Bundesverwaltungsgericht Urteil, 02. März 2017 - 2 C 21/16
Tatbestand
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Die Klägerin wendet sich gegen ihre dienstliche Regelbeurteilung.
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Die Klägerin steht als Regierungshauptsekretärin (Besoldungsgruppe A 8 BBesO) im Dienst der Beklagten. Sie wird bei der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (im Folgenden: Bundesnetzagentur) - einer selbständigen Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie - verwendet und beim Dienstleistungszentrum R. auf einem Dienstposten eingesetzt, der "gebündelt" allen Ämtern ihrer Laufbahn (Besoldungsgruppen A 6 bis A 9 BBesO) zugeordnet ist.
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Nachdem die Klägerin in den vorangegangenen dienstlichen Beurteilungen jeweils mit dem Gesamturteil A bewertet worden war, erhielt sie in der Regelbeurteilung zum Stichtag 15. März 2012 das Gesamturteil B. In den einzelnen Beurteilungskriterien hat die Klägerin siebenmal die Notenstufe A und zwölfmal die Notenstufe B erhalten; diese Einzelkriterien werden im sog. Ankreuzverfahren bewertet (durch Ankreuzen einer Notenstufe, deren Bedeutungsgehalt definiert ist). Das Gesamturteil ist nicht textlich begründet. Ausdrücklich ist dagegen darauf verwiesen, dass die Richtwertvorgaben durch die neue Beurteilungsrichtlinie geändert und die Notenstufen daher nicht mehr mit den vorangegangenen vergleichbar seien.
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Die dienstliche Beurteilung wurde von der Beklagten auf der Grundlage der "Dienstvereinbarung zwischen dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie und dem Hauptpersonalrat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie über die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beschäftigten im Geschäftsbereich" vom 10./12. Mai 2011 (im Folgenden: DV-BMWi) erstellt. Danach war zwar weiterhin ein gleichbleibendes Bewertungssystem in sechs Stufen (X, A, B, C, D und E) sowohl für die 19 Einzelkriterien als auch für die Gesamtbewertung zugrunde gelegt worden, die Beurteilung erfolgte aber auf geänderten Richtwertvorgaben. Während auf die beste Bewertungsstufe X weiterhin nicht mehr als 5 % der Beschäftigten einer Vergleichsgruppe entfallen sollten, wurde die Vorgabe für die zweitbeste Bewertungsstufe A von 40 % auf 20 % abgesenkt.
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Die in Ergänzung hierzu geschlossene "Dienstvereinbarung zwischen der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen und dem Gesamtpersonalrat bei der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen" vom 16. Februar 2012 (im Folgenden: DV-BNetzA) sieht darüber hinaus die Möglichkeit der Gesamtbewertung mit einem "herausgehobenen A" bzw. einem "herausgehobenen B" vor (später als A+ und B+ bezeichnet), die nur an jeweils 10 % der Beschäftigten der Vergleichsgruppe vergeben werden dürfen.
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Nach den in Bezug genommenen "Beförderungsgrundsätzen" setzt ein herausgehobenes B (B+) voraus, dass in den fünf vorgegebenen Bewertungsbereichen dreimal ein A und in keinem der Bereiche ein C erreicht worden ist. Für diese Ermittlung sind die in den Bewertungsbereichen erzielten Einzelnoten (in der Anzahl zwischen 1 bis 7) durch "kaufmännische Rundung" auf eine Bewertungsstufe festzulegen.
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Im Widerspruchsverfahren hat die Klägerin insbesondere vorgetragen, dass die Gründe für ihre Herabstufung nicht erkennbar seien; tatsächlich habe sich die von ihr geleistete Arbeitsmenge sogar deutlich erhöht. Von ihren Fachvorgesetzten sei ihre Leistung deutlich positiver eingeschätzt worden. Die Beklagte hat den Widerspruch zurückgewiesen und maßgeblich darauf verwiesen, dass aufgrund der geänderten Richtwertvorgaben die Notenstufe A nur noch für die Hälfte der zuvor entsprechend beurteilten Beamten habe vergeben werden können.
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Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zur Neubeurteilung verpflichtet. Die hiergegen eingelegte Berufung blieb erfolglos. Die dienstliche Beurteilung sei schon deshalb rechtswidrig, weil die Vergleichsgruppenbildung fehlerhaft erfolgt sei. Die Beklagte hätte hierfür eine Unterscheidung nach Laufbahnen vornehmen müssen und keine Tarifbeschäftigten einbeziehen dürfen. Überdies hätte das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung einer Begründung bedurft.
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Hiergegen wendet sich die Revision der Beklagten. Sie beantragt,
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die Urteile des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 15. Juni 2016 und des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 8. Oktober 2014 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Revision zurückzuweisen.
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Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält die Einbeziehung von Tarifbeschäftigten für rechtlich bedenklich. Eine laufbahnübergreifende Vergleichsgruppenbildung entspreche dagegen dem Willen des historischen Verordnungsgebers, der dem Problem ansonsten möglicherweise zu kleiner Vergleichsgruppen habe Rechnung tragen wollen.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision der Beklagten ist nicht begründet; sie ist mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass die Beklagte die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts neu zu beurteilen hat. Das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs verletzt im Ergebnis kein revisibles Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1, § 144 Abs. 4 VwGO).
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Die dienstliche Beurteilung der Klägerin - die sich nicht durch die zwischenzeitlich ergangene Beurteilung für den Nachfolgezeitraum erledigt hat (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 - Buchholz 237.9 § 20 SaarLBG Nr. 1 S. 2 f.) - ist nicht auf eine hinreichende Tatsachengrundlage gestützt (1.). Das Beurteilungssystem der Beklagten entspricht nicht den Vorgaben der Bundeslaufbahnverordnung zum "Vier-Augen-Prinzip" (2.). Die Beurteilung der Klägerin beruht überdies auf einer unzutreffenden Vergleichsgruppenbildung; die Beklagte hätte Beamte in unterschiedlichen Laufbahnen nicht unterschiedslos zusammenfassen dürfen (3.). Die Einbeziehung von Tarifbeschäftigen in die Richtwertbetrachtungen lässt das geltende Recht dagegen zu (4.). Schließlich bedarf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung der Klägerin einer Begründung (5.).
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1. Die Beklagte hat die Tatsachengrundlage für die in der dienstlichen Beurteilung der Klägerin enthaltenen Wertungen auch im gerichtlichen Verfahren nicht hinreichend plausibilisiert.
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a) Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die allgemein für Beurteilungsentscheidungen anzuwendende Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den rechtlichen Rahmen verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <109>; BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 9).
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Aus dem in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz folgt, dass Maßnahmen der öffentlichen Gewalt durch die Gerichte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen sind. Eine Bindung an die von der Behörde getroffenen Feststellungen und Wertungen ist damit grundsätzlich nicht vereinbar (BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 u.a. - BVerfGE 84, 34 <49>). Eine Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle ergibt sich jedoch dort, wo der Gesetzgeber Beurteilungs- und Ermessensspielräume für die Verwaltung eröffnet hat. Wo das materielle Recht in verfassungsrechtlich zulässiger Weise Spielräume belässt, muss dieses behördliche Letztentscheidungsrecht auch von den Gerichten respektiert werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 - BVerfGE 129, 1 <22>).
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Eine derartige Beurteilungsermächtigung ist in § 21 Satz 1 BBG enthalten. Die dort angeordnete Beurteilung setzt notwendigerweise Bewertungen und hinsichtlich künftiger Verwendungseinschätzungen auch Prognosen voraus. Anders als etwa bei der Beurteilung der gesundheitlichen Eignung (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 5. Juni 2014 - 2 C 22.13 - BVerwGE 150, 1 Rn. 17), die einer (medizinischen) Sachverständigenbeurteilung zugänglich ist, kann diese Feststellung nicht durch eine Einschätzung der Gerichte ersetzt werden. Da das besondere öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis des Beamten zu seinem Dienstherrn besteht, muss auch die Einschätzung, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden - fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes entsprochen hat, dem Dienstherrn vorbehalten sein (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <246> und vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 9). Die gesetzliche Bestimmung spricht dem Dienstherrn somit auch eine immanente Beurteilungsermächtigung zu.
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Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen. Die dienstliche Beurteilung kann auch im Rahmen der Eröffnung und Besprechung sowie im nachfolgenden Widerspruchs- oder Klageverfahren plausibilisiert werden. Hierfür sind Erläuterungen und Konkretisierungen erforderlich, auf deren Grundlage die Gerichte nachprüfen können, ob der Dienstherr bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung bzw. bei einzelnen in ihr enthaltenen Werturteilen von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt oder allgemeingültige Wertmaßstäbe verletzt hat (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 17 ff.; BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 - NVwZ 2002, 1368 Rn. 14).
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b) Der dienstlichen Beurteilung fehlt die erforderliche Aussagekraft, wenn sie auf einer nur partiell oder bruchstückhaft vorhandenen Kenntnis der für die Bewertungen erforderlichen Tatsachen beruht (BVerwG, Urteile vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 47 und vom 28. Januar 2016 - 2 A 1.14 - Buchholz 232.0 § 21 BBG 2009 Nr. 3 Rn. 22).
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Dem gesetzlichen Regelungssystem in § 21 Satz 1 und § 22 Abs. 1 Satz 2 BBG liegt die Vorstellung zugrunde, dass die dienstliche Beurteilung an den Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG zu orientieren ist, damit sie die Grundlage für nachfolgende Auswahlentscheidungen darstellen kann. Der Dienstherr kann aber nur dann auf die dienstliche Beurteilung als maßgebliche Entscheidungsgrundlage seiner Auswahl abstellen, wenn sich hieraus verlässliche Bewertungen für die Ämtervergabe ergeben (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 31 m.w.N.). Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Grundlage für den Bewerbervergleich setzt voraus, dass diese zeitlich aktuell und inhaltlich aussagekräftig sind. Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2016 - 2 VR 1.16 - NVwZ 2017, 475 Rn. 24 m.w.N.).
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Ist der für die Beurteilung Zuständige nicht in der Lage, sich ein eigenes vollständiges Bild von den Leistungen des Beamten zu machen, muss er sich die Informationen verschaffen, die es ihm ermöglichen, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zutreffend zu erfassen, über die er keine aus eigener Anschauung gewonnene Erkenntnis besitzt (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 22 f. m.w.N.). Hierfür kommen vorrangig, aber nicht ausschließlich, Aussagen von Personen in Betracht, die die Dienstausübung des zu beurteilenden Beamten aus unmittelbarer eigener Anschauung kennen. Der Beurteiler darf nicht davon absehen, Beurteilungsbeiträge einzuholen, weil er sich trotz fehlender eigener Anschauung zutraut, den Beamten zutreffend einzuschätzen (BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 47). Kennt der Beurteiler die dienstlichen Leistungen des zu Beurteilenden im Beurteilungszeitraum nicht aus eigener Anschauung, ist er vollständig auf - schriftliche oder mündliche - Beurteilungsbeiträge angewiesen. Diese müssen deshalb in Umfang und Tiefe so beschaffen sein, dass sie die Erstellung der dienstlichen Beurteilung in der erforderlichen Differenzierung ermöglichen (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 25).
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c) Schriftliche Beurteilungsbeiträge sind aufzubewahren, um eine effektive gerichtliche Kontrolle zu ermöglichen (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG).
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Beurteilungsbeiträge müssen bei der Ausübung des Beurteilungsspielraumes berücksichtigt, d.h. zur Kenntnis genommen und bedacht werden. Sie sind ebenso wie eigene Beobachtungen des Beurteilers unverzichtbare Grundlage der Beurteilung. Der Beurteiler ist zwar an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht in der Weise gebunden, dass er sie in seine Beurteilung "fortschreibend" übernehmen müsste. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge in seine Überlegungen einbezieht und Abweichungen nachvollziehbar begründet. Diese Anforderungen stellen sicher, dass Werturteile auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruhen und sich an den von Art. 33 Abs. 2 GG vorgegebenen Kriterien orientieren (BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 47). Entsprechendes gilt für die von einem Zweitbeurteiler vorgenommenen Änderungen (BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 16).
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Die Überprüfung einer auf Beurteilungsbeiträge gestützten dienstlichen Beurteilung setzt einen Vergleich mit diesen Beurteilungsbeiträgen voraus. Im Beanstandungsfall muss damit ein schriftlicher Beurteilungsbeitrag zur Verfügung gestellt werden, weil seine Kenntnis zur effektiven Rechtsverfolgung unabdingbar ist. Nur auf dieser Grundlage kann der Beurteilte nachprüfen, ob der Beurteiler von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 48). Erst der Beurteilungsbeitrag und dessen Einschätzung durch den Beurteiler versetzen die Gerichte schließlich in die Lage, die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung zu kontrollieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 20). Die Existenz des Beurteilungsbeitrags und ein etwaiges Abweichen der dienstlichen Beurteilung hiervon muss dem beurteilten Beamten auf Nachfrage mitgeteilt werden.
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Schriftliche Beurteilungsbeiträge müssen daher für die Dauer einer möglichen gerichtlichen Beanstandung aufbewahrt werden. Verstößt der Dienstherr gegen diese aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgende Pflicht oder reichen die vorhandenen Unterlagen zur Plausibilisierung der in einer dienstlichen Beurteilung enthaltene Wertung nicht aus, trägt der Dienstherr hierfür die materielle Beweislast (BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 - 2 C 34.79 - BVerwGE 62, 135 <142>; ähnlich auch Urteil vom 6. April 1989 - 2 C 9.87 - BVerwGE 81, 365 <368>).
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d) Beurteilungsbeiträge zu der dienstlichen Beurteilung der Klägerin hat die Beklagte auch im gerichtlichen Verfahren vor den Tatsacheninstanzen nicht vorgelegt. Sie hat die Beurteilung und die Art und Weise, wie der Beurteiler sich die erforderliche Kenntnis über die im Beurteilungszeitraum von der Klägerin erbrachten Leistungen verschafft und diese hat bewerten können, auch sonst nicht plausibilisiert. Die Beurteilung ist mangels nachvollziehbarer Plausibilisierung der in ihr enthaltenen Bewertungen fehlerhaft.
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Das Beurteilungssystem der Bundesnetzagentur führt dazu, dass zwischen dem zu beurteilenden Beamten und dem Beurteiler bis zu drei Hierarchieebenen bestehen. Im Falle der Klägerin musste die unmittelbare Kenntnis über die von ihr erbrachten Leistungen von ihrem Fachvorgesetzten zunächst über den Leiter des Dienstleistungszentrums R. und sodann den Außenstellenleiter K. als "Berichterstatter" bis schließlich zum Beurteiler, dem Leiter der zuständigen Abteilung der Bundesnetzagentur in B., vermittelt werden. Der Beurteiler selbst hatte keine eigene Anschauung von den Leistungen der Klägerin.
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Ein Beurteilungsbeitrag durch den Fachvorgesetzten und/oder den Leiter des Dienstleistungszentrums oder ein Beurteilungsentwurf durch den Berichterstatter ist aber nicht erstellt worden. In der Klageerwiderung hat die Beklagte vielmehr auf das Berichterstattergespräch hingewiesen. Hierin habe die Klägerin die Möglichkeit gehabt, die wesentlichen Aspekte und Besonderheiten ihrer Tätigkeit gegenüber dem Berichterstatter zur Sprache zu bringen und umfassend ihre Leistung darzustellen. Die Beklagte weist dem Beamten damit die Aufgabe zu, im Berichterstattergespräch die Tatsachengrundlage für die Beurteilung zu schaffen.
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Wie die dort gewonnenen sowie anderweitige Erkenntnisse über die Leistungen der Klägerin im Beurteilungszeitraum an den Beurteiler vermittelt werden, ist auch im gerichtlichen Verfahren offen geblieben. Die Beklagte hat zwar ein Muster für die "Kurzfassung des Leistungsbildes" vorgelegt, das dem Berichterstatter zur Vorbereitung der Beurteilungskonferenz dienen soll. Das über die Klägerin erstellte Blatt ist aber nicht vorgelegt, sondern - den Vorgaben aus Nr. 66 DV-BNetzA entsprechend - vernichtet worden.
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Unabhängig hiervon ist auch nicht ersichtlich, wie mit den im vorgelegten Muster vorgesehenen Angaben die dienstliche Beurteilung in ihrer Ausdifferenzierung erstellt werden könnte. Aussagen, die den 19 Einzelkriterien zugeordnet werden könnten, enthält das Formular nicht. Die Kurzfassung des Leistungsbilds versetzt den Beurteiler nicht in den Stand, Einzelnoten und ein Gesamturteil zu vergeben, die die dienstlichen Leistungen und die Befähigung der Klägerin im Beurteilungszeitraum zuverlässig widerspiegeln (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 10. Juli 2015 - 1 B 1474/14 - ZBR 2016, 62 <63>).
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Die Beklagte hat auch nicht in anderer Weise plausibilisiert, weshalb und auf welcher Tatsachengrundlage sie zu ihren Wertungen gelangt ist. Hierzu hätte jedenfalls insoweit Anlass bestanden, als die Klägerin substantiierte Einwände und Stellungnahmen sowohl ihres unmittelbaren Vorgesetzten als auch des Leiters ihres Dienstleistungszentrums vorgelegt hat. Exemplarisch kann auf die ausdrücklich gerügte Einstufung im Merkmal "Arbeitsmenge" verwiesen werden. Weder ist auf den von der Klägerin vorgetragenen Einwand der zusätzlichen Aufgabenübertragung eingegangen worden noch wurden Angaben zum angewendeten Maßstab gemacht. Selbst auf die von der Klägerin konkret benannten Vergleichsbeispiele ist ganz überwiegend nicht geantwortet worden. Die vorgenommene Einstufung der Leistungen der Klägerin im Merkmal Arbeitsmenge kann damit in keiner Weise nachvollzogen werden.
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Auch bei Berücksichtigung der im gerichtlichen Verfahren nachgeholten Begründungen erschöpft sich die Konkretisierung der Beklagten letztlich in dem Hinweis auf die Maßstabsänderung: Da die Notenstufe A nur noch für 20 % statt für 40 % der Mitglieder der Vergleichsgruppe vergeben werden dürfe, setze die neue Beurteilung keinen Leistungsabfall voraus. Das ist zwar richtig, enthebt die Beklagte aber nicht von der Pflicht zur Plausibilisierung gegen im Einzelnen substantiiert erhobene Rügen.
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2. Das Beurteilungssystem der Beklagten entspricht nicht den Vorgaben aus § 50 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten in der hier maßgeblichen Fassung vom 12. Februar 2009 (BGBl. I S. 284 - BLV).
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a) Nach dieser - insoweit unverändert gültigen - Vorschrift "erfolgen" dienstliche Beurteilungen in der Regel von mindestens zwei Personen.
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Die - unklare - Formulierung kann nach ihrem Wortlaut zwar so verstanden werden, dass sie eher für das Erfordernis zweier zur Beurteilung berufener Personen spricht (vgl. OVG Münster, Beschlüsse vom 10. Juli 2015 - 1 B 1474/14 - ZBR 2016, 62 <65> und vom 30. Oktober 2015 - 1 B 813/15 -). Sie verlangt indes nicht zwingend, dass die Beurteilung von zwei formal zu Beurteilern bestellten Personen "erstellt" wird.
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Stellung und Inhalt der erforderlichen Mitwirkung der an der dienstlichen Beurteilung beteiligten Personen müssen daher durch den Regelungszusammenhang sowie Sinn und Zweck der Vorgabe ermittelt werden. Danach reicht es aus, wenn die dienstliche Beurteilung von nur einem Beurteiler verantwortet wird, der einen Überblick über die gesamte Vergleichsgruppe besitzt, und eine zweite Person mitwirkt, die über eine unmittelbare Kenntnis von den Leistungen des zu beurteilenden Beamten verfügt und deren Aufgabe darin besteht, dem Beurteiler eine für die Beurteilung hinreichende Sachverhaltskenntnis zu verschaffen.
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In § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV wird ausdrücklich auf das Erfordernis eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs verwiesen, Absatz 2 sieht Richtwertvorgaben für die höchste und die zweithöchste Notenstufe vor. Diese Anforderungen können nur erfüllt werden, wenn das Notenverständnis und die hierfür geltenden Maßstäbe einheitlich für die gesamte Vergleichsgruppe zur Anwendung gebracht werden. Diese Maßstabsverbindlichkeit wird gewährleistet, wenn die dienstlichen Beurteilungen abschließend von einem Beurteiler verantwortet werden, der einen Überblick über die gesamte Vergleichsgruppe besitzt.
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Die Beurteilung durch einen höheren Vorgesetzten kann aber vor allem bei großen Personalkörpern zur Folge haben, dass der Beurteiler die Leistung der zu beurteilenden Beamten im maßgeblichen Beurteilungszeitraum nicht aus eigener Anschauung kennt. Ein derartiges Beurteilungssystem setzt daher voraus, dass eine zweite Person an der dienstlichen Beurteilung mitwirkt, die dem Beurteiler hinreichende Kenntnis von den Leistungen des konkret zu beurteilenden Beamten verschafft. Die zweite an der dienstlichen Beurteilung mitwirkende Person muss keine förmliche Beurteilerstellung innehaben. Sie muss aber eine hinreichende Tatsachengrundlage für die in der dienstlichen Beurteilung ausgesprochenen Bewertungen gewährleisten. Während der Beurteiler den Beurteilungsmaßstab für die Vergleichsgruppe kennt und sicherstellt, dient die Mitwirkung einer zweiten Person der Gewährleistung einer hinreichenden Sachkenntnis von Leistung und Person des zu beurteilenden Beamten (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 14. Juni 2012 - 6 S 53.11 - juris Rn. 16 und vom 29. April 2016 - 7 S 3.16 - juris Rn. 15).
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b) Diesen Anforderungen entspricht das Beurteilungssystem der Bundesnetzagentur nicht.
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Wie dargestellt verfügt vielmehr auch der "Berichterstatter" aufgrund der aufgezeigten Defizite des derzeit praktizierten Beurteilungssystems nicht über eine eigene Anschauung von Person und Leistung des zu beurteilenden Beamten. Seine Einbeziehung gewährleistet daher nicht die mit der Mitwirkung einer zweiten Person beabsichtigte Sicherstellung hinreichender Sachverhaltskenntnis von den für die Beurteilung wesentlichen Tatsachen (a.A. OVG Koblenz, Urteil vom 11. März 2016 - 10 A 11019/15 -). Im Fall der Klägerin ist dies (auch) dadurch deutlich geworden, dass die Beklagte auf die konkreten Beanstandungen der Klägerin hin keinerlei Plausibilisierung der Einschätzung des Beurteilers hat geben können.
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3. Die dienstliche Beurteilung der Klägerin und ihre Zuordnung zur Notenstufe B beruht überdies auf einer unzutreffenden Vergleichsgruppenbildung. Beamte in unterschiedlichen Laufbahnen dürfen nicht in einer Vergleichsgruppe zusammengefasst und damit unterschiedslos in eine Rangfolge gebracht werden.
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Unbeschadet der Frage, ob das Bundesbeamtengesetz eine Verordnungsermächtigung für die inhaltliche Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung und Richtwertvorgaben für einzelne Noten enthält (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 23), lässt § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV i.V.m. Art. 33 Abs. 2 GG jedenfalls nur einen Vergleich von Beamten zu, für die im Wesentlichen gleiche Anforderungen an Eignung, Befähigung und fachliche Leistung gelten. Nur dann können diese Beurteilungskriterien bei den einzelnen Beamten miteinander verglichen und in eine bestimmte Rangfolge nach der Notenskala gebracht werden (BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 <361>).
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Für Beamte aus unterschiedlichen Laufbahnen ist diese Vergleichbarkeit nicht gewährleistet. Ausreichend identische Leistungsanforderungen für die Annahme einer hinreichend homogenen Gruppe sind nach der ständigen Rechtsprechung des Senats vielmehr nur für Beamte "derselben Laufbahn und desselben Statusamtes" gegeben (BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 <361>). Wie etwa die unter Nr. 1 der dienstlichen Beurteilung zu bewertende Fachkenntnis von Beamten aus dem technischen Verwaltungsdienst mit Angehörigen der nichttechnischen Laufbahn verglichen und in Bezug gesetzt werden könnte, ist nicht ersichtlich. Die von der Beklagten offenbar unterschiedslos am Maßstab der Anforderungen des Dienstpostens orientierte Bewertung lässt die unterschiedliche Vor- und Ausbildung der Beamten aus unterschiedlichen Laufbahnen unberücksichtigt und verlässt damit den Maßstab des Statusamts (vgl. § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV n.F. sowie BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 28).
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Der Revision ist zwar zuzugeben, dass § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV nach seinem Wortlaut nur auf die Besoldungsgruppe Bezug nimmt. Die Zugehörigkeit zu derselben Laufbahn muss im Regelungskontext der Bundeslaufbahnverordnung, deren maßgeblicher Inhalt gerade die Unterschiedlichkeit der Laufbahnen und ihre Ausdifferenzierung ist, jedoch als selbstverständlich vorausgesetzt und mitgedacht verstanden werden.
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Die Vorstellung, dass nur Beamte derselben Laufbahn miteinander vergleichbar sind, stellt den grundlegenden Inhalt des Laufbahnprinzips dar, das als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums i.S.v. Art. 33 Abs. 5 GG anerkannt ist (vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 17 Januar 2017 - 2 BvL 1/10 - NVwZ 2017, 392 Rn. 21 m.w.N.). In einer Laufbahn werden alle Ämter derselben Fachrichtung zusammengefasst, die die gleiche Vor- und Ausbildung erfordern (vgl. bereits den früheren § 11 Abs. 1 BRRG vom 1. Juli 1957, BGBl. I S. 667). Nach § 16 Abs. 1 BBG in der nunmehr geltenden Fassung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160) umfasst eine Laufbahn alle Ämter, die verwandte und gleichwertige Vor- und Ausbildungen voraussetzen. Beamte derselben Laufbahn sind daher - auch und ungeachtet jüngerer Entscheidungen des Verordnungsgebers zur Zusammenlegung verschiedener Laufbahnen - grundsätzlich vergleichbar. Sie werden im Eingangsamt ihrer Laufbahn eingestellt (§ 20 Satz 1 BBG) und steigen - im Falle der Bewährung - in dieser Laufbahn kontinuierlich auf (§ 22 Abs. 3 BBG; vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 28). Beamte derselben Laufbahn und derselben Besoldungsgruppe konkurrieren daher um Beförderungsämter (und Beförderungsdienstposten, vgl. § 22 Abs. 2 BBG). Diese Beamten sind die maßgebliche Gruppe für einen Leistungsvergleich, weil sie auch in einem Auswahlverfahren potentiell miteinander in Beziehung gesetzt und verglichen werden müssen. Diesen Schritt nimmt die dienstliche Beurteilung vorweg (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 2 BBG).
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Da die Einordnung in vorgegebene Quoten oder Richtwerte der Klärung einer Wettbewerbssituation dient, muss die Vergleichsgruppe aus Beschäftigten bestehen, die potentiell in einer Konkurrenzsituation zueinander stehen. Dies ist bei Beamten aus unterschiedlichen Laufbahnen grundsätzlich nicht der Fall. Das bei einer Beförderung zu vergebende Statusamt wird nicht nur durch die Amtsbezeichnung und das ihm vom Besoldungsgesetzgeber zugewiesene Endgrundgehalt, sondern auch durch die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Laufbahn oder Laufbahngruppe bestimmt (BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2012 - 2 BvL 4/09 - BVerfGE 130, 52 <69>; BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2006 - 2 C 26.05 - BVerwGE 126, 182 <183 f.>). Eine unmittelbare Konkurrenz ist daher nur im Fall des Laufbahnwechsels möglich. Dementsprechend gehörten auch alle ausgewählten Konkurrenten der Klägerin im Beförderungsverfahren, das Gegenstand des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 25. Februar 2016 - 4 S 2060/15 - war, derselben Laufbahn an.
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Die Beklagte hätte daher für die vorgenommene Richtwertbildung die Beamten des technischen Verwaltungsdienstes und diejenigen der nichttechnischen Laufbahn unterscheiden müssen.
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4. Die von der Beklagten vorgenommene Einbeziehung von Angestellten in die Richtwertbetrachtungen ist dagegen mit höherrangigem Recht vereinbar.
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Nach § 1 BLV gilt die Verordnung grundsätzlich nur für Beamte (des Bundes), auch die Richtwertvorgabe in § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV nimmt schon nach ihrem Wortlaut nur auf Beamte Bezug. Die Einbeziehung von Angestellten oder Tarifbeschäftigten ist danach nicht geboten.
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Die durch § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV vorgegebene Regelung steht einer Einbeziehung von Angestellten aber auch nicht entgegen. Wie das Berufungsgericht zutreffend annimmt, sind durch § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV nur Höchstgrenzen definiert. Mit der Vorgabe derartiger Richtwerte ist der für Spitzennoten gewollte Maßstab verdeutlicht worden (BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 <360>). Hiermit soll einer "inflationären" Vergabe hoher Notenstufen vorgebeugt werden, um hinreichend differenzierte dienstliche Beurteilungen sicherzustellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2003 - 2 BvR 311/03 - BVerfGK 1, 292 <297>). Die Vorschrift enthält dagegen keine Bestimmung über einen einzuhaltenden Mindestanteil, sodass der Dienstherr grundsätzlich nicht daran gehindert ist, mit seiner Notenvergabe unterhalb der normierten Höchstgrenzen zu verbleiben (BVerwG, Urteil vom 11. November 2008 - 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 14).
- 51
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Die Einhaltung der Höchstgrenzen kann bei einer Einbeziehung von Angestellten indes nicht tangiert werden. Selbst bei einer isolierten Betrachtung der Beamten führt die Einbeziehung von Angestellten im Gegenteil allenfalls dazu, dass der Beamtenteil in der jeweiligen Quote geringer wird. Die in der Bundeslaufbahnverordnung angeordnete Regelung wird durch die Einbeziehung von Angestellten daher nicht beeinträchtigt.
- 52
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Durch die Einbeziehung der Angestellten wird aber die Vergleichbarkeit der Beurteilungen dieser Gruppe von Bediensteten mit den dienstlichen Beurteilungen der Beamten sichergestellt. Dies ist bei einer Behörde wie der Bundesnetzagentur, bei der nachfolgend Konkurrenzsituationen zwischen Beamten und Angestellten auftreten, von erheblichem Nutzen. Denn bei diesen Auswahlverfahren muss eine Vergleichbarkeit der den Bewerbungen zugrunde liegenden Beurteilungen hergestellt werden (OVG Münster, Beschluss vom 16. Februar 2006 - 6 B 2069/05 - ZBR 2006, 309 <310>).
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Es ist dabei Sache des Dienstherrn, einen ermessens- und beurteilungsfehlerfreien Vergleich der Bewerber im Auswahlverfahren zu ermöglichen und damit Aussagen aus Beurteilungen, die auf unterschiedlichen Beurteilungsmaßstäben beruhen, miteinander "kompatibel" zu machen (BVerfG, Beschluss vom 9. August 2016 - 2 BvR 1287/16 - NVwZ 2017, 46 Rn. 85; BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 - 2 C 14.02 - BVerwGE 118, 370 <379>; VGH Kassel, Beschluss vom 14. Juli 2016 - 1 B 1419/16 - NVwZ 2016, 1424 Rn. 13; zu den dabei auftretenden Schwierigkeiten anschaulich Lorse, ZBR 2016, 361). Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn der Dienstherr diese Vergleichbarkeit durch eine Einbeziehung der Angestellten in das Regelbeurteilungssystem herzustellen sucht. Damit ist sichergestellt, dass die Beamten und Angestellten der Behörde nach einheitlichen Beurteilungsmaßstäben und im gleichen Verfahren beurteilt werden.
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Die Einbeziehung von Angestellten in das Beurteilungssystem begegnet auch keinen sonstigen Bedenken. Auch für Angestellte dürfen formalisierte Regelbeurteilungen erstellt werden (BAG, Urteil vom 18. November 2008 - 9 AZR 865/07 - BAGE 128, 299 Rn. 15); die Gleichstellung von Angestellten und Beamten in Beurteilungsrichtlinien ist ebenfalls nicht zu beanstanden (BAG, Urteil vom 24. Januar 2007 - 4 AZR 629/06 - BAGE 121, 91 Rn. 44).
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Aus dem Erfordernis der Einhaltung gleicher Maßstäbe folgt allerdings auch, dass für diese Binnenbeurteilungen der in der arbeitsgerichtlichen Rechtsprechung zu Arbeitszeugnissen - die für eine Verwendung außerhalb des Bereichs des bisherigen Arbeitgebers bestimmt sind - entwickelte "Wohlwollensgrundsatz" keine Anwendung finden kann.
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Die Einbeziehung von Angestellten in das System der Regelbeurteilung einschließlich der Richtwertvorgabe ist daher eine sachgerechte Vorgehensweise, um die Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen in künftigen Auswahlverfahren sicherzustellen. Sie verstößt weder gegen § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV noch gegen sonstige Rechtsnormen. Dabei kann offenbleiben, wie weit die Regelungsmöglichkeit von Beurteilungsrichtlinien im Wege von Dienstvereinbarungen reicht (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. April 1959 - 2 BvF 2/58 - BVerfGE 9, 268 <283> zur Unzulässigkeit solcher Vereinbarungen, soweit die Ausübung von Personalhoheit betroffen ist). Durch Dienstvereinbarung kann jedenfalls nur die Organisationsgewalt des Dienstherrn eingeschränkt werden (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2008 - 2 C 31.06 - BVerwGE 130, 201 Rn. 20; vgl. auch Beschluss vom 18. Februar 2013 - 2 B 51.12 - NVwZ 2013, 797 Rn. 16). Ebenso wenig wie Organisationsakten des Dienstherrn Rechtsnormqualität zukommt, kann dies für Dienstvereinbarungen gelten. Prüfungsmaßstab der gerichtlichen Kontrolle ist deshalb nur die durch Art. 3 Abs. 1 GG verbürgte Gleichbehandlung in der Verwaltungspraxis.
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5. Die dienstliche Beurteilung der Klägerin ist schließlich rechtswidrig, weil sie keine Begründung des Gesamturteils enthält.
