 2 S 337/98 - Juris Rn. 24 für Straßenausbaubeiträge). Diese Grundsätze sind auf die Eigenbeteiligung bei den Schülerbeförderungskosten übertragbar, gleich ob man diese Eigenbeteiligung als Gebühr im Sinne von § 4 Abs. 1 KAG ansieht, die als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer besonderen Leistung erhoben wird (so VG Schleswig, Beschluss vom 17. September 2007 - 9 B 67/07 - NVwZ-RR 2008, 399 ff., Juris Rn. 17) oder als sonstige Abgabe außerhalb des KAG (so VG Gelsenkirchen, Urteil vom 27. Juli 2005 - 4 K 1648/02 -, Juris Rn. 32 und VG Potsdam, Beschluss vom 12. August 2004 - 12 L 505/04 - LKV 2005, 230 f., Juris Rn. 8), denn jedenfalls handelt es sich bei der Eigenbeteiligung um ein Entgelt im Sinne von § 76 Abs. 2 S. 1 GO.

Dem kann auch nicht durch einen Verweis auf etwaige höhere Einnahmen aus dem kommunalen Finanzausgleich begegnet werden. Zwar gehören diese Einnahmen zu den „sonstigen Finanzmitteln“ im Sinne der Vorrangregelung des § 76 Abs. 2 S. 1 GO (von Scheliha/ Sprenger, a.a.O., Rn. 10 noch zum Begriff „sonstigen Einnahmen“ in § 76 Abs. 2 GO a.F.). Es ist aber für Gemeinden anerkannt, dass diese sich nicht durch Verzicht auf Einnahmen, beispielsweise durch besonders niedrige Hebesätze bei der Gewerbesteuer, bedürftig machen dürfen, um derartige Leistungen zu erhalten oder einer Kreisumlage zu entgehen (LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 13. Juni 2006 - LVG 7/05 - NVwZ 2007, 78 ff., Juris Rn. 134; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 21. Juni 2011 - 2 MB 30/11 - NordÖR 2011, 448 ff., Juris Rn. 22). Nichts anderes gilt für Kreise. Zudem ist zu berücksichtigen, dass bei der Gewährung von Fehlbetragszuweisungen zum Ausgleich unvermeidlicher Haushaltsfehlbeträge nach § 16 Abs. 2 des Gesetzes über den Finanzausgleich in Schleswig-Holstein (FAG) in der Fassung vom 7. März 2011 (GVOBl S. 76) die Haushaltsfehlbeträge unberücksichtigt bleiben, welche durch eigene Einnahmen abgedeckt werden können, wenn alle Einnahmequellen in zumutbarem Umfang ausgeschöpft werden (Erps, in: Bracker/ Conrad/ Dehn/ Erps/ von Scheliha, a.a.O., Ziff. 2.6.3, S. 338 f.).

Letztlich kann aber dahinstehen, ob diese haushaltswirtschaftlichen Vorgaben dazu führen, dass die von dem Landesgesetzgeber gewählte Regelung einer obligatorischen Eigenbeteiligung den Beschwerdeführer im Ergebnis nicht mehr belastet, als es bei einer fakultativen Regelung der Fall wäre, die dem Beschwerdeführer die Entscheidungsfreiheit darüber beließe, ob er die Eltern und volljährigen Schülerinnen und Schüler an den Kosten der Schülerbeförderung beteiligt. Denn selbst wenn die Vorgabe einer zwingenden Eigenbeteiligung bei den Schülerbeförderungskosten einen Eingriff darstellen sollte, ist dieser - was nachfolgend ausgeführt wird - jedenfalls gerechtfertigt.

II.

Die Garantie des Art. 46 Abs. 1 und 2 LV wird durch die Änderung des § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG nicht verletzt.

1. Die eigenverantwortliche Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben in ihrem Gebiet ist den Gemeindeverbänden nicht schrankenlos garantiert. Sie wird nur gewährleistet, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen. Dieser Gesetzesvorbehalt gilt auch für die kommunale Finanzhoheit als Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (vgl. zu Art. 28 Abs. 2 GG: BVerfG, Beschlüsse vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 ff., Juris Rn. 41 ff. und vom 10. Juni 1969 - 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172 ff., Juris Rn. 31). Mit diesem Vorbehalt erkennt die Verfassung an, dass die kommunale Selbstverwaltung der gesetzlichen Ausgestaltung bedarf.

