Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 05. Nov. 2018 - 3 B 3/18

1. Der Rechtsstreit betrifft die Gebührenerhebung für Regelüberprüfungen im Bereich der Lebensmittelüberwachung.

Die Klägerin betreibt Lebensmitteleinzelhandelsmärkte in Deutschland, sie hat unter anderem zwei Filialen in S. Dort führten Mitarbeiter des beklagten Landkreises im Januar 2015 Betriebskontrollen zur Lebensmittelüberwachung durch. Mit gesonderten Bescheiden vom 21. Januar 2015 setzte der Beklagte hierfür gegenüber der Klägerin Gebühren in Höhe von 62 € bzw. 62,60 € fest, die sich aus einem Ansatz von 23 € für die Kontrolltätigkeit, 36 € für die An- und Abfahrt sowie 3 € bzw. 3,60 € für Fahrtkostenauslagen zusammensetzten.

Mit der hiergegen erhobenen Klage trug die Klägerin insbesondere vor, anlasslose Routinekontrollen dürften ihr nicht in Rechnung gestellt werden. Eine bloße Änderung der Gebührenverordnung reiche hierfür nicht aus. Die angefochtene Gebührenfestsetzung verstoße gegen den verfassungsrechtlich und durch das Bundesgebührengesetz bundesrechtlich abschließend definierten Gebührenbegriff, den Vorbehalt des Gesetzes und das Bestimmtheitsgebot. Im Übrigen seien die Kontrollen nicht erforderlich, weil die Klägerin selbst ein umfassendes Eigenkontroll- und Qualitätssicherungssystem etabliert habe.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Während des Laufs der von der Klägerin eingelegten Berufung trat eine Änderung der niedersächsischen Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens in Kraft. Der Beklagte erließ daraufhin am 22. August 2017 Änderungsbescheide, die jeweils einen um 13 € reduzierten Ansatz für die An- und Abfahrt enthielten, und erstattete die Überzahlungen zurück. In der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht haben die Beteiligten den Rechtsstreit diesbezüglich übereinstimmend für erledigt erklärt, das Verfahren ist insoweit eingestellt worden. In der verbleibenden Hauptsache hat das Oberverwaltungsgericht die Gebührenbescheide aufgehoben, soweit die Kostenfestsetzung einen Betrag von 28 € bzw. 28,60 € übersteigt, und das verwaltungsgerichtliche Urteil entsprechend geändert. Im Übrigen hat es die Berufung zurückgewiesen und insoweit zur Begründung ausgeführt: Die Gebührenbescheide fänden in den Vorschriften des niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes und der Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens eine wirksame Rechtsgrundlage. Danach könne für die Amtshandlung der Durchführung planmäßiger Routinekontrollen in einem Lebensmittelunternehmen eine Gebühr erhoben werden. Durch den Betrieb gebe der Lebensmittelunternehmer einen hinreichenden Anlass zur Vornahme der Amtshandlung und sei damit auch zur Entrichtung der hierfür anfallenden Gebühr verpflichtet. Diese Auslegung stehe mit den unions- und verfassungsrechtlichen Vorgaben im Einklang. Die Bestimmungen des Bundesgebührengesetzes - aus denen sich in der Sache ebenfalls nichts anderes ergebe - seien auf die Erhebung von Gebühren und Auslagen öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit der Behörden des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts beschränkt.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision nicht zugelassen. Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Klägerin bleibt ohne Erfolg.