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Das Gesamturteil einer im sog. Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilung bedarf in der Regel einer Begründung (a). Diese ist hier trotz der in den Beförderungsgrundsätzen der Beklagten enthaltenen Vorgaben zur Vergabe der Gesamtbeurteilungsnote eines herausgehobenen B (B+) nicht entbehrlich (b). Die Begründung des Gesamturteils ist ein materieller Bestandteil der dienstlichen Beurteilung selbst und kann daher im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt werden (c).
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a) Die dienstliche Beurteilung eines Beamten ist zu begründen (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 12).
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Nach § 21 Satz 1 BBG sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten regelmäßig zu beurteilen. Die dienstliche Beurteilung schließt gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV mit einem Gesamturteil, das nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes zu bilden ist. Einzelheiten des Beurteilungsverfahrens sind nicht normativ vorgegeben, hierzu verweist die Bundeslaufbahnverordnung auf die von der obersten Dienstbehörde - oder einer von dieser ermächtigten Behörde - erlassenen Beurteilungsrichtlinien (§ 50 Abs. 1 Satz 2 und 3 BLV).
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Der Dienstherr kann das Beurteilungssystem demnach grundsätzlich nach seinen Vorstellungen und den Erfordernissen seines Geschäftsbereichs gestalten. Diese Befugnis umfasst auch die Aufstellung einer Notenskala und die Festlegung, welcher Begriffsinhalt den einzelnen Notenbezeichnungen zukommt. Der Dienstherr hat damit auch die Möglichkeit, die Gesamtnote einer dienstlichen Beurteilung durch eine Zahl auszudrücken (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1994 - 2 B 5.94 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16).
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Sieht das Beurteilungssystem - wie hier - ein solches sog. Ankreuzverfahren für vorgegebene Einzelbewertungen vor, bedarf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung in der Regel einer Begründung (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 30 ff.).
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Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung müssen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden. Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet, das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann. Dies gilt insbesondere, wenn die in der dienstlichen Beurteilung ausgewiesenen Einzelmerkmale im Ankreuzverfahren erstellt worden sind und die Bildung des Gesamturteils so einer zusammenfassenden Wertung bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 32 f.; Beschluss vom 21. Dezember 2016 - 2 VR 1.16 - NVwZ 2017, 475 Rn. 39 f.). Erst durch die Ausführungen einer textlichen Begründung wird erkennbar, wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen hergeleitet und welches Gewicht den einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkten gegeben worden ist.
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Die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil sind dabei umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 37).
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Klarstellend und zur Abgrenzung von anderen Fallkonstellationen sei betont, dass das Erfordernis der Begründung des Gesamturteils in der Rechtsprechung des Senats für dienstliche Beurteilungen entwickelt wurde, die im Ankreuzverfahren erstellt werden. Nicht davon erfasst sind daher dienstliche Beurteilungen, die sich in einem individuell erstellten Text (Fließtext) zu Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des zu Beurteilenden verhalten und bei denen sich schon aus diesen textlichen Ausführungen sowohl das Gewicht ergibt, das den jeweiligen Einzelaussagen beigemessen wird, als auch hinreichend deutlich wird, wie das Gesamturteil aus ihnen hergeleitet wurde.
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b) Eine Konstellation, in der die Begründung des Gesamturteils ausnahmsweise entbehrlich wäre, scheidet im Fall der Klägerin angesichts der uneinheitlichen Notenvergabe in den Einzelmerkmalen ihrer dienstlichen Beurteilung aus.
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Anderes folgt auch nicht aus den Vorgaben der "Beförderungsgrundsätze" der Beklagten, obwohl bei deren Anwendung eine bessere Gesamtbeurteilung der Klägerin nicht möglich wäre. Wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, führt das dort niedergelegte Modell im Ergebnis dazu, dass die Gesamtbeurteilung nach rein arithmetischen Methoden ermittelt wird.
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Nach diesen Beförderungsgrundätzen kann als Gesamtbeurteilungsnote nur dann ein herausgehobenes B (B+) ausgewiesen werden, wenn die fünf Bewertungsbereiche: Fachkenntnisse, Arbeitsqualität und -menge, Arbeitsweise, Allgemeine Eignungsmerkmale, Zusammenarbeit und soziales Verhalten dreimal einem A entsprechen und keiner der Bereiche einem C entspricht. Für diese Ermittlung sind die in den Bewertungsbereichen erzielten Einzelnoten durch "kaufmännische Rundung" auf eine Bewertungsstufe festzulegen.
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Die Festlegung, welches Gewicht den einzelnen in der dienstlichen Beurteilung vorgesehenen Merkmalen beigemessen werden soll, kann zwar auch vorab und generell in den Beurteilungsrichtlinien getroffen werden. Hierdurch wird die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet. Ein Dienstherr kann etwa vorgeben, dass die Bewertung in einem bestimmten Beurteilungsbereich oder in einem Einzelmerkmal zu einem bestimmten Prozentsatz oder mit einem bestimmten Faktor im Vergleich zu anderen Einzelmerkmalen in die Gesamturteilsbildung einfließen soll. Ein derartiges Gewichtungsmodell liegt insbesondere nahe, wenn eine Vielzahl von Kriterien zur Bewertung gestellt wird, die nicht gleichrangig für eine sachgerechte Gesamtbeurteilung berücksichtigt werden dürfen.
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Auch ein derartiges Gewichtungssystem muss aber eine sachgerechte und hinreichend aussagekräftige Einordnung der Leistungen des beurteilten Beamten ermöglichen. Die dem Dienstherrn eingeräumte Beurteilungsermächtigung kann nicht schrankenlos und ohne Rückbindung an ihren Zweck ausgeübt werden, sie ist maßgeblich an den vorgegebenen Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zu orientieren (§ 21 Satz 1 BBG).
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Da es bei der dienstlichen Beurteilung um die Bewertung individueller Leistungen geht, muss dem Beurteiler schließlich auch die Möglichkeit einer eigenständigen Gesamtbetrachtung verbleiben. Ein reiner Zahlenschematismus ist zu vermeiden. Die Möglichkeit der generellen Gewichtung der Bedeutung der einzelnen Beurteilungskriterien entbindet den Beurteiler nicht von der Verantwortung im jeweiligen Beurteilungsfall zu einem insgesamt zutreffenden Gesamturteil zu kommen. Deshalb muss das Beurteilungssystem ihm die Möglichkeit belassen, ein vom rechnerischen Ergebnis der - ggf. gewichteten - Einzelbewertungen abweichendes Gesamturteil zu vergeben.
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Das von der Beklagten vorgesehene Pauschalierungssystem kaufmännischer Rundungen entspricht dem offenkundig nicht. Es lässt eine hinreichende Differenzierung deutlich unterschiedlicher Leistungen und damit den bezweckten Vergleich der Beamten nicht mehr zu. Den genannten - außerhalb der die Beurteilung regelnden Dienstvereinbarungen niedergelegten - Beförderungsgrundsätzen kann auch nicht die generelle Einordnung und Gewichtung der Bedeutung einzelner Beurteilungskriterien entnommen werden. Eine Grundsatzentscheidung hierzu, dass etwa das Merkmal "Informationsverhalten" mit höherem Gewicht in die dienstliche Beurteilung einzustellen sein sollte als das Merkmal "Leistungsbereitschaft" (das wiederum nicht höher bewertet wäre als das Kriterium "Flexibilität und Kreativität"), dürfte mit ihnen nicht verbunden gewesen sein.
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c) Die Nachholung einer danach erforderlichen Begründung des Gesamturteils einer im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilung im gerichtlichen Verfahren ist nicht möglich.
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Die Begründung des Gesamturteils hat schon in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2016 - 2 VR 1.16 - NVwZ 2017, 475 Rn. 41). Sie ist materieller Bestandteil der dienstlichen Beurteilung (BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 - 2 C 51.16 - Rn. 17 ff.).
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Die nachträgliche Plausibilisierung eines bereits vergebenen Gesamturteils verfehlte auch den Sinn, das Gesamturteil durch eine abschließende Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden. Die Begründungspflicht für das Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung bei uneinheitlichem Leistungsbild zielt auf die Herstellung einer materiell richtigen Entscheidung und nicht auf ihre Darstellung (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 130 zur Begründungspflicht bei der Festsetzung der Alimentation). Dies kann durch eine nachträgliche Begründung nicht erreicht werden. Für eine Nachholung der Begründung des Gesamturteils einer dienstlichen Beurteilung ist - anders als bei der nach wie vor möglichen nachträglichen Plausibilisierung der Einzelnoten - wegen ihrer Funktion der Herstellung einer materiell richtigen Entscheidung kein Raum (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2013 - 2 C 68.11 - BVerwGE 146, 347 Rn. 21).
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Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Auswahlverfahren, nach der die Gründe einer Auswahlentscheidung nicht erstmals im verwaltungsgerichtlichen Verfahren dargelegt werden dürfen (BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 2007 - 2 BvR 206/07 - BVerfGK 11, 398 <402 f.>). Da die dienstliche Beurteilung die maßgebliche Grundlage für die spätere Auswahlentscheidung darstellt (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - BVerwGE 153, 48 Rn. 31), liegt es nahe, diese Erwägungen auch auf die Gründe der Gesamturteilsbildung zu übertragen.
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Schließlich kann die Einheitlichkeit und gleiche Anwendung der den dienstlichen Beurteilungen zugrunde liegenden Maßstäbe nur dann hinreichend gewährleistet und ggf. gerichtlich überprüft werden, wenn diese in der dienstlichen Beurteilung offen- und niedergelegt sind. Andernfalls besteht das naheliegende Risiko, dass jeweils nachträglich ein "passendes" Kriterium für denjenigen Beamten nachgeschoben wird, der ein Rechtsmittel eingelegt hat.
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6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Urteilsbesprechung zu Bundesverwaltungsgericht Urteil, 02. März 2017 - 2 C 21/16
Urteilsbesprechungen zu Bundesverwaltungsgericht Urteil, 02. März 2017 - 2 C 21/16
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Bundesverwaltungsgericht Urteil, 02. März 2017 - 2 C 21/16 zitiert oder wird zitiert von 5 Urteil(en).
(1) Die Revision kann nur darauf gestützt werden, daß das angefochtene Urteil auf der Verletzung
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von Bundesrecht oder - 2.
einer Vorschrift des Verwaltungsverfahrensgesetzes eines Landes, die ihrem Wortlaut nach mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes übereinstimmt,
(2) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die in dem angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen gebunden, außer wenn in bezug auf diese Feststellungen zulässige und begründete Revisionsgründe vorgebracht sind.
(3) Wird die Revision auf Verfahrensmängel gestützt und liegt nicht zugleich eine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 vor, so ist nur über die geltend gemachten Verfahrensmängel zu entscheiden. Im übrigen ist das Bundesverwaltungsgericht an die geltend gemachten Revisionsgründe nicht gebunden.
(1) Ist die Revision unzulässig, so verwirft sie das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluß.
(2) Ist die Revision unbegründet, so weist das Bundesverwaltungsgericht die Revision zurück.
(3) Ist die Revision begründet, so kann das Bundesverwaltungsgericht
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in der Sache selbst entscheiden, - 2.
das angefochtene Urteil aufheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverweisen.
(4) Ergeben die Entscheidungsgründe zwar eine Verletzung des bestehenden Rechts, stellt sich die Entscheidung selbst aber aus anderen Gründen als richtig dar, so ist die Revision zurückzuweisen.
(5) Verweist das Bundesverwaltungsgericht die Sache bei der Sprungrevision nach § 49 Nr. 2 und nach § 134 zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurück, so kann es nach seinem Ermessen auch an das Oberverwaltungsgericht zurückverweisen, das für die Berufung zuständig gewesen wäre. Für das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht gelten dann die gleichen Grundsätze, wie wenn der Rechtsstreit auf eine ordnungsgemäß eingelegte Berufung bei dem Oberverwaltungsgericht anhängig geworden wäre.
(6) Das Gericht, an das die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen ist, hat seiner Entscheidung die rechtliche Beurteilung des Revisionsgerichts zugrunde zu legen.
(7) Die Entscheidung über die Revision bedarf keiner Begründung, soweit das Bundesverwaltungsgericht Rügen von Verfahrensmängeln nicht für durchgreifend hält. Das gilt nicht für Rügen nach § 138 und, wenn mit der Revision ausschließlich Verfahrensmängel geltend gemacht werden, für Rügen, auf denen die Zulassung der Revision beruht.
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
(1) Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten sind regelmäßig, mindestens jedoch alle drei Jahre, zu beurteilen. Sie sind zusätzlich zu beurteilen, wenn es die dienstlichen oder persönlichen Verhältnisse erfordern.
(2) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung Grundsätze für dienstliche Beurteilungen sowie für das Beurteilungsverfahren zu regeln, insbesondere über
- 1.
den Inhalt der Beurteilung, beispielsweise die Festlegung von zu beurteilenden Merkmalen von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung, - 2.
ein Bewertungssystem für die Beurteilung, - 3.
die Ausgestaltung des Beurteilungsmaßstabs, beispielsweise die konkrete Festlegung von Richtwerten oder die Möglichkeit, von den Richtwerten aus Gründen der Einzelfallgerechtigkeit abzuweichen, - 4.
die Festlegung von Mindestanforderungen an die an der Beurteilung mitwirkenden Personen, - 5.
die Bekanntgabe des Ergebnisses eines Beurteilungsdurchgangs, - 6.
die Voraussetzungen und das Verfahren einer fiktiven Fortschreibung von Beurteilungen und - 7.
Ausnahmen von der Beurteilungspflicht.
(1) Für Beförderungen gelten die Grundsätze des § 9. Erfolgt die Auswahlentscheidung auf der Grundlage dienstlicher Beurteilungen, darf das Ende des letzten Beurteilungszeitraums zum Zeitpunkt der Auswahlentscheidung höchstens drei Jahre zurückliegen.
(2) Beförderungen, die mit einer höherwertigen Funktion verbunden sind, setzen eine mindestens sechsmonatige Erprobungszeit voraus.
(3) Ämter, die nach der Gestaltung der Laufbahn regelmäßig zu durchlaufen sind, dürfen nicht übersprungen werden.
(4) Eine Beförderung ist unzulässig vor Ablauf eines Jahres
- 1.
seit der Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Probe oder - 2.
- a)
seit der Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit oder - b)
seit der letzten Beförderung,
(5) Der Bundespersonalausschuss kann Ausnahmen von den Absätzen 2 bis 4 zulassen, wenn sie die Bundesregierung nicht durch Rechtsverordnung regelt.
(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.
(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.
(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.
(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.
(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.
(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.
(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme etwaiger außergerichtlicher Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 11.500,25 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e
2I.
3Der Antragsteller ist Beamter der Besoldungsgruppe A 10 BBesO und bei der Antragsgegnerin dauerhaft am zweiten Dienstsitz in C. tätig. Er wendet sich dagegen, dass die Antragsgegnerin ihn im Rahmen der Beförderungsrunde nach A 11 BBesO Ende November 2013 nicht für eine Beförderung vorgesehen hat.
4In die entsprechende Auswahlentscheidung, bei der 96 Planstellen zur Verfügung standen, wurden von insgesamt 226 Beamten (Hinweis: Hier und im Folgenden wird lediglich aus Gründen der sprachlichen Vereinfachung nur die männliche Form verwendet) 218 in das Betrachterfeld aufgenommen, darunter auch der Antragsteller.
5Der Auswahlentscheidung lagen in 15 Fällen Nachzeichnungen und im Übrigen dienstliche Regelbeurteilungen zugrunde. Letztere waren zum Stichtag 1. April 2012 erstellt worden, und zwar nach der „Beurteilungsrichtlinie vom 13. Januar 2010 i.V.m. RES 100-35 vom 13. Januar 2010“. Diese Beurteilungsrichtlinie (im Folgenden: BR) statuiert ein System zentraler Beurteilung bei dezentraler Berichterstattung: Nach Ziffer 1.2 BR ist Beurteiler der oberste Dienstvorgesetzte, der diese Aufgabe an den Leiter der Zentralabteilung oder den Beauftragten für Personal delegieren kann. Die Beurteilung der Beamten der Besoldungsgruppe A 10 ist dabei dem Beauftragten für Personal übertragen (vgl. Ziffer 4.5 und 4.6 BR; dies war seinerzeit Herrn Ministerialdirigent L. ). Der zentralen Beurteilung voraus geht die dezentrale Berichterstattung. Die unmittelbaren Vorgesetzten verfassen als Erstberichterstatter für die zu beurteilenden Beamten auf dem Beurteilungsformular einen Beurteilungsbericht (Ziffer 1.2 BR), welcher die Grundlage für die Beurteilung bildet (vgl. Ziffer 4.1 und 4.2 BR). Der Berichterstatter hat für jeden der Bereiche von I. bis VI. im Beurteilungsformular (Soziale Fähigkeiten, Führungsfähigkeiten, Engagement, Intellektuelle Fähigkeiten, Kommunikative Fähigkeiten, Praktische Fähigkeiten) zusätzlich zur verbalen Einschätzung Gründe und wo möglich konkrete Beispiele anzuführen; die Unterpunkte, die die Fähigkeiten konkretisieren, sind dabei besonders zu beachten (Ziffer 6.1 BR). Grundsätzlich ist zur Verbreiterung der Anschauungsgrundlage und zur Förderung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen ferner ein kurzer Zweitbericht eines weiteren Vorgesetzten einzuholen; dieser soll sich zu den Feststellungen der Beurteilungsberichte äußern und darf sich nicht auf deren bloße Übernahme beschränken (Ziffer 4.3 BR). Die Erstberichterstatter müssen eigene und detaillierte Kenntnisse über die zu beurteilenden Mitarbeiter und über deren Aufgaben besitzen (Ziffer 4.2 BR), und die Zweitberichterstatter müssen die zu beurteilenden Mitarbeiter und ihre Aufgabengebiete (zumindest) kennen (Ziffer 4.3 BR). Verfügen die Erst- oder Zweitberichterstatter ausnahmsweise aus eigener Anschauung nicht über eine „hinreichende Bewertungsgrundlage“ oder fehlen ihnen selbst die erforderlichen Fachkenntnisse „zur Einschätzung der Leistung und Befähigung“, so können sie nach Ziffer 5.6 BR einen schriftlichen Beitrag einer fachkundigen Person einholen („Beurteilungsbeitrag“ im Sinne der BR). Solche Beurteilungsbeiträge sind ferner zur Vermeidung längerer Beurteilungslücken einzuholen (Ziffer 5.5 BR). Die Berichtsunterlagen werden sodann nach Besprechung mit den zu beurteilenden Beamten (Ziffer 6.2 BR) und möglicher Ergänzung durch diese (Ziffer 6.3 BR) über das zuständige Personalreferat an den Beurteiler weitergeleitet, wobei das Personalreferat die Berichte auf Einhaltung der Beurteilungsrichtlinie (insbesondere: Vollständigkeit, Schlüssigkeit und Beachtung der Formalien) prüft und befugt ist, unvollständige Berichte oder solche mit erheblichen Unklarheiten den Berichterstattern zur Vervollständigung und/oder Überarbeitung zurückzureichen (Ziffer 1.2, 4.3 und 4.4 BR). Der Beurteiler, welcher bei seinen Entscheidungen vom Personalreferat beraten und unterstützt wird (Ziffer 4.4 und 7 BR), beurteilt schließlich in eigener Verantwortung (Ziffer 1.2 und 4.1 BR), ob und inwieweit die Anforderungen des jeweiligen Amtes oder der jeweiligen Funktion im Rahmen der Vergleichsgruppe erfüllt wurden, und kann dabei weitere Erkenntnisquellen heranziehen und verwerten (Ziffer 4.1 BR). Er setzt für die Beamten die Ausprägungsgrade (von der Spitzennote „A“ abfallend bis zu Note „E“) der einzelnen Leistungsmerkmale und – unter Berücksichtigung der Richtwerte – die Gesamtnoten (von „Herausragend [1]“ bis „Genügt nicht den Anforderungen [7]“) fest (Ziffer 1.2 und 7 BR). Die Gesamtnote hat er in einer kurzen Zusammenfassung zu begründen, in welcher er auch auf ggf. zusätzlich zum Beurteilungsbericht verwertete Erkenntnisse eingehen und ggf. seine vom Beurteilungsbericht abweichenden Einschätzungen begründen soll (Ziffer 7 BR).
6Die Gesamtnote der für den Antragsteller unter dem 27. Juni 2013 erstellten Regelbeurteilung lautete auf „erfüllt die Anforderungen in jeder Hinsicht (4)“; rund 78 Prozent der in seiner Vergleichsgruppe Beurteilten erzielten ein besseres Ergebnis. Hinsichtlich der sechs Kompetenzbereiche erzielte er viermal die Einzelnote „C“ (ausgeprägt) und zweimal die Einzelnote „B“ (stark ausgeprägt). Nachdem eine Stellungnahme des Antragstellers, welche auf eine Beurteilung zumindest mit der Note „2“ abzielte, nicht zu einer Änderung der Regelbeurteilung geführt hatte, hat der Antragsteller am 20. November 2013 (sinngemäß) Widerspruch gegen die Beurteilung erhoben, über den – soweit ersichtlich – noch nicht entschieden ist.
7In Auswertung des aktuellen Leistungsbildes der betrachteten 218 Beamten wählte die Antragsgegnerin 96 Beamte aus, und zwar die mit den Noten „1“ oder „2“ benoteten 62 Beamten sowie die 34 Beamten, welche die Note „3“ mit der besten Binnendifferenzierung (d.h. mit einem „A“, zwei „B“ und drei „C“) erhalten haben.
8Mit Bescheid vom 11. November 2013 teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit, dass er in der fraglichen Beförderungsrunde nicht für eine Beförderung vorgesehen sei. Hiergegen hat der Antragsteller Widerspruch erhoben, über den – soweit ersichtlich – noch nicht entschieden ist.
9Dem wegen der Nichtberücksichtigung des Antragstellers in der Beförderungsrunde bei dem Verwaltungsgericht gestellten Eilantrag hat dieses entsprochen und der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, die im Beförderungsauswahlverfahren 2012/2013 von ihr ausgewählten Beigeladenen unter Einweisung in die nach Besoldungsgruppe A 11 der Antragsgegnerin bewerteten offenen bzw. ausgeschriebenen Planstellen (Besoldungsgruppe A 11) zu befördern. Zur Begründung hat es im Kern ausgeführt: Der Antragsteller habe einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die Verletzung seines Bewerbungsverfahrensan-spruchs ergebe sich aus Folgendem: Der getroffenen Auswahlentscheidung liege mit der für den Antragsteller erstellten, den Beurteilungszeitraum vom 10. Januar 2011 bis zum 1. April 2012 erfassenden dienstliche Beurteilung vom 27. Juni 2013 eine fehlerhafte Regelbeurteilung zugrunde. Für diese Regelbeurteilung wie auch für die Regelbeurteilungen der übrigen betroffenen Beamten fehle es nämlich systembedingt an einer hinreichenden Tatsachengrundlage. Denn die vom zentralen Beurteiler in Anwendung der Beurteilungsrichtlinie vom 13. Januar 2010 regelmäßig allein heranzuziehenden (und auch im Falle des Antragstellers – unstreitig – allein herangezogenen) Beurteilungsbeiträge („Beurteilungsbericht“ und „Zweitbeurteilungsbericht“) reichten nicht aus, um sich ein zutreffendes Bild des Leistungs- und Befähigungsstandes der zu beurteilenden Beamten zu verschaffen und diese sodann in Relation zu den Leistungen der übrigen Beamten der Vergleichsgruppe zu bewerten. Die Beurteilungsbeiträge könnten den ihnen zugedachten Zweck nicht erreichen, weil die Beurteilungsrichtlinie nicht sicherstelle, dass der Beurteiler die textlich zu treffenden, nicht mit Noten zu versehenden Einschätzungen der Berichterstatter zutreffend erfassen könne. Denn es fehle insoweit an der Vorgabe eines festen, einheitlichen Maßstabes, etwa in der Form eines Notensystems oder einer die Verwendung von Begriffen steuernden Anleitung. Letztlich sei es dem Beurteiler völlig freigestellt, die im Kern bewertenden Ausführungen der Berichterstatter einer konkreten Notenstufe zuzuordnen, ohne dass Gewissheit bestehe, dass sein Verständnis von dem Aussagegehalt der Formulierung mit dem des jeweiligen Berichterstatters überhaupt übereinstimme. Hinzu trete, dass die Beurteilungsrichtlinie im Unklaren lasse, ob und in welchem Umfang in den Berichten überhaupt vergleichende Bewertungen („überdurchschnittlich“, „hervorragend“) zulässig oder erwünscht seien. Die Schwierigkeit, den Inhalt der Berichte in eine Bewertung zu übersetzen, werden auch nicht durch die Vorgabe der Richtlinie beseitigt, für die zu begründende Einschätzung der Leistung und Befähigung des Beamten wo möglich konkrete Beispiele anzuführen. Denn eine Bewertung müsse sich immer auf eine Vielzahl von Eindrücken und Beobachtungen und nicht lediglich auf einzelne, u.U. die dienstliche Tätigkeit nicht prägende Beispielsfälle stützen. Außerdem seien viele der vom Berichterstatter anzusprechenden Unterpunkte der Kompetenzfelder nicht oder nur mit viel Aufwand durch Beispiele zu unterfüttern, so etwa „konzeptionelles und analytisches Denken“. Von dem Antragsteller könne nicht die Glaubhaftmachung verlangt werden, dass seine Beurteilung ohne die aufgezeigte Fehlerhaftigkeit des Beurteilungssystems des Auswärtigen Amtes besser ausgefallen wäre, weil eine solche Glaubhaftmachung faktisch unmöglich sei.
10Hiergegen wendet sich die Antragsgegnerin mit ihrer fristgerecht erhobenen Beschwerde, die sie im Kern wie folgt begründet: Das früher beim Auswärtigen Amt praktizierte Beurteilungssystem dezentraler Beurteilung sei nicht geeignet gewesen, die Einhaltung der Richtwerte zu gewährleisten, da die Vorgesetzten vor allem in den kleineren Auslandsvertretungen mitunter nur einen Beamten aus dem jeweiligen Statusamt zu beurteilen gehabt hätten; auch habe die Rechtsprechung die mangelnde Schlüssigkeit und Plausibilität der Beurteilungen sowie die fehlende Vergleichbarkeit kritisiert. Vor diesem Hintergrund sei man zu dem aktuellen – von der für Berlin zuständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht beanstandeten – System zentraler, objektiverer und maßstabswahrender Beurteilung durch zentrale Beurteiler der Besoldungsgruppen B 6 oder B 9 übergegangen, die aufgrund ihrer Berufserfahrung einen fundierten Überblick über Anforderungen und Posten aus eigener Anschauung hätten. Dieses Beurteilungsverfahren stehe entgegen der die gerichtliche Kontrollbefugnis überspannenden Annahme des Verwaltungsgerichts mit den Vorgaben des Gesetzes und der Rechtsprechung im Einklang.
11Das von § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV vorgegebene Vier-Augen-Prinzip sei schon deshalb gewahrt, weil neben dem Beurteiler auch die Berichterstatter an den Beurteilungen mitwirkten. Zudem erlaube das Rotationsprinzip auch ein Absehen von dem Regelerfordernis. Das Beurteilungssystem verlasse auch nicht den Gestaltungsspielraum, welcher dem Dienstherrn insoweit zukomme. Die Verlagerung der Beurteilungskompetenz auf zentrale Beurteiler sei nicht zu beanstanden. Das Beurteilungssystem versetze den Beurteiler in die Lage, eine eigene Bewertung vorzunehmen. Hierzu sei es nach der Rechtsprechung nicht erforderlich, dass er den zu beurteilenden Beamten aus eigener Anschauung kenne. Es sei deshalb unerheblich, dass dezentrale Beurteiler diese Kenntnisse hätten, zumal sie wegen des Auseinanderfallens von Beurteilungszeiträumen und Rotationsrhythmus bis zum Stichtag bezogen auf die zu beurteilenden Beamten häufig nur auf eine schmale Erkenntnisgrundlage zurückgreifen können würden. Es sei ferner zulässig, eine Beurteilung ausschließlich auf der Grundlage von Beurteilungsbeiträgen zu erstellen; dies ergebe sich auch aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. November 2014 – 2 A 10.13 –. Das gelte auch dann, wenn diese Beiträge nicht mit konkreten Benotungen versehen seien. Denn eine Rechtspflicht zur Notenvergabe durch Berichterstatter bestehe, wie auch das soeben zitierte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts belege, nicht, und reine Notenbewertungen seien außerdem ohne Erläuterung ohnehin wenig aussagekräftig und schlechter geeignet als verbale Leistungseinschätzungen, das erforderliche anschauliche und vollständige Bild zu zeichnen. Entscheidend sei allein, dass die herangezogenen Erkenntnisse unter Anlegung eines objektiven Maßstabs geeignet seien, dem Beurteiler ein zutreffendes und vollständiges Bild von den Leistungen und Befähigungen des Beamten im Beurteilungszeitraum zu vermitteln. Dies sei hier sichergestellt. Die dem Beurteiler zur Verfügung gestellten Unterlagen – insbesondere die gegliederten und sorgfältig erstellten Beurteilungsberichte, bei denen die allgemeinen und dabei auch wertenden Leistungsbeschreibungen und die nur plausibilisierenden Beispiele zu einer „untrennbaren Bewertungseinheit“ verschmölzen –, die Bewertungsvorschläge des Personalreferats sowie der Dialog des Beurteilers mit dem Referat oder (nicht verpflichtend aufgegeben, aber in der Praxis häufig) auch mit den Berichterstattern vermittelten dem Beurteiler ein vielschichtiges Gesamtbild. Eine nachträgliche Einbeziehung der Berichterstatter in den Beurteilungsvorgang sei deshalb nicht erforderlich und wegen des weltweiten Arbeitsfeldes auch nicht praktikabel. Insbesondere aufgrund der vielfältigen Einbeziehung der zu Beurteilenden in das Verfahren sei dieses auch transparent. Die in den Beurteilungsberichten enthaltenen wertenden Begriffe wie „hervorragend“ wiesen nicht auf einen Quervergleich oder eine Notengebung hin, sondern würden nur im Rahmen des allgemeinen Sprachgebrauchs verwendet, drückten also nur die besondere Zufriedenheit der Berichterstatter mit der Arbeit ihrer Untergebenen aus. Aufgrund des Quervergleichs der dem Beurteiler vorgelegten Berichte werde zudem verhindert, dass sich Unterschiede im Ausdrucksvermögen der Berichterstatter verzerrend auswirkten. Insbesondere die weit verbreitete Verwendung von Superlativen werde durch den Beurteiler bei der Bewertung korrigiert. Das zentrale Beurteilungsverfahren gewährleiste auch die Anwendung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes. Abweichendes ergebe sich nicht aus der Verwendung wertender und zugleich vergleichender Begriffe in den Berichten, weil diese nicht auf die Vergleichsgruppe, sondern nur auf das Blickfeld des Berichterstatters bezogen sein könnten. Schon im Ansatz verfehlt sei es, feste Formulierungsvorgaben für die Berichterstatter zu fordern. Denn auch den Berichterstattern komme bei ihrem Akt wertender Erkenntnis ein eigener Spielraum zu, der nicht ausgehöhlt werden dürfe. Zudem könnten Berichterstatter, denen feste wertende Begriffe vorgegeben seien, eine bestimmte Bewertung durch den Beurteiler gezielt herbeiführen und das Ziel der Einhaltung der Richtwerte konterkarieren. Der zentrale Beurteiler habe im konkreten Fall sein Ermessen bei der Beurteilung auch nicht fehlerhaft ausgeübt. Da die „Übersetzung“ der Berichte in Noten ein geistiger Vorgang wertender Betrachtung sei, könne sie sich lediglich im Ergebnis ausdrücken. Es sei daher Sache des jeweiligen Beamten bzw. Eilantragstellers, glaubhaft zu machen, dass dieses Ergebnis Ausdruck von Willkür oder sachfremder Erwägungen sei; hieran fehle es im vorliegenden Fall.
12Die mithin in Anwendung einer fehlerfreien Beurteilungsrichtlinie erstellte dienstliche Beurteilung sei auch einzelfallbezogen nicht zu beanstanden. Sie sei, wie die weiteren Darlegungen (Punkt 3. der 47seitigen Begründungsschrift) zeigten, entgegen der unmaßgeblichen Selbsteinschätzung des Antragstellers auch plausibel, und zwar sowohl hinsichtlich der Bewertung der Einzelmerkmale als auch der Gesamtwürdigung. Schließlich sei die Nichtauswahl des Antragstellers aufgrund seines Leistungsrückstandes, der in der Beurteilung dokumentiert werde, nicht zu beanstanden; auch bei einem neuen Auswahlverfahren wäre er chancenlos.
13Die Antragsgegnerin beantragt sinngemäß,
14den Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Köln vom 3. Dezember 2014 – 15 L 1796/13 – abzulehnen.
15Der Antragsteller beantragt,
16die Beschwerde zurückzuweisen,
17und führt, den erstinstanzlichen Beschluss verteidigend, bekräftigend insbesondere aus: Mangels Vorgabe eines Bewertungssystems für die Berichterstatter sei es jedem Berichterstatter überlassen, ob und welche wertenden Begriffe er verwende. Es sei deshalb nicht möglich einzuordnen, wie denn der jeweilige Berichtsverfasser seine Bewertung meine, ob er sich also z.B. noch eine bessere Leistung vorstellen könne. Vor diesem Hintergrund könnten die Berichte keine taugliche Grundlage für eine Beurteilung sein. Das demnach zu beanstandende Beurteilungssystem sei entgegen den – rechtlich ohnehin irrelevanten – Ausführungen der Antragsgegnerin im Übrigen auch nicht ohne Alternative; insbesondere könne die Einhaltung der Richtwerte auch in einem System mit Erst- und Zweitbeurteilern sichergestellt werden.
18Die Beigeladenen haben sämtlich keinen Antrag gestellt.
19II.
20Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg.