2. Dies bedeutet aber nicht, dass das Recht auf kommunale Selbstverwaltung zur Disposition des Gesetzgebers gestellt wäre. Der Rahmen der Gesetze darf nicht beliebig eng gezogen werden. Dem Zugriff des Gesetzgebers sind seinerseits Schranken gesetzt. Er darf nicht in den Kernbereich oder Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltung eingreifen (a) (BVerfG - als Landesverfassungsgericht für Schleswig-Holstein zu Art. 46 Abs. 1 und 2 LV -, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 - BVerfGE 103, 332 ff., Juris Rn. 123; BVerfG, Urteil vom 20. März 1952 - 1 BvR 267/51 - BVerfGE 1, 167 ff., Juris Rn. 9 f.; Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04 u.a. -, BVerfGE 125, 141 ff., Juris Rn. 91; stRspr.) und unterliegt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (b) (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24. Juni 1969, - 2 BvR 446/64 - BVerfGE 26, 228 ff., Juris Rn. 50 und vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107 ff., Juris Rn. 37; stRspr.).

a) Zum Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts gehört kein gegenständlich bestimmter oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog. Für Gemeinden bestimmt Art. 46 Abs. 1 LV, dass zum Kernbereich ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts die Befugnis gehört, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen (BVerfG, Beschlüsse vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u.a. - BVerfGE 79, 127 ff., Juris Rn. 47 und vom 19. November 2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1 ff., Juris Rn. 45, jeweils zu Art. 28 Abs. 2 GG; Groth, in: Caspar/ Ewer/ Nolte/ Waack , Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 46 Rn. 32). Die Gemeindeverbände haben nach Art. 46 Abs. 2 LV im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit die gleichen Rechte und Pflichten wie die Gemeinden. Diese gesetzliche Zuständigkeit und damit den Gegenstand ihrer Selbstverwaltungsaufgaben regelt § 2 Abs. 1 und 2 KrO näher. Danach sind die Kreise berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung zu erfüllen, soweit diese von den kreisangehörigen Gemeinden und Ämtern wegen geringer Leistungsfähigkeit und Größe nicht erfüllt werden können und soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen. Daneben können sie durch Gesetz oder Verordnung zur Erfüllung einzelner Aufgaben verpflichtet werden.

Die durch die Selbstverwaltungsgarantie geschützten Hoheitsrechte müssen den Gemeinden und den Gemeindeverbänden im Kern erhalten bleiben (Urteil vom 26. Februar 2010 - LVerfG 1/09 - NordÖR 2010, 155 ff., Rn. 80 f.; BVerfG - als Landesverfassungsgericht für Schleswig-Holstein -, Urteil vom 24. Juli 1979 - 2 BvK 1/78 - BVerfGE 52, 95 ff., Juris Rn. 70; BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04 u.a. - BVerfGE 125, 141 ff., Juris Rn. 93). Der Kernbereich des Hoheitsrechts ist jedenfalls dann verletzt, wenn es beseitigt wird oder kein hinreichender Spielraum für seine Ausübung mehr übrig bleibt (BVerfG - als Landesverfassungsgericht für Schleswig-Holstein zu Art. 46 Abs. 1 und 2 LV -, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332 ff., Juris Rn. 123; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 28 Rn. 22), etwa bei einer Regelungsdichte, die den Gemeinden die Möglichkeit nähme, eigenverantwortlich eine Hauptsatzung zu erlassen (BVerfG, Beschluss vom 19. November 2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1 ff., Juris Rn. 45).

Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Regelung des § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG betrifft nur einen Teilbereich der Satzungs- und Finanzhoheit des Beschwerdeführers, nämlich die Eigenbeteiligung der Nutzungsberechtigten im Bereich der Schülerbeförderung. Zudem entzieht sie dem Beschwerdeführer nur die Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Frage, ob eine Eigenbeteiligung erhoben wird. Vorgaben zur Höhe der Eigenbeteiligung enthält die Regelung nicht. Durch eine solche Regelung werden weder die Satzungs- noch die Finanzhoheit der Kreise derart eingeengt, dass der Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts berührt wäre (vgl. ebenso VerfG Brandenburg, Urteil vom 20. November 2008 - VfGBbg 30/07 -, LVerfGE 19, 103 ff., Juris Rn.74).

b) Dem Gesetzgeber sind aber auch außerhalb des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung Schranken gesetzt. Beschränkungen der kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben müssen zur Erreichung eines legitimen Zwecks (aa) geeignet (bb) sowie erforderlich (cc) und verhältnismäßig im engeren Sinne, das heißt angemessen (dd), sein (BVerfG Beschlüsse vom 23. Juni 1987
- 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107 ff., Juris Rn. 40 und vom 27. Januar 2010
- 2 BvR 2185/04 u.a. - BVerfGE 125, 141 ff., Juris Rn. 94; VerfG Brandenburg, a.a.O., Juris Rn. 76). Dem Gesetzgeber kommt hinsichtlich der Entscheidung, ob eine bestimmte normative Ausgestaltung eines Lebenssachverhalts im Interesse des Gemeinwohls liegt, ein Einschätzungs- und Bewertungsvorrang zu (BVerfG, Beschluss vom 12. Januar 1982 - 2 BvR 113/81 - BVerfGE 59, 216 ff., Juris Rn. 35).

aa) Mit der Aufstellung des Haushaltsplanes für das Haushaltsjahr 2011/2012 und mit dem Haushaltsbegleitgesetz zum Haushaltsplan verfolgte der Landtag zum Einen das übergeordnete Ziel der Einhaltung des verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Konsolidierungspfades (Landtags-Drucksache 17/741, S. 3), das heißt das Ziel, die Neuverschuldung des Landes den Vorgaben der Art. 53 Abs. 1 und 59a Abs. 1 LV gemäß ab dem Jahr 2011 jährlich um 10 % zu verringern und so bis zum Jahre 2020 auf Null zu reduzieren. Dementsprechend diente auch die Änderung des § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG dem Gesetzentwurf nach dazu, den Haushaltsansatz für die Ausgleichszahlung des Landes an die Kommunen im Bereich der Schülerbeförderung in Höhe von 6,5 Mio. jährlich entfallen zu lassen (Landtags-Drucksache 17/741, S. 44). Dieses legitime fiskalpolitische Ziel, Ausgaben des Landes zu reduzieren und hierdurch die Neuverschuldung zurückzuführen, ist zudem durch Art. 53 und 59a LV verfassungsrechtlich abgesichert.

Die Verpflichtung der Kreise, in den Schülerbeförderungssatzungen eine Eigenbeteiligung der Eltern oder der volljährigen Schülerinnen und Schüler vorzusehen, diente zum Anderen einem weiteren Ziel. Mit ihr sollte ersichtlich die durch den Wegfall der Ausgleichszahlungen bei den Kommunen entstehende Finanzierungslücke im Bereich der Schülerbeförderung geschlossen werden. Die Grundlage für die Finanzierung der Schülerbeförderung sollte trotz des Wegfalls der Landesbeteiligung gesichert werden, ohne dass die Finanzausstattung der Kreise geschwächt wird (ebenso OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 17. Oktober 2011 - 2 MB 39/11 - NordÖR 2011, 559 f., Juris Rn. 17). Dieses weitere Ziel ergibt sich sogar unmittelbar aus der Gesetzesbegründung, die die Vorgeschichte ausdrücklich darstellt (Landtags-Drucksache 17/741, S. 44;
siehe oben A.I.1., Rn. 13).

Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber dieses Ziel bereits bei der ersten Einführung einer obligatorischen Eigenbeteiligung im Jahre 2007 verfolgt hat. Der Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Weiterentwicklung des Schulwesens in Schleswig-Holstein vom 28. September 2006 (Landtags-Drucksache 16/1000) enthielt in § 116 Abs. 2 Satz 3 SchulG noch eine fakultative Regelung, wonach die Satzung über die als notwendig anerkannten Kosten der Schülerbeförderung eine Eigenbeteiligung vorsehen konnte. Im Rahmen der durch den Bildungsausschuss des Schleswig-Holsteinischen Landtages durchgeführten schriftlichen Anhörung äußerte sich der Schleswig-Holsteinische Landkreistag in seiner Stellungnahme vom 30. November 2006 wie folgt (Landtags-Umdruck 16/1538, S. 10):

Die in § 116 verankerte Schülerbeförderung verursacht hohe Kosten für die Schulträger und die Kreise, die im Hinblick auf evtl. Veränderungen des Schulangebots und der Einführung von Ganztagsschulen in den nächsten Jahren voraussichtlich noch zunehmen werden. Unter Berücksichtigung der angespannten Haushaltslage der Kommunen wurde angeregt, zunächst eine generelle Eigenbeteiligung der Eltern an den Schülerbeförderungskosten zu prüfen.

Diese generelle Beteiligung der Eltern sollte jedoch, wenn sie kommt, vom Gesetzgeber festgelegt und somit im Schulgesetz abschließend verbindlich geregelt werden, da die Neuregelung als sogenannte Kompensationsmaßnahme vor dem Hintergrund des Eingriffs in den kommunalen Finanzausgleich eingeführt wird und nur dann quantifizierbare finanzielle Entlastungswirkungen für die Kommunen bringen kann, wenn sie landeseinheitlich gilt. Sofern Regelungen gelten, die über die angekündigten 30%-Regelungen hinausgehen, sollten diese fort gelten können.

Sollte sich dies auf der Ebene der Landesregierung nicht durchsetzen lassen, wird es ohne Anrechnung auf die Kompensation für ratsam erachtet, die Entscheidung über Art und Umfang einer Elternbeteiligung vollständig in die Entscheidungskompetenz der kommunalen Selbstverwaltung zu legen.

In den Bericht und die Beschlussempfehlung des Bildungsausschusses vom 17. Januar 2007 wurde ein entsprechender Änderungsvorschlag aufgenommen (Landtags-Drucksache 16/1145, S. 107: „Die Satzung hat vorzusehen, …“), der durch den Landtag angenommen und als § 114 Abs. 2 SchulG in entsprechender Fassung verabschiedet wurde. Wie eingangs dargestellt, wurde diese zwingende Vorgabe einer Eigenbeteiligung bereits ein Jahr darauf rückwirkend durch eine fakultative Regelung ersetzt und zugleich eine jährliche Ausgleichsleistung des Landes in Höhe von 6,5 Mio. € vereinbart. Der Gesetzgeber war sich ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs bei Schaffung der hier streitgegenständlichen Regelung dieser Vorgeschichte bewusst und hat sich gerade vor diesem Hintergrund verpflichtet oder jedenfalls veranlasst gesehen, als Ausgleich für den Wegfall der Zahlungen des Landes eine nicht lediglich fakultative, sondern obligatorische Eigenbeteiligung einzuführen.

bb) Die Änderung des § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG ist zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Sie verschafft den Kreisen eine Einnahmequelle für die Finanzierung der Schülerbeförderungskosten. Dem steht nicht entgegen, dass die Regelung keine Vorgaben über die Höhe der Eigenbeteiligung enthält. Zwar wird den Kreisen hierdurch ein Entscheidungsspielraum eröffnet, so dass die genaue Höhe der Einnahmen aus der Eigenbeteiligung für den Landesgesetzgeber bei der Gesetzesänderung nicht absehbar war. Dies macht die Regelung aber nicht ungeeignet. Jede zusätzliche Einnahme verringert den Finanzbedarf der Kommunen und ist damit geeignet, dem Ziel der Vermeidung einer Finanzierungslücke bei den Schülerbeförderungskosten näher zu kommen. Eine Regelung ist nicht erst dann geeignet, wenn sie das angestrebte Ziel vollumfänglich erreicht. Der Gesetzgeber hat sich dazu entschlossen, den Kreisen einen Entscheidungsspielraum zu belassen, der die Intensität des Eingriffs in deren Finanzhoheit verringert. Die damit verbundene theoretische Möglichkeit, dass die Kreise den Spielraum zu ihrem eigenen finanziellen Nachteil gebrauchen und durch Festsetzung eines bloß symbolischen Beitrages auf Einnahmen weitestgehend verzichten könnten, macht die Regelung nicht ungeeignet. Aus Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung folgt, dass eine rein symbolische Eigenbeteiligung eine unzulässige Umgehung des § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG darstellen würde, die durch die Kommunalaufsicht unterbunden werden könnte (ebenso VG Schleswig, Beschluss vom 19. August 2011 - 6 B 37/11 -, S. 5 f.). Im Übrigen hat sich keiner der zehn übrigen Kreise in seiner jeweiligen Schülerbeförderungssatzung bei der Eigenbeteiligung auf einen solchen symbolischen Betrag beschränkt (siehe nachfolgend unter dd), Rn. 59). Die Regelungen sind vielmehr ausgesprochen differenziert und nehmen auf die sozialen Belange der Eltern und volljährigen Schülerinnen und Schüler Rücksicht, ohne dabei das Ziel der Verringerung der Belastung des jeweiligen Kreishaushaltes zu konterkarieren.