2. Die Beschwerde zeigt keine grundsätzlich bedeutsame Rechtsfrage auf (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

a) Die von ihr bezeichnete Frage,

"handelt es sich bei anlassunabhängigen, amtlichen Routinekontrollen, bei denen Rechtsverstöße nicht festgestellt werden, um eine individuell zurechenbare, öffentliche Leistung im Sinne des verfassungsrechtlich determinierten Gebührenbegriffs?",

lässt sich anhand der höchstrichterlichen Rechtsprechung auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens eindeutig beantworten, soweit dies im vorliegenden Rechtsstreit entscheidungserheblich ist. Neuen oder zusätzlichen Klärungsbedarf legt die Beschwerde nicht dar.

aa) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht das Grundgesetz der Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben, die einen Sondervorteil ausgleichen sollen, nicht entgegen. Die Zulässigkeit einer derartigen Geldleistungspflicht setzt eine gesetzliche Grundlage voraus, aus der sich die rechtliche Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung ergibt. Für diese Vorzugslasten gibt es keinen verfassungsrechtlich eigenständigen Begriff. Als Gebühren werden öffentlich-rechtliche Geldleistungen bezeichnet, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Sie sind häufig Gegenleistung für bestimmte staatliche Tätigkeiten und damit Entgelt für die Inanspruchnahme der öffentlichen Verwaltung (vgl. etwa BVerfG, Kammerbeschluss vom 11. August 1998 - 1 BvR 1270/94 - NVwZ 1999, 176 <177> und Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10 u.a. - BVerfGE 137, 1 Rn. 42 f.).

Bei der Entscheidung, welche individuell zurechenbare öffentliche Leistung er einer Gebührenpflicht unterwerfen und welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen will, verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Gestaltungsspielraum. Erforderlich ist allerdings, dass die gebührenpflichtige Leistung an eine besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen Person anknüpft, die aus der Sache ableitbar ist (BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 1994 - 1 BvL 19/90 - BVerfGE 91, 207 <223>). Sind die Kosten dem Gebührenschuldner in individualisierbarer Weise zurechenbar, verliert die Abgabe den Charakter einer Sonderlast nicht dadurch, dass die Leistung auch oder sogar vorwiegend im Interesse der Allgemeinheit steht (BVerfG, Kammerbeschluss vom 11. August 1998 - 1 BvR 1270/94 - NVwZ 1999, 176 <177>, Urteil vom 18. Juli 2018 - 1 BvR 1675/16 u.a. – NVwZ 2018, 1293 Rn. 60).

Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht die Erhebung einer Gebühr für die regelmäßige Prüfung der Amtsführung von Notaren gebilligt. Die Amtshandlung trage dazu bei, die Ordnungsgemäßheit und Korrektheit der notariellen Amtsführung zu gewährleisten und diene nicht nur den Interessen des rechtsuchenden Publikums, sondern ebenso dem Ansehen und dem Vertrauen, das die Rechtsuchenden dem Notarstand im Interesse einer funktionierenden Rechtspflege entgegenbringen müssten, und nicht zuletzt auch den einzelnen Notaren. Sie verhelfe zur rechtzeitigen Aufdeckung und Behebung von Fehlern und könne so die Notare vor Amtshaftungsansprüchen und vor der Wiederholung regressträchtiger Versäumnisse bewahren (BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. Mai 2008 - 1 BvR 645/08 - NJW 2008, 2770 Rn. 20).

Auch das Bundesverwaltungsgericht hat die Zulässigkeit einer Gebührenpflicht für Regelüberprüfungen bereits bejaht (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. August 2012 - 6 C 27.11 - Buchholz 402.5 WaffG Nr. 101 Rn. 32 für die mindestens alle drei Jahre durchzuführende Regelüberprüfung der waffenrechtlichen Zulässigkeit und persönlichen Eignung für Waffenbesitzer). Veranlasser im gebührenrechtlichen Sinn ist danach nicht nur, wer die Amtshandlung willentlich herbeiführt, sondern auch derjenige, in dessen Pflichtenkreis sie erfolgt. Die Regelüberprüfung des Inhabers einer waffenrechtlichen Erlaubnis ist dessen Pflichtenkreis zuzurechnen, da die Zuverlässigkeit und Eignung des Waffenbesitzers Voraussetzung für die weitere Inhaberschaft der Erlaubnis ist.

Entschieden ist schließlich auch die Zulässigkeit einer Gebührenerhebung für amtliche Fleischhygienekontrollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 - 3 C 20.11 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 31 Rn. 13).

bb) Für die vorliegend im Streit stehenden regelmäßigen Überprüfungen nach § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB gilt nichts anderes.