21Der Senat ist bei der durch die Beschwerde veranlassten Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung, soweit es um deren Abänderung geht, auf die Prüfung der vom Rechtsmittelführer fristgerecht dargelegten Gründe beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 i.V.m. Satz 1 und 3 VwGO). Diese Gründe rechtfertigen nicht die Annahme, dass das Verwaltungsgericht den vom Antragsteller erstinstanzlich gestellten, vom Verwaltungsgericht sinngemäß dahin verstandenen Antrag,
22der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, die im Beförderungsauswahlverfahren 2012/2013 von ihr ausgewählten Beigeladenen unter Einweisung in die nach Besoldungsgruppe A 11 der Antragsgegnerin bewerteten offenen bzw. ausgeschriebenen Planstellen (Besoldungsgruppe A 11) zu befördern,
23hätte ablehnen müssen. Mit ihrem Beschwerdevorbringen hat die Antragsgegnerin keine solchen Gesichtspunkte vorgetragen, die zu einer Abänderung des angegriffenen Beschlusses führen müssten. Namentlich hat sie nicht durchgreifend die Einschätzung des Verwaltungsgerichts in Frage gestellt, der Antragsteller habe sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO).
241. Hinsichtlich der (nicht mit einer Begründung versehenen) Annahme des Verwaltungsgerichts, der Antragsteller habe einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, scheidet eine Abänderung des angefochtenen Beschlusses schon deswegen aus, weil das Beschwerdevorbringen hierzu nichts enthält. Unabhängig davon erweist sich die Annahme des Verwaltungsgerichts mit Blick auf die beabsichtigten Beförderungen der Beigeladenen aber auch der Sache nach als zutreffend.
252. Die gegen die Annahme des Bestehens eines Anordnungsanspruchs gerichteten Einwände der Antragsgegnerin greifen sämtlich nicht durch.
26Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass der Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers verletzt ist (a)) und dass dieser bei einer erneuten, fehlerfreien Auswahlentscheidung nicht chancenlos wäre (b)).
27a) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht eine Verletzung des dem Antragsteller zukommenden Bewerbungsverfahrensanspruchs angenommen, welcher namentlich die unbeschränkte und vorbehaltlose Ausrichtung der Auswahlentscheidung des Dienstherrn an den Kriterien der Bestenauslese im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG (Eignung, Befähigung und fachliche Leistung) verlangt. Denn die dieser Auswahlentscheidung zugrundegelegte Regelbeurteilung des Antragstellers ist rechtswidrig.
28Dienstliche Beurteilungen von Beamten sind nach der ständigen, verfassungsgerichtlich gebilligten Rechtsprechung nur beschränkt überprüfbar. Nur der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der zu Beurteilende den – ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu. Gegenüber dieser hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle auf die Überprüfung zu beschränken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, anzuwendende Begriffe oder den rechtlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob diese – über Art. 3 Abs. 1 GG den Dienstherrn gegenüber dem Beamten rechtlich bindenden – Richtlinien eingehalten sind und ob sie sowohl mit den Regelungen über die dienstliche Beurteilung in den einschlägigen beamten- und insbesondere auch laufbahnrechtlichen Vorschriften als auch mit dem Gesetz im Übrigen im Einklang stehen.
29Vgl. etwa das Senatsurteil vom 24. Januar 2011– 1 A 1810/08 –, ZBR 2011, 311 = juris, Rn. 30 f., m.w.N., und den Senatsbeschluss vom 18. Juni 2015 – 1 B 384/15 –, juris, Rn. 5 f.
30aa) Nach Maßgabe dieser Grundsätze erweist sich die in Rede stehende, dem Antragsteller erteilte dienstliche Beurteilung als rechtswidrig, weil sie nicht auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage beruht. Denn die Beurteilungsberichte (Erst- und Zweitbericht), welche der zentrale Beurteiler für die Beurteilung in Übereinstimmung mit den – dies ermöglichenden und insoweit rechtswidrigen – Vorgaben der Beurteilungsrichtlinie allein herangezogenen hat, waren unter Anlegung eines objektiven Maßstabs nicht geeignet, dem Beurteiler ein zutreffendes und vollständiges Bild von den Leistungen und Befähigungen des Antragstellers im Beurteilungszeitraum zu vermitteln. Entsprechendes gilt für die den Beigeladenen für diesen Zeitraum erteilten Regelbeurteilungen.
31Der Sinn und Zweck einer dienstlichen Beurteilung liegt darin, ein aussagekräftiges, objektives und vergleichbares Bild der Leistung und Befähigung des Beamten zu gewinnen, um als Grundlage für künftige, am Grundsatz der Bestenauslese orientierte Personalentscheidungen dienen zu können (Art. 33 Abs. 2 GG, vgl. auch Ziffer 1.1 BR). Deshalb muss der jeweils zuständige Beurteiler in der Lage sein, das ihm anvertraute höchstpersönliche Werturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten abzugeben. Das setzt im Grundsatz die vollständige und richtige Kenntnis der insoweit relevanten Tatsachengrundlage und das durchgängige Einhalten eines gleichen Beurteilungsstandards voraus.
32Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 16. April 2002 – 1 B 1469/01 –, RiA 2003, 256 = Rn. 23 f., m.w.N.
33Allerdings ist es – bezogen auf die Kenntnis der Tatsachengrundlage – nicht erforderlich, dass der Beurteiler das vom Beamten während des gesamten Beurteilungszeitraums gezeigte Leistungs- und Befähigungsbild aus eigener Anschauung kennt.
34Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011– 1 A 1810/08 –, ZBR 2011, 311 = juris, Rn. 47 f., m.w.N.
35Das schließt nach der jüngeren ausdrücklichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den – hier für den Antragsteller und für die wohl ganz überwiegende Zahl der übrigen Beurteilten gegebenen – Fall ein, dass der Beurteiler die dienstlichen Leistungen des zu Beurteilenden im Beurteilungszeitraum überhaupt nicht aus eigener Anschauung kennt.
36Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014– 2 A 10.13 –, NVwZ 2015, 526 = juris, Rn. 25.
37In allen Fällen nur teilweise vorhandener oder sogar gänzlich fehlender eigener Anschauung ist es allerdings erforderlich, dass der Beurteiler sich die für die Erstellung der Beurteilung notwendigen (ergänzenden) Kenntnisse verschafft. Hierfür kann er sich aller verfügbaren und geeigneten Erkenntnisquellen bedienen. In Betracht kommen neben Arbeitsplatzbeschreibungen (vgl. Teil B. der fraglichen dienstlichen Beurteilungen) und schriftlichen Arbeitsergebnissen vor allem – schriftliche oder mündliche – Berichte bzw. Beurteilungsbeiträge von insoweit sachkundigen Personen.
38Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014– 2 A 10.13 –, NVwZ 2015, 526 = juris, Rn. 21 f., und OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011– 1 A 1810/08 –, ZBR 2011, 311 = juris, Rn. 47 f., jeweils m.w.N.
39Als solche sachkundigen Personen kommen vorrangig, aber nicht ausschließlich die früher für die Beurteilung zuständigen sowie Personen in Betracht, die die Dienstausübung des Beamten aus eigener Anschauung kennen. Die Beurteilungsbeiträge dieser Personen müssen die Informationen enthalten, die es dem Beurteiler erlauben, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zutreffend zu erfassen, über die er keine aus eigener Anschauung gewonnene Erkenntnis besitzt. Fehlt ihm insoweit jegliche Erkenntnis, so muss er sich voll auf die Beurteilungsbeiträge verlassen; es geht dann nur noch darum, das von dem Beitrag bzw. von den Beiträgen gezeichnete Bild in das Beurteilungssystem einzupassen, und zwar idealerweise mit dem Blick des erfahrenen und das Leistungs- und Befähigungsspektrum der vergleichbaren Beamten kennenden Beurteilers. In einem solchen Fall müssen die Beurteilungsbeiträge nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entweder hinreichende textliche Ausführungen für die Vergabe der Einzelbewertungen enthalten oder die Einzelbewertungen selbst vornehmen (sei es durch Ankreuzen der entsprechenden Beurteilungsstufe oder durch Vergabe der entsprechenden Punktzahl).
40Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014– 2 A 10.13 –, NVwZ 2015, 526 = juris, Rn. 22, 23 und 25.
41In Anwendung dieser Grundsätze stellen die hier von dem zentralen Beurteiler ohne Verstoß gegen die Beurteilungsrichtlinie als Erkenntnisgrundlage ausschließlich herangezogenen Beurteilungsbeiträge keine hinreichend tragfähige Tatsachengrundlage für die erfolgte Beurteilung dar. Denn ihre freitextlichen Ausführungen sind, anders als etwa Erstbeurteilungen, nicht an einem vorgegebenen Bewertungssystem auszurichten und ausgerichtet. Sie ermöglichen es dem Beurteiler ohne (mindestens) eine klärende – hier nicht erfolgte – Rücksprache mit den Berichterstattern nicht, zu einer die dienstlichen Leistungen und die Befähigung des Antragstellers im Beurteilungszeitraum zuverlässig widerspiegelnden Vergabe von Einzelnoten und Gesamturteil zu gelangen. Im Einzelnen gilt Folgendes:
42Die von den Berichterstattern vorzulegenden Beurteilungsbeiträge bestehen im Wesentlichen aus wertenden Beschreibungen der von dem betroffenen Beamten im Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen und Befähigung und damit ihrerseits aus (Teil-) Werturteilen. Das ist in der Beurteilungsrichtlinie angelegt (vgl. Ziffer 5.6: „hinreichende Bewertungsgrundlage“, „Einschätzung der Leistungen und Befähigung“; ferner Ziffer 6.1: „Einschätzung“, „wenn hingegen einzelne Merkmale nicht bewertet werden können“), wird von der Antragsgegnerin so auch vorgetragen und ergibt sich ferner auch tatsächlich aus dem Inhalt der für den Antragsteller und die Beigeladenen vorgelegten Beurteilungsberichte. Für diese (Teil-) Werturteile legt die Beurteilungsrichtlinie kein Bewertungssystem fest, aus dem sich ableiten lässt, was genau mit den einzelnen Bewertungen der gezeigten Leistungen (z.B.: „ausgemachter Teamplayer“, „sehr gute Auffassungsgabe“) gemeint ist. Es ist evident, dass solche (nur) verschriftlichten (Teil-) Werturteile, die nicht an einem offengelegten (vorgegebenen) Bewertungssystem orientiert und in dieses eingepasst sind, sondern individuell unterschiedlichen, nicht offengelegten Bewertungsvorstellungen folgen, sich regelmäßig nicht aus sich heraus einer bestimmten Notenstufe zuordnen lassen.
43Ähnlich im Ausgangspunkt schon OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. Mai 2012– OVG 6 S 3.12 –, OVGE BE 33, 123 = juris, Rn. 20: “Es liegt aber in der Natur der Sache, dass verbale Einschätzungen in freien Texten sich oft nicht eindeutig einer bestimmten Notenstufe zuordnen lassen und erst durch die mit ihnen verbundene Benotung deutlich wird, wie der Beurteiler oder Berichterstatter seine Ausführungen verstanden wissen will.”
44Damit aber bestehen bei solchen schriftlich fixierten Werturteilen schon generell Interpretationsspielräume, die Nachfragen des zentralen Beurteilers bei dem Verfasser des jeweiligen Beurteilungsbeitrags erforderlich machen. Nach der einschlägigen Beurteilungsrichtlinie sollen die Beurteilungsbeiträge in freier, nicht mit Noten versehener Beschreibung die Einschätzung des Erstberichterstatters – getrennt nach Kompetenzfeldern und „zusammenfassender Würdigung der Leistung, der Eignung und des Potenzials“ – enthalten (vgl. das Formular). Diese Vorgaben beruhen letztlich auf der – von der Antragsgegnerin hervorgehobenen – Erwägung, dass die Funktion des Beurteilungsbeitrags, dem Beurteiler ein möglichst anschauliches und genaues Leistungs- und Befähigungsbild von dem zu Beurteilenden zu verschaffen, sachgerechter durch eine (ausführliche) Beschreibung der gezeigten Leistungen und Befähigungen erreicht wird als (nur) durch die Vergabe einer abstrakten Note bzw. eines Ausprägungsgrades. Letztere erklären sich nämlich gerade nicht aus sich selbst heraus, sondern sind wiederum erläuterungsbedürftig.
45Allerdings bestehen auch die in der Beurteilungsrichtlinie vorgesehenen Leistungs- und Befähigungsbeschreibungen nicht nur aus einer Aufzählung von Tatsachenbeobachtungen, aus denen der Beurteiler dann gehalten ist, seine eigenen Schlüsse zu ziehen. Vielmehr enthalten auch die Leistungs- und Befähigungsbeschreibungen ihrerseits und sogar vorrangig eine Vielzahl von Werturteilen des Berichtsverfassers über die bei dem zu beurteilenden Beamten wahrgenommenen Arbeitsergebnisse, Fähigkeiten, Eigenschaften und Fertigkeiten. Auf andere Weise wäre die Funktion des Beurteilungsberichts, ein nachvollziehbares Bild über den Leistungs- und Befähigungsstand im maßgeblichen Zeitraum zu vermitteln, auch kaum zu erreichen. Denn mit Blick darauf, dass insoweit regelmäßig ein längerer, nämlich zweijähriger Zeitraum in Rede steht (vgl. Ziffer 5.1 BR), der typischerweise zahlreiche Einzelereignisse umfasst und in dem entsprechend viele Eindrücke entstehen, ist eine Filterung und Gewichtung dieser Ereignisse und Eindrücke unerlässlich, was regelmäßig allein im Wege einer zusammenfassenden Bewertung zu realisieren ist. Zu der Natur von Werturteilen gehört es allerdings, dass diese durch ein individuelles Vorverständnis und durch bestimmte Erfahrungen der Person, die sich ihrer entäußert, geprägt werden. Auch bieten sie regelmäßig Raum für verschiedene Interpretationsmöglichkeiten, die wiederum durch den jeweils herangezogenen, hier nicht offengelegten und nicht überindividuell vorgegebenen Bewertungs- und Vergleichsmaßstab bestimmt werden. Vor diesem Hintergrund erweist es sich als unabdingbar, dass der Beurteiler, dem für die Erstellung der Beurteilung lediglich schriftliche Beurteilungsbeiträge zur Verfügung stehen, den Bedeutungsgehalt der Wertungen klärt, also etwa mit dem jeweiligen Verfasser Kontakt aufnimmt und sich rückversichert, in welchem Sinne und vor welchem tatsächlichen Hintergrund bestimmte – ggf. missverständliche oder auch nur offene – Bewertungen zu verstehen sind. Andernfalls besteht die Gefahr, dass der Beurteiler ein den tatsächlichen Gegebenheiten nicht oder nicht hinreichend entsprechendes Bild von dem Leistungs- und Befähigungsstand des zu Beurteilenden gewinnt und seiner Beurteilung zugrundelegt.
46In diesem Sinne – ebenfalls zu einem „einstufigen“ Beurteilungssystem – schon OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011 – 1 A 1810/08 –, ZBR 2011, 311 = juris, Rn. 67; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 2 A 10.13 –, NVwZ 2015, 526 = juris, Rn. 25, wonach die Ausführungen in nicht mit Noten versehenen Beurteilungsbeiträgen, auf die sich der Beurteiler voll verlassen muss, die Ausführungen in der dienstlichen Beurteilung selbst an Umfang und Tiefe übertreffen müssen, weil ansonsten vor allem bei positiven Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen eine Zuordnung zu den einzelnen Stufen (Noten) der Leistungs- und Befähigungsbewertung nicht möglich wäre. Vgl. ferner die– deutlichen – Worte von Bowitz, Beurteilungsverfahren – ohne Erstbeurteiler?, DÖV 2014, 998 ff. (1002), zu dem Beurteilungsverfahren des Auswärtigen Amtes: „Ein Beurteilungsverfahren aber, welches bestenfalls auf eine Fülle von Missverständnissen zwischen dem Berichterstatter als dem primären Wissensträger und dem im fernen Berlin agierenden zentralen Beurteiler angelegt ist und welches schlimmstenfalls den zentralen Beurteiler in die Versuchung führen kann, sich mehr oder weniger beliebig von den auf eigenen Beobachtungen beruhenden Angaben der Berichterstatter zu lösen, erfüllt diesen Anspruch auf Transparenz in keiner Weise.“
47Keine andere Bewertung rechtfertigt das Vorbringen der Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung (Seite 19), in der Praxis werde von der Möglichkeit einer Rücksprache vom zentralen Beurteiler mit Berichterstattern „in vielen Fällen Gebrauch gemacht.“ Denn dieses Vorbringen ist substanzlos und findet in den vorliegenden dienstlichen Beurteilungen des Antragstellers und auch der Beigeladenen keinerlei Stütze.
48Zu der eben behandelten Problematik der mangelnden Eindeutigkeit schon der von dem einzelnen Berichterstatter abgegebenen bewertenden Beschreibungen tritt ein Gleichheitsproblem hinzu, nämlich der Umstand, dass der Inhalt der Beurteilungsbeiträge angesichts der in einer Beurteilungsrunde zum Einsatz kommenden Vielzahl unterschiedlicher Berichterstatter maßgeblich von ganz unterschiedlichen individuellen Maßstäben geprägt wird, dass also z.B. die betroffenen Beamten in den jeweiligen Beiträgen (unausgesprochen) unterschiedlich streng bewertet werden. Die Antragsgegnerin hat dieses Problem zwar (teilweise) gesehen und hierzu behauptet, aufgrund des Quervergleichs der dem Beurteiler vorgelegten Berichte werde verhindert, dass sich Unterschiede im Ausdrucksvermögen der Berichterstatter verzerrend auswirkten; insbesondere die weit verbreitete Verwendung von Superlativen werde durch den Beurteiler bei der Bewertung korrigiert. Dass dies tatsächlich gelingen könnte, ist aber nicht anzunehmen. Der zentrale, für die jeweiligen Beurteilungen im Auswärtigen Amt zuständige Beurteiler kennt, wie das OVG Berlin-Brandenburg wiederholt allgemein formuliert hat, in vielen Fällen den (Erst- und/oder Zweit-) Berichterstatter nicht persönlich.
49Vgl. etwa OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. Mai 2012 – OVG 6 S 3.12 –, OVGE BE 33, 123 = juris, Rn. 20.
50Diese Annahme ist auch vorliegend ohne Weiteres plausibel, da in der hier in Rede stehenden Beurteilungsrunde nach den Angaben der Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung (S. 21 = Blatt 244 der Gerichtsakte) weltweit etwa 150 Erstberichterstatter zum Einsatz gekommen sind. Vor diesem Hintergrund wird der zentrale Beurteiler regelmäßig nicht einschätzen können, ob ein Erstberichterstatter beispielsweise einen besonders strengen Maßstab anlegt oder – für den im Wettbewerb befindlichen Beamten ebenfalls tendenziell ungünstig – zu einem sehr verknappten Berichtsstil neigt; gleiches gilt für Tendenzen des Berichterstatters, die den Beamten im Ergebnis begünstigen. Der zentrale Beurteiler ist deshalb tatsächlich gar nicht in der Lage, den von der Antragsgegnerin behaupteten Ausgleich von Verzerrungen in den Berichten zu leisten. Wo er dies zufällig und ausnahmsweise einmal doch können sollte, würde ein dann vorgenommener entsprechender Ausgleich wiederum zu einer Ungleichbehandlung von Beamten führen, weil er – obwohl ebenfalls objektiv nötig – an anderer, aber vom Beurteiler nicht erkannter Stelle unterbleiben müsste. Dass solche – den Regelfall bestätigenden, im Verhältnis zu den übrigen zu beurteilenden Beamten willkürlichen – Einzelkorrekturen dennoch gelegentlich vorkommen, ergibt sich aus Entscheidungen des OVG Berlin-Brandenburg. So wird in dem soeben zitierten Beschluss dieses Gerichts vom 16. Mai 2012 – OVG 6 S 3/12 –, juris, Rn. 25, der Umstand erwähnt, dass der dort tätig gewordene zentrale Beurteiler in der Gesamtbewertung ausgeführt hat, „dass der Erstberichterstatter zu einem knappen Berichtsstil und einem strengen Maßstab der Leistungsbeschreibung neige“, und im Beschluss desselben Gerichts vom 15. Juni 2012 – OVG 6 S 49.11 –, juris, Rn. 7, heißt es bei der Wiedergabe der erstinstanzlichen Entscheidung u.a.: „Mit seiner Rüge, der zentrale Beurteiler habe die Ausführungen im Beurteilungsbericht seiner aktuellen Vorgesetzten mit der darin enthaltenen Bemerkung, der Bericht sei 'durch die der Berichterstatterin eigene Überschwänglichkeit gekennzeichnet', ins Lächerliche gezogen, habe der Antragsteller die Verletzung seines Bewerbungsverfahrensanspruchs nicht aufgezeigt.“
51Die vergebenen Noten in der in Rede stehenden, dem Antragsteller erteilten dienstlichen Beurteilung sind auch keiner Plausibilisierung im gerichtlichen Verfahren zugänglich. Ist nämlich die Regelbeurteilung bereits auf einer unzureichenden tatsächlichen Grundlage erstellt worden, so fehlt es an hinreichenden Anhaltspunkten dafür, welches Ergebnis sie bei rechtsrichtiger Erstellung überhaupt gehabt hätte. Es wäre hier ein Frage bloßen Zufalls, ob entsprechende nachträgliche Bemühungen – etwa durch ein klärendes Gespräch zwischen dem Beurteiler und den Berichterstattern – gerade auf die festgelegten Einzelnoten und die festgesetzte Gesamtnote führen würden.
52Im Übrigen würde eine Plausibilisierung der Regelbeurteilung des Antragstellers nichts an dem für die Auswahlentscheidung erheblichen Befund ändern, dass auch die Regelbeurteilungen der Beigeladenen rechtswidrig sind, da sie – soweit erkennbar – wie die des Antragstellers allein auf der Grundlage der Beurteilungsberichte (und, sofern eingeholt, der Beurteilungsbeiträge) erstellt worden sind.
53bb) Erweist sich die in Rede stehende, dem Antragsteller erteilte dienstliche Beurteilung nach alledem (ebenso wie vermutlich die Mehrzahl der übrigen in dieser Beurteilungsrunde erstellten Regelbeurteilungen) vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen als rechtswidrig, ist nicht mehr entscheidungserheblich, ob das von der Beurteilungsrichtlinie etablierte Modell dezentraler Berichterstattung und zentraler Beurteilung auch gegen das in § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV geregelte Erfordernis verstößt, nach welchem die dienstlichen Beurteilungen in der Regel von mindestens zwei Personen erfolgen. Allerdings spricht viel dafür, dass ein solcher Verstoß hier vorliegt.
54Mit dem soeben angesprochenen, gelegentlich auch als „Vier-Augen-Prinzip“ bezeichneten Erfordernis des § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV dürfte statuiert sein, dass die dienstlichen Beurteilungen grundsätzlich unter der Beteiligung von zwei Beurteilern zu erstellen sind; es dürfte also im Regelfall nicht ausreichen, wenn nur ein Beurteiler tätig wird, und zwar auch dann nicht, wenn Hilfspersonen wie etwa Berichterstatter hinzutreten. Das dürfte sich schon zwingend aus dem Wortlaut der Norm ergeben. Denn eine Beurteilung „erfolgt“ von der zur Beurteilung berufenen Person und nicht etwa (auch) durch eine von dem Beurteiler lediglich herangezogene Hilfsperson.
55Anders, aber nicht überzeugend die nicht mit einer Begründung versehene Ansicht des Niedersächsischen OVG, Urteil vom 10. Februar 2015– 5 LB 100/14 –, juris, Rn. 54 ff., insbesondere Rn. 60, wonach der Wortlaut des § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV, soweit er sich auf das Vier-Augen-Prinzip beziehe, „für eine Mitwirkung mehrerer Personen auch auf Entwurfsebene offen“ sein soll, „soweit (…) eine formale Überprüfung sowie eine Schlüssigkeitskontrolle erfolgt.“
56Das nach dem Vorstehenden naheliegende Verständnis des Wortlauts der Norm entspricht auch deren Sinn und Zweck, eine Objektivierung und Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen sicherzustellen. Denn dieses Ziel wird wohl nicht schon dadurch erreicht, dass Hilfspersonen ohne eigene Befugnisse an der von nur einem Beurteiler verantworteten Beurteilung mitwirken, sondern erst dadurch, dass der (Erst-) Beurteiler einer verantwortlichen, im Falle der Abweichung erläuterungs- bzw. plausibilisierungsbedürftigen Kontrolle durch einen Über- oder Zweitbeurteiler unterliegt.
57Wie hier: Lemhöfer, in Lemhöfer/Leppek, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Stand: April 2015, BLV 2009 § 50 Rn. 4 („Mehrere Beurteiler“) und BLV 2009 § 48 Rn. 29, und wohl auch Leppek, Die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten, 2015, S. 24 („Erstbeurteiler“, „Zweitbeurteiler“); offen gelassen vom OVG Berlin-Brandenburg, vgl. etwa den Beschluss vom 14. Juni 2012– OVG 6 S 53/11 –, juris, Rn. 16.
58Legt man das Vorstehende zugrunde, so weicht das hier in Rede stehende praktizierte Beurteilungssystem von der in § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV aufgestellten Regel ab, weil es nur einen verantwortlichen Beurteiler vorsieht. Ob diese Abweichung gleichwohl rechtmäßig ist, also das Vorliegen einer zulässigen Ausnahme angenommen werden kann, ist mindestens zweifelhaft. Die Vorschrift sagt nicht ausdrücklich, ob der Dienstherr solche Ausnahmen bereichsspezifisch oder nur bezogen auf besonders gelagerte Einzelfälle (z.B.: Wegfall eines praktisch nicht ersetzbaren, eigentlich vorgesehenen Beurteilers) zulassen darf. Sollte Letzteres richtig sein, so läge hier ersichtlich kein zulässiger Ausnahmefall vor. Denn die Beurteilungsrichtlinie sieht nicht lediglich ausnahmsweise von der Einschaltung zweier Beurteiler ab, sondern generell. Sollten nach § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV hingegen bereichsspezifische Ausnahmen möglich sein, so dürfte es hier auch in Ansehung des dann insoweit anzunehmenden weiten Gestaltungsermessens des Dienstherrn an zureichenden, eine solche Ausnahme rechtfertigenden Gründen fehlen. Das OVG Berlin-Brandenburg hat in seinem Beschluss vom 14. Juni 2012 – OVG 6 S 53/11 –, juris, Rn. 16, angenommen, der rechtfertigende Grund liege vor dem Hintergrund, dass eine große Zahl von an unterschiedlichen Einsatzorten eingesetzten und verschiedenen Vorgesetzten unterstellten Beamten zu beurteilen sei, in der sachgerechten Erwägung, die Beurteilungskompetenz zur Vereinheitlichung der Beurteilungsmaßstäbe auf einen zentralen Beurteiler zu konzentrieren. Diese Annahme überzeugt schon unabhängig davon nicht, dass ihr die nach den obigen Ausführungen unter Punkt 2. a) aa) dieses Beschlusses nicht tragfähige Annahme zugrundeliegt, das in der Beurteilungsrichtlinie festgelegte Verfahren stelle eine vollständige Berücksichtigung des für die Beurteilung maßgeblichen Sachverhalts (durch den Beurteiler) sicher. Denn es wird nicht nachvollziehbar ausgeführt, aus welchen Gründen ein zweistufiges Beurteilungssystem, in welchem die unmittelbaren Vorgesetzten als Erstbeurteiler und der bisherige zentrale Beurteiler als Zweitbeurteiler fungieren, zur Vereinheitlichung der Beurteilungsmaßstäbe nicht geeignet sein kann. Es ist nicht erkennbar, dass der Tendenz der unmittelbaren Vorgesetzten, die Leistungen und die Befähigung der ihnen jeweils unterstellten (wenigen) Beamten „zu gut“ zu beurteilen, nicht etwa durch Vorgabe eines klaren Bewertungssystems, durch Schulungen der (ihrerseits regelmäßig zu beurteilenden; vgl. insoweit auch Ziffer 1.3 BR) Erstbeurteiler und durch Beurteilungs(video)konferenzen der beteiligten Beurteiler erfolgreich entgegengewirkt werden könnte. Dies dürfte auch vor dem Hintergrund zu gelten haben, dass den unmittelbaren Vorgesetzten insbesondere in kleineren Auslandsvertretungen häufig nur ein zu beurteilender Beamter oder nur wenige zu beurteilende Beamte des gleichen Statusamtes unterstellt sein dürften, ihnen also „vor Ort“ keine oder nur wenige „Vergleichsmöglichkeiten“ zur Verfügung stehen. Denn solche Schwierigkeiten werden auch in anderen Geschäftsbereichen bzw. von anderen Dienstherren gemeistert. Im Übrigen dürfte die im Auswärtigen Amt bekanntermaßen praktizierte „Rotation“ tatsächlich regelmäßig bewirken, dass ein Erstbeurteiler über breitere Erfahrungen in Bezug auf die Leistungen und die Befähigung von Beamten verfügt, aus deren Reihen er aktuell ggf. nur einen oder nur wenige zu beurteilen hat.
59b) Die Aussichten des Antragstellers, bei einer rechtsrichtigen, d.h. auf der Grundlage rechtmäßiger dienstlicher Beurteilungen erfolgenden Auswahlentscheidung ausgewählt zu werden, sind auch offen; seine Auswahl erscheint zumindest als möglich.
60Zu diesem Erfordernis vgl. (grundlegend) BVerfG, Beschluss vom 24. September 2002– 2 BvR 857/02 –, ZBR 2002, 427 = juris, Rn. 13.
61Denn es ist schon nicht auszuschließen, dass die dienstliche Beurteilung des Antragstellers im Falle einer rechtmäßigen Beurteilungspraxis deutlich besser ausgefallen wäre. Im Übrigen kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass dienstliche Beurteilungen von Beigeladenen dann deutlich schlechter ausgefallen wären.
62Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, da diese keinen Antrag gestellt und sich damit selbst keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
63Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren erfolgt auf der Grundlage der aktuellen Streitwertpraxis der mit beamtenrechtlichen Konkurrentenstreitver-fahren befassten Senate des OVG NRW
64vgl. z.B. die Beschlüsse vom 17. April 2015 – 6 B 296/15 –, juris, Rn. 10 ff., und vom 15. April 2015 – 1 B 195/14 –, juris, Rn. 42 ff., jeweils m.w.N.,
65in Anwendung der §§ 40, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 und Abs. 6 Satz 4 Fall 1 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Satz 2 und 3, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG in der im Zeitpunkt der Einlegung der Beschwerde (19. Dezember 2014) geltenden Fassung. Die nach den zitierten Regelungen des § 52 Abs. 6 GKG maßgebliche hälftige Summe derjenigen Bezüge, welche bezogen auf das letztlich von dem Antragsteller angestrebte
66– zur Maßgeblichkeit desselben vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. April 2014 – 1 B 195/14 –, juris, Rn. 42 f., und vom 7. November 2013– 6 B 1034/13 –, juris, Rn. 21; ferner ausführlich: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 23. Dezember 2013 – 2 B 11209/13 –, IÖD 2014, 42 = juris, Rn. 19 bis 25 –
67Amt (A 11) unter Berücksichtigung der von diesem erreichten Erfahrungsstufe (Stufe 6) nach dem Stand des Besoldungsrechts im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung für das Kalenderjahr 2014 (fiktiv) zu zahlen wären und welche sich auf 46.001,02 Euro belaufen (= von der Antragsgegnerin mitgeteilter und von dem Antragsteller nicht in Zweifel gezogener Betrag), ist nach der Streitwertpraxis der genannten Senate im Hinblick auf den im Eilverfahren lediglich verfolgten Sicherungszweck noch um die Hälfte, d.h. im Ergebnis auf ein Viertel der maßgeblichen kalenderjährlichen Bezüge zu reduzieren. Das führt hier auf den festgesetzten Streitwert von 11.500,25 Euro.
68Einer Änderung des vom Verwaltungsgericht für das erstinstanzliche Verfahren festgesetzten Streitwerts von Amts wegen (§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG) bedurfte es hier (nur) deswegen nicht, weil sich die bei der Berechnung erfolgten Fehler – Abstellen auf das Endgrundgehalt des angestrebten Amtes statt auf die erreichte Erfahrungsstufe; Ansatz der erst ab dem 1. August 2013 geltenden Bezüge für das gesamte Jahr 2013 – im Ergebnis nicht auswirken. Denn der erstinstanzlich festgesetzte Streitwert (11.935,23 Euro) fällt in dieselbe Streitwertstufe (bis 13.000,00 Euro) wie der insoweit zutreffende berechnete Streitwert von 11.160,29 Euro (25.911,13 Euro [= 7 x 3,701,59 Euro] zuzüglich 18.730,05 Euro [= 5 x 3.746,01 Euro] = 44.641,18 Euro; dieser Betrag dividiert durch den Faktor 4).
69Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.
(1) Die dienstlichen Beurteilungen erfolgen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes und in der Regel von mindestens zwei Personen. Einzelheiten des Beurteilungsverfahrens, insbesondere die Zahl der Beurteilerinnen und Beurteiler sowie gegebenenfalls die Rolle und Verantwortlichkeit mitwirkender Berichterstatterinnen und Berichterstatter, regeln die obersten Dienstbehörden in den Beurteilungsrichtlinien. Sie können diese Befugnis auf andere Behörden übertragen.
(2) Der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, soll bei der höchsten Note zehn Prozent und bei der zweithöchsten Note zwanzig Prozent nicht überschreiten. Im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit ist eine Überschreitung um jeweils bis zu fünf Prozentpunkte möglich. Ist die Bildung von Richtwerten wegen zu geringer Fallzahlen nicht möglich, sind die dienstlichen Beurteilungen in geeigneter Weise entsprechend zu differenzieren.
(3) Die dienstliche Beurteilung ist der Beamtin oder dem Beamten in ihrem vollen Wortlaut zu eröffnen und mit ihr oder ihm zu besprechen. Die Eröffnung ist aktenkundig zu machen und mit der Beurteilung zu den Personalakten zu nehmen.
(4) Das Ergebnis eines Beurteilungsdurchgangs soll den Beurteilten in Form eines Notenspiegels in geeigneter Weise bekannt gegeben werden. Hierbei soll der Anteil an Frauen, Männern, Teilzeit- und Telearbeitskräften und schwerbehinderten Menschen jeweils gesondert ausgewiesen werden, wenn die Anonymität der Beurteilungen gewahrt bleibt.
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme etwaiger außergerichtlicher Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 11.500,25 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e
2I.