cc) Die Regelung ist auch erforderlich. Ohne die Vorgabe einer obligatorischen Eigenbeteiligung könnte das Ziel, die durch den Wegfall der Ausgleichszahlungen bei den Kommunen entstehende Finanzierungslücke im Bereich der Schülerbeförderung zu schließen und hierdurch die Grundlage für die Finanzierung der Schülerbeförderung zu sichern, ohne dass die Finanzausstattung der Kreise geschwächt wird, nicht gleichermaßen erreicht werden.

Dies zeigt die Entwicklung der Schülerbeförderungskosten im Jahre 2008. Unmittelbar nachdem durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes und des Finanzausgleichsgesetzes vom 19. Februar 2008 (GVOBl S. 132) die zwingende Vorgabe einer Eigenbeteiligung der Eltern oder der volljährigen Schülerinnen oder Schüler rückwirkend zum 9. Februar 2007 durch eine fakultative Regelung ersetzt worden war, haben alle Kreise mit Ausnahme des Kreises Pinneberg die Satzungsregelungen über die Eigenbeteiligung - teils rückwirkend - aufgehoben. Angesichts dieser Vorgeschichte wäre nicht zu erwarten gewesen, dass bei einer Beibehaltung der fakultativen Regelung eine Eigenbeteiligung in einer nennenswerten Anzahl von Kreistagen politisch durchsetzbar gewesen wäre. Durch die zwingende Vorgabe einer Eigenbeteiligung ist der politische Druck von den Kreistagsabgeordneten genommen worden. Diese können gegenüber Eltern, Schülerinnen und Schülern auf die Entscheidung des Gesetzgebers und auf die politische Verantwortung des Landtages für die zwingende Vorgabe der Eigenbeteiligung aufgrund des Wegfalls des Landeszuschusses verweisen. Die angegriffene Regelung war daher erforderlich, um sicherzustellen, dass alle Kreise die durch den Wegfall der Landesmittel entstehende Finanzierungslücke durch eine Eigenbeteiligung bei den Schülerbeförderungskosten tatsächlich schließen und nicht aufgrund politischer Erwägungen in voller Höhe auf den Kreishaushalt durchschlagen lassen.

dd) Die Vorgabe einer zwingenden Eigenbeteiligung wahrt auch die Grenzen der Zumutbarkeit und Angemessenheit. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer Beschränkung des Selbstverwaltungsrechts im engeren Sinne der Zumutbarkeit und der Angemessenheit der gesetzlichen Regelung erfordert eine Güterabwägung (BVerfG - als Landesverfassungsgericht für Schleswig-Holstein zu Art. 46 Abs. 1 und 2 LV -, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 - BVerfGE 103, 332 ff., Juris Rn. 124 ff.).