Die Klägerin bringt Lebensmittel in den Verkehr und unterliegt damit der lebensmittelrechtlichen Überwachung aus § 39 LFGB (vgl. Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Stand: März 2018, C 102 § 39 Rn. 15b). Nach Art. 17 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 S. 1, in der hier maßgeblichen Fassung vom 15. Mai 2014, ABl. L 189 S. 1) hat sie dafür zu sorgen, dass die Lebensmittel die geltenden Anforderungen des Lebensmittelrechts erfüllen. Die Mitgliedstaaten überwachen und überprüfen, dass die entsprechenden Anforderungen von den Lebensmittelunternehmern in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen eingehalten werden (Art. 17 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung 178/2002). Die hierfür erforderlichen Amtshandlungen sind damit dem Pflichtenkreis der Klägerin zugeordnet (vgl. VG Münster, Urteil vom 2. Februar 2018 - 7 K 3607/16 - juris Rn. 38 ff.). Sie knüpfen an die besondere Verantwortlichkeit der Klägerin als Lebensmittelunternehmerin an und sind ihr in individualisierbarer Weise zurechenbar. Die Möglichkeit einer Gebührenerhebung zur Deckung der durch die amtlichen Kontrollen entstehenden Kosten ist im Übrigen durch die unionsrechtliche Vorgabe in Art. 27 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. L 165 S. 1) ausdrücklich vorgesehen.

Diese Gebührenerhebung umfasst auch regelmäßige Routineüberprüfungen. Nach Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass regelmäßig, auf Risikobasis und mit angemessener Häufigkeit amtliche Kontrollen durchgeführt werden. In Erwägungsgrund 12 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 sind hierfür Routinekontrollen ausdrücklich in Bezug genommen. Entsprechendes ist in § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB geregelt.

b) Auch die weiter benannte Frage,

"verlangt das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot für den Fall, dass eine Gebührenpflicht für anlassunabhängige Routinekontrollen bestehen soll, bei denen Rechtsverstöße nicht festgestellt werden, dass die gebührenpflichtigen Kontrollen gesetzlich in ihrer Anzahl oder Häufigkeit konkret bestimmt sind?",

führt nicht zur Zulassung der Revision.

aa) Die damit in der Sache aufgeworfene Frage, in welcher Häufigkeit lebensmittelrechtliche Regelüberprüfungen durchgeführt werden dürfen, betrifft die Gebührenerhebung nur mittelbar.

Die von der Klägerin im Hinblick auf die (Teil-)Finanzierung der Routinekontrollen durch die Lebensmittelunternehmer selbst befürchtete Gefahr einer über das erforderliche Maß hinausgehenden Aufsichtstätigkeit der zuständigen Behörden wirft keine gebührenrechtliche Frage auf. Eine Gebührenerhebung kann nur für rechtmäßige Amtshandlungen in Ansatz gebracht werden, unverhältnismäßige Überprüfungen lösen eine Gebührenpflicht daher nicht aus. Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung - etwa ihre fehlende Erforderlichkeit im Hinblick auf eine anderweitig zeitnah erfolgte Prüfung (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 22. August 2012 - 6 C 27.11 - Buchholz 402.5 WaffG Nr. 101 Rn. 21) oder fehlende Beanstandungen in den vorangegangenen Überprüfungen - kann die Klägerin daher auch mit der gegen die Kostentragung gerichteten Klage geltend machen, es sei denn, die der Gebührenerhebung zugrundeliegende Maßnahme beruht auf einem bestandskräftigen Bescheid oder auf einem rechtskräftigen Urteil (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. Juli 2010 - 1 BvR 1634/04 - NVwZ 2010, 1482 <1483 f.>; BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2018 - 3 C 25.16 [ECLI:DE:BVerwG:2018:240518U3C25.16.0] - NJW 2018, 2910 Rn. 11). Sie betreffen nicht die Bestimmtheit des Gebührentatbestands, sondern die Frage, in welchen Intervallen entsprechende Regelüberprüfungen veranlasst sind.