3Der Antragsteller ist Beamter der Besoldungsgruppe A 10 BBesO und bei der Antragsgegnerin dauerhaft am zweiten Dienstsitz in C. tätig. Er wendet sich dagegen, dass die Antragsgegnerin ihn im Rahmen der Beförderungsrunde nach A 11 BBesO Ende November 2013 nicht für eine Beförderung vorgesehen hat.
4In die entsprechende Auswahlentscheidung, bei der 96 Planstellen zur Verfügung standen, wurden von insgesamt 226 Beamten (Hinweis: Hier und im Folgenden wird lediglich aus Gründen der sprachlichen Vereinfachung nur die männliche Form verwendet) 218 in das Betrachterfeld aufgenommen, darunter auch der Antragsteller.
5Der Auswahlentscheidung lagen in 15 Fällen Nachzeichnungen und im Übrigen dienstliche Regelbeurteilungen zugrunde. Letztere waren zum Stichtag 1. April 2012 erstellt worden, und zwar nach der „Beurteilungsrichtlinie vom 13. Januar 2010 i.V.m. RES 100-35 vom 13. Januar 2010“. Diese Beurteilungsrichtlinie (im Folgenden: BR) statuiert ein System zentraler Beurteilung bei dezentraler Berichterstattung: Nach Ziffer 1.2 BR ist Beurteiler der oberste Dienstvorgesetzte, der diese Aufgabe an den Leiter der Zentralabteilung oder den Beauftragten für Personal delegieren kann. Die Beurteilung der Beamten der Besoldungsgruppe A 10 ist dabei dem Beauftragten für Personal übertragen (vgl. Ziffer 4.5 und 4.6 BR; dies war seinerzeit Herrn Ministerialdirigent L. ). Der zentralen Beurteilung voraus geht die dezentrale Berichterstattung. Die unmittelbaren Vorgesetzten verfassen als Erstberichterstatter für die zu beurteilenden Beamten auf dem Beurteilungsformular einen Beurteilungsbericht (Ziffer 1.2 BR), welcher die Grundlage für die Beurteilung bildet (vgl. Ziffer 4.1 und 4.2 BR). Der Berichterstatter hat für jeden der Bereiche von I. bis VI. im Beurteilungsformular (Soziale Fähigkeiten, Führungsfähigkeiten, Engagement, Intellektuelle Fähigkeiten, Kommunikative Fähigkeiten, Praktische Fähigkeiten) zusätzlich zur verbalen Einschätzung Gründe und wo möglich konkrete Beispiele anzuführen; die Unterpunkte, die die Fähigkeiten konkretisieren, sind dabei besonders zu beachten (Ziffer 6.1 BR). Grundsätzlich ist zur Verbreiterung der Anschauungsgrundlage und zur Förderung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen ferner ein kurzer Zweitbericht eines weiteren Vorgesetzten einzuholen; dieser soll sich zu den Feststellungen der Beurteilungsberichte äußern und darf sich nicht auf deren bloße Übernahme beschränken (Ziffer 4.3 BR). Die Erstberichterstatter müssen eigene und detaillierte Kenntnisse über die zu beurteilenden Mitarbeiter und über deren Aufgaben besitzen (Ziffer 4.2 BR), und die Zweitberichterstatter müssen die zu beurteilenden Mitarbeiter und ihre Aufgabengebiete (zumindest) kennen (Ziffer 4.3 BR). Verfügen die Erst- oder Zweitberichterstatter ausnahmsweise aus eigener Anschauung nicht über eine „hinreichende Bewertungsgrundlage“ oder fehlen ihnen selbst die erforderlichen Fachkenntnisse „zur Einschätzung der Leistung und Befähigung“, so können sie nach Ziffer 5.6 BR einen schriftlichen Beitrag einer fachkundigen Person einholen („Beurteilungsbeitrag“ im Sinne der BR). Solche Beurteilungsbeiträge sind ferner zur Vermeidung längerer Beurteilungslücken einzuholen (Ziffer 5.5 BR). Die Berichtsunterlagen werden sodann nach Besprechung mit den zu beurteilenden Beamten (Ziffer 6.2 BR) und möglicher Ergänzung durch diese (Ziffer 6.3 BR) über das zuständige Personalreferat an den Beurteiler weitergeleitet, wobei das Personalreferat die Berichte auf Einhaltung der Beurteilungsrichtlinie (insbesondere: Vollständigkeit, Schlüssigkeit und Beachtung der Formalien) prüft und befugt ist, unvollständige Berichte oder solche mit erheblichen Unklarheiten den Berichterstattern zur Vervollständigung und/oder Überarbeitung zurückzureichen (Ziffer 1.2, 4.3 und 4.4 BR). Der Beurteiler, welcher bei seinen Entscheidungen vom Personalreferat beraten und unterstützt wird (Ziffer 4.4 und 7 BR), beurteilt schließlich in eigener Verantwortung (Ziffer 1.2 und 4.1 BR), ob und inwieweit die Anforderungen des jeweiligen Amtes oder der jeweiligen Funktion im Rahmen der Vergleichsgruppe erfüllt wurden, und kann dabei weitere Erkenntnisquellen heranziehen und verwerten (Ziffer 4.1 BR). Er setzt für die Beamten die Ausprägungsgrade (von der Spitzennote „A“ abfallend bis zu Note „E“) der einzelnen Leistungsmerkmale und – unter Berücksichtigung der Richtwerte – die Gesamtnoten (von „Herausragend [1]“ bis „Genügt nicht den Anforderungen [7]“) fest (Ziffer 1.2 und 7 BR). Die Gesamtnote hat er in einer kurzen Zusammenfassung zu begründen, in welcher er auch auf ggf. zusätzlich zum Beurteilungsbericht verwertete Erkenntnisse eingehen und ggf. seine vom Beurteilungsbericht abweichenden Einschätzungen begründen soll (Ziffer 7 BR).
6Die Gesamtnote der für den Antragsteller unter dem 27. Juni 2013 erstellten Regelbeurteilung lautete auf „erfüllt die Anforderungen in jeder Hinsicht (4)“; rund 78 Prozent der in seiner Vergleichsgruppe Beurteilten erzielten ein besseres Ergebnis. Hinsichtlich der sechs Kompetenzbereiche erzielte er viermal die Einzelnote „C“ (ausgeprägt) und zweimal die Einzelnote „B“ (stark ausgeprägt). Nachdem eine Stellungnahme des Antragstellers, welche auf eine Beurteilung zumindest mit der Note „2“ abzielte, nicht zu einer Änderung der Regelbeurteilung geführt hatte, hat der Antragsteller am 20. November 2013 (sinngemäß) Widerspruch gegen die Beurteilung erhoben, über den – soweit ersichtlich – noch nicht entschieden ist.
7In Auswertung des aktuellen Leistungsbildes der betrachteten 218 Beamten wählte die Antragsgegnerin 96 Beamte aus, und zwar die mit den Noten „1“ oder „2“ benoteten 62 Beamten sowie die 34 Beamten, welche die Note „3“ mit der besten Binnendifferenzierung (d.h. mit einem „A“, zwei „B“ und drei „C“) erhalten haben.
8Mit Bescheid vom 11. November 2013 teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit, dass er in der fraglichen Beförderungsrunde nicht für eine Beförderung vorgesehen sei. Hiergegen hat der Antragsteller Widerspruch erhoben, über den – soweit ersichtlich – noch nicht entschieden ist.
9Dem wegen der Nichtberücksichtigung des Antragstellers in der Beförderungsrunde bei dem Verwaltungsgericht gestellten Eilantrag hat dieses entsprochen und der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, die im Beförderungsauswahlverfahren 2012/2013 von ihr ausgewählten Beigeladenen unter Einweisung in die nach Besoldungsgruppe A 11 der Antragsgegnerin bewerteten offenen bzw. ausgeschriebenen Planstellen (Besoldungsgruppe A 11) zu befördern. Zur Begründung hat es im Kern ausgeführt: Der Antragsteller habe einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die Verletzung seines Bewerbungsverfahrensan-spruchs ergebe sich aus Folgendem: Der getroffenen Auswahlentscheidung liege mit der für den Antragsteller erstellten, den Beurteilungszeitraum vom 10. Januar 2011 bis zum 1. April 2012 erfassenden dienstliche Beurteilung vom 27. Juni 2013 eine fehlerhafte Regelbeurteilung zugrunde. Für diese Regelbeurteilung wie auch für die Regelbeurteilungen der übrigen betroffenen Beamten fehle es nämlich systembedingt an einer hinreichenden Tatsachengrundlage. Denn die vom zentralen Beurteiler in Anwendung der Beurteilungsrichtlinie vom 13. Januar 2010 regelmäßig allein heranzuziehenden (und auch im Falle des Antragstellers – unstreitig – allein herangezogenen) Beurteilungsbeiträge („Beurteilungsbericht“ und „Zweitbeurteilungsbericht“) reichten nicht aus, um sich ein zutreffendes Bild des Leistungs- und Befähigungsstandes der zu beurteilenden Beamten zu verschaffen und diese sodann in Relation zu den Leistungen der übrigen Beamten der Vergleichsgruppe zu bewerten. Die Beurteilungsbeiträge könnten den ihnen zugedachten Zweck nicht erreichen, weil die Beurteilungsrichtlinie nicht sicherstelle, dass der Beurteiler die textlich zu treffenden, nicht mit Noten zu versehenden Einschätzungen der Berichterstatter zutreffend erfassen könne. Denn es fehle insoweit an der Vorgabe eines festen, einheitlichen Maßstabes, etwa in der Form eines Notensystems oder einer die Verwendung von Begriffen steuernden Anleitung. Letztlich sei es dem Beurteiler völlig freigestellt, die im Kern bewertenden Ausführungen der Berichterstatter einer konkreten Notenstufe zuzuordnen, ohne dass Gewissheit bestehe, dass sein Verständnis von dem Aussagegehalt der Formulierung mit dem des jeweiligen Berichterstatters überhaupt übereinstimme. Hinzu trete, dass die Beurteilungsrichtlinie im Unklaren lasse, ob und in welchem Umfang in den Berichten überhaupt vergleichende Bewertungen („überdurchschnittlich“, „hervorragend“) zulässig oder erwünscht seien. Die Schwierigkeit, den Inhalt der Berichte in eine Bewertung zu übersetzen, werden auch nicht durch die Vorgabe der Richtlinie beseitigt, für die zu begründende Einschätzung der Leistung und Befähigung des Beamten wo möglich konkrete Beispiele anzuführen. Denn eine Bewertung müsse sich immer auf eine Vielzahl von Eindrücken und Beobachtungen und nicht lediglich auf einzelne, u.U. die dienstliche Tätigkeit nicht prägende Beispielsfälle stützen. Außerdem seien viele der vom Berichterstatter anzusprechenden Unterpunkte der Kompetenzfelder nicht oder nur mit viel Aufwand durch Beispiele zu unterfüttern, so etwa „konzeptionelles und analytisches Denken“. Von dem Antragsteller könne nicht die Glaubhaftmachung verlangt werden, dass seine Beurteilung ohne die aufgezeigte Fehlerhaftigkeit des Beurteilungssystems des Auswärtigen Amtes besser ausgefallen wäre, weil eine solche Glaubhaftmachung faktisch unmöglich sei.
10Hiergegen wendet sich die Antragsgegnerin mit ihrer fristgerecht erhobenen Beschwerde, die sie im Kern wie folgt begründet: Das früher beim Auswärtigen Amt praktizierte Beurteilungssystem dezentraler Beurteilung sei nicht geeignet gewesen, die Einhaltung der Richtwerte zu gewährleisten, da die Vorgesetzten vor allem in den kleineren Auslandsvertretungen mitunter nur einen Beamten aus dem jeweiligen Statusamt zu beurteilen gehabt hätten; auch habe die Rechtsprechung die mangelnde Schlüssigkeit und Plausibilität der Beurteilungen sowie die fehlende Vergleichbarkeit kritisiert. Vor diesem Hintergrund sei man zu dem aktuellen – von der für Berlin zuständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht beanstandeten – System zentraler, objektiverer und maßstabswahrender Beurteilung durch zentrale Beurteiler der Besoldungsgruppen B 6 oder B 9 übergegangen, die aufgrund ihrer Berufserfahrung einen fundierten Überblick über Anforderungen und Posten aus eigener Anschauung hätten. Dieses Beurteilungsverfahren stehe entgegen der die gerichtliche Kontrollbefugnis überspannenden Annahme des Verwaltungsgerichts mit den Vorgaben des Gesetzes und der Rechtsprechung im Einklang.
11Das von § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV vorgegebene Vier-Augen-Prinzip sei schon deshalb gewahrt, weil neben dem Beurteiler auch die Berichterstatter an den Beurteilungen mitwirkten. Zudem erlaube das Rotationsprinzip auch ein Absehen von dem Regelerfordernis. Das Beurteilungssystem verlasse auch nicht den Gestaltungsspielraum, welcher dem Dienstherrn insoweit zukomme. Die Verlagerung der Beurteilungskompetenz auf zentrale Beurteiler sei nicht zu beanstanden. Das Beurteilungssystem versetze den Beurteiler in die Lage, eine eigene Bewertung vorzunehmen. Hierzu sei es nach der Rechtsprechung nicht erforderlich, dass er den zu beurteilenden Beamten aus eigener Anschauung kenne. Es sei deshalb unerheblich, dass dezentrale Beurteiler diese Kenntnisse hätten, zumal sie wegen des Auseinanderfallens von Beurteilungszeiträumen und Rotationsrhythmus bis zum Stichtag bezogen auf die zu beurteilenden Beamten häufig nur auf eine schmale Erkenntnisgrundlage zurückgreifen können würden. Es sei ferner zulässig, eine Beurteilung ausschließlich auf der Grundlage von Beurteilungsbeiträgen zu erstellen; dies ergebe sich auch aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. November 2014 – 2 A 10.13 –. Das gelte auch dann, wenn diese Beiträge nicht mit konkreten Benotungen versehen seien. Denn eine Rechtspflicht zur Notenvergabe durch Berichterstatter bestehe, wie auch das soeben zitierte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts belege, nicht, und reine Notenbewertungen seien außerdem ohne Erläuterung ohnehin wenig aussagekräftig und schlechter geeignet als verbale Leistungseinschätzungen, das erforderliche anschauliche und vollständige Bild zu zeichnen. Entscheidend sei allein, dass die herangezogenen Erkenntnisse unter Anlegung eines objektiven Maßstabs geeignet seien, dem Beurteiler ein zutreffendes und vollständiges Bild von den Leistungen und Befähigungen des Beamten im Beurteilungszeitraum zu vermitteln. Dies sei hier sichergestellt. Die dem Beurteiler zur Verfügung gestellten Unterlagen – insbesondere die gegliederten und sorgfältig erstellten Beurteilungsberichte, bei denen die allgemeinen und dabei auch wertenden Leistungsbeschreibungen und die nur plausibilisierenden Beispiele zu einer „untrennbaren Bewertungseinheit“ verschmölzen –, die Bewertungsvorschläge des Personalreferats sowie der Dialog des Beurteilers mit dem Referat oder (nicht verpflichtend aufgegeben, aber in der Praxis häufig) auch mit den Berichterstattern vermittelten dem Beurteiler ein vielschichtiges Gesamtbild. Eine nachträgliche Einbeziehung der Berichterstatter in den Beurteilungsvorgang sei deshalb nicht erforderlich und wegen des weltweiten Arbeitsfeldes auch nicht praktikabel. Insbesondere aufgrund der vielfältigen Einbeziehung der zu Beurteilenden in das Verfahren sei dieses auch transparent. Die in den Beurteilungsberichten enthaltenen wertenden Begriffe wie „hervorragend“ wiesen nicht auf einen Quervergleich oder eine Notengebung hin, sondern würden nur im Rahmen des allgemeinen Sprachgebrauchs verwendet, drückten also nur die besondere Zufriedenheit der Berichterstatter mit der Arbeit ihrer Untergebenen aus. Aufgrund des Quervergleichs der dem Beurteiler vorgelegten Berichte werde zudem verhindert, dass sich Unterschiede im Ausdrucksvermögen der Berichterstatter verzerrend auswirkten. Insbesondere die weit verbreitete Verwendung von Superlativen werde durch den Beurteiler bei der Bewertung korrigiert. Das zentrale Beurteilungsverfahren gewährleiste auch die Anwendung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes. Abweichendes ergebe sich nicht aus der Verwendung wertender und zugleich vergleichender Begriffe in den Berichten, weil diese nicht auf die Vergleichsgruppe, sondern nur auf das Blickfeld des Berichterstatters bezogen sein könnten. Schon im Ansatz verfehlt sei es, feste Formulierungsvorgaben für die Berichterstatter zu fordern. Denn auch den Berichterstattern komme bei ihrem Akt wertender Erkenntnis ein eigener Spielraum zu, der nicht ausgehöhlt werden dürfe. Zudem könnten Berichterstatter, denen feste wertende Begriffe vorgegeben seien, eine bestimmte Bewertung durch den Beurteiler gezielt herbeiführen und das Ziel der Einhaltung der Richtwerte konterkarieren. Der zentrale Beurteiler habe im konkreten Fall sein Ermessen bei der Beurteilung auch nicht fehlerhaft ausgeübt. Da die „Übersetzung“ der Berichte in Noten ein geistiger Vorgang wertender Betrachtung sei, könne sie sich lediglich im Ergebnis ausdrücken. Es sei daher Sache des jeweiligen Beamten bzw. Eilantragstellers, glaubhaft zu machen, dass dieses Ergebnis Ausdruck von Willkür oder sachfremder Erwägungen sei; hieran fehle es im vorliegenden Fall.
12Die mithin in Anwendung einer fehlerfreien Beurteilungsrichtlinie erstellte dienstliche Beurteilung sei auch einzelfallbezogen nicht zu beanstanden. Sie sei, wie die weiteren Darlegungen (Punkt 3. der 47seitigen Begründungsschrift) zeigten, entgegen der unmaßgeblichen Selbsteinschätzung des Antragstellers auch plausibel, und zwar sowohl hinsichtlich der Bewertung der Einzelmerkmale als auch der Gesamtwürdigung. Schließlich sei die Nichtauswahl des Antragstellers aufgrund seines Leistungsrückstandes, der in der Beurteilung dokumentiert werde, nicht zu beanstanden; auch bei einem neuen Auswahlverfahren wäre er chancenlos.
13Die Antragsgegnerin beantragt sinngemäß,
14den Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Köln vom 3. Dezember 2014 – 15 L 1796/13 – abzulehnen.
15Der Antragsteller beantragt,
16die Beschwerde zurückzuweisen,
17und führt, den erstinstanzlichen Beschluss verteidigend, bekräftigend insbesondere aus: Mangels Vorgabe eines Bewertungssystems für die Berichterstatter sei es jedem Berichterstatter überlassen, ob und welche wertenden Begriffe er verwende. Es sei deshalb nicht möglich einzuordnen, wie denn der jeweilige Berichtsverfasser seine Bewertung meine, ob er sich also z.B. noch eine bessere Leistung vorstellen könne. Vor diesem Hintergrund könnten die Berichte keine taugliche Grundlage für eine Beurteilung sein. Das demnach zu beanstandende Beurteilungssystem sei entgegen den – rechtlich ohnehin irrelevanten – Ausführungen der Antragsgegnerin im Übrigen auch nicht ohne Alternative; insbesondere könne die Einhaltung der Richtwerte auch in einem System mit Erst- und Zweitbeurteilern sichergestellt werden.
18Die Beigeladenen haben sämtlich keinen Antrag gestellt.
19II.
20Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg.
21Der Senat ist bei der durch die Beschwerde veranlassten Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung, soweit es um deren Abänderung geht, auf die Prüfung der vom Rechtsmittelführer fristgerecht dargelegten Gründe beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 i.V.m. Satz 1 und 3 VwGO). Diese Gründe rechtfertigen nicht die Annahme, dass das Verwaltungsgericht den vom Antragsteller erstinstanzlich gestellten, vom Verwaltungsgericht sinngemäß dahin verstandenen Antrag,
22der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, die im Beförderungsauswahlverfahren 2012/2013 von ihr ausgewählten Beigeladenen unter Einweisung in die nach Besoldungsgruppe A 11 der Antragsgegnerin bewerteten offenen bzw. ausgeschriebenen Planstellen (Besoldungsgruppe A 11) zu befördern,
23hätte ablehnen müssen. Mit ihrem Beschwerdevorbringen hat die Antragsgegnerin keine solchen Gesichtspunkte vorgetragen, die zu einer Abänderung des angegriffenen Beschlusses führen müssten. Namentlich hat sie nicht durchgreifend die Einschätzung des Verwaltungsgerichts in Frage gestellt, der Antragsteller habe sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO).
241. Hinsichtlich der (nicht mit einer Begründung versehenen) Annahme des Verwaltungsgerichts, der Antragsteller habe einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, scheidet eine Abänderung des angefochtenen Beschlusses schon deswegen aus, weil das Beschwerdevorbringen hierzu nichts enthält. Unabhängig davon erweist sich die Annahme des Verwaltungsgerichts mit Blick auf die beabsichtigten Beförderungen der Beigeladenen aber auch der Sache nach als zutreffend.
252. Die gegen die Annahme des Bestehens eines Anordnungsanspruchs gerichteten Einwände der Antragsgegnerin greifen sämtlich nicht durch.
26Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass der Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers verletzt ist (a)) und dass dieser bei einer erneuten, fehlerfreien Auswahlentscheidung nicht chancenlos wäre (b)).
27a) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht eine Verletzung des dem Antragsteller zukommenden Bewerbungsverfahrensanspruchs angenommen, welcher namentlich die unbeschränkte und vorbehaltlose Ausrichtung der Auswahlentscheidung des Dienstherrn an den Kriterien der Bestenauslese im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG (Eignung, Befähigung und fachliche Leistung) verlangt. Denn die dieser Auswahlentscheidung zugrundegelegte Regelbeurteilung des Antragstellers ist rechtswidrig.
28Dienstliche Beurteilungen von Beamten sind nach der ständigen, verfassungsgerichtlich gebilligten Rechtsprechung nur beschränkt überprüfbar. Nur der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der zu Beurteilende den – ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu. Gegenüber dieser hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle auf die Überprüfung zu beschränken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, anzuwendende Begriffe oder den rechtlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob diese – über Art. 3 Abs. 1 GG den Dienstherrn gegenüber dem Beamten rechtlich bindenden – Richtlinien eingehalten sind und ob sie sowohl mit den Regelungen über die dienstliche Beurteilung in den einschlägigen beamten- und insbesondere auch laufbahnrechtlichen Vorschriften als auch mit dem Gesetz im Übrigen im Einklang stehen.
29Vgl. etwa das Senatsurteil vom 24. Januar 2011– 1 A 1810/08 –, ZBR 2011, 311 = juris, Rn. 30 f., m.w.N., und den Senatsbeschluss vom 18. Juni 2015 – 1 B 384/15 –, juris, Rn. 5 f.
30aa) Nach Maßgabe dieser Grundsätze erweist sich die in Rede stehende, dem Antragsteller erteilte dienstliche Beurteilung als rechtswidrig, weil sie nicht auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage beruht. Denn die Beurteilungsberichte (Erst- und Zweitbericht), welche der zentrale Beurteiler für die Beurteilung in Übereinstimmung mit den – dies ermöglichenden und insoweit rechtswidrigen – Vorgaben der Beurteilungsrichtlinie allein herangezogenen hat, waren unter Anlegung eines objektiven Maßstabs nicht geeignet, dem Beurteiler ein zutreffendes und vollständiges Bild von den Leistungen und Befähigungen des Antragstellers im Beurteilungszeitraum zu vermitteln. Entsprechendes gilt für die den Beigeladenen für diesen Zeitraum erteilten Regelbeurteilungen.
31Der Sinn und Zweck einer dienstlichen Beurteilung liegt darin, ein aussagekräftiges, objektives und vergleichbares Bild der Leistung und Befähigung des Beamten zu gewinnen, um als Grundlage für künftige, am Grundsatz der Bestenauslese orientierte Personalentscheidungen dienen zu können (Art. 33 Abs. 2 GG, vgl. auch Ziffer 1.1 BR). Deshalb muss der jeweils zuständige Beurteiler in der Lage sein, das ihm anvertraute höchstpersönliche Werturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten abzugeben. Das setzt im Grundsatz die vollständige und richtige Kenntnis der insoweit relevanten Tatsachengrundlage und das durchgängige Einhalten eines gleichen Beurteilungsstandards voraus.
32Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 16. April 2002 – 1 B 1469/01 –, RiA 2003, 256 = Rn. 23 f., m.w.N.
33Allerdings ist es – bezogen auf die Kenntnis der Tatsachengrundlage – nicht erforderlich, dass der Beurteiler das vom Beamten während des gesamten Beurteilungszeitraums gezeigte Leistungs- und Befähigungsbild aus eigener Anschauung kennt.
34Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011– 1 A 1810/08 –, ZBR 2011, 311 = juris, Rn. 47 f., m.w.N.
35Das schließt nach der jüngeren ausdrücklichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den – hier für den Antragsteller und für die wohl ganz überwiegende Zahl der übrigen Beurteilten gegebenen – Fall ein, dass der Beurteiler die dienstlichen Leistungen des zu Beurteilenden im Beurteilungszeitraum überhaupt nicht aus eigener Anschauung kennt.
36Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014– 2 A 10.13 –, NVwZ 2015, 526 = juris, Rn. 25.
37In allen Fällen nur teilweise vorhandener oder sogar gänzlich fehlender eigener Anschauung ist es allerdings erforderlich, dass der Beurteiler sich die für die Erstellung der Beurteilung notwendigen (ergänzenden) Kenntnisse verschafft. Hierfür kann er sich aller verfügbaren und geeigneten Erkenntnisquellen bedienen. In Betracht kommen neben Arbeitsplatzbeschreibungen (vgl. Teil B. der fraglichen dienstlichen Beurteilungen) und schriftlichen Arbeitsergebnissen vor allem – schriftliche oder mündliche – Berichte bzw. Beurteilungsbeiträge von insoweit sachkundigen Personen.
38Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014– 2 A 10.13 –, NVwZ 2015, 526 = juris, Rn. 21 f., und OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011– 1 A 1810/08 –, ZBR 2011, 311 = juris, Rn. 47 f., jeweils m.w.N.
39Als solche sachkundigen Personen kommen vorrangig, aber nicht ausschließlich die früher für die Beurteilung zuständigen sowie Personen in Betracht, die die Dienstausübung des Beamten aus eigener Anschauung kennen. Die Beurteilungsbeiträge dieser Personen müssen die Informationen enthalten, die es dem Beurteiler erlauben, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zutreffend zu erfassen, über die er keine aus eigener Anschauung gewonnene Erkenntnis besitzt. Fehlt ihm insoweit jegliche Erkenntnis, so muss er sich voll auf die Beurteilungsbeiträge verlassen; es geht dann nur noch darum, das von dem Beitrag bzw. von den Beiträgen gezeichnete Bild in das Beurteilungssystem einzupassen, und zwar idealerweise mit dem Blick des erfahrenen und das Leistungs- und Befähigungsspektrum der vergleichbaren Beamten kennenden Beurteilers. In einem solchen Fall müssen die Beurteilungsbeiträge nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entweder hinreichende textliche Ausführungen für die Vergabe der Einzelbewertungen enthalten oder die Einzelbewertungen selbst vornehmen (sei es durch Ankreuzen der entsprechenden Beurteilungsstufe oder durch Vergabe der entsprechenden Punktzahl).
40Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014– 2 A 10.13 –, NVwZ 2015, 526 = juris, Rn. 22, 23 und 25.
41In Anwendung dieser Grundsätze stellen die hier von dem zentralen Beurteiler ohne Verstoß gegen die Beurteilungsrichtlinie als Erkenntnisgrundlage ausschließlich herangezogenen Beurteilungsbeiträge keine hinreichend tragfähige Tatsachengrundlage für die erfolgte Beurteilung dar. Denn ihre freitextlichen Ausführungen sind, anders als etwa Erstbeurteilungen, nicht an einem vorgegebenen Bewertungssystem auszurichten und ausgerichtet. Sie ermöglichen es dem Beurteiler ohne (mindestens) eine klärende – hier nicht erfolgte – Rücksprache mit den Berichterstattern nicht, zu einer die dienstlichen Leistungen und die Befähigung des Antragstellers im Beurteilungszeitraum zuverlässig widerspiegelnden Vergabe von Einzelnoten und Gesamturteil zu gelangen. Im Einzelnen gilt Folgendes:
42Die von den Berichterstattern vorzulegenden Beurteilungsbeiträge bestehen im Wesentlichen aus wertenden Beschreibungen der von dem betroffenen Beamten im Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen und Befähigung und damit ihrerseits aus (Teil-) Werturteilen. Das ist in der Beurteilungsrichtlinie angelegt (vgl. Ziffer 5.6: „hinreichende Bewertungsgrundlage“, „Einschätzung der Leistungen und Befähigung“; ferner Ziffer 6.1: „Einschätzung“, „wenn hingegen einzelne Merkmale nicht bewertet werden können“), wird von der Antragsgegnerin so auch vorgetragen und ergibt sich ferner auch tatsächlich aus dem Inhalt der für den Antragsteller und die Beigeladenen vorgelegten Beurteilungsberichte. Für diese (Teil-) Werturteile legt die Beurteilungsrichtlinie kein Bewertungssystem fest, aus dem sich ableiten lässt, was genau mit den einzelnen Bewertungen der gezeigten Leistungen (z.B.: „ausgemachter Teamplayer“, „sehr gute Auffassungsgabe“) gemeint ist. Es ist evident, dass solche (nur) verschriftlichten (Teil-) Werturteile, die nicht an einem offengelegten (vorgegebenen) Bewertungssystem orientiert und in dieses eingepasst sind, sondern individuell unterschiedlichen, nicht offengelegten Bewertungsvorstellungen folgen, sich regelmäßig nicht aus sich heraus einer bestimmten Notenstufe zuordnen lassen.
43Ähnlich im Ausgangspunkt schon OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. Mai 2012– OVG 6 S 3.12 –, OVGE BE 33, 123 = juris, Rn. 20: “Es liegt aber in der Natur der Sache, dass verbale Einschätzungen in freien Texten sich oft nicht eindeutig einer bestimmten Notenstufe zuordnen lassen und erst durch die mit ihnen verbundene Benotung deutlich wird, wie der Beurteiler oder Berichterstatter seine Ausführungen verstanden wissen will.”
44Damit aber bestehen bei solchen schriftlich fixierten Werturteilen schon generell Interpretationsspielräume, die Nachfragen des zentralen Beurteilers bei dem Verfasser des jeweiligen Beurteilungsbeitrags erforderlich machen. Nach der einschlägigen Beurteilungsrichtlinie sollen die Beurteilungsbeiträge in freier, nicht mit Noten versehener Beschreibung die Einschätzung des Erstberichterstatters – getrennt nach Kompetenzfeldern und „zusammenfassender Würdigung der Leistung, der Eignung und des Potenzials“ – enthalten (vgl. das Formular). Diese Vorgaben beruhen letztlich auf der – von der Antragsgegnerin hervorgehobenen – Erwägung, dass die Funktion des Beurteilungsbeitrags, dem Beurteiler ein möglichst anschauliches und genaues Leistungs- und Befähigungsbild von dem zu Beurteilenden zu verschaffen, sachgerechter durch eine (ausführliche) Beschreibung der gezeigten Leistungen und Befähigungen erreicht wird als (nur) durch die Vergabe einer abstrakten Note bzw. eines Ausprägungsgrades. Letztere erklären sich nämlich gerade nicht aus sich selbst heraus, sondern sind wiederum erläuterungsbedürftig.
45Allerdings bestehen auch die in der Beurteilungsrichtlinie vorgesehenen Leistungs- und Befähigungsbeschreibungen nicht nur aus einer Aufzählung von Tatsachenbeobachtungen, aus denen der Beurteiler dann gehalten ist, seine eigenen Schlüsse zu ziehen. Vielmehr enthalten auch die Leistungs- und Befähigungsbeschreibungen ihrerseits und sogar vorrangig eine Vielzahl von Werturteilen des Berichtsverfassers über die bei dem zu beurteilenden Beamten wahrgenommenen Arbeitsergebnisse, Fähigkeiten, Eigenschaften und Fertigkeiten. Auf andere Weise wäre die Funktion des Beurteilungsberichts, ein nachvollziehbares Bild über den Leistungs- und Befähigungsstand im maßgeblichen Zeitraum zu vermitteln, auch kaum zu erreichen. Denn mit Blick darauf, dass insoweit regelmäßig ein längerer, nämlich zweijähriger Zeitraum in Rede steht (vgl. Ziffer 5.1 BR), der typischerweise zahlreiche Einzelereignisse umfasst und in dem entsprechend viele Eindrücke entstehen, ist eine Filterung und Gewichtung dieser Ereignisse und Eindrücke unerlässlich, was regelmäßig allein im Wege einer zusammenfassenden Bewertung zu realisieren ist. Zu der Natur von Werturteilen gehört es allerdings, dass diese durch ein individuelles Vorverständnis und durch bestimmte Erfahrungen der Person, die sich ihrer entäußert, geprägt werden. Auch bieten sie regelmäßig Raum für verschiedene Interpretationsmöglichkeiten, die wiederum durch den jeweils herangezogenen, hier nicht offengelegten und nicht überindividuell vorgegebenen Bewertungs- und Vergleichsmaßstab bestimmt werden. Vor diesem Hintergrund erweist es sich als unabdingbar, dass der Beurteiler, dem für die Erstellung der Beurteilung lediglich schriftliche Beurteilungsbeiträge zur Verfügung stehen, den Bedeutungsgehalt der Wertungen klärt, also etwa mit dem jeweiligen Verfasser Kontakt aufnimmt und sich rückversichert, in welchem Sinne und vor welchem tatsächlichen Hintergrund bestimmte – ggf. missverständliche oder auch nur offene – Bewertungen zu verstehen sind. Andernfalls besteht die Gefahr, dass der Beurteiler ein den tatsächlichen Gegebenheiten nicht oder nicht hinreichend entsprechendes Bild von dem Leistungs- und Befähigungsstand des zu Beurteilenden gewinnt und seiner Beurteilung zugrundelegt.