Die mit der angegriffenen Regelung verbundene Beschränkung des Selbstverwaltungsrechts des Beschwerdeführers steht nicht außer Verhältnis zu dem mit ihr verfolgten Gemeinwohlzweck, die Grundlage für die Finanzierung der Schülerbeförderung trotz des Wegfalls der Landesbeteiligung zu sichern, ohne die Finanzausstattung der Kreise zu schwächen. Durch die Regelung greift der Landesgesetzgeber nur geringfügig in die Satzungs- und Finanzhoheit des Beschwerdeführers ein. Von der in dem Gesetzentwurf der Landesregierung noch enthaltenen Vorgabe, eine Eigenbeteiligung von 30 % der Kosten einer Monatskarte zu erheben, wurde im Gesetzgebungsverfahren Abstand genommen. § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG regelt nur das „Ob“ der Eigenbeteiligung von Eltern und volljährigen Schülerinnen und Schülern, belässt dem Beschwerdeführer aber einen Spielraum sowohl hinsichtlich der Höhe der Eigenbeteiligung insgesamt als auch für die von ihm angeführten sozialverträglichen Differenzierungen. Dementsprechend haben neun der elf Kreise in Schleswig-Holstein zur Umsetzung der Änderung in § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG ihre Schülerbeförderungssatzungen um eine derart differenzierte Regelung über die Eigenbeteiligung ergänzt. Die Änderungen traten jeweils zum 1. August 2011 in Kraft. Die Satzung des Kreises Pinneberg sah bereits vor der Gesetzesänderung eine Eigenbeteiligung vor.

Die Regelungen stellen sich im Überblick wie folgt dar:

Wie diese Übersicht zeigt, kann dem Anliegen des Beschwerdeführers, diejenigen Eltern sowie volljährigen Schülerinnen und Schüler nicht doppelt zu belasten, die von den aufgrund der demographischen Entwicklung in ländlichen Räumen notwendig gewordenen Schulschließungen betroffen sind und nun längere Schulwege in Kauf nehmen müssen, durch eine differenzierende Satzungsregelung Rechnung getragen werden (ebenso VerfG Brandenburg, Urteil vom 20. November 2008 - VfGBbg 30/07 - LVerfGE 19, 103 ff., Juris Rn. 80).

Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers verstößt der Landesgesetzgeber durch die Regelung in § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG auch nicht gegen das im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs bestehende Nivellierungsverbot. Das Nivellierungsverbot wird teils aus dem Begriff des Finanzausgleichs und aus dem Willkürverbot abgeleitet, teils mit dem Verbot der Aushöhlung der Selbstverwaltungsgarantie begründet. Es besagt, dass der Finanzausgleich vorhandene Finanzkraftunterschiede der Kommunen durch die Gewährung von Landesmitteln mildern, sie aber nicht völlig abbauen soll. Erst recht darf die tatsächliche Finanzkraftreihenfolge der Kommunen durch den Ausgleich nicht umgekehrt werden (vgl. BVerfG, Urteile vom 20. Februar 1952 - 1 BvF 2/51 - BVerfGE 1, 117 ff., Juris Rn. 45 und vom 27. Mai 1992 - 2 BvF 1/88 u.a. - BVerfGE 86, 148 ff., Juris Rn. 362; BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 - BVerwG 8 C 11.97 - BVerwGE 106, 280 ff., Juris Rn. 22; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. Juli 2011 - VerfGH 32/08 - DVBl 2011, 1155 ff., Juris Rn. 61; StGH Niedersachsen, Urteil vom 4. Juni 2010 - StGH 1/08 - NdsVBl 2010, 236 ff., Juris Rn. 67; LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 13. Juni 2006 - LVG 7/05 - LVerfGE 17, 410 ff., Juris Rn. 103; VerfG Brandenburg, Urteil vom 16. September 1999 - VfGBbg 28/98 - LVerfGE 10, 237 ff., Juris Rn. 105; BayVerfGH, Entscheidung vom 12. Januar 1998 - Vf. 24-VII-94 - BayVBl 1998, 207 f., Juris Rn. 86). Dass durch § 114 Abs. 2 Satz 3 SchulG ein völliger oder weitgehender Abbau der bestehenden Finanzkraftunterschiede der Kreise herbeigeführt würde, ist angesichts des Umstands, dass es sich lediglich um eine Kostenbeteiligung handelt, bei der zwangsläufig ein Einnahmedefizit bleibt, nicht möglich.

III.

Das Verfahren ist kostenfrei (§ 33 Abs. 1 LVerfGG). Eine Kostenerstattung findet nicht statt (§ 33 Abs. 4 LVerfGG). Eine Entscheidung über die Vollstreckung entfällt (§ 34 LVerfGG).

IV.

Das Urteil ist einstimmig ergangen.