bb) Hinsichtlich der Organisation amtlicher Kontrollen benennt Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 als zu berücksichtigende Kriterien a) die festgestellten Risiken, b) das bisherige Verhalten des Lebensmittelunternehmens, c) die Verlässlichkeit der bereits durchgeführten Eigenkontrollen und d) Informationen, die auf einen Verstoß hinweisen könnten. Ausweislich der Ausführungen in Erwägungsgrund 13 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 soll sich die Häufigkeit regelmäßiger Kontrollen unter Berücksichtigung der vom Lebensmittelunternehmen selbst durchgeführten Überprüfungen im Rahmen von Kontrollprogrammen nach dem HACCP-Konzept oder von Qualitätssicherungsprogrammen richten, sofern diese Programme zur Einhaltung des Lebensmittelrechts bestimmt sind. Bei Verdacht auf Verstöße sollen Ad-hoc-Kontrollen durchgeführt werden, zusätzlich können aber jederzeit auch Ad-hoc-Kontrollen ohne einen Verdacht auf Verstöße durchgeführt werden.

Die zur Gewährleistung einer einheitlichen Durchführung der Vorschriften des Lebensmittelrechts und insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 bestimmte Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz über Grundsätze zur Durchführung der amtlichen Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des Lebensmittelrechts, des Rechts der tierischen Nebenprodukte, des Weinrechts, des Futtermittelrechts und des Tabakrechts - AVV Rahmen-Überwachung, AVV RÜb - vom 3. Juni 2008 (GMBl 2008 Nr. 22 S. 426, in der hier maßgeblichen Fassung vom 14. August 2013, BAnz AT vom 20. August 2013 B2) sieht hierfür die Einstufung des zu kontrollierenden Betriebs in eine Risikokategorie vor (§ 6 Abs. 1 Satz 1 AVV RÜb). In Abhängigkeit vom Ergebnis der risikoorientierten Beurteilung sind danach bei Lebensmittelbetrieben Kontrollhäufigkeiten von höchstens täglich bis in der Regel mindestens alle drei Jahre einzuhalten (§ 6 Abs. 2 Satz 4 AVV RÜb). Das Beurteilungssystem ist in Anlage 1 zur AVV Rahmen-Überwachung ausführlich vorgegeben und benennt als Hauptmerkmale die Betriebsart, das Verhalten des Lebensmittelunternehmers, die Verlässlichkeit der Eigenkontrollen und das Hygienemanagement (Nr. 1.2.2). Nach einem aufgeschlüsselten Punktwertesystem werden maximal 200 Punkte vergeben und anknüpfend an die erzielte Gesamtpunktzahl sechs Risikokategorien mit entsprechend abgestuften Kontrollhäufigkeiten ausgewiesen (Nr. 5.3.5).

Die Kontrollhäufigkeit ist damit in einer Regelungsdichte vorgegeben, die eine willkürliche Handhabung in der Praxis nicht besorgen lässt. Eine Unterschreitung des zulässigen Wiederholungszeitraums im konkreten Fall ist von der Klägerin auch nicht vorgetragen worden. Ihr Einwand richtet sich vielmehr gegen die vermeintlich grundsätzliche Unbestimmtheit.

Einer Regelung durch Parlamentsgesetz bedarf es hierfür nicht. Vielmehr sind die generellen Maßstäbe bereits unmittelbar durch die unionsrechtlichen Bestimmungen vorgegeben (Art. 288 Abs. 2 AEUV). Für eine weitere generelle Eingrenzung durch den nationalen Gesetzgeber verbliebe daher nur wenig Raum. Insbesondere aber obliegt die Einschätzung einer potentiellen Gefahrenlage für die Lebensmittelsicherheit typischerweise den mit dem Gesetzesvollzug betrauten Behörden, die hierfür eine an den jeweiligen Besonderheiten des Einzelfalls orientierte Entscheidung zu treffen haben. Die zur Gewährleistung einer einheitlichen Verwaltungspraxis erforderlichen Leitlinien sind mit der AVV Rahmen-Überwachung erlassen. Zweifel hieran hat die Klägerin nicht vorgetragen.

cc) Bedenken gegen die hinreichende Bestimmtheit bestehen auch nicht im Hinblick auf die Gebührenregelungen.