46In diesem Sinne – ebenfalls zu einem „einstufigen“ Beurteilungssystem – schon OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011 – 1 A 1810/08 –, ZBR 2011, 311 = juris, Rn. 67; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 2 A 10.13 –, NVwZ 2015, 526 = juris, Rn. 25, wonach die Ausführungen in nicht mit Noten versehenen Beurteilungsbeiträgen, auf die sich der Beurteiler voll verlassen muss, die Ausführungen in der dienstlichen Beurteilung selbst an Umfang und Tiefe übertreffen müssen, weil ansonsten vor allem bei positiven Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen eine Zuordnung zu den einzelnen Stufen (Noten) der Leistungs- und Befähigungsbewertung nicht möglich wäre. Vgl. ferner die– deutlichen – Worte von Bowitz, Beurteilungsverfahren – ohne Erstbeurteiler?, DÖV 2014, 998 ff. (1002), zu dem Beurteilungsverfahren des Auswärtigen Amtes: „Ein Beurteilungsverfahren aber, welches bestenfalls auf eine Fülle von Missverständnissen zwischen dem Berichterstatter als dem primären Wissensträger und dem im fernen Berlin agierenden zentralen Beurteiler angelegt ist und welches schlimmstenfalls den zentralen Beurteiler in die Versuchung führen kann, sich mehr oder weniger beliebig von den auf eigenen Beobachtungen beruhenden Angaben der Berichterstatter zu lösen, erfüllt diesen Anspruch auf Transparenz in keiner Weise.“
47Keine andere Bewertung rechtfertigt das Vorbringen der Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung (Seite 19), in der Praxis werde von der Möglichkeit einer Rücksprache vom zentralen Beurteiler mit Berichterstattern „in vielen Fällen Gebrauch gemacht.“ Denn dieses Vorbringen ist substanzlos und findet in den vorliegenden dienstlichen Beurteilungen des Antragstellers und auch der Beigeladenen keinerlei Stütze.
48Zu der eben behandelten Problematik der mangelnden Eindeutigkeit schon der von dem einzelnen Berichterstatter abgegebenen bewertenden Beschreibungen tritt ein Gleichheitsproblem hinzu, nämlich der Umstand, dass der Inhalt der Beurteilungsbeiträge angesichts der in einer Beurteilungsrunde zum Einsatz kommenden Vielzahl unterschiedlicher Berichterstatter maßgeblich von ganz unterschiedlichen individuellen Maßstäben geprägt wird, dass also z.B. die betroffenen Beamten in den jeweiligen Beiträgen (unausgesprochen) unterschiedlich streng bewertet werden. Die Antragsgegnerin hat dieses Problem zwar (teilweise) gesehen und hierzu behauptet, aufgrund des Quervergleichs der dem Beurteiler vorgelegten Berichte werde verhindert, dass sich Unterschiede im Ausdrucksvermögen der Berichterstatter verzerrend auswirkten; insbesondere die weit verbreitete Verwendung von Superlativen werde durch den Beurteiler bei der Bewertung korrigiert. Dass dies tatsächlich gelingen könnte, ist aber nicht anzunehmen. Der zentrale, für die jeweiligen Beurteilungen im Auswärtigen Amt zuständige Beurteiler kennt, wie das OVG Berlin-Brandenburg wiederholt allgemein formuliert hat, in vielen Fällen den (Erst- und/oder Zweit-) Berichterstatter nicht persönlich.
49Vgl. etwa OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. Mai 2012 – OVG 6 S 3.12 –, OVGE BE 33, 123 = juris, Rn. 20.
50Diese Annahme ist auch vorliegend ohne Weiteres plausibel, da in der hier in Rede stehenden Beurteilungsrunde nach den Angaben der Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung (S. 21 = Blatt 244 der Gerichtsakte) weltweit etwa 150 Erstberichterstatter zum Einsatz gekommen sind. Vor diesem Hintergrund wird der zentrale Beurteiler regelmäßig nicht einschätzen können, ob ein Erstberichterstatter beispielsweise einen besonders strengen Maßstab anlegt oder – für den im Wettbewerb befindlichen Beamten ebenfalls tendenziell ungünstig – zu einem sehr verknappten Berichtsstil neigt; gleiches gilt für Tendenzen des Berichterstatters, die den Beamten im Ergebnis begünstigen. Der zentrale Beurteiler ist deshalb tatsächlich gar nicht in der Lage, den von der Antragsgegnerin behaupteten Ausgleich von Verzerrungen in den Berichten zu leisten. Wo er dies zufällig und ausnahmsweise einmal doch können sollte, würde ein dann vorgenommener entsprechender Ausgleich wiederum zu einer Ungleichbehandlung von Beamten führen, weil er – obwohl ebenfalls objektiv nötig – an anderer, aber vom Beurteiler nicht erkannter Stelle unterbleiben müsste. Dass solche – den Regelfall bestätigenden, im Verhältnis zu den übrigen zu beurteilenden Beamten willkürlichen – Einzelkorrekturen dennoch gelegentlich vorkommen, ergibt sich aus Entscheidungen des OVG Berlin-Brandenburg. So wird in dem soeben zitierten Beschluss dieses Gerichts vom 16. Mai 2012 – OVG 6 S 3/12 –, juris, Rn. 25, der Umstand erwähnt, dass der dort tätig gewordene zentrale Beurteiler in der Gesamtbewertung ausgeführt hat, „dass der Erstberichterstatter zu einem knappen Berichtsstil und einem strengen Maßstab der Leistungsbeschreibung neige“, und im Beschluss desselben Gerichts vom 15. Juni 2012 – OVG 6 S 49.11 –, juris, Rn. 7, heißt es bei der Wiedergabe der erstinstanzlichen Entscheidung u.a.: „Mit seiner Rüge, der zentrale Beurteiler habe die Ausführungen im Beurteilungsbericht seiner aktuellen Vorgesetzten mit der darin enthaltenen Bemerkung, der Bericht sei 'durch die der Berichterstatterin eigene Überschwänglichkeit gekennzeichnet', ins Lächerliche gezogen, habe der Antragsteller die Verletzung seines Bewerbungsverfahrensanspruchs nicht aufgezeigt.“
51Die vergebenen Noten in der in Rede stehenden, dem Antragsteller erteilten dienstlichen Beurteilung sind auch keiner Plausibilisierung im gerichtlichen Verfahren zugänglich. Ist nämlich die Regelbeurteilung bereits auf einer unzureichenden tatsächlichen Grundlage erstellt worden, so fehlt es an hinreichenden Anhaltspunkten dafür, welches Ergebnis sie bei rechtsrichtiger Erstellung überhaupt gehabt hätte. Es wäre hier ein Frage bloßen Zufalls, ob entsprechende nachträgliche Bemühungen – etwa durch ein klärendes Gespräch zwischen dem Beurteiler und den Berichterstattern – gerade auf die festgelegten Einzelnoten und die festgesetzte Gesamtnote führen würden.
52Im Übrigen würde eine Plausibilisierung der Regelbeurteilung des Antragstellers nichts an dem für die Auswahlentscheidung erheblichen Befund ändern, dass auch die Regelbeurteilungen der Beigeladenen rechtswidrig sind, da sie – soweit erkennbar – wie die des Antragstellers allein auf der Grundlage der Beurteilungsberichte (und, sofern eingeholt, der Beurteilungsbeiträge) erstellt worden sind.
53bb) Erweist sich die in Rede stehende, dem Antragsteller erteilte dienstliche Beurteilung nach alledem (ebenso wie vermutlich die Mehrzahl der übrigen in dieser Beurteilungsrunde erstellten Regelbeurteilungen) vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen als rechtswidrig, ist nicht mehr entscheidungserheblich, ob das von der Beurteilungsrichtlinie etablierte Modell dezentraler Berichterstattung und zentraler Beurteilung auch gegen das in § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV geregelte Erfordernis verstößt, nach welchem die dienstlichen Beurteilungen in der Regel von mindestens zwei Personen erfolgen. Allerdings spricht viel dafür, dass ein solcher Verstoß hier vorliegt.
54Mit dem soeben angesprochenen, gelegentlich auch als „Vier-Augen-Prinzip“ bezeichneten Erfordernis des § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV dürfte statuiert sein, dass die dienstlichen Beurteilungen grundsätzlich unter der Beteiligung von zwei Beurteilern zu erstellen sind; es dürfte also im Regelfall nicht ausreichen, wenn nur ein Beurteiler tätig wird, und zwar auch dann nicht, wenn Hilfspersonen wie etwa Berichterstatter hinzutreten. Das dürfte sich schon zwingend aus dem Wortlaut der Norm ergeben. Denn eine Beurteilung „erfolgt“ von der zur Beurteilung berufenen Person und nicht etwa (auch) durch eine von dem Beurteiler lediglich herangezogene Hilfsperson.
55Anders, aber nicht überzeugend die nicht mit einer Begründung versehene Ansicht des Niedersächsischen OVG, Urteil vom 10. Februar 2015– 5 LB 100/14 –, juris, Rn. 54 ff., insbesondere Rn. 60, wonach der Wortlaut des § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV, soweit er sich auf das Vier-Augen-Prinzip beziehe, „für eine Mitwirkung mehrerer Personen auch auf Entwurfsebene offen“ sein soll, „soweit (…) eine formale Überprüfung sowie eine Schlüssigkeitskontrolle erfolgt.“
56Das nach dem Vorstehenden naheliegende Verständnis des Wortlauts der Norm entspricht auch deren Sinn und Zweck, eine Objektivierung und Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen sicherzustellen. Denn dieses Ziel wird wohl nicht schon dadurch erreicht, dass Hilfspersonen ohne eigene Befugnisse an der von nur einem Beurteiler verantworteten Beurteilung mitwirken, sondern erst dadurch, dass der (Erst-) Beurteiler einer verantwortlichen, im Falle der Abweichung erläuterungs- bzw. plausibilisierungsbedürftigen Kontrolle durch einen Über- oder Zweitbeurteiler unterliegt.
57Wie hier: Lemhöfer, in Lemhöfer/Leppek, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Stand: April 2015, BLV 2009 § 50 Rn. 4 („Mehrere Beurteiler“) und BLV 2009 § 48 Rn. 29, und wohl auch Leppek, Die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten, 2015, S. 24 („Erstbeurteiler“, „Zweitbeurteiler“); offen gelassen vom OVG Berlin-Brandenburg, vgl. etwa den Beschluss vom 14. Juni 2012– OVG 6 S 53/11 –, juris, Rn. 16.
58Legt man das Vorstehende zugrunde, so weicht das hier in Rede stehende praktizierte Beurteilungssystem von der in § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV aufgestellten Regel ab, weil es nur einen verantwortlichen Beurteiler vorsieht. Ob diese Abweichung gleichwohl rechtmäßig ist, also das Vorliegen einer zulässigen Ausnahme angenommen werden kann, ist mindestens zweifelhaft. Die Vorschrift sagt nicht ausdrücklich, ob der Dienstherr solche Ausnahmen bereichsspezifisch oder nur bezogen auf besonders gelagerte Einzelfälle (z.B.: Wegfall eines praktisch nicht ersetzbaren, eigentlich vorgesehenen Beurteilers) zulassen darf. Sollte Letzteres richtig sein, so läge hier ersichtlich kein zulässiger Ausnahmefall vor. Denn die Beurteilungsrichtlinie sieht nicht lediglich ausnahmsweise von der Einschaltung zweier Beurteiler ab, sondern generell. Sollten nach § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV hingegen bereichsspezifische Ausnahmen möglich sein, so dürfte es hier auch in Ansehung des dann insoweit anzunehmenden weiten Gestaltungsermessens des Dienstherrn an zureichenden, eine solche Ausnahme rechtfertigenden Gründen fehlen. Das OVG Berlin-Brandenburg hat in seinem Beschluss vom 14. Juni 2012 – OVG 6 S 53/11 –, juris, Rn. 16, angenommen, der rechtfertigende Grund liege vor dem Hintergrund, dass eine große Zahl von an unterschiedlichen Einsatzorten eingesetzten und verschiedenen Vorgesetzten unterstellten Beamten zu beurteilen sei, in der sachgerechten Erwägung, die Beurteilungskompetenz zur Vereinheitlichung der Beurteilungsmaßstäbe auf einen zentralen Beurteiler zu konzentrieren. Diese Annahme überzeugt schon unabhängig davon nicht, dass ihr die nach den obigen Ausführungen unter Punkt 2. a) aa) dieses Beschlusses nicht tragfähige Annahme zugrundeliegt, das in der Beurteilungsrichtlinie festgelegte Verfahren stelle eine vollständige Berücksichtigung des für die Beurteilung maßgeblichen Sachverhalts (durch den Beurteiler) sicher. Denn es wird nicht nachvollziehbar ausgeführt, aus welchen Gründen ein zweistufiges Beurteilungssystem, in welchem die unmittelbaren Vorgesetzten als Erstbeurteiler und der bisherige zentrale Beurteiler als Zweitbeurteiler fungieren, zur Vereinheitlichung der Beurteilungsmaßstäbe nicht geeignet sein kann. Es ist nicht erkennbar, dass der Tendenz der unmittelbaren Vorgesetzten, die Leistungen und die Befähigung der ihnen jeweils unterstellten (wenigen) Beamten „zu gut“ zu beurteilen, nicht etwa durch Vorgabe eines klaren Bewertungssystems, durch Schulungen der (ihrerseits regelmäßig zu beurteilenden; vgl. insoweit auch Ziffer 1.3 BR) Erstbeurteiler und durch Beurteilungs(video)konferenzen der beteiligten Beurteiler erfolgreich entgegengewirkt werden könnte. Dies dürfte auch vor dem Hintergrund zu gelten haben, dass den unmittelbaren Vorgesetzten insbesondere in kleineren Auslandsvertretungen häufig nur ein zu beurteilender Beamter oder nur wenige zu beurteilende Beamte des gleichen Statusamtes unterstellt sein dürften, ihnen also „vor Ort“ keine oder nur wenige „Vergleichsmöglichkeiten“ zur Verfügung stehen. Denn solche Schwierigkeiten werden auch in anderen Geschäftsbereichen bzw. von anderen Dienstherren gemeistert. Im Übrigen dürfte die im Auswärtigen Amt bekanntermaßen praktizierte „Rotation“ tatsächlich regelmäßig bewirken, dass ein Erstbeurteiler über breitere Erfahrungen in Bezug auf die Leistungen und die Befähigung von Beamten verfügt, aus deren Reihen er aktuell ggf. nur einen oder nur wenige zu beurteilen hat.
59b) Die Aussichten des Antragstellers, bei einer rechtsrichtigen, d.h. auf der Grundlage rechtmäßiger dienstlicher Beurteilungen erfolgenden Auswahlentscheidung ausgewählt zu werden, sind auch offen; seine Auswahl erscheint zumindest als möglich.
60Zu diesem Erfordernis vgl. (grundlegend) BVerfG, Beschluss vom 24. September 2002– 2 BvR 857/02 –, ZBR 2002, 427 = juris, Rn. 13.
61Denn es ist schon nicht auszuschließen, dass die dienstliche Beurteilung des Antragstellers im Falle einer rechtmäßigen Beurteilungspraxis deutlich besser ausgefallen wäre. Im Übrigen kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass dienstliche Beurteilungen von Beigeladenen dann deutlich schlechter ausgefallen wären.
62Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, da diese keinen Antrag gestellt und sich damit selbst keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
63Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren erfolgt auf der Grundlage der aktuellen Streitwertpraxis der mit beamtenrechtlichen Konkurrentenstreitver-fahren befassten Senate des OVG NRW
64vgl. z.B. die Beschlüsse vom 17. April 2015 – 6 B 296/15 –, juris, Rn. 10 ff., und vom 15. April 2015 – 1 B 195/14 –, juris, Rn. 42 ff., jeweils m.w.N.,
65in Anwendung der §§ 40, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 und Abs. 6 Satz 4 Fall 1 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Satz 2 und 3, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG in der im Zeitpunkt der Einlegung der Beschwerde (19. Dezember 2014) geltenden Fassung. Die nach den zitierten Regelungen des § 52 Abs. 6 GKG maßgebliche hälftige Summe derjenigen Bezüge, welche bezogen auf das letztlich von dem Antragsteller angestrebte
66– zur Maßgeblichkeit desselben vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. April 2014 – 1 B 195/14 –, juris, Rn. 42 f., und vom 7. November 2013– 6 B 1034/13 –, juris, Rn. 21; ferner ausführlich: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 23. Dezember 2013 – 2 B 11209/13 –, IÖD 2014, 42 = juris, Rn. 19 bis 25 –
67Amt (A 11) unter Berücksichtigung der von diesem erreichten Erfahrungsstufe (Stufe 6) nach dem Stand des Besoldungsrechts im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung für das Kalenderjahr 2014 (fiktiv) zu zahlen wären und welche sich auf 46.001,02 Euro belaufen (= von der Antragsgegnerin mitgeteilter und von dem Antragsteller nicht in Zweifel gezogener Betrag), ist nach der Streitwertpraxis der genannten Senate im Hinblick auf den im Eilverfahren lediglich verfolgten Sicherungszweck noch um die Hälfte, d.h. im Ergebnis auf ein Viertel der maßgeblichen kalenderjährlichen Bezüge zu reduzieren. Das führt hier auf den festgesetzten Streitwert von 11.500,25 Euro.
68Einer Änderung des vom Verwaltungsgericht für das erstinstanzliche Verfahren festgesetzten Streitwerts von Amts wegen (§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG) bedurfte es hier (nur) deswegen nicht, weil sich die bei der Berechnung erfolgten Fehler – Abstellen auf das Endgrundgehalt des angestrebten Amtes statt auf die erreichte Erfahrungsstufe; Ansatz der erst ab dem 1. August 2013 geltenden Bezüge für das gesamte Jahr 2013 – im Ergebnis nicht auswirken. Denn der erstinstanzlich festgesetzte Streitwert (11.935,23 Euro) fällt in dieselbe Streitwertstufe (bis 13.000,00 Euro) wie der insoweit zutreffende berechnete Streitwert von 11.160,29 Euro (25.911,13 Euro [= 7 x 3,701,59 Euro] zuzüglich 18.730,05 Euro [= 5 x 3.746,01 Euro] = 44.641,18 Euro; dieser Betrag dividiert durch den Faktor 4).
69Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.
Tenor
Der angefochtene Beschluss wird teilweise geändert.
Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, die an den Beigeladenen erfolgte Übertragung des Dienstpostens […] nach Zustellung dieses Gerichtsbeschlusses unverzüglich rückgängig zu machen und den Dienstposten nicht erneut an den Beigeladenen zu übertragen, bis über die Bewerbung des Antragstellers im vorliegenden Auswahlverfahren unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen mit Ausnahme etwaiger außergerichtlicher Kosten des Beigeladenen tragen die Antragsgegnerin zu 4/5 und der Antragsteller zu 1/5.
Der Streitwert wird für das Verfahren zweiter Instanz auf 23.059,78 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e
2Die Beschwerde des Antragstellers hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
3A. Der Senat legt den im Beschwerdeverfahren weiter verfolgten Antrag des Antragstellers,
4der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, den Dienstposten […] bis zur bestandskräftigen oder rechtskräftigen Entscheidung über den Widerspruch und Klage des Antragstellers mit dem Beigeladenen zu besetzen,
5in der Weise aus, dass der Antragsteller begehrt, die an den Beigeladenen bereits erfolgte Übertragung des Dienstpostens […] rückgängig zu machen und den Dienstposten nicht erneut an den Beigeladenen zu übertragen bis zur bestandskräftigen oder rechtskräftigen Entscheidung über den Widerspruch bzw. die Klage des Antragstellers gegen den Bescheid der […] vom 15. April 2015, mit dem die Bewerbung des Antragstellers auf den oben genannten Dienstposten abgelehnt worden ist. Denn der Beigeladene ist nach Aktenlage seit dem 15. Juni 2015 mit der Leitung […] beauftragt, und dem Antragsteller ist mit dem vorliegenden Eilverfahren auch daran gelegen, dass der Beigeladene keinen erheblichen Erfahrungsvorsprung auf dem in Rede stehenden Dienstposten gewinnt.
6Soweit der Antragsteller begehrt, dass der in Rede stehende Dienstposten nicht erneut an den Beigeladenen übertragen werden darf bis zur bestandskräftigen oder rechtskräftigen Entscheidung über seinen Widerspruch bzw. die Klage gegen den Bescheid der Bundesnetzagentur vom 15. April 2015, und soweit der Antrag damit über den Zeitpunkt einer erneuten Entscheidung über seine Bewerbung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinausreicht, ist die Beschwerde unzulässig. Dafür besteht derzeit kein Rechtsschutzinteresse. Denn das Ergebnis einer erneuten Auswahlentscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ist offen. Sollte der Antragsteller wieder unterliegen, steht es ihm frei, unter Berücksichtigung der dann vorliegenden dienstlichen Beurteilungen und maßgeblichen Auswahlerwägungen zu entscheiden, ob er erneut einstweiligen Rechtsschutz beanspruchen will.
7Vgl. Senatsbeschluss vom 17. Februar 2015 – 1 B 1327/14 –, juris, Rn. 4 ff.
8B. Soweit die Beschwerde zulässig ist, ist sie auch begründet. Das fristgerechte Beschwerdevorbringen rechtfertigt es nach Maßgabe des § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO, die angefochtene Entscheidung zu ändern. Der Antragsteller hat sowohl einen Anordnungsanspruch (dazu I.) als auch einen Anordnungsgrund (dazu II.) glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO).
9I. Der Antragsteller hat einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Nach dem im Zeitpunkt der Beschwerdeentscheidung des Senats erkennbaren und berücksichtigungsfähigen Sach- und Streitstand ist die in Rede stehende Auswahlentscheidung zu Lasten des Antragstellers rechtsfehlerhaft, weil dessen Bewerbungsverfahrensanspruch nicht hinreichend beachtet worden ist (nachfolgend 1.). Zugleich erscheint es möglich, dass der Antragsteller in einem rechtsfehlerfreien Auswahlverfahren ausgewählt werden wird (nachfolgend 2.). Der Antragsteller hat weiter einen Anspruch darauf glaubhaft gemacht, die an den Beigeladenen erfolgte Übertragung des in Rede stehenden Dienstpostens nach Zustellung dieses Gerichtsbeschlusses unverzüglich rückgängig zu machen und den Dienstposten nicht erneut an den Beigeladenen zu übertragen, bis über die Bewerbung des Antragstellers im vorliegenden Bewerbungsverfahren unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, d. h. unter Zugrundelegung rechtmäßiger dienstlicher Beurteilungen der Bewerber, erneut entschieden worden ist (dazu 3.).
101. Die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin ist zu Lasten des Antragstellers rechtswidrig, weil sie dessen Anspruch auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung (Bewerbungsverfahrensanspruch) verletzt. Denn die für die Auswahlentscheidung maßgeblichen dienstlichen Beurteilungen des Antragstellers und des Beigeladenen sind rechtswidrig. Die diesen Beurteilungen als Beurteilungsrichtlinie zugrunde liegende Dienstvereinbarung zwischen dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie und dem Hauptpersonalrat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie über die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beschäftigten im Geschäftsbereich von Mai 2011 (im Folgenden: Beurteilungsrichtlinie) ist jedenfalls insoweit rechtswidrig, als dort entgegen § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV nur ein Beurteiler vorgesehen ist.
11Nach § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV erfolgen die dienstlichen Beurteilungen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes und in der Regel von mindestens zwei Personen. Mit dem gelegentlich auch als "Vier-Augen-Prinzip" bezeichneten Erfordernis des § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV ist statuiert, dass die dienstlichen Beurteilungen grundsätzlich unter der Beteiligung von zwei Beurteilern zu erstellen sind; es reicht also im Regelfall nicht aus, wenn nur ein Beurteiler tätig wird, und zwar auch dann nicht, wenn Hilfspersonen wie etwa Berichterstatter hinzutreten. Das ergibt sich schon zwingend aus dem Wortlaut der Norm. Denn eine Beurteilung "erfolgt" von der zur Beurteilung berufenen Person und nicht etwa (auch) durch eine von dem Beurteiler lediglich herangezogene Hilfsperson.
12Vgl. Senatsbeschluss vom 10. Juli 2015 – 1 B 1474/14 –, juris, Rn. 51 ff., auch zum Folgenden; anders, aber nicht überzeugend die nicht mit einer Begründung versehene Ansicht des Nds. OVG, Urteil vom 10. Februar 2015 - 5 LB 100/14 -, juris, Rn. 54 ff., insbesondere Rn. 60, wonach der Wortlaut des § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV, soweit er sich auf das Vier-Augen-Prinzip beziehe, "für eine Mitwirkung mehrerer Personen auch auf Entwurfsebene offen" sein soll, "soweit (...) eine formale Überprüfung sowie eine Schlüssigkeitskontrolle erfolgt."
13Das nach dem Vorstehenden naheliegende Verständnis des Wortlauts der Norm entspricht auch deren Sinn und Zweck, eine Objektivierung und Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen sicherzustellen. Denn dieses Ziel wird nicht schon dadurch erreicht, dass Hilfspersonen ohne eigene Befugnisse an der von nur einem Beurteiler verantworteten Beurteilung mitwirken, sondern erst dadurch, dass der (Erst-)Beurteiler einer verantwortlichen, im Falle der Abweichung erläuterungs- bzw. plausibilisierungsbedürftigen Kontrolle durch einen Über- oder Zweitbeurteiler unterliegt.
14Wie hier: Lemhöfer, in Lemhöfer/Leppek, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Stand: April 2015, BLV 2009 § 50 Rn. 4 ("Mehrere Beurteiler") und BLV 2009 § 48 Rn. 29, und wohl auch Leppek, Die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten, 2015, S. 24 ("Erstbeurteiler", "Zweitbeurteiler"); offen gelassen vom OVG Berlin-Brandenburg, vgl. etwa den Beschluss vom 14. Juni 2012 - OVG 6 S 53/11 -, juris, Rn. 16.
15Legt man das Vorstehende zugrunde, so weicht das hier in Rede stehende praktizierte Beurteilungssystem von der in § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV aufgestellten Regel ab, weil es nur einen verantwortlichen Beurteiler vorsieht. Dies ergibt sich aus den Ziffern 5.1 (Rn. 45), 5.4 (Rn. 61 f. und 66) und 5.6 (Rn. 71 ff.) der Beurteilungsrichtlinie. Dort ist von den „Beurteilenden“ im Gegensatz zu den „Berichterstatter/innen“ die Rede. Letztere sollen die Beurteilenden unterstützen (Rn. 45). Sie informieren die Beurteilenden über das Leistungsbild der Beschäftigten, erstellen einen Beurteilungsentwurf („Vorentwurf“) (Rn. 61) und unterbreiten einen Vorschlag für die Gesamtbewertung (Rn. 62). Dagegen legen die Beurteilenden die Gesamtbewertung fest und fertigen die schriftliche Beurteilung aus (Rn. 71 f.). Dabei können die Beurteilenden die Berichterstatter beauftragen, den Entwurf der schriftlichen Beurteilung zu erstellen (Rn. 73). Die Tätigkeit der Berichterstatter in diesem Beurteilungsverfahren beschränkt sich demnach auf Vorbereitungs- und Hilfstätigkeiten. Das schließt nicht aus, dass sie faktisch einen gewissen Einfluss auf die Einstufung der Leistungen durch den Beurteiler haben; die Verantwortung für den Inhalt der Beurteilung trägt jedoch allein der Beurteiler (so auch die Antragsgegnerin in ihren Schriftsätzen vom 24. August 2015, dort Seite 6 unten, und vom 16. Oktober 2015, dort Seite 3: „Letztentscheidungsrecht“). Die sich aus der Beurteilungsrichtlinie ergebende Alleinverantwortlichkeit des Beurteilers wird dabei weder durch das Vorbringen der Antragsgegnerin in Frage gestellt, die Berichterstatter übten erheblichen Einfluss auf die Reihung der Beschäftigten aus und seien nicht nur „Hilfspersonen ohne eigene Befugnisse“, noch durch den Umstand, dass der Berichterstatter nach dem Beurteilungsformular mit zu unterschreiben hat.
16Diese Abweichung von § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV ist rechtswidrig. Nach Aktenlage liegen die Voraussetzungen für ein Abweichen von der Regel nicht vor. § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV sagt nicht ausdrücklich, ob der Dienstherr solche Ausnahmen bereichsspezifisch oder nur bezogen auf besonders gelagerte Einzelfälle (z. B.: Wegfall eines praktisch nicht ersetzbaren, eigentlich vorgesehenen Beurteilers) zulassen darf. Sollte Letzteres richtig sein, so läge hier ersichtlich kein zulässiger Ausnahmefall vor. Denn die Beurteilungsrichtlinie sieht nicht lediglich ausnahmsweise von der Einschaltung zweier Beurteiler ab, sondern generell. Sollten nach § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV hingegen bereichsspezifische Ausnahmen möglich sein, so fehlt es hier auch in Ansehung des dann insoweit anzunehmenden weiten Gestaltungsermessens des Dienstherrn an zureichenden, eine solche Ausnahme rechtfertigenden Gründen. Die Antragsgegnerin hat dazu unter Berufung auf den Beschluss des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. Juni 2012 - OVG 6 S 62/11 -, juris, Rn. 17 (dieser Beschluss betrifft die für das Auswärtige Amt maßgebliche Beurteilungsrichtlinie) vorgetragen, die Bundesnetzagentur verfüge über eine Vielzahl an zu beurteilenden Beschäftigten an verschiedenen Standorten und Außenstellen. Das gewählte und in den Beurteilungsrichtlinien niedergelegte Beurteilungsverfahren, nach dem die letztgültige Entscheidung einigen wenigen zentralen Beurteilern übertragen sei, gewährleiste, dass ein einheitlicher Bewertungsmaßstab zur Anwendung komme. Angesichts der großen Zahl der zu beurteilenden Beamten, die an einer Vielzahl unterschiedlicher Einsatzorte eingesetzt und verschiedenen Vorgesetzten unterstellt seien, sei es sachgerecht, die Beurteilungskompetenz zu konzentrieren, um die Beurteilungsmaßstäbe zu vereinheitlichen.
17Dieses Vorbringen überzeugt nicht. Denn die Antragsgegnerin hat nicht nachvollziehbar ausgeführt, aus welchen Gründen ein zweistufiges Beurteilungssystem, in welchem die bisherigen Berichterstatter als Erstbeurteiler und die bisherigen Beurteilenden als Zweitbeurteiler fungieren, zur Vereinheitlichung der Beurteilungsmaßstäbe nicht geeignet sein kann. Es ist nicht erkennbar, dass einer etwaigen Tendenz der Berichterstatter, die Leistungen und die Befähigung der ihnen jeweils unterstellten (wenigen) Beamten "zu gut" zu beurteilen, nicht etwa durch Vorgabe eines klaren Bewertungssystems, durch Schulungen der Erstbeurteiler und durch Beurteilungskonferenzen der beteiligten Beurteiler erfolgreich entgegengewirkt werden könnte. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass den Berichterstattern möglicherweise nur wenige zu beurteilende Beamte des gleichen Statusamtes bzw. der gleichen Vergleichsgruppe unterstellt sind, ihnen also vielleicht keine oder nur wenige "Vergleichsmöglichkeiten" zur Verfügung stehen. Denn solche Schwierigkeiten werden auch in anderen Geschäftsbereichen bzw. von anderen Dienstherren gemeistert.
18Vgl. dazu Senatsbeschluss vom 10. Juli 2015 – 1 B 1474/14 –, juris, Rn. 55.
19Das Bedürfnis nach Objektivierung und Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen durch gegenseitige Kontrolle von Beurteilern zeigt sich im Übrigen deutlich im vorliegenden Fall. Hier hat der Berichterstatter, der entsprechend Ziffer 5.4 (Nr. 61) der Beurteilungsrichtlinie einen Beurteilungsentwurf verfasst hat, einzelne Leistungsmerkmale für die Beurteilung des Antragstellers ausdrücklich anders, nämlich besser eingeschätzt als der Beurteiler. Dies ergibt sich aus dessen Schreiben an den Beurteiler vom 22. Januar 2015.
202. Es erscheint möglich, dass der Antragsteller in einem rechtsfehlerfreien Auswahlverfahren ausgewählt werden wird. Da noch keine rechtmäßigen Beurteilungen für den Antragsteller und den Beigeladenen vorliegen, lassen sich die Chancen des Antragstellers, im erneuten Auswahlverfahren ausgewählt zu werden, nicht verneinen. Es ist nicht auszuschließen, dass der Antragsteller bei einer erneuten Beurteilung besser und der Beigeladene schlechter bewertet wird.
213. Es besteht auch ein Anordnungsanspruch darauf, die an den Beigeladenen erfolgte Übertragung des in Rede stehenden Dienstpostens nach Zustellung dieses Gerichtsbeschlusses unverzüglich rückgängig zu machen und den Dienstposten nicht erneut an den Beigeladenen zu übertragen, bis über die Bewerbung des Antragstellers im vorliegenden Bewerbungsverfahren unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, d. h. unter Zugrundelegung rechtmäßiger dienstlicher Beurteilungen der Bewerber, erneut entschieden worden ist. Die entsprechende gerichtliche Anordnung ist zur Sicherung des Bewerbungsverfahrensanspruchs des Antragstellers erforderlich. Damit soll nämlich verhindert werden, dass der Beigeladene einen weiteren Erfahrungsvorsprung auf dem streitgegenständlichen Dienstposten erwirbt. Dies gilt auch in Ansehung der im Senatsbeschluss vom 14. Juli 2015 – 1 B 812/15 – dargelegten Gründe für einen vorläufigen Verbleib des Beigeladenen auf dem Dienstposten. Denn es ist derzeit nicht absehbar, wie lange es dauern wird, bis die Antragsgegnerin fehlerfrei über die Bewerbung des Antragstellers entschieden hat, weil zunächst rechtmäßige Beurteilungsrichtlinien zu schaffen und anschließend fehlerfreie Beurteilungen für den Antragsteller und den Beigeladenen zu erstellen sind.
22II. Der erforderliche Anordnungsgrund ist gegeben. Denn der Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers droht bei Fortdauer der – rückgängig zu machenden – Besetzung des in Rede stehenden Dienstpostens mit dem Beigeladenen dadurch vereitelt zu werden oder wesentlich schwieriger verwirklicht werden zu können, dass letzterem die Möglichkeit eröffnet wird, den bereits erlangten Bewährungsvorsprung noch zu vergrößern.
23Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 3, 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO. Dabei hat der Senat den Wert des unzulässigen Teils der Beschwerde mit einem Fünftel des Streitgegenstandes bewertet. Es entspricht nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil dieser keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat.
24Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren erfolgt gemäß den §§ 40, 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG sowie § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Abs. 6 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 bis 4 GKG nach einem Viertel der fiktiv an den Antragsteller für die in Rede stehende Stelle (hier: B 3) im Kalenderjahr 2015 zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen und ohne Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsbezügen abhängen. Zu berücksichtigen ist, dass sich die Besoldung ab dem 1. März 2015 erhöht hat. Daraus ergibt sich der im Tenor festgesetzte Streitwert ([2 x 7.548,21 Euro + 10 x 7.714,27 Euro] : 4).
25Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO und – hinsichtlich der Streitwertfestsetzung – gemäß den §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.
(1) Die dienstlichen Beurteilungen erfolgen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes und in der Regel von mindestens zwei Personen. Einzelheiten des Beurteilungsverfahrens, insbesondere die Zahl der Beurteilerinnen und Beurteiler sowie gegebenenfalls die Rolle und Verantwortlichkeit mitwirkender Berichterstatterinnen und Berichterstatter, regeln die obersten Dienstbehörden in den Beurteilungsrichtlinien. Sie können diese Befugnis auf andere Behörden übertragen.
(2) Der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, soll bei der höchsten Note zehn Prozent und bei der zweithöchsten Note zwanzig Prozent nicht überschreiten. Im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit ist eine Überschreitung um jeweils bis zu fünf Prozentpunkte möglich. Ist die Bildung von Richtwerten wegen zu geringer Fallzahlen nicht möglich, sind die dienstlichen Beurteilungen in geeigneter Weise entsprechend zu differenzieren.
(3) Die dienstliche Beurteilung ist der Beamtin oder dem Beamten in ihrem vollen Wortlaut zu eröffnen und mit ihr oder ihm zu besprechen. Die Eröffnung ist aktenkundig zu machen und mit der Beurteilung zu den Personalakten zu nehmen.
(4) Das Ergebnis eines Beurteilungsdurchgangs soll den Beurteilten in Form eines Notenspiegels in geeigneter Weise bekannt gegeben werden. Hierbei soll der Anteil an Frauen, Männern, Teilzeit- und Telearbeitskräften und schwerbehinderten Menschen jeweils gesondert ausgewiesen werden, wenn die Anonymität der Beurteilungen gewahrt bleibt.
(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.
(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.
(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.
(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.
(1) Die dienstlichen Beurteilungen erfolgen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes und in der Regel von mindestens zwei Personen. Einzelheiten des Beurteilungsverfahrens, insbesondere die Zahl der Beurteilerinnen und Beurteiler sowie gegebenenfalls die Rolle und Verantwortlichkeit mitwirkender Berichterstatterinnen und Berichterstatter, regeln die obersten Dienstbehörden in den Beurteilungsrichtlinien. Sie können diese Befugnis auf andere Behörden übertragen.
(2) Der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, soll bei der höchsten Note zehn Prozent und bei der zweithöchsten Note zwanzig Prozent nicht überschreiten. Im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit ist eine Überschreitung um jeweils bis zu fünf Prozentpunkte möglich. Ist die Bildung von Richtwerten wegen zu geringer Fallzahlen nicht möglich, sind die dienstlichen Beurteilungen in geeigneter Weise entsprechend zu differenzieren.
(3) Die dienstliche Beurteilung ist der Beamtin oder dem Beamten in ihrem vollen Wortlaut zu eröffnen und mit ihr oder ihm zu besprechen. Die Eröffnung ist aktenkundig zu machen und mit der Beurteilung zu den Personalakten zu nehmen.
(4) Das Ergebnis eines Beurteilungsdurchgangs soll den Beurteilten in Form eines Notenspiegels in geeigneter Weise bekannt gegeben werden. Hierbei soll der Anteil an Frauen, Männern, Teilzeit- und Telearbeitskräften und schwerbehinderten Menschen jeweils gesondert ausgewiesen werden, wenn die Anonymität der Beurteilungen gewahrt bleibt.
(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.
(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.
(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.
(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.
Tenor
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§ 6d Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 des Landesbesoldungsgesetzes Rheinland-Pfalz (LBesG vom 12. April 2005 [Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Rheinland-Pfalz Seite 119]) in der Fassung des Artikels 5 Nummer 1 des Landesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2007/2008 vom 21. Dezember 2007 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 283) ist mit Artikel 33 Absatz 5 GG unvereinbar und nichtig.
Gründe
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A.
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Die Vorlage des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz betrifft eine Regelung des Landesbesoldungsrechts. Nach der zur Überprüfung gestellten Vorschrift erhält ein Beamter oder Richter, dem ein Amt ab den Besoldungsgruppen B 2 oder R 3 übertragen wird, für die Dauer von zwei Jahren das Grundgehalt der nächstniedrigeren Besoldungsgruppe. Das vorlegende Gericht sieht in dieser sogenannten "Wartefrist" einen Verstoß insbesondere gegen Art. 33 Abs. 5 GG, soweit sich die Vorschrift auf die Verleihung eines Richteramtes ab Besoldungsgruppe R 4 an einen Richter der nächstniedrigeren Besoldungsgruppe bezieht.
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I.
- 2
-
1. In das Landesbesoldungsgesetz des Landes Rheinland-Pfalz in der Fassung vom 12. April 2005 (GVBl S. 119) (LBesG) wurde durch Artikel 5 Nr. 1 des Landesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2007/2008 (LBV AnpG 2007/2008) vom 21. Dezember 2007 (GVBl S. 283) mit Wirkung zum 1. Januar 2008 § 6d LBesG aufgenommen. Die Vorschrift galt unverändert bis zum 30. Juni 2013. Zum 1. Juli 2013 traten (soweit hier relevant) die Neufassung des Landesbesoldungsgesetzes (LBesG n.F.) sowie das Landesbeamtenversorgungsgesetz (LBeamtVG) als Art. 1 und 2 des Landesgesetzes zur Reform des finanziellen öffentlichen Dienstrechts vom 18. Juni 2013 (GVBl S. 157 [158 und 208]) in Kraft. Dem bisherigen § 6d LBesG entsprechende Regelungen sind nunmehr in §§ 32, 35 Abs. 2 und §§ 51, 52 LBesG n.F. sowie in § 12 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 6 LBeamtVG enthalten.
- 3
-
2. § 6d LBesG bestimmte, dass Beamte und Richter, denen ein Amt ab Besoldungsgruppe B 2 (Abs. 1 Satz 1) oder R 3 (Abs. 3) verliehen wurde, für die Dauer von zwei Jahren nach Verleihung dieses Amtes das Grundgehalt der nächstniedrigeren Besoldungsgruppe erhielten. Bei der Verleihung eines Amtes der Besoldungsgruppe B 2 wurde als Grundgehalt ein Betrag in Höhe des Endgrundgehalts der Besoldungsgruppe A 16 gewährt, bei R 3 ein Betrag in Höhe des Grundgehalts der Besoldungsgruppe B 2. Die Vorschrift berührte - etwa hinsichtlich der Amtsbezeichnung oder Fragen des Dienstalters - nicht die Verleihung des höheren Amtes als solche. Durch § 6d Abs. 4 LBesG war sichergestellt, dass die Besoldung nach der Beförderung nicht niedriger war als zuvor. § 6d Abs. 1 Satz 2 LBesG regelte die Berücksichtigung allgemeiner Amtszulagen, Satz 3 die Nichtanwendbarkeit der Wartefristregelung unter anderem, wenn mit dem neuen Amt kein höheres Grundgehalt verbunden war. § 6d Abs. 2 LBesG betraf Fragen der Anrechnung von Zeiten auf die Wartefrist.
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§ 6d LBesG
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Abweichende Bestimmung von Grundgehaltssätzen
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(1) Beamte, denen ein Amt ab Besoldungsgruppe B 2 der Besoldungsordnung B verliehen wird, erhalten für die Dauer von zwei Jahren nach Verleihung dieses Amtes das Grundgehalt der nächstniedrigeren Besoldungsgruppe; dabei wird bei der Verleihung eines Amtes der Besoldungsgruppe B 2 als Grundgehalt ein Betrag in Höhe des Endgrundgehalts der Besoldungsgruppe A 16 gewährt. Bei der Ermittlung des Grundgehalts der nächstniedrigeren Besoldungsgruppe sind in der Besoldungsordnung B in Ämtern dieser Besoldungsgruppe allgemein gewährte Amtszulagen hinzuzurechnen. Die Sätze 1 und 2 finden keine Anwendung, wenn mit dem neuen Amt kein höheres Grundgehalt verbunden ist sowie bei Ämtern der Besoldungsordnung B, die in der Kommunal-Besoldungsverordnung geregelt sind.
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(2) Zeiten, in denen die mit dem neuen Amt verbundene Funktion bereits wahrgenommen worden ist, sind auf die Zweijahresfrist des Absatzes 1 Satz 1 Halbsatz 1 anzurechnen. Die Anrechnung unterbleibt für solche Zeiten, in denen die Funktion nur vertretungsweise wahrgenommen oder in denen ein nach den Bestimmungen des Absatzes 1 abgesenktes Grundgehalt gewährt worden ist; sie unterbleibt ferner, wenn das Amt "Ministerialrat" in der Besoldungsgruppe B 3 verliehen wird. Die Feststellungen nach den Sätzen 1 und 2 trifft die oberste Dienstbehörde.
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(3) Die Absätze 1 und 2 gelten entsprechend bei der Verleihung eines Amtes ab Besoldungsgruppe R 3 der Besoldungsordnung R; dabei wird bei der Verleihung eines Amtes der Besoldungsgruppe R 3 als Grundgehalt ein Betrag in Höhe des Grundgehalts der Besoldungsgruppe B 2 gewährt.
-
(4) Verringern sich durch die Anwendung der Absätze 1 und 3 die Dienstbezüge, die während der bisherigen Verwendung zugestanden haben, so wird in Höhe der Differenz eine Ausgleichszulage gewährt; sie ist ruhegehaltfähig, soweit sie ruhegehaltfähige Dienstbezüge ausgleicht.
- 4
-
3. Zur Begründung von § 6d LBesG heißt es in dem Gesetzentwurf der Landesregierung zum LBV AnpG 2007/2008 (LTDrucks 15/1400, S. 36 ff.) unter anderem, dass die Ämter der Besoldungsordnung B sogenannte Spitzenämter darstellten, die außerhalb der regelmäßigen Laufbahnerwartung lägen und an die deshalb besondere Anforderungen zu stellen seien. Der Grundsatz, für diese herausgehobenen Funktionen Festgehälter vorzusehen, solle beibehalten werden. Es sei jedoch zu berücksichtigen, dass die Wahrnehmung eines neuen Führungsamtes insgesamt höhere Fähigkeiten erfordere - etwa wegen einer auch politisch geprägten besonderen Verantwortung oder hinsichtlich der Personalführung -, die in dem neuen Amt umgesetzt werden müssten und während einer Einarbeitungszeit ihrer Ergänzung durch die Erlangung einer entsprechenden praktischen Erfahrung bedürften. Vor diesem Hintergrund erscheine es sachgerecht, bei der Verleihung eines Amtes ab Besoldungsgruppe B 2 der Besoldungsordnung B für die Dauer von zwei Jahren eine Bezahlung aus der nächstniedrigeren Besoldungsgruppe erfolgen zu lassen. In der Gesetzesbegründung wird insbesondere auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu einer Wartefrist im Beamtenversorgungsrecht vor der Gewährung von Versorgungsbezügen aus dem letzten Amt (vgl. BVerfGE 117, 372) verwiesen. Die Maßnahme werde im Übrigen einen Beitrag zur Personalkosteneinsparung leisten. Von den angehörten Verbänden wurde die Regelung überwiegend abgelehnt (vgl. LTDrucks 15/1400, S. 30).
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II.
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1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens (im Folgenden: Kläger) wurde am 17. März 2008 vom Vorsitzenden Richter am Oberlandesgericht (Besoldungsgruppe R 3) zum Vizepräsidenten des Oberlandesgerichts (Besoldungsgruppe R 4) befördert und in eine entsprechende Planstelle eingewiesen. Er erhielt danach für die Dauer von zwei Jahren nach Maßgabe von § 6d Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 LBesG weiterhin das Grundgehalt nach R 3. Der Antrag auf Gewährung von Dienstbezügen nach R 4 - wegen Verfassungswidrigkeit von § 6d LBesG - hatte im Verwaltungsverfahren keinen Erfolg.
- 6
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2. Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage abgewiesen (Urteil vom 17. März 2009 - 6 K 772/08.KO -). Zur Begründung hat es ausgeführt, dass das Alimentationsprinzip den Gesetzgeber nicht hindere, die Struktur der Besoldung, deren Höhe oder auch die Zahlungsmodalitäten für die Zukunft zu ändern. Er dürfe Leistungsgesichtspunkte in die Besoldung dergestalt einbeziehen, dass etwa eine neue - niedrigere - Stufung innerhalb der Besoldungsgruppe eingeführt werde, um dem Gesichtspunkt einer Einarbeitungszeit und der naturgemäß damit verbundenen geringeren Leistungsfähigkeit Rechnung zu tragen. Auch sei die Annahme, dass die Übernahme eines neuen Amtes mit einer Einarbeitungszeit verbunden sei, dem geltenden Besoldungsrecht nicht fremd. Der Gesetzgeber habe daher das Prinzip der amtsangemessenen Alimentation und das Leistungsprinzip miteinander in Einklang gebracht und dabei den Leistungsgrundsatz etwas mehr betont als früher.
- 7
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3. a) Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz das Verfahren mit Beschluss vom 4. Dezember 2009 - 10 A 10507/09.OVG - ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 6d Abs. 3 Halbsatz 1 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 LBesG mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar sei, soweit sich die Vorschrift auf die Verleihung eines Richteramtes ab Besoldungsgruppe R 4 an einen Richter der nächstniedrigeren Besoldungsgruppe beziehe.
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b) Nach Überzeugung des Gerichts verstößt die Vorschrift gegen das Prinzip der amtsangemessenen Alimentation. Dazu gehörten als unmittelbare Folge einer Beförderung die höhere besoldungsrechtliche Einstufung und die Zahlung der betreffenden höheren Dienstbezüge. Nur dies entspreche auch dem Leistungsgrundsatz. Soweit eine zweijährige Wartefrist für die Versorgung aus dem letzten Amt für zulässig erachtet worden sei, sei dies damit begründet worden, dass bereits das Versorgungsrecht im traditionsbildenden Zeitraum Einengungen gekannt habe; dies gelte indes nicht für das Besoldungsrecht. Die Rechtsprechung zur Absenkung der Besoldung in den Eingangsämtern der Laufbahnen des gehobenen und des höheren Dienstes betreffe grundlegend andere Sachverhalte. Der Gesetzgeber habe auch keine neue Bewertung der Richterämter oder des Besoldungsgefüges vorgenommen. Die Regelung lasse sich nicht, wie in der Gesetzesbegründung angeführt, durch den Leistungsgedanken dergestalt rechtfertigen, dass während einer Einarbeitungsphase den Anforderungen des neuen Amtes noch nicht in vollem Umfang genügt werde. Vielmehr verstoße die völlige Ignorierung des Beförderungserfolgs bei ausgezahlten Dienstbezügen gegen den Leistungsgrundsatz. Eine Rechtfertigung allein durch das Interesse an Personalkosteneinsparungen scheide aus.
- 9
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Darüber hinaus liege ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz vor, da eine unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Gruppen von Richtern willkürlich sei. In Bezug auf alle betroffenen Richterämter (R 3 bis R 9) gehe der Gesetzgeber davon aus, dass während einer Einarbeitungsphase noch nicht die den Anforderungen des betreffenden Amtes entsprechende volle Leistung erbracht werde. In Bezug auf die Besoldung über diese zwei Jahre hin würden dann jedoch zwei Gruppen gebildet: eine Gruppe, bei der ungeachtet der Verleihung des höheren Amtes keine höheren Dienstbezüge gezahlt würden (ab R 4, sofern die Beförderung aus der nächstniedrigeren Besoldungsgruppe heraus erfolge), und eine Gruppe, bei der die Verleihung des höheren Amtes zu einer gewissen Erhöhung der Dienstbezüge führe (Besoldungsgruppe R 3 und - gestuft - ab R 4, sofern die Beförderung nicht aus der nächstniedrigeren Besoldungsgruppe heraus erfolge). Es erschließe sich kein vernünftiger, einleuchtender Grund für die unterschiedliche Behandlung der beiden Gruppen.
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III.
- 10
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In dem Verfahren haben die Landesregierung und der Landtag Rheinland-Pfalz, das Bundesverwaltungsgericht, der dbb beamtenbund und tarifunion, der Deutsche Richterbund sowie der Bund Deutscher Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen Stellungnahmen abgegeben.
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B.
- 11
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Die Vorlage ist zulässig.
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Der Vorlagebeschluss wird den sich aus Art. 100 Abs. 1 GG und § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG ergebenden Anforderungen gerecht. Das Oberverwaltungsgericht hat den Regelungsinhalt sowie die Entscheidungserheblichkeit der Norm herausgearbeitet und seine Auffassung der Verfassungswidrigkeit der Norm in Auseinandersetzung mit der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung begründet. § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verpflichtet das vorlegende Gericht dabei nicht, auf jede denkbare Rechtsauffassung einzugehen. Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage ist grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern diese nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. insgesamt BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 22 m.w.N.). Das Oberverwaltungsgericht hat sich insbesondere auch dazu verhalten, warum es Klage und Berufung nicht bereits wegen des zunächst formulierten Verpflichtungsantrags für unzulässig hält (vgl. insoweit BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 14. Oktober 2009 - 2 BvL 3/08, 2 BvL 4/08, 2 BvL 5/08, 2 BvL 62 BvL 6/08, 2 BvL 12 BvL 11/09 -, juris, Rn. 11 ff.).
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Das Außerkrafttreten von § 6d LBesG zum 30. Juni 2013 lässt - unabhängig davon, dass inhaltsgleiche Regelungen auch in der Neufassung des Landesbesoldungsgesetzes sowie im Landesbeamtenversorgungsgesetz enthalten sind - die Entscheidungserheblichkeit nicht entfallen. Für den im Ausgangsverfahren relevanten Zeitraum richtete sich die Besoldung des Klägers nach § 6d LBesG.
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C.
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§ 6d Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 LBesG ist insgesamt mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar und nichtig.
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Zwar hat das Oberverwaltungsgericht nur einen Teil der Regelung für verfassungswidrig gehalten und zur Überprüfung gestellt. Das Bundesverfassungsgericht ist jedoch befugt, die Vorlagefrage zu präzisieren und klarzustellen; die Rechtsfrage kann begrenzt, erweitert, ausgedehnt oder umgedeutet werden (vgl. BVerfGE 121, 241 <253>). Die Verfassungswidrigkeit betrifft über die Vorlagefrage hinaus nicht nur die Verleihung eines Richteramtes ab Besoldungsgruppe R 4, sondern erfasst die Vorschrift im Ganzen. Sie steht mit mehreren hergebrachten Grundsätzen im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG (I.) trotz des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers und der Zulässigkeit einer Neustrukturierung des Besoldungsgefüges (II.) nicht in Einklang (III.). Ob daneben auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vorliegt, kann daher offen bleiben (IV.).
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I.
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1. a) Nach Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind. Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums (vgl. BVerfGE 121, 205 <219>; BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 -, juris, Rn. 33).
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b) Nicht jede Regelung des Beamtenrechts, die sich als hergebracht erweist, wird von der institutionellen Garantie erfasst. Bezugspunkt des Art. 33 Abs. 5 GG ist nicht das gewachsene Berufsbeamtenrecht, sondern das Berufsbeamtentum. Geschützt sind daher nur diejenigen Regelungen, die das Bild des Berufsbeamtentums in seiner überkommenen Gestalt maßgeblich prägen, sodass ihre Beseitigung auch das Wesen des Berufsbeamtentums antasten würde. Dies entspricht der Funktion dieser Einrichtungsgarantie, die einerseits auf Ausgestaltung durch den Gesetzgeber angelegt ist, ihm andererseits aber den Kernbestand der Strukturprinzipien verbindlich als Rahmen vorgeben soll, also die Grundsätze, die nicht hinweggedacht werden können, ohne dass damit zugleich die Einrichtung selbst in ihrem Charakter grundlegend verändert würde. Bei diesen Grundsätzen verlangt Art. 33 Abs. 5 GG nicht nur "Berücksichtigung", sondern auch "Beachtung" (vgl. BVerfGE 119, 247 <262 f.>; BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 -, juris, Rn. 34). Substanzialität und Traditionalität sind demnach zwei Voraussetzungen, die für die Qualifikation als hergebrachter Grundsatz kumulativ erfüllt sein müssen.
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2. Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, die Beamtinnen und Beamten sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Im Rahmen dieser Verpflichtung hat der Gesetzgeber die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die Verantwortung des Amtes sowie die von Amtsinhabern geforderte Ausbildung und ihre Beanspruchung zu berücksichtigen. Durch die Anknüpfung der Alimentation an innerdienstliche, unmittelbar amtsbezogene Kriterien wie den Dienstrang soll sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. Daher bestimmt sich die Amtsangemessenheit auch im Verhältnis zur Besoldung und Versorgung anderer Beamtengruppen. Gleichzeitig kommt darin zum Ausdruck, dass jedem Amt eine Wertigkeit immanent ist, die sich in der Besoldungshöhe widerspiegeln muss. Die Wertigkeit wird insbesondere durch die Verantwortung des Amtes und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers bestimmt. Die "amts"-angemessene Besoldung ist notwendigerweise eine abgestufte Besoldung (vgl. BVerfGE 130, 263 <293>; 139, 64 <111 f. Rn. 93, 118 Rn. 111>; 140, 240 <278 Rn. 72, 284 f. Rn. 90>).
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3. a) Das Leistungsprinzip als hergebrachter Grundsatz im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG bezeichnet in seinem Kern vor allem das Prinzip der Bestenauslese, wie es ausdrücklich in Art. 33 Abs. 2 GG verankert ist. Art. 33 Abs. 5 GG ergänzt dabei die für Auswahlentscheidungen geltende Regelung des Art. 33 Abs. 2 GG vor allem durch eine bewahrende, auf den Schutz der "erdienten Statusrechte" ausgerichtete Komponente, die zur Garantie der Unabhängigkeit des Beamtentums beitragen und damit die Funktionsfähigkeit der Institution sichern soll. Ein wesentlicher Inhalt des Leistungsprinzips ist daher die Anerkennung und rechtliche Absicherung des Beförderungserfolgs, den der Beamte bei der Bestenauslese aufgrund von Eignung, Befähigung und Leistung erlangt hat (vgl. BVerfGE 64, 367 <379 f.>; 121, 205 <226>). Mit der Übertragung des neuen Amtes wird ein beförderter Beamter aus der Gruppe derjenigen herausgehoben, die vorher mit ihm das gleiche, geringer eingestufte Amt innehatten. Die damit verbundene höhere besoldungsrechtliche Einstufung bringt wie die Beförderung selbst die förmliche besondere Anerkennung der Befähigung und Leistung des Beförderten zum Ausdruck (vgl. BVerfGE 64, 367 <380>). Dieser Grundsatz ist nicht nur bei strukturellen Veränderungen und Überleitungen zu beachten (vgl. zu derartigen Konstellationen BVerfGE 64, 367 sowie BVerfGE 121, 205), sondern gilt auch darüber hinaus (vgl. BVerfGE 117, 372 <382>).
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b) Das Besoldungsrecht ist dabei zunächst - über das Statusrecht sowie das herkömmliche System der Dienstaltersstufen bei der Bemessung des Grundgehalts - mittelbar leistungsbezogen, indem Leistung mit Beförderung honoriert wird (vgl. BVerfGE 130, 263 <296>). Möglich ist auch der Einsatz unmittelbar von der individuellen Leistung der Beamten abhängiger Besoldungsbestandteile, so dass es zu einer Überschneidung des Leistungsprinzips mit dem Alimentationsprinzip kommt. Eine stärkere Berücksichtigung des Leistungsgedankens stellt ein zulässiges Element der Besoldungsgesetzgebung dar (vgl. BVerfGE 110, 353 <365 ff.>; 130, 263 <296 f.>).
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4. a) Als hergebrachter Grundsatz im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG ist des Weiteren das Laufbahnprinzip anerkannt. Danach bestehen für die Einstellung und das berufliche Fortkommen des Beamten Laufbahnen mit jeweils typisierten Mindestanforderungen (vgl. BVerfGE 107, 257 <273>; BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 -, juris, Rn. 36). Das Laufbahnprinzip ist dabei Ausdruck des Leistungsprinzips (vgl. BVerfGE 62, 374 <384>; BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2015, a.a.O.).
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b) Das Richteramtsrecht kennt zwar angesichts der Sonderstellung des durch Art. 97 GG von Verfassungs wegen in hervorgehobener Weise in seiner Unabhängigkeit geschützten Richters keine dem Beamtenrecht entsprechenden Laufbahnen (vgl. BVerfGE 56, 146 <165 f.>; missverständlich ist die Formulierung in BVerfGE 107, 257 <273>). Allerdings kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - jedenfalls bei der gegenwärtigen Ämterstruktur - auch im Bereich des Richteramtsrechts auf "Beförderungen" im rechtstechnischen Sinne nicht gänzlich verzichtet werden, die zumindest unter dem Gesichtspunkt des auch hier zu beachtenden Leistungsgrundsatzes mit den Beförderungen der Beamten vergleichbar sind (vgl. BVerfGE 56, 146 <165 f.>; vgl. auch BVerfGE 55, 372 <394> zum "prinzipiellen Unterschied zwischen dem 'Richter-Kernamt' einerseits und dem 'Beamten-Laufbahnamt' andererseits").
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c) Grundsätzlich als nicht laufbahnfrei und daher vom Anwendungsbereich des Laufbahnprinzips erfasst gelten auch die der B-Besoldung zugeordneten Ämter (vgl. BVerwGE 63, 353 <377 ff.> sowie speziell zum Amt des Staatssekretärs: Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 31. März 2003 - 2 KO 548/01 -, juris, Rn. 67 ff.).
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5. a) Als eigenständigen hergebrachten Grundsatz hat das Bundesverfassungsgericht angesehen, dass die Bezüge der Beamten entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind (vgl. BVerfGE 4, 115 <135>; 11, 203 <215>; 56, 146 <164>; 61, 43 <57>; 76, 256 <323 ff.>; 117, 330 <355>; 117, 372 <382>). Es hat dabei Bezug genommen auf die drei bereits genannten hergebrachten Grundsätze (vgl. BVerfGE 117, 330 <355>). Der Grundsatz der abgestuften Besoldung wird regelmäßig verbunden mit der Einschränkung, dass mit einem höheren Amt "in aller Regel" auch höhere Dienstbezüge verbunden sind (BVerfGE 11, 203 <215>; 56, 146 <164>; 61, 43 <57>; 76, 256 <324>; 117, 372 <382>). In einer frühen Entscheidung wird als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums bezeichnet, dass "eine Beförderung nicht zu einer Verminderung der Bezüge führen darf" (BVerfGE 18, 159 <170>). Zuletzt hat der Senat entschieden, das Abstandsgebot untersage es dem Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen "dauerhaft einzuebnen" (BVerfGE 139, 64 <117 Rn. 110>; 140, 240 <284 Rn. 89>).
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b) Eine Begründung für den einschränkenden Zusatz "in aller Regel" ist nie gegeben worden. Frühere Regelungen im Besoldungsrecht, die in ihrer Wirkung der zur Überprüfung gestellten Wartefrist ähnelten, sind - anders als im Versorgungsrecht - nicht ersichtlich, wovon auch die im vorliegenden Verfahren eingegangenen Stellungnahmen ausgehen. In der Literatur wird gelegentlich - ohne entsprechende Relativierung - sogar die "durchgängige Differenzierung der Bezüge" als hergebrachter Grundsatz betrachtet (vgl. Masing, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 87 [bei Fn. 469]). Das Bundesverfassungsgericht hat an anderer Stelle formuliert, dass die "höhere besoldungsrechtliche Einstufung … die unmittelbare Folge der Übertragung eines höherwertigen Amtes" sei (BVerfGE 76, 256 <324>). Eine weitere Auseinandersetzung mit diesem einschränkenden Zusatz ist vorliegend nicht erforderlich, da § 6d LBesG jedenfalls mit den zuvor genannten hergebrachten Grundsätzen im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar ist (s. dazu III.).
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6. Schließlich ist ein weiterer hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamten- und des Richtertums, dass für gleiche und vergleichbare Ämter derselben Laufbahn im Hinblick auf die vom Träger des öffentlichen Amtes geforderte gleiche Tätigkeit, gleiche Leistung, gleiche Verantwortung und gleiche Arbeitslast auch gleiche Besoldung gewährt wird (vgl. BVerfGE 12, 326 <334>; 130, 52 <66 f.>, wenn auch den Begriff des Dienstpostens verwendend; einschränkend BVerfGE 107, 218 <243 ff.> wegen der "Ausnahmesituation der Wiedervereinigung").
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II.
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1. Auch bei einem hergebrachten Grundsatz verbleibt ein Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitlichen demokratischen Staates sowie seiner fortschreitenden Entwicklung anpassen zu können. Solange keine strukturelle Veränderung an den für die Institution des Berufsbeamtentums wesentlichen Regelungen vorgenommen wird, steht Art. 33 Abs. 5 GG einer Fortentwicklung des Beamtenrechts nicht entgegen. Die für den Kerngehalt der beamtenrechtlichen Grundsätze geltende Beachtenspflicht versperrt jedoch den Weg zu tiefgreifenden strukturellen Veränderungen durch den einfachen Gesetzgeber. Die verfassungsrechtliche Garantie ist kein Selbstzweck, sondern dient dazu, eine im politischen Kräftespiel stabile und gesetzestreue Verwaltung zu sichern. Die Bindung des Gesetzgebers an die hergebrachten Grundsätze ist die Konsequenz der institutionellen Garantie, deren Sinn gerade darin besteht, dem gestaltenden Gesetzgeber einen Kernbestand an Strukturprinzipien verbindlich vorzugeben (vgl. BVerfGE 117, 372 <379 f.>; 121, 205 <220>).
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2. a) Insbesondere im Bereich der Besoldung darf der Gesetzgeber jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist. Die Alimentation von Beamten und Richtern genießt insoweit nur einen relativen Normbestandsschutz. Dabei ist die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft (vgl. BVerfGE 139, 64 <126 f. Rn. 128 ff.>; 140, 240 <295 f. Rn. 111 ff.>).
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b) Diese Anforderungen gelten auch dann, wenn die Neuregelung keine negativen Auswirkungen für konkrete Beamte mit sich bringt, das Besoldungsgefüge selbst aber neu geregelt wird. Nimmt der Gesetzgeber insoweit eine besoldungsmäßige Neubewertung eines Amtes vor, ohne die dem Amt zugrunde liegenden Anforderungen zu verändern, muss er dafür Sorge tragen, dass eine derartige besoldungsrechtliche Neubewertung immer noch den (unveränderten) Anforderungen des Amtes und dessen prägenden Merkmalen gerecht wird (vgl. BVerfGE 130, 263 <295 f.>). Da Systemwechsel in besonderem Maße mit Unsicherheiten behaftet und für Prognoseirrtümer anfällig sind, kommt es auch insoweit auf die Einhaltung prozeduraler Anforderungen an (vgl. BVerfGE 130, 263 <301 f.>).
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III.
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§ 6d Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 LBesG verstößt gegen die oben dargestellten hergebrachten Grundsätze im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG.
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1. a) Dies gilt insbesondere für die Abstufung der Bezüge entsprechend der Wertigkeit der Ämter. Aufgrund der Implementierung der mit dem nächstniedrigeren Amt verbundenen Bezüge durch § 6d LBesG hebt sich ein höheres Amt (vorübergehend) besoldungsmäßig nicht von dem nächstniedrigeren ab. Eine Beförderung zwei Jahre vor Eintritt in den Ruhestand wäre lediglich versorgungsrelevant, führte aber nie zu höheren Bezügen im aktiven Dienst. Zwar ist eine Sprungbeförderung, also eine Beförderung über mehrere Ämter hinweg, weiterhin mit einer Bezügeerhöhung verbunden. Diese von den Karriereverläufen einzelner Beamter abhängige Besonderheit ändert aber nichts an der Aufhebung der Abstufung der Bezüge, die sinnvollerweise nur mit Blick auf die jeweils nächsten Besoldungsgruppen betrachtet werden kann.
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b) Auch den Anforderungen des Alimentationsprinzips wird § 6d LBesG nicht gerecht. Das Besoldungsrecht kennt zwar einen Konnex zwischen Dienstausübung und Besoldung (vgl. etwa § 6 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Satz 1 Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Juni 2009 [BGBl I S. 1434] sowie BVerfGE 37, 167 <179 f.>). § 6d LBesG trägt jedoch dem Umstand nicht Rechnung, dass die Besoldung kein Entgelt für bestimmte Dienstleistungen des Beamten darstellt, sondern vielmehr ein "Korrelat" des Dienstherrn für die mit der Berufung in das Beamtenverhältnis verbundene Pflicht des Beamten, unter Einsatz seiner ganzen Persönlichkeit diesem - grundsätzlich auf Lebenszeit - seine volle Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen (vgl. BVerfGE 139, 64 <123 Rn. 123>; 140, 240 <292 Rn. 106>). Nach einer Beförderung hat ein Beamter ein höherwertiges Amt als zuvor inne. Dies höherwertige Amt - und nicht die konkrete und möglicherweise noch zu verbessernde Tätigkeit - muss nach dem Alimentationsprinzip Maßstab für seine Besoldung sein.
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2. Die Einführung einer "Wartefrist" hinsichtlich der Besoldung stellt eine dem einfachen Gesetzgeber verwehrte strukturelle Veränderung und keine bloße Modifikation eines hergebrachten Grundsatzes dar.
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a) Zwar ist für den Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt eine Mindestverweildauer als hergebrachter, lediglich modifizierender Bestandteil anerkannt (vgl. BVerfGE 61, 43 <60 f.>; 117, 372 <384>). Im Bereich des Besoldungsrechts sind tradierte Regelungen, die § 6d LBesG gleichkommen, jedoch nicht ersichtlich. Vor allem aber lässt sich eine Wartefrist im Besoldungsrecht auch nicht auf die im Versorgungsrecht tragenden Erwägungen stützen. Dort soll die Wartefrist vor einer Versorgung auf Lebenszeit nach Maßgabe des letzten Amtes ein Mindestmaß an nachhaltiger, diesem Amt entsprechender Dienstleistung gewährleisten und dem Ziel dienen, Gefälligkeitsbeförderungen zu verhindern oder ihnen zumindest die versorgungsrechtliche Anerkennung zu versagen (vgl. BVerfGE 117, 372 <383>). § 6d LBesG dient keinem dieser Ziele.
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b) Der noch während der Geltung bundeseinheitlichen Besoldungsrechts ergangene Beschluss eines Vorprüfungsausschusses des Bundesverfassungsgerichts, wonach es zulässig sei, die Besoldung der Eingangsämter der Laufbahnen des gehobenen und des höheren Dienstes im Eingangsbereich der entsprechenden Besoldungsgruppen für die Dauer von drei beziehungsweise vier Jahren abzusenken (BVerfG, Vorprüfungsausschuss, Beschluss vom 15. Januar 1985 - 2 BvR 1148/84 -, juris), betraf dagegen eine andere Konstellation. Die Entscheidung wurde damit begründet, dass das Ämtergefüge und die Zuordnung der Ämter zu einzelnen Laufbahnen unangetastet blieben und lediglich der Besoldungsrahmen einzelner Besoldungsgruppen verändert werde. Die vom Gesetzgeber vorgenommene Neuordnung beruhe nicht auf einer anderen Bewertung der Eingangsämter, sondern auf einer geänderten Einschätzung der möglichen Bandbreite des Besoldungsrahmens bei einzelnen Besoldungsgruppen. Für die damalige Regelung galt (abgesehen von speziellen Konstellationen des Laufbahnaufstiegs, vgl. BVerfG, Vorprüfungsausschuss, Beschluss vom 15. Januar 1985, a.a.O., Rn. 12) daher im Unterschied zu § 6d LBesG gerade nicht, dass die Verleihung eines höheren Amtes nicht mit einer höheren Besoldung verbunden und die Abstufung der Ämter aufgehoben war.
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3. § 6d LBesG lässt sich auch nicht mit dem Anliegen einer - grundsätzlich zulässigen - stärkeren Betonung des Leistungsprinzips (vgl. oben Rn. 19 f.) rechtfertigen.
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a) Zwar ist es dem Gesetzgeber grundsätzlich nicht verwehrt, das Besoldungsgefüge anders zu strukturieren (vgl. oben Rn. 28 f.). Er muss jedoch aufgrund der oben dargelegten Grundsätze gewährleisten, dass mit einem höheren Amt höhere Bezüge einhergehen, auch wenn die Beförderung aus dem nächstniedrigeren Amt (gegebenenfalls samt Amtszulage) erfolgt. Eine vermeintliche Einarbeitungszeit in einem höheren Amt rechtfertigt nicht, von einem Beförderungserfolg bereits bei Amtsverleihung (in Form eines Besoldungsanstiegs) abzusehen. Das Leistungsprinzip kann insoweit gerade nicht als Rechtfertigung dienen, da es selbst die Anerkennung des Beförderungserfolgs (vgl. BVerfGE 64, 367 <380>; 121, 205 <226>) und damit einen Besoldungsanstieg fordert.
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b) Es ist auch nicht erkennbar, dass § 6d LBesG derartige konzeptionelle Erwägungen zugrunde liegen. Bereits die Gesetzesbegründung verweist darauf, die Vorschrift werde einen Beitrag zur Personalkosteneinsparung leisten (LTDrucks 15/1400, S. 28, 37). Der Gesetzentwurf ist auch allein unter dem Gesichtspunkt der Finanzlage der öffentlichen Haushalte im Landtag diskutiert worden (vgl. Plenarprotokoll 15/28 vom 29. August 2007, S. 1668-1675 und Plenarprotokoll 15/35 vom 12. Dezember 2007, S. 2120-2126). Es spricht daher Überwiegendes dafür, dass entgegen der Stellungnahme der Landesregierung haushalterische Überlegungen nicht bloß ein Nebeneffekt waren. Dass in bestimmten Fällen eine Beförderung gleichwohl mit einer Besoldungserhöhung einhergeht - ein Umstand, für den Landesregierung und Landtag in ihren Stellungnahmen unterschiedliche Erwägungen angeführt haben -, aber auch, dass der spätere Besoldungszuwachs (nach zwei Jahren) unabhängig von der Leistung in dem höheren Amt eintritt, sprechen ebenfalls gegen die Annahme, dass eine strukturelle Neuausrichtung im Vordergrund gestanden hat.
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IV.
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Es kann offen bleiben, ob die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts zutrifft, § 6d LBesG verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, da trotz einer für alle Beamten und Richter angenommenen Einarbeitungsphase eine Beförderung zwar für einige mit höheren Bezügen verbunden sei, jedoch nicht für diejenigen, die ab den Ämtern der Besoldungsgruppe R 4 aus den nächstniedrigeren befördert worden seien (vgl. oben Rn. 9).
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1. Der allgemeine Gleichheitssatz ist verletzt, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung fehlt. Dabei hat der Gesetzgeber beim Erlass besoldungsrechtlicher Vorschriften einen weiten Spielraum politischen Ermessens, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf. Dem Bundesverfassungsgericht ist die Überprüfung verwehrt, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Es kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen (vgl. BVerfGE 107, 218 <244 f.>; 139, 64 <112 f. Rn. 94 ff.>; 140, 240 <278 f. Rn. 73 ff.>).
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2. a) Ein Sachgrund für eine Differenzierung zwischen den vom Oberverwaltungsgericht gebildeten Gruppen liegt zwar nicht in deren unterschiedlicher Eignung oder Leistung, weil eine Beförderung über mehr als eine Beförderungsgruppe hinweg keineswegs auf eine höhere Eignung und Leistung für das Beförderungsamt schließen lässt. Die dahin gehende Auffassung des Landtags ist unzutreffend. Bezugspunkt für die Eignung ist das Beförderungsamt selbst und nicht die auf dem Weg dorthin "zu überwindenden" Ämter.
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b) Allerdings ist die gleiche Besoldung bei gleichem Amt ein hergebrachter Grundsatz im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. oben Rn. 26). Mit diesem dürfte eine Besoldung, die in Fällen der Sprungbeförderung zeitweise geringer ist als bei einer Beförderung aus der nächstniedrigeren Besoldungsgruppe, nicht vereinbar sein. Dem stünde auch das Alimentationsprinzip entgegen, wonach sich die Besoldung nicht nach einem früheren, sondern dem gegenwärtig innegehabten Amt zu bemessen hat. Die genannten Grundsätze könnten daher die vom Oberverwaltungsgericht beanstandete Differenzierung zwischen den beiden Gruppen rechtfertigen. Dies bedarf jedoch keiner Entscheidung, da bereits der Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG dazu führt, dass § 6d LBesG nichtig ist, sodass mit der Verleihung eines höheren Amtes für alle Beamten beziehungsweise Richter ein besoldungsmäßiger Beförderungserfolg (wenn auch in unterschiedlicher Höhe) einhergeht und damit die vom Oberverwaltungsgericht herausgearbeitete Ungleichbehandlung entfällt.
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D.
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§ 6d Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 LBesG ist wegen Unvereinbarkeit mit Art. 33 Abs. 5 GG nichtig.
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I.
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Der Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG führt hier zur Nichtigerklärung, vgl. § 82 Abs. 1 in Verbindung mit § 78 BVerfGG (vgl. auch BVerfGE 117, 372 <391>) und nicht nur zur Feststellung der Unvereinbarkeit der Norm mit dem Grundgesetz (vgl. § 82 Abs. 1 in Verbindung mit § 79 Abs. 1 und § 31 Abs. 2 BVerfGG). Stellt das Bundesverfassungsgericht die Unvereinbarkeit einer Norm oder mehrerer Normen mit dem Grundgesetz fest, folgt daraus grundsätzlich die Verpflichtung des Gesetzgebers, die Rechtslage rückwirkend verfassungsgemäß umzugestalten. Ausnahmen von dieser Regelfolge der Unvereinbarkeit hat das Bundesverfassungsgericht zwar wiederholt bei haushaltswirtschaftlich bedeutsamen Normen bejaht. Speziell bei besoldungsrechtlichen Normen gilt es zu beachten, dass die Alimentation des Beamten der Sache nach die Befriedigung eines gegenwärtigen Bedarfs aus gegenwärtig zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln darstellt. Eine allgemeine rückwirkende Behebung des Verfassungsverstoßes (nicht nur für den Kläger des Ausgangsverfahrens und etwaige weitere Beamte oder Richter, über deren Anspruch noch nicht abschließend entschieden worden ist) hat das Bundesverfassungsgericht daher mit Blick auf die Besonderheiten des Beamtenverhältnisses regelmäßig für nicht geboten erachtet (vgl. BVerfGE 139, 64 <147 f. Rn. 194 f.> und 140, 240 <315 f. Rn. 169 f.>).
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II.
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Der Verfassungsverstoß liegt hier allerdings nicht in der fehlenden Amtsangemessenheit des Grundgehalts oder der Familienzuschläge (vgl. insoweit BVerfGE 81, 363 <383 ff.>; 99, 300 <330 f.>; 130, 263 <312 f.>; 139, 64 <148 Rn. 195>; 140, 240 <316 Rn. 170>), sondern wird bezogen auf eine aus speziellen haushalterischen Erwägungen heraus erlassene Sonderregelung festgestellt. Das Land Rheinland-Pfalz hat dazu selbst vorgetragen, dass "nennenswerte Einspareffekte" mit dieser Regelung nicht verbunden seien. Die Nichtigerklärung hat deshalb auch nicht zur Folge, dass es für die Besoldung an der gesetzlichen Grundlage fehlen würde, derer es mit Blick auf den verfassungsrechtlich vorgegebenen Gesetzesvorbehalt bedarf, sodass kein Zustand geschaffen wird, der von der verfassungsmäßigen Ordnung noch weiter entfernt wäre als der bisherige (vgl. dazu BVerfGE 139, 64 <147 Rn. 194> und 140, 240 <315 f. Rn. 169>).
(1) Eine Laufbahn umfasst alle Ämter, die verwandte und gleichwertige Vor- und Ausbildungen voraussetzen.
(2) Die Befähigung für die Laufbahn, in die eingestellt, gewechselt oder von einem anderen Dienstherrn versetzt werden soll, ist festzustellen und der Beamtin oder dem Beamten schriftlich mitzuteilen. Gleiches gilt, wenn die Beamtin oder der Beamte infolge der Umbildung einer Körperschaft übernommen wird oder kraft Gesetzes in den Dienst der aufnehmenden Körperschaft übertritt.
Die Einstellung in ein höheres Amt als das Eingangsamt der Laufbahn ist zulässig bei entsprechenden beruflichen Erfahrungen oder sonstigen Qualifikationen, die zusätzlich zu den Abschlüssen und beruflichen Erfahrungen, die für die Anerkennung der Laufbahnbefähigung erforderlich sind, erworben wurden. Das Nähere regelt die Bundesregierung durch Rechtsverordnung.
(1) Für Beförderungen gelten die Grundsätze des § 9. Erfolgt die Auswahlentscheidung auf der Grundlage dienstlicher Beurteilungen, darf das Ende des letzten Beurteilungszeitraums zum Zeitpunkt der Auswahlentscheidung höchstens drei Jahre zurückliegen.
(2) Beförderungen, die mit einer höherwertigen Funktion verbunden sind, setzen eine mindestens sechsmonatige Erprobungszeit voraus.
(3) Ämter, die nach der Gestaltung der Laufbahn regelmäßig zu durchlaufen sind, dürfen nicht übersprungen werden.
(4) Eine Beförderung ist unzulässig vor Ablauf eines Jahres
- 1.
seit der Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Probe oder - 2.
- a)
seit der Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit oder - b)
seit der letzten Beförderung,
(5) Der Bundespersonalausschuss kann Ausnahmen von den Absätzen 2 bis 4 zulassen, wenn sie die Bundesregierung nicht durch Rechtsverordnung regelt.
Tenor
-
§ 10 Absatz 1 des Gesetzes zum Personalrecht der Beschäftigten der früheren Deutschen Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz - PostPersRG) in der Fassung des Artikel 1 Nummer 5 Buchstabe a des Ersten Gesetzes zur Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes vom 9. November 2004 (Bundesgesetzblatt I Seite 2774) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
Gründe
-
A.
- 1
-
Die Vorlage des Bundesverwaltungsgerichts betrifft die Frage, ob die Kürzung von Sonderzahlungen für die bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Bundesbeamten durch § 10 Abs. 1 des Gesetzes zum Personalrecht der Beschäftigten der früheren Deutschen Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz - PostPersRG) in der Fassung des Art. 1 Nr. 5 Buchstabe a des Ersten Gesetzes zur Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes vom 9. November 2004 (BGBl I S. 2774) mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
-
I.
- 2
-
1. Die Regelungen des Postpersonalrechtsgesetzes sind ein Element der Postreform II, in deren Zuge eine neue Verfassungsordnung für das Postwesen durch die Änderung der Art. 73 Nr. 7, Art. 80 Abs. 2 und Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG sowie die Einfügung von Art. 87f und Art. 143b GG errichtet und insbesondere die im Rahmen der Postreform I geschaffenen Teilsondervermögen der Deutschen Bundespost (Postdienst, Postbank und Telekom) in Aktiengesellschaften umgewandelt wurden (vgl. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 30. August 1994, BGBl I S. 2245). Art. 87f GG lautet:
- 3
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(1) Nach Maßgabe eines Bundesgesetzes, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, gewährleistet der Bund im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen.
- 4
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(2) Dienstleistungen im Sinne des Absatzes 1 werden als privatwirtschaftliche Tätigkeiten durch die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen Unternehmen und durch andere private Anbieter erbracht. Hoheitsaufgaben im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation werden in bundeseigener Verwaltung ausgeführt.
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(3) Unbeschadet des Absatzes 2 Satz 2 führt der Bund in der Rechtsform einer bundesunmittelbaren Anstalt des öffentlichen Rechts einzelne Aufgaben in bezug auf die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen Unternehmen nach Maßgabe eines Bundesgesetzes aus.
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Der ebenfalls in das Grundgesetz eingefügte Art. 143b lautet:
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(1) Das Sondervermögen Deutsche Bundespost wird nach Maßgabe eines Bundesgesetzes in Unternehmen privater Rechtsform umgewandelt. Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über alle sich hieraus ergebenden Angelegenheiten.
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(2) Die vor der Umwandlung bestehenden ausschließlichen Rechte des Bundes können durch Bundesgesetz für eine Übergangszeit den aus der Deutschen Bundespost POSTDIENST und der Deutschen Bundespost TELEKOM hervorgegangenen Unternehmen verliehen werden. Die Kapitalmehrheit am Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost POSTDIENST darf der Bund frühestens fünf Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes aufgeben. Dazu bedarf es eines Bundesgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates.
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(3) Die bei der Deutschen Bundespost tätigen Bundesbeamten werden unter Wahrung ihrer Rechtsstellung und der Verantwortung des Dienstherrn bei den privaten Unternehmen beschäftigt. Die Unternehmen üben Dienstherrenbefugnisse aus. Das Nähere bestimmt ein Bundesgesetz.
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Auf Grundlage von Art. 143b Abs. 3 Satz 3 GG erließ der Bundesgesetzgeber das Postpersonalrechtsgesetz (vgl. Art. 4 des Gesetzes zur Neuregelung des Postwesens und der Telekommunikation vom 14. September 1994, BGBl I S. 2325 <2353>), welches im Wesentlichen die Überleitung der Beamten der ehemaligen Teilsondervermögen der Deutschen Bundespost zu deren Nachfolgeunternehmen regelte. § 10 PostPersRG in der damaligen Fassung beinhaltete verschiedene von den Bestimmungen des Bundesbesoldungsgesetzes abweichende Sonderregelungen für die Besoldung der bei den Aktiengesellschaften beschäftigten Beamten. Insbesondere ermächtigte § 10 Abs. 1 PostPersRG das Bundesministerium für Post und Telekommunikation zum Erlass einer Rechtsverordnung über die Gewährung von Leistungszulagen.
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2. Leistungsunabhängige Sonderzahlungen konnten die bei den Postnachfolgeunternehmen beschäftigten Bundesbeamten bis zum Erlass der vorgelegten Regelung des § 10 Abs. 1 PostPersRG in der Fassung vom 9. November 2004 nach den allgemeinen, für alle Bundesbeamten geltenden Regelungen beanspruchen.
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Zuletzt hatte insoweit der Besoldungsgesetzgeber mit dem Sonderzahlungsgesetz des Bundes vom 29. Dezember 2003 (Bundessonderzahlungsgesetz - BSZG -, BGBl I S. 3076 <3077>) die mit Ablauf des 15. September 2003 außer Kraft getretenen (vgl. Art. 18 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften - BBVAnpG 2003/2004 -, BGBl I 2003 S. 1798) Gesetze über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung (BGBl I 1975 S. 1173<1238>) und über die Gewährung eines jährlichen Urlaubsgeldes (BGBl I 1977 S. 2117 <2120>) abgelöst. Gleichzeitig hatte er einheitlich für alle Bundesbeamten gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 BSZG ab 1. Januar 2004 den Anspruch auf eine jährliche Sonderzahlung in Höhe von 5% der für das gesamte Kalenderjahr zustehenden Bezüge begründet (auszuzahlen nach § 2 Abs. 3 BSZG mit den laufenden Bezügen für den Monat Dezember).
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Für die bei den Postnachfolgeunternehmen (Deutsche Telekom AG, Deutsche Post AG, Deutsche Postbank AG) weiterbeschäftigten Bundesbeamten wich der Bundesbesoldungsgesetzgeber durch das Erste Gesetz zur Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes vom 9. November 2004 von der Regelung des Bundessonderzahlungsgesetzes ab und schuf mit der Novellierung des § 10 PostPersRG ein Sonderrecht über die Gewährung von Sonderzahlungen.
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§ 10 PostPersRG lautet in der genannten Fassung auszugsweise:
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(1) Der Anspruch auf Sonderzahlung nach dem Bundessonderzahlungsgesetz entfällt für die bei den Aktiengesellschaften beschäftigten Beamten.
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(2) Das Bundesministerium der Finanzen wird ermächtigt, nach Anhörung des Vorstands im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, zu bestimmen, ob und inwieweit Sonderzahlungen und Leistungsentgelte an die dort beschäftigten Beamten gewährt werden.
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(3) - (7) ...
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Die Änderungen des Ersten Gesetzes zur Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes vom 9. November 2004 dienten nach der Gesetzesbegründung dazu, die Nachteile der Post-Aktiengesellschaften gegenüber Mitbewerbern, bei denen keine Beamte beschäftigt waren, soweit wie möglich auszugleichen. Die sich verschärfende Wettbewerbslage der Post-Aktiengesellschaften auf den nationalen und internationalen Märkten erfordere eine weitere Stärkung des Leistungsprinzips und eine Flexibilisierung des Dienstrechts (BTDrucks 15/3404, S. 8). Die fortschreitende Privatisierung der Post-Aktiengesellschaften mache es für diese immer problematischer, ihre unternehmerischen Aufgaben mit zwei Arten von Beschäftigten wahrzunehmen, für die ganz unterschiedliche Bezahlungsregelungen gälten (vgl. hierzu und zum Folgenden BTDrucks 15/3404, S. 10 f.). Es sei daher erforderlich, die zunehmende Spannung zwischen Tarifentlohnung und Beamtenbesoldung zu vermindern. Die Post-Aktiengesellschaften seien ebenso wie ihre Konkurrenten bestrebt, die Produktivität ihrer Beschäftigten zunehmend durch finanzielle Anreize zu steigern. Die Neufassung des § 10 Abs. 1 und Abs. 2 PostPersRG ermögliche es, diesen Bestrebungen in einer für die Post-Aktiengesellschaften finanziell tragbaren Weise gerecht zu werden. Durch den Wegfall der jährlichen Sonderzahlung nach dem Bundessonderzahlungsgesetz stünden Mittel zur (Teil-)Finanzierung der bei den Post-Aktiengesellschaften üblichen Sonderzahlungen und Leistungsentgelte zur Verfügung. Der mit dem Wegfall der Sonderzahlung nach dem Bundessonderzahlungsgesetz verbundene Nachteil werde aber wenigstens teilweise dadurch ausgeglichen, dass bei den Post-Aktiengesellschaften durch Rechtsverordnung gemäß § 10 Abs. 2 PostPersRG Leistungsentgeltregelungen eingeführt würden. Beamte, für die diese Regelungen gälten, könnten entsprechend ihrer Leistungsfähigkeit den Wegfall der Sonderzahlung zumindest ganz oder teilweise ausgleichen oder sogar überkompensieren (BTDrucks 15/3404, S. 11).
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Auf der Grundlage der Verordnungsermächtigung des § 10 Abs. 2 PostPersRG wurde das Bundesministerium für Finanzen erstmals 2005 tätig und erließ die Verordnung über Sonderzahlungen an Beamtinnen und Beamte der Deutschen Telekom AG (Telekom-Sonderzahlungsverordnung - TelekomSZV vom 12. Juli 2005 -, BGBl I S. 2148; zwischenzeitlich geändert durch Verordnung vom 17. Oktober 2008, BGBl I S. 2005). Der Verordnungsgeber begründete damit rückwirkend für 2004 für die bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Beamten - Telekom-Beamte - doch noch einen Anspruch auf Sonderzahlung, der jedoch der Höhe nach - abhängig von der durchschnittlichen regelmäßigen Wochenarbeitszeit - bei der großen Mehrzahl der Telekom-Beamten hinter dem Betrag zurückblieb, den sie nach den Vorgaben des Bundessonderzahlungsgesetzes hätten beanspruchen können.
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Die Vorschriften der Telekom-Sonderzahlungsverordnung lauteten auszugsweise:
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§ 1 Geltungsbereich
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Sonderzahlungen an die bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Beamtinnen und Beamten werden nach Maßgabe dieser Verordnung gewährt.
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§ 2 Sonderzahlung für die Monate Januar bis März 2004
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Beamtinnen und Beamte erhalten für die Monate Januar bis März 2004 eine Sonderzahlung in Höhe eines Viertels des Betrages, den sie im Jahr 2004 erhalten hätten, wenn das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung und das Urlaubsgeldgesetz nicht durch das Bundessonderzahlungsgesetz ersetzt worden wären. Der Bemessungsfaktor nach § 13 des Gesetzes über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung beträgt 0,8263. Die Auszahlung erfolgt mit den Bezügen für den zweiten auf das Inkrafttreten dieser Verordnung folgenden Monat.
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§ 3 Sonderzahlung für Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 der Bundesbesoldungsordnung A
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Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 der Bundesbesoldungsordnung A erhalten für die Monate April bis Dezember 2004 eine Sonderzahlung in Höhe von 75 Euro, die mit den Bezügen für den zweiten auf das Inkrafttreten dieser Verordnung folgenden Monat gezahlt wird. In den Jahren 2005 und 2006 erhalten Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 der Bundesbesoldungsordnung A eine jährliche Sonderzahlung in Höhe von 100 Euro, die jeweils mit den Bezügen für den Monat Dezember gezahlt wird.
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§ 4 Sonderzahlung für Beamtinnen und Beamte mit Kindern
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...
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§ 5 Sonderzahlung bei veränderter Wochenarbeitszeit
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(1) Beamtinnen und Beamte, deren durchschnittliche regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit aufgrund der einschlägigen Vorschrift der Telekom-Arbeitszeitverordnung 2000 oder im Falle von Abordnungen aufgrund der bei der Behörde geltenden Arbeitszeitvorschrift im Durchschnitt des Zeitraums von November des Vorjahres bis Oktober des laufenden Jahres mehr als 34 Stunden betragen hat, erhalten mit den Bezügen für den Monat Dezember eine Sonderzahlung. Die Höhe der Sonderzahlung entspricht bei einer durchschnittlichen Wochenarbeitszeit von 38 oder mehr Stunden dem Anspruch einer Bundesbeamtin oder eines Bundesbeamten auf Sonderzahlung nach dem Bundessonderzahlungsgesetz. Bei einer durchschnittlichen Wochenarbeitszeit von mehr als 34 und weniger als 38 Stunden erfolgt eine anteilige Zahlung.
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(2) Für beamtete Transfermitarbeiter der Personalserviceagentur "Vivento" gilt Absatz 1 mit der Maßgabe, dass befristete Einsätze mit der tatsächlich geleisteten Wochenarbeitszeit in die Durchschnittsberechnung einfließen, wenn diese 34 Wochenstunden übersteigt, Zeiträume einer Nichtbeschäftigung aus anderen als betrieblichen Gründen nicht in die Durchschnittsberechnung einbezogen werden und die übrigen Zeiträume unabhängig von der tatsächlich geleisteten Arbeitszeit mit 34 Wochenstunden in die Durchschnittsberechnung eingehen.
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(3) Für Beamtinnen und Beamte in Teilzeitbeschäftigung sind die Absätze 1 und 2 sinngemäß im Verhältnis der reduzierten zur vollen Arbeitszeit anzuwenden.
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(4) Für das Jahr 2004 wird mit den Bezügen für den zweiten auf das Inkrafttreten dieser Verordnung folgenden Monat eine anteilige Sonderzahlung nach den Absätzen 1 bis 3 mit der Maßgabe gezahlt, dass nur die Monate April bis Oktober in die Berechnung einfließen.
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§§ 6 - 8...
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Bereits vor der Novellierung von § 10 PostPersRG und dem Erlass der Telekom-Sonderzahlungsverordnung hatte die Dritte Verordnung zur Änderung der Telekom-Arbeitszeitverordnung 2000 (T-AZV 2000, BGBl I 2000 S. 931) vom 25. März 2004 mit Wirkung zum 1. April 2004 (BGBl I 2004 S. 461) die durchschnittliche regelmäßige Arbeitszeit der Telekom-Beamten von 38 auf 34 Wochenstunden reduziert (vgl. § 2 Abs. 1 T-AZV 2000).
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Ausweislich der Stellungnahme des Konzernbetriebsrates der Deutschen Telekom im Rahmen der öffentlichen Anhörung zum Entwurf des Ersten Gesetzes zur Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes war Hintergrund dieser Regelung ein Beschäftigungsbündnis zwischen der Deutschen Telekom AG und der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di. Dieses Bündnis hatte als wesentliches Ziel den Ausschluss betriebsbedingter Beendigungskündigungen für die tarifbeschäftigten Arbeitnehmer bis Ende 2008 verfolgt. Um dieses Ziel zu erreichen, hatten die Tarifvertragsparteien im Tarifvertrag zu diesem Beschäftigungsbündnis eine Verkürzung der Wochenarbeitszeit von 38 auf 34 Stunden vereinbart, eine Regelung, die für die Arbeitnehmer der tariflichen Entgeltgruppen der Deutschen Telekom AG zum 1. März 2004 in Kraft getreten war (vgl. Deutscher Bundestag, Ausschuss für Wirtschaft und Arbeit, Aussch.-Drucks 15(9)1276, S. 10, 69). Zum Zweck der Harmonisierung der Beschäftigungsverhältnisse (unter den Aspekten der Gleichbehandlung und Solidarität, vgl. Ausschuss für Wirtschaft und Arbeit, Aussch.-Drucks 15(9)1276, S. 68) sollte diese Arbeitszeitverkürzung für die Tarifbeschäftigten ab 1. April 2004 auch auf die bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Beamten Anwendung finden.
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II.
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1. In den Ausgangsverfahren klagten drei von der Bundesrepublik Deutschland der Personalserviceagentur "Vivento" der Deutschen Telekom AG zugewiesene Beamte auf Zahlung des Unterschiedsbetrages zwischen der Sonderzahlung nach § 2 BSZG und der geringeren Zahlung nach der Telekom-Sonderzahlungsverordnung für das Jahr 2004. Das Verwaltungsgericht wies die Klagen jeweils mit Urteil vom 5. Oktober 2006 ab. Die zugelassenen Berufungen wies das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes jeweils mit Urteil vom 5. September 2007 zurück.
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2. Nach Verbindung aller drei vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revisionsverfahren (BVerwG 2 C 121.07, 2 C 122.07 und 2 C 123.07) zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung führte das Bundesverwaltungsgericht das Verfahren mit Beschluss vom 11. Dezember 2008 unter dem Aktenzeichen 2 C 121.07 fort, setzte es aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 10 Abs. 1 PostPersRG und des § 10 Abs. 2 PostPersRG zur Entscheidung vor. Mit Beschluss vom 31. März 2011 änderte das Bundesverwaltungsgericht seinen Beschluss vom 11. Dezember 2008 und beschränkte seine Vorlage auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit von § 10 Abs. 1 PostPersRG.
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III.
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Das Bundesverwaltungsgericht geht in seinem Vorlagebeschluss davon aus, der Erfolg der Revisionsanträge hänge entscheidungserheblich davon ab, ob § 10 Abs. 1 PostPersRG mit dem Grundgesetz vereinbar oder unvereinbar und nichtig sei. Sei § 10 Abs. 1 PostPersRG verfassungswidrig, sei zugunsten der Kläger für das Jahr 2004 das Bundessonderzahlungsgesetz anwendbar und die Kläger hätten Anspruch auf Sonderzahlung in Höhe von 5% der ihnen für das Jahr 2004 zustehenden Bezüge. Den Revisionen wäre stattzugeben mit der Folge, dass den Klägern Nachzahlungen in Höhe von 1.232,68 Euro (Kläger zu 1), 434,26 Euro (Kläger zu 2) und 245,58 Euro (Kläger zu 3) gewährt werden müssten. Sei § 10 Abs. 1 PostPersRG verfassungsgemäß, stünden den Klägern für das Jahr 2004 anstelle von Zahlungen nach dem Bundessonderzahlungsgesetz nur die bereits erfolgten Sonderzahlungen nach §§ 2 ff. TelekomSZV vom 12. Juli 2005 zu; die Revisionen wären zurückzuweisen.
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§ 10 Abs. 1 PostPersRG verstößt nach Ansicht des Vorlagegerichts gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG. Die Vorschrift stelle die Beamten der Deutschen Telekom AG mit Blick auf die Sonderzahlung schlechter als die Bundesbeamten im sonstigen Bundesdienst, für die das Bundessonderzahlungsgesetz gelte. Diese Ungleichbehandlung erreiche im ungünstigsten Fall (keinerlei Zahlung nach der Telekom-Sonderzahlungsverordnung) eine Höhe von 5% der jährlichen Bezüge. Das sei unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Anspruch der Beamten der Deutschen Telekom AG auf Wahrung ihrer Rechtsstellung nach Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG. Der Gesetzgeber habe bei der Alimentation der Telekom-Beamten im Rahmen des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes die Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG und vor allem des Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG zu beachten.
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Der Grundsatz gleicher Alimentation - wonach alle Beamten, die dasselbe Statusamt bekleideten und derselben Besoldungsgruppe angehörten, in gleicher Höhe zu besolden seien - gelte auch für die bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Bundesbeamten im Verhältnis zu den übrigen Beamten des Bundes. Dies ergebe sich aus Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG. Im Gegensatz zur verfassungsgerichtlich gebilligten unterschiedlichen Besoldung der Bundesbeamten nach regionalen Gesichtspunkten (BVerfGE 107, 218 <245 ff.> - Beamtenbesoldung Ost I) betreffe die Beschäftigung der Bundesbeamten bei der Deutschen Telekom AG einen funktionalen Anknüpfungspunkt, der eine besoldungsrechtliche Differenzierung zwischen ihnen und anderen Bundesbeamten nicht rechtfertige.
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Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG sei so zu verstehen, dass nicht nur der - ohnehin unentziehbare - Status der Bundesbeamten zu wahren sei, sondern auch die mit diesem Status verbundene, sich aus ihm ableitende umfassende Rechtsstellung der Bundesbeamten, also die Gesamtheit der ihnen kraft ihres Status zukommenden Rechte und der sie treffenden Pflichten, wozu auch der Anspruch auf gleiche Alimentation der Bundesbeamten zähle. Der Ausschluss der Telekom-Beamten von der Gewährung einer jährlichen Sonderzahlung nach dem Bundessonderzahlungsgesetz benachteilige die Telekom-Beamten gegenüber anderen Bundesbeamten, ohne dass hierfür ein tragfähiger Grund ersichtlich sei.
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Die amtliche Begründung der Bundesregierung zur Änderung des § 10 PostPersRG sei - gemessen an den Anforderungen des Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG - insoweit nicht tragfähig. Das Ziel der Änderung des § 10 PostPersRG, die Unterschiede zwischen der Besoldung der Telekom-Beamten und der tariflichen Vergütung der Angestellten einzuebnen, könne die unterschiedliche Behandlung der beiden Gruppen von Bundesbeamten nicht rechtfertigen. Spannungen, die sich im Unternehmen der Deutschen Telekom AG zwischen Beamten und Tarifbeschäftigten wegen der Existenz zweier unterschiedlicher Beschäftigtengruppen ergäben, seien grundsätzlich nicht geeignet, die gegenüber den übrigen Bundesbeamten verschiedene Behandlung der Telekom-Beamten zu rechtfertigen.
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Die Gesetzesbegründung erschöpfe sich in formelhaften Behauptungen, die mangels greifbarer tatsächlicher Anhaltspunkte nicht einmal plausibel seien. Es sei nicht ersichtlich, dass die Wettbewerbssituation der Deutschen Telekom AG darunter litte, wenn die bei ihr beschäftigten Beamten neben ihrer Grundbesoldung noch eine jährliche, nicht erfolgsabhängige Sonderzuwendung erhielten.
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Kein vor Art. 3 Abs. 1 GG tragfähiges und ein auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhendes Argument sei, dass die Deutsche Telekom AG die einbehaltene Sonderzulage der Beamten als finanzielle Reserve ansammle, um sie im Anschluss daran gegebenenfalls nach Leistungsgesichtspunkten neu zu verteilen.