Der Grad der von Verfassungs wegen geforderten Bestimmtheit einer Norm hängt sowohl von der Eigenart des geregelten Sachverhalts und den jeweiligen (Grundrechts-)Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs ab. Im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts fordert das Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können. Soweit es sich um Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung handelt, bedarf es nicht zwingend der tatbestandlichen Bestimmung eines Abgabesatzes. Hinreichende Bestimmtheit kann vielmehr auch hergestellt werden, indem die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten normiert werden (BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 7.12 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 33 Rn. 16 m.w.N.).

Diesen Anforderungen genügen die der angefochtenen Gebührenerhebung zugrunde liegenden Regelungen nach der für das Bundesverwaltungsgericht im Revisionsverfahren bindenden Auslegung des nicht revisiblen Landesrechts durch das Berufungsgericht (§ 137 Abs. 1, § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Der von der Klägerin geforderten Vorgaben für die Häufigkeit der Regelüberprüfungen oder ihre maximal in einem bestimmten Zeitraum zulässige Zahl in der Gebührenregelung bedarf es aus Sicht des Bundesrechts nicht.

3. Die Beschwerde hat auch keine Abweichung des Berufungsurteils von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgezeigt (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Eine Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass die Entscheidung des Berufungsgerichts auf einem abstrakten Rechtssatz beruht, der im Widerspruch zu einem Rechtssatz steht, den das Bundesverwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellt hat. Zwischen den Gerichten muss ein prinzipieller Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines Rechtsgrundsatzes bestehen. Die Behauptung einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat, genügt den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenzrüge dagegen nicht. Das Revisionszulassungsrecht kennt - anders als die Vorschriften zur Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) - den Zulassungsgrund ernstlicher Richtigkeitszweifel nicht (BVerwG, Beschluss vom 9. April 2014 - 2 B 107.13 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 20 Rn. 3 m.w.N.).

Diesen Anforderungen genügt die Beschwerde nicht. Sie benennt bereits keinen abstrakten Rechtssatz, den das Berufungsurteil aufgestellt haben soll. Sie führt hierzu lediglich aus, das Berufungsgericht vertrete die Auffassung, die anlassunabhängige Routinekontrolle, in deren Rahmen keine Verstöße festgestellt worden sind, sei eine dem Lebensmittelunternehmer individuell zurechenbare öffentliche Leistung. Auch diese Aussage steht indes nicht in Widerspruch zu dem zitierten Rechtssatz aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. August 1990 - 8 C 73.88 - (BVerwGE 85, 300 <304>): Danach ist eine Überwachung von Verhaltensweisen, von denen möglicherweise Gefahren für die Allgemeinheit ausgehen, als solche nur eine Leistung, die der Staat der Allgemeinheit erbringt. Die benannte Aussage im Berufungsurteil geht damit von einer völlig anders gelagerten Sachlage aus - nämlich einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung. Mit ihr ist nicht die (abstrakte) Aussage verbunden, dass die Überwachung von Verhaltensweisen, von denen möglicherweise Gefahren für die Allgemeinheit ausgehen, als solche einem Gebührenschuldner in Rechnung gestellt werden könnten.

In der Sache rügt die Beschwerde damit keine Abweichung von Rechtssätzen; sie reklamiert vielmehr, dass das Berufungsgericht zu Unrecht von einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ausgegangen ist. Der Vortrag zielt nicht auf eine Divergenz, sondern auf eine vermeintlich fehlerhafte Anwendung des Rechts im Einzelfall. Dies ist nicht geeignet, einen Zulassungsgrund im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO darzutun.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.