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Die Ungleichbehandlung könne auch nicht mit der Erwägung gerechtfertigt werden, dass die bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Bundesbeamten aufgrund des Beschäftigungsbündnisses mit 34 Wochenstunden eine kürzere Arbeitszeit hätten als die übrigen Bundesbeamten, deren Wochenarbeitszeit 40 beziehungsweise 41 Stunden betrage. Der Dienstherr sei zwar kraft seines Organisationsrechts berechtigt, die Dienstzeit des Beamten einseitig - in der Regel durch Verordnung - festzulegen. Wäre es jedoch zulässig, die dem Beamten geschuldete Alimentation unter Hinweis auf eine geringere Arbeitszeit zu kürzen, so würde dies im Ergebnis der Einführung einer verfassungsrechtlich unzulässigen (BVerfGE 119, 247 <265>) antragslosen Teilzeitbeschäftigung ("Zwangsteilzeit") gleichstehen.
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Es komme nicht darauf an, bis zu welchem Grad der Wegfall der Ansprüche nach dem Bundessonderzahlungsgesetz durch die Ansprüche nach der Telekom-Sonderzahlungsverordnung kompensiert werde. Eine Kompensation des Wegfalls der Sonderzahlung nach dem Bundessonderzahlungsgesetz durch das Bestehen von Ansprüchen nach der Telekom-Sonderzahlungsverordnung beseitige die sachlich ungerechtfertigte Ungleichbehandlung nur dann, wenn sie zu einer identischen oder sich nur im Bagatellbereich unterscheidenden Besoldungshöhe der zu vergleichenden Beamtengruppen führe, was hier nicht der Fall sei.
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IV.
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Zu den Vorlagen haben das Bundesministerium der Finanzen für die Bundesregierung, die Deutsche Telekom AG und der Christliche Gewerkschaftsbund Deutschlands Stellung genommen.
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1. Die Bundesregierung hält die Vorlagen für nicht begründet. Die Sonderzahlung nach dem Bundessonderzahlungsgesetz sei in ihrem Bestand nicht durch den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation aus Art. 33 Abs. 5 GG geschützt, sondern stehe grundsätzlich zur freien Disposition des Normgebers. Aus Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG könne keine über Art. 33 Abs. 5 GG hinausgehende Veränderungssperre hinsichtlich des rechtlichen Umfelds der bei den Aktiengesellschaften beschäftigten Bundesbeamten abgeleitet werden.
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Die Gruppe der Beamten der Deutsche Telekom AG weise im Hinblick auf die Privatisierung der Post- und Telekommunikationsdienstleistungen wesentliche Unterschiede zu den übrigen Bundesbeamten auf, die den Ausschluss der Sonderzahlung auch mit Blick auf den Grundsatz gleicher Alimentation rechtfertigten. Der Maßstab der Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit und Wirtschaftskraft des Unternehmens trete aufgrund der in Art. 143b Abs. 3 GG verfassungsrechtlich vorgesehenen Weiterbeschäftigung der Beamten der Postnachfolgeunternehmen an die Stelle des Ziels der Sicherung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstbetriebes. Ziel des § 10 PostPersRG sei nicht die Abschaffung des Sonderstatus der bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Bundesbeamten, sondern lediglich die Abmilderung von dessen Folgen für weltweit im Wettbewerb agierende Unternehmen unter Berücksichtigung der grundgesetzlichen Wertentscheidung des Art. 87f GG sowie der verfassungsrechtlich durch Art. 33 Abs. 5 GG für die Fortentwicklung von dienstrechtlichen Regelungen vorgegebenen Grenzen.
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Der Personalüberhang bei der Deutschen Telekom AG habe nur dadurch abgefedert werden können, dass die Arbeitszeit der dort tätigen Beamten auf 34 Wochenstunden gegenüber 41 Wochenstunden in der übrigen Bundesverwaltung abgesenkt worden sei. Würde sich dies nicht zumindest in einem symbolischen Besoldungsabschlag niederschlagen, würde ein Wechsel in die übrige (Bundes-)Verwaltung für die Betroffenen gänzlich unattraktiv. Darüber hinaus wäre die Besoldung aber auch nicht mehr alimentationsgerecht. Sie spiegelte nämlich die verminderte Belastung der Bediensteten nicht mehr angemessen wider und würde auch einem Quervergleich mit der privaten Wirtschaft nicht mehr standhalten. Es handle sich auch nicht um den Fall einer unzulässigen Anordnung einer "Zwangsteilzeit".
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Der Wegfall der Sonderzahlung sei darüber hinaus auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Während sich die übrigen Bundesbeamten grundsätzlich bei einem privaten Krankenversicherungsunternehmen absichern und einen Beitrag bezahlen müssten, der sich nach dem Geschlecht, dem persönlichen Risiko und der Anzahl der mitzuversichernden Familienangehörigen richte, hätten sich die bei der früheren Bundespost beschäftigten Beamten deutlich günstiger bei der Postbeamtenkrankenkasse (PBeaKK) versichern können. Diese Ersparnis überkompensiere den Wegfall der Jahressonderzahlung bei weitem. Ergänzend sei zu berücksichtigen, dass die Beamten der Postnachfolgeunternehmen bei Übersteigen der (abgesenkten) wöchentlichen Arbeitszeit Anspruch auf Gewährung einer Sonderzahlung nach der Telekom-Sonderzahlungsverordnung hätten.
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2. Auch nach Ansicht der Deutsche Telekom AG ist die Vorlage unbegründet. Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG begründe keine Bestandsgarantie für Sonderzahlungsansprüche, die den Postbeamten im Zeitpunkt der Überleitung aus ihrem bisherigen Beamtenverhältnis zugestanden hätten. Die grundsätzliche Abschaffung von Sonderzahlungen für Telekom-Beamte gemäß § 10 Abs. 1 PostPersRG sei auch mit Blick auf den Verfassungsgrundsatz der gleichen Alimentation (aller Bundesbeamten) sachlich gerechtfertigt. Neben von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits gebilligten Ausnahmen nach regionalen Gesichtspunkten seien auch Differenzierungen der Besoldung zulässig, die an funktionale Gesichtspunkte anknüpften. Dies gelte umso mehr, als eine funktionale Differenzierung die spezielle Abstützung durch die verfassungsrechtlichen Vorschriften des Art. 87f Abs. 2 Satz 1 sowie der Art. 12, Art. 14 und Art. 2 Abs. 1 GG erfahre, die einen wesentlichen Unterschied zwischen der privatrechtlichen Tätigkeit der Beamten der Postnachfolgeunternehmen und der grundsätzlich öffentlich-rechtlichen Tätigkeit sonstiger Bundesbeamter begründeten.
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Sachgerechte und verfassungsrechtlich in den Art. 87f Abs. 2 Satz 1, Art. 12, Art. 14 und Art. 2 Abs. 1 GG verankerte Rechtfertigungsgründe für die Ungleichbehandlung von Telekom-Beamten und sonstigen Bundesbeamten seien andernfalls zu befürchtende betriebsinterne Spannungen, die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Deutschen Telekom AG angesichts grundlegender Änderungen der Tätigkeit der Beamten der Postnachfolgeunternehmen in den zehn Jahren seit Privatisierung der Deutschen Bundespost, allgemeine wirtschaftliche Erwägungen sowie die verkürzte Arbeitszeit der Telekom-Beamten.
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3. Der Christliche Gewerkschaftsbund Deutschlands (CGB) teilt im Ergebnis die Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts und hält § 10 Abs. 1 PostPersRG für verfassungswidrig. Art. 143b Abs. 3 GG betone ausdrücklich, dass die künftig bei den privaten Unternehmen eingesetzten Bundesbeamten der Deutschen Bundespost keine Änderung in ihrer Rechtsstellung als Beamte des Bundes erführen. Dies erfasse für die bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Bundesbeamten auch die gleiche Alimentation, wie sie für alle (anderen) Bundesbeamten gelte.
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B.
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Die zulässige Richtervorlage ist unbegründet. § 10 Abs. 1 PostPersRG in der Fassung des Art. 1 Nr. 5 Buchstabe a des Ersten Gesetzes zur Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes vom 9. November 2004 ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Der mit § 10 Abs. 1 PostPersRG bewirkte Wegfall der Sonderzahlung verstößt nicht gegen den in Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Grundsatz der gleichen Besoldung.
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I.
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1. a) Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 116, 164 <180>; stRspr). Er gilt für ungleiche Belastungen wie auch für ungleiche Begünstigungen (BVerfGE 110, 412 <431>; 116, 164 <180>; 126, 400 <416>). Welche Anforderungen an die Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Ungleichbehandlungen zu stellen sind, hängt wesentlich davon ab, in welchem Maß sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann (stRspr; vgl. BVerfGE 112, 164 <174>). Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (stRspr; vgl. BVerfGE 110, 274 <291>; 112, 164 <174>; 116, 164 <180>; 117, 1 <30>; 124, 199 <219>; 126, 400 <416 ff.>).
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Wird durch eine Norm eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten verschieden behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten, verletzt sie den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 55, 72 <88>; 84, 197 <199>; 93, 386 <397>; 100, 195 <205>; 107, 205 <213>; 109, 96 <123>; stRspr). Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, dass hinsichtlich der Ungleichbehandlung an ein sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungsmerkmal angeknüpft wird. Zur Begründung einer Ungleichbehandlung von Personengruppen reicht es nicht aus, dass der Normgeber ein seiner Art nach geeignetes Unterscheidungsmerkmal berücksichtigt hat. Vielmehr muss auch für das Maß der Differenzierung ein innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung bestehen, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht anführen lässt (BVerfGE 124, 199 <220>; stRspr).
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b) Im Bereich der Beamtenbesoldung folgt aus den in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (vgl. dazu etwa BVerfGE 119, 247 <260 ff., 272 f.>), dass Beamte eines Dienstherrn mit gleichen oder vergleichbaren Dienstposten derselben Laufbahn in der Regel gleich zu besolden sind (vgl. schon BVerfGE 12, 326 <334>). Dieser Grundsatz der ämterbezogenen gleichen Besoldung erstreckt sich grundsätzlich auch auf Sonderzahlungen, da diese als Teil der Gesamtbesoldung anzusehen sind. Dem steht nicht entgegen, dass aus Art. 33 Abs. 5 GG kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums abzuleiten ist, der Beamten einen eigenständigen Anspruch auf Gewährung einer Sonderzahlung garantiert, weder dem Grunde noch der Höhe nach. Die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung hat erst nach 1949 Eingang in das Beamtenrecht des Bundes und der Länder gefunden (vgl. BVerfGK 12, 234 <239>) und steht grundsätzlich zur freien Disposition des Besoldungsgesetzgebers, der sie - einheitlich für alle ihm zugehörigen Beamten - im Rahmen der allgemeinen grundgesetzlichen Bindungen jederzeit für die Zukunft mindern oder streichen kann, soweit sich die Bezüge in ihrer Gesamthöhe noch als amtsangemessen darstellen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. November 1967 - 2 BvR 668/67 -, JZ 1968, S. 61; BVerfGE 44, 249 <263>; 49, 260 <272>; 117, 330 <350>).
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c) Der Grundsatz der gleichen Besoldung gilt allerdings nicht uneingeschränkt. Ungleichbehandlungen sind dann zulässig, wenn sie sachlich am Maßstab des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG zu rechtfertigen sind (stRspr; zuletzt BVerfGE 107, 218 <243 ff.> m.w.N.: Beamtenbesoldung Ost I; BVerfGE 107, 257 <269 ff.>: Beamtenbesoldung Ost II; BVerfGE 114, 258 <281>: private Altersvorsorge für Beamte; BVerfGE 117, 330 <352 f.>: Ballungsraumzulage; vgl. auch BVerfGE 12, 326 <333>: unterschiedliche Besoldung von Richtern der ordentlichen und der Verwaltungsgerichtsbarkeit; BVerfGE 26, 100 <110 ff.>: besoldungsrechtliche Differenzierung zwischen Richtern am Landessozialgericht und Richtern am Oberverwaltungsgericht; BVerfGE 26, 163 <169 ff.>: verfassungsrechtlich gebotene besoldungsrechtliche Gleichstellung von Landesarbeitsgerichtsdirektoren mit Senatspräsidenten am Oberlandesgericht und am Landessozialgericht; aus der Kammerrechtsprechung: BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 2. Juni 2001 - 2 BvR 571/00 -, NJW 2002, S. 743: Aufschub der linearen Erhöhung der Bezüge in bestimmten Besoldungsgruppen; BVerfGK 2, 64 <67, 69 f.>: Nichtgewährung der Einmalzahlung für bestimmte Ruhestandsbeamte). Das Bemühen, Ausgaben zu sparen, reicht zwar im Besoldungsrecht regelmäßig nicht aus, um eine unterschiedliche Behandlung verschiedener Personengruppen zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 19, 76 <84 f.>; 76, 256 <311>; 93, 386 <402>; 114, 258 <291>); ergänzende fiskalische Erwägungen sind jedoch durchaus zulässig (vgl. BVerfGE 76, 256 <311>; 114, 258 <291 f.>).
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d) Beim Erlass besoldungsrechtlicher Vorschriften hat der Gesetzgeber einen weiten Spielraum politischen Ermessens, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf (vgl. BVerfGE 8, 1 <22>; 13, 356 <362>; 26, 141 <158 ff.>; 71, 39 <52 f.>; 103, 310 <319 f.>; 107, 257 <271>; 110, 353 <364>). Das Bundesverfassungsgericht kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen; es überprüft aber nicht, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat (vgl. BVerfGE 65, 141 <148 f.>, 107, 257 <271>).
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2. Der Anspruch auf gleiche Besoldung steht gemäß Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG auch den ehemals bei der Deutschen Bundespost beschäftigten Beamten der Deutschen Telekom AG im Verhältnis zu den übrigen Bundesbeamten zu. Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG bestimmt zu ihren Gunsten, dass sie "unter Wahrung ihrer Rechtsstellung" bei den Postnachfolgeunternehmen beschäftigt werden. Wie das Vorlagegericht zutreffend festgestellt hat, garantiert Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG den ehemals bei der Deutschen Bundespost beschäftigten Beamten nicht nur den bloßen Status als Bundesbeamte, sondern auch die mit diesem Status verbundene, sich aus ihm ableitende umfassende Rechtsstellung der Bundesbeamten. Hierzu gehört auch der Anspruch auf gleiche Alimentation der Bundesbeamten. Der bloße Umstand, dass die Telekom-Beamten nunmehr vielfach nicht mehr mit der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben befasst sind und sich ihre Tätigkeit insoweit von der Tätigkeit der meisten anderen Bundesbeamten unterscheidet, schließt diesen Anspruch nicht aus.
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a) Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG stellt im Zuge der gemäß Art. 87f Abs. 2 GG erfolgten Aufgabenprivatisierung von Post- und Telekommunikationsdienstleistungen klar, dass die betroffenen Beamten durch die Weiterbeschäftigung bei einem (privaten) Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost keine Einbuße in den Rechtspositionen erleiden sollen, die ihr Amt im statusrechtlichen Sinne betreffen (vgl. auch die Begründung der Bundesregierung zum Gesetzentwurf BTDrucks 12/7269, S. 5 f.). Das Amt im statusrechtlichen Sinn ist durch die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Laufbahn oder Laufbahngruppe, durch die Besoldungsgruppe sowie durch die dem Beamten verliehene Amtsbezeichnung gekennzeichnet (vgl. BVerfGE 70, 251 <266 f.>; aus der fachgerichtlichen Rechtsprechung BVerwGE 69, 303 <306>; 89, 199 <200>; 126, 182 <183 f.>; stRspr). Die von der Umwandlung betroffenen Bundesbeamten behalten, obgleich sie in privaten Unternehmen tätig werden, die ihnen kraft des nicht beendeten Dienstverhältnisses zum Bund zustehenden (Status-)Rechte (vgl. Gersdorf, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 143b Rn. 19; Ossenbühl/Ritgen, Beamte in privaten Unternehmen, Zum Rechtsstatus der von der Deutschen Telekom AG übernommenen Bundesbeamten, 1999, S. 80 f.; Sterzel, Der Schutz des Privatisierungsbeamten gemäß Art. 143b Abs. 3 GG, 2003, S. 46 f.). Ein Ausfluss dieser Statusrechte ist der Anspruch auf besoldungsrechtliche Gleichbehandlung.
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Andererseits schließt Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG nicht aus, dass aus den Besonderheiten der Tätigkeit der Beamten bei einem privaten Unternehmen Gründe hergeleitet werden, die eine Ungleichbehandlung mit anderen Bundesbeamten rechtfertigen.
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b) Ein über den Statusschutz hinausgehender Schutz ist Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG nicht zu entnehmen. Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG vermittelt keinen Schutz vor Änderung oder Aufhebung der nicht durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten, nur aufgrund einfachgesetzlicher Regelung beim Übergang bestehenden Rechte der Beamten (vgl. etwa Pechstein, Öffnungsklauseln im Beamtenrecht, 1999, S. 31 ff.; Ossenbühl/Ritgen, a.a.O., 1999, S. 44 ff.; a.A.: Stern/Bauer, in: Stern, Postrecht der Bundesrepublik Deutschland, Stand: März 2000, Art. 143b GG Rn. 80).
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Bereits vor der Aufnahme des Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG in das Grundgesetz hatten die Beamten bei der Deutschen Bundespost - jenseits ihrer Statusrechte - keinen Anspruch darauf, dass ihnen ohne Ansehung von sachlichen Unterschieden stets die gleiche Behandlung zuteil wurde wie anderen Bundesbeamten. Vielmehr stand ihnen lediglich der in Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG wurzelnde Anspruch auf Gleichbehandlung im Verhältnis zu anderen Bundesbeamten zu, der wegen sachlicher Gründe von hinreichendem Gewicht beschränkt werden konnte.
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Dies führte beispielsweise dazu, dass schon seit der Postreform I im Jahr 1989 hinsichtlich Laufbahn und Besoldung Unterschiede zwischen Beamten der Deutschen Bundespost und anderen Bundesbeamten bestanden. So hatte etwa § 50 Abs. 2 des Gesetzes über die Unternehmensverfassung der Deutschen Bundespost - PostVerfG - vom 8. Juni 1989 (BGBl I S. 1026) besondere Leistungszulagen für Beamte der Deutschen Bundespost vorgesehen, die dazu dienen sollten, die Wettbewerbsfähigkeit der Deutschen Bundespost wegen der veränderten Marktsituation zu stärken (vgl. dazu auch die Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Neustrukturierung des Post- und Fernmeldewesens und der Deutschen Bundespost - Poststrukturgesetz, BTDrucks 11/2854, S. 53 f. -
; dazu auch Wagner, DVBl 1989, S. 277 ff. <278>). Die bei der Deutschen Bundespost beschäftigten Beamten konnten somit schon bisher - bei Vorliegen sachlicher Gründe von hinreichendem Gewicht - von einer Ungleichbehandlung im Sinne einer Besserstellung profitieren, sie mussten gegebenenfalls aber auch eine Schlechterstellung hinnehmen. Dies galt auch für "neu entstandene" Differenzierungskriterien, etwa das Erfordernis der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Deutschen Bundespost.
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Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG einen über Art. 33 Abs. 5 GG hinausgehenden Schutz von einfachgesetzlich begründeten Rechtspositionen zu entnehmen; dies würde zu einer weder durch die Privatisierung noch anderweitig zu rechtfertigenden Privilegierung der Beamten der Postnachfolgeunternehmen gegenüber den sonstigen Bundesbeamten führen (so auch Pechstein, a.a.O., 1999, S. 33; Ossenbühl/Ritgen, a.a.O., 1999, S. 44 ff.). Eine solche Privilegierung der Beamten der Postnachfolgeunternehmen gegenüber den sonstigen Bundesbeamten für die Zukunft ist dem Wortlaut der Verfassung, in dem lediglich von "Wahrung", also Bewahrung und Konservierung einer Rechtsstellung die Rede ist, und der Begründung des Gesetzentwurfs zu Art. 143b GG, die davon spricht, dass die Rechtsstellung der Beamten der Postnachfolgeunternehmen "unverändert" bleiben soll (BTDrucks 12/6717, S. 4), nicht zu entnehmen.
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II.
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Die vorgelegte Regelung des § 10 Abs. 1 PostPersRG ist mit dem in Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Grundsatz der gleichen Besoldung vereinbar. Die mit der Abschaffung der Sonderzahlung in § 10 Abs. 1 PostPersRG bewirkte Ungleichbehandlung der Beamten der Postnachfolgeunternehmen im Vergleich zu den übrigen Bundesbeamten kann sich auf einen sachgerechten und hinreichend gewichtigen Differenzierungsgrund im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG stützen.
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1. § 10 Abs. 1 PostPersRG verfolgte mit dem Wegfall der Sonderzahlung nach dem Bundessonderzahlungsgesetz in erster Linie das Ziel einer Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Postnachfolgeunternehmen.
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Dieses Ziel ist als solches grundsätzlich hinreichend gewichtig, um eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen. Seit der Liberalisierung des Postmarktes werden die zuvor in staatlicher Eigenregie bereitgestellten Telekommunikationsdienstleistungen durch die Deutsche Telekom AG und andere private Anbieter im Wege einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit angeboten (vgl. Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG). Dem Bund kommt demgegenüber nur noch eine Gewährleistungsverantwortung zu; er hat gemäß Art. 87f Abs. 1 GG dafür Sorge zu tragen, dass die privatwirtschaftlich tätigen Telekommunikationsunternehmen flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen anbieten. Funktioniert der Wettbewerb im Telekommunikationsbereich nicht oder beschränkt er sich auf lukrative Bereiche, soll der Infrastruktursicherungsauftrag des Bundes verhindern, dass es bei und nach der Privatisierung und Liberalisierung des Post- und Telekommunikationswesens zu einer Unterversorgung der Bevölkerung mit den entsprechenden Dienstleistungen kommt (vgl. BVerfGE 108, 370 <392 ff.> für den Bereich des Postwesens). Maßnahmen des Bundes, die die Beseitigung bestehender Beeinträchtigungen eines funktionierenden Wettbewerbs zum Ziel haben, erscheinen danach als Ausformung des Infrastruktursicherungsauftrags des Bundes notwendig und zulässig.
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Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG schließt nicht von vornherein aus, solche Beeinträchtigungen auch in spezifischen Lasten zu erblicken, die die Deutsche Telekom AG deswegen zu tragen hat, weil sie wegen Art. 143b Abs. 3 GG anders als ihre privaten Wettbewerber nach wie vor eine nicht unerhebliche Zahl ehemals bei der Deutschen Bundespost beschäftigter Bundesbeamter in Diensten hat.
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2. Die Einschätzung des Gesetzgebers, zur Herstellung vergleichbarer und fairer Wettbewerbsbedingungen sei eine Abmilderung dieser Sonderbelastungen geeignet und erforderlich, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
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Die Abschaffung der Sonderzahlung nach dem Bundessonderzahlungsgesetz war Bestandteil einer übergreifenden Regelungsstrategie; das Ziel der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Postnachfolgeunternehmen sollte nach dem Willen des Gesetzgebers auch über eine Flexibilisierung des Dienstrechts der bei diesen Unternehmen weiterbeschäftigten Beamten erreicht werden (siehe BTDrucks 15/3404, S. 8). Die Einschätzung des Bundesgesetzgebers, zur Herstellung eines funktionierenden Wettbewerbs im Telekommunikationsbereich bedürfe es einer gewissen Flexibilisierung des Personaleinsatzes der bei den Postnachfolgeunternehmen weiterbeschäftigten Beamten, erscheint zumindest plausibel und ist angesichts des weiten Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers im Bereich des Besoldungsrechts verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt insbesondere für die Annahme des Gesetzgebers, die Kürzung der Sonderzahlung in Verbindung mit der Stärkung leistungsabhängiger Vergütungselemente könne - neben anderen Maßnahmen wie etwa einer Erweiterung der Zuweisungsmöglichkeiten der Beamten (vgl. hierzu § 4 PostPersRG) - einen Beitrag zur Abmilderung der personalwirtschaftlichen Nachteile der Postnachfolgeunternehmen gegenüber Mitbewerbern liefern, bei denen keine Mitarbeiter im Beamtenverhältnis beschäftigt sind.
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3. Die durch die Kürzung gemäß § 10 Abs. 1 PostPersRG bewirkte Ungleichbehandlung der Telekom-Beamten gegenüber anderen Bundesbeamten war auch nicht unverhältnismäßig. Der vom Besoldungsgesetzgeber vorgenommene Ausgleich zwischen seinen Infrastrukturpflichten gemäß Art. 87f Abs. 1 GG sowie Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG und seiner dienstrechtlichen Gewährleistungsverantwortung für die früheren Beamten der Deutschen Bundespost aus Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG erscheint nicht unangemessen.
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a) Der Besoldungsgesetzgeber hat die verfassungsrechtliche Spannungslage zwischen Art. 87f GG und dem Grundsatz der Gleichheit der Besoldung nicht einseitig zu Lasten der Beamten und zugunsten der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der privatisierten Unternehmen aufgelöst. Er ermöglichte durch § 10 Abs. 2 PostPersRG die Einführung von Leistungsentgeltregelungen, durch die der Wegfall der Sonderzahlung zumindest teilweise ausgeglichen werden konnte (vgl. BTDrucks 15/3404, S. 11). Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die Wochenarbeitszeit der vom Wegfall der Sonderzahlung betroffenen Beamten gekürzt wurde. Zwar stellt die Beamtenbesoldung auch weiterhin keine Entlohnung für bestimmte Dienste oder konkrete Arbeitszeiten dar (vgl. BVerfGE 21, 329 <344 f.>; 114, 258 <288>; 119, 247 <269>; stRspr). Dennoch spricht nichts dagegen, die Verkürzung der Regelarbeitszeit gegenüber den übrigen Bundesbeamten (34 Wochenstunden gegenüber zunächst 38,5, dann 40 und später 41 Wochenstunden) im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung als einen entlastenden und die betroffenen Telekom-Beamten begünstigenden Faktor anzusehen. Für diejenigen Beamten, die eine höhere regelmäßige Wochenarbeitszeit als 34 Stunden hatten, wurde der Wegfall der Sonderzahlung im Verordnungswege kompensiert (vgl. § 5 TelekomSZV). Damit waren nur solche Beamten von einer Kürzung betroffen, die auch von der Kürzung der Arbeitszeit profitierten.
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b) Entgegen den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in der Vorlage verstößt § 10 Abs. 1 PostPersRG nicht gegen das Verbot der unfreiwilligen Teilzeitbeschäftigung von Beamten. Zwar weist das Bundesverwaltungsgericht zu Recht darauf hin, dass die Anordnung einer unfreiwilligen Teilzeitbeschäftigung grundsätzlich nicht mit dem Alimentationsprinzip vereinbar ist, wenn der betroffene Beamte durch die entsprechend der Arbeitszeit reduzierte Besoldung nicht das Einkommensniveau erreicht, das der Besoldungsgesetzgeber selbst als dem jeweiligen Amt angemessen eingestuft hat (vgl. BVerfGE 119, 247 <269 f.> m.w.N.). Die vorliegende Fallkonstellation ist allerdings trotz des engen Zusammenhangs zwischen den sich von den übrigen Bundesbeamten unterscheidenden Arbeitszeit- und Besoldungsregelungen der bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Beamten (vgl. BTDrucks 15/3732, S. 5) nicht als unfreiwillige Teilzeitbeschäftigung dieser Beamten zu werten.
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Um eine Teilzeitbeschäftigung handelt es sich, wenn die Arbeitszeit eines Beschäftigten gegenüber der Regelarbeitszeit für Vollzeitbeschäftigte verkürzt ist (vgl. § 91 Abs. 1 BBG), wobei auf der Besoldungsseite im gleichen Verhältnis auch eine Kürzung der Dienstbezüge stattfindet (vgl. § 6 Abs. 1 BBesG i.V.m. § 1 Abs. 2 BBesG). In der Verkürzung der regelmäßigen Arbeitszeit von 38 auf 34 Wochenstunden für Telekom-Beamte liegt schon keine Anordnung einer Teilzeit, da die auf 34 Wochenstunden herabgesetzte Arbeitszeit definitionsgemäß nicht Bruchteil der Regelarbeitszeit ist, sondern die neue Regelarbeitszeit. Sie stellt damit den Ausgangspunkt jeder neuen Berechnung von Teilzeit dar. Vor allem aber zog die Kürzung der Wochenarbeitszeit keine entsprechende Kürzung der Dienstbezüge (§ 1 Abs. 2 BBesG) nach sich, denn dazu zählen Sonderzahlungen als sonstige Bezüge gemäß § 1 Abs. 3 BBesG nicht. Eine Teilzeitbeschäftigung müsste sich besoldungsrechtlich insbesondere in einer entsprechenden Kürzung des Grundgehalts (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 BBesG) niederschlagen. Das Grundgehalt blieb vorliegend jedoch trotz Verkürzung der Arbeitszeit unangetastet. Der Wegfall der Sonderzahlung nach dem Bundessonderzahlungsgesetz bedeutet zudem auch nur eine ungefähre Kürzung der Gesamtbesoldung im Verhältnis zur Verringerung der Arbeitszeit; eine Kürzung der Dienstbezüge im gleichen Verhältnis wie die Arbeitszeit (§ 6 Abs. 1 BBesG) liegt nicht vor.
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Der Wegfall der Sonderzahlung betrifft schließlich einen Besoldungsbestandteil, der im Rahmen einer insgesamt amtsangemessenen Alimentation grundsätzlich zur freien Disposition des Besoldungsgesetzgebers steht. Auch bei Beamten desselben Dienstherrn besteht nicht selten eine über die Jahre entstandene (unübersichtliche) Vielzahl mittelbar und unmittelbar besoldungsrelevanter Detailregelungen, die unter dem Gesichtspunkt der Besoldungsgleichheit nicht schon deshalb zu beanstanden sind, weil sie sich von den für andere Beamtengruppen geltenden unterscheiden. Im Hinblick auf die Beamten der Deutschen Bundespost ist an die bereits mit der Postreform I eingeführten Leistungszulagen (§ 50 Abs. 2 PostVerfG), die Regelungen der Postleistungszulagenverordnung aus dem Jahr 1996 (PostLZulV) oder die von der Bundesregierung vorgetragenen Privilegierungen der Postbeamten bei der Postbeamtenkrankenkasse zu erinnern. Dies zeigt weiter auch der Vergleich mit den Beamten der Deutschen Post AG und der Deutschen Postbank AG, die weitere Zulagen und Sonderzahlungen erhalten. Auch dabei handelt es sich um besoldungsrelevante Leistungen, die den übrigen Bundesbeamten nicht zustanden beziehungsweise zustehen. Auch angesichts dieser Sonderregelungen kann die Kürzung der Sonderzahlungen nicht als unverhältnismäßig erachtet werden.
Diese Verordnung gilt für die Beamtinnen und Beamten des Bundes, soweit nicht gesetzlich etwas anderes bestimmt ist.
(1) Die dienstlichen Beurteilungen erfolgen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes und in der Regel von mindestens zwei Personen. Einzelheiten des Beurteilungsverfahrens, insbesondere die Zahl der Beurteilerinnen und Beurteiler sowie gegebenenfalls die Rolle und Verantwortlichkeit mitwirkender Berichterstatterinnen und Berichterstatter, regeln die obersten Dienstbehörden in den Beurteilungsrichtlinien. Sie können diese Befugnis auf andere Behörden übertragen.
(2) Der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, soll bei der höchsten Note zehn Prozent und bei der zweithöchsten Note zwanzig Prozent nicht überschreiten. Im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit ist eine Überschreitung um jeweils bis zu fünf Prozentpunkte möglich. Ist die Bildung von Richtwerten wegen zu geringer Fallzahlen nicht möglich, sind die dienstlichen Beurteilungen in geeigneter Weise entsprechend zu differenzieren.
(3) Die dienstliche Beurteilung ist der Beamtin oder dem Beamten in ihrem vollen Wortlaut zu eröffnen und mit ihr oder ihm zu besprechen. Die Eröffnung ist aktenkundig zu machen und mit der Beurteilung zu den Personalakten zu nehmen.
(4) Das Ergebnis eines Beurteilungsdurchgangs soll den Beurteilten in Form eines Notenspiegels in geeigneter Weise bekannt gegeben werden. Hierbei soll der Anteil an Frauen, Männern, Teilzeit- und Telearbeitskräften und schwerbehinderten Menschen jeweils gesondert ausgewiesen werden, wenn die Anonymität der Beurteilungen gewahrt bleibt.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten sind regelmäßig, mindestens jedoch alle drei Jahre, zu beurteilen. Sie sind zusätzlich zu beurteilen, wenn es die dienstlichen oder persönlichen Verhältnisse erfordern.
(2) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung Grundsätze für dienstliche Beurteilungen sowie für das Beurteilungsverfahren zu regeln, insbesondere über
- 1.
den Inhalt der Beurteilung, beispielsweise die Festlegung von zu beurteilenden Merkmalen von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung, - 2.
ein Bewertungssystem für die Beurteilung, - 3.
die Ausgestaltung des Beurteilungsmaßstabs, beispielsweise die konkrete Festlegung von Richtwerten oder die Möglichkeit, von den Richtwerten aus Gründen der Einzelfallgerechtigkeit abzuweichen, - 4.
die Festlegung von Mindestanforderungen an die an der Beurteilung mitwirkenden Personen, - 5.
die Bekanntgabe des Ergebnisses eines Beurteilungsdurchgangs, - 6.
die Voraussetzungen und das Verfahren einer fiktiven Fortschreibung von Beurteilungen und - 7.
Ausnahmen von der Beurteilungspflicht.
(1) In der dienstlichen Beurteilung sind die fachliche Leistung der Beamtin oder des Beamten nachvollziehbar darzustellen sowie Eignung und Befähigung einzuschätzen.
(2) Die fachliche Leistung ist insbesondere nach den Arbeitsergebnissen, der praktischen Arbeitsweise, dem Arbeitsverhalten und für Beamtinnen oder Beamte, die bereits Vorgesetzte sind, nach dem Führungsverhalten zu beurteilen. Soweit Zielvereinbarungen getroffen werden, soll der Grad der Zielerreichung in die Gesamtwertung der dienstlichen Beurteilung einfließen.
(3) Die Beurteilung schließt mit einem Gesamturteil und einem Vorschlag für die weitere dienstliche Verwendung. Sie bewertet die Eignung für Leitungs- und Führungsaufgaben, wenn entsprechende Aufgaben wahrgenommen werden, und kann eine Aussage über die Eignung für Aufgaben der nächsthöheren Laufbahn enthalten.
(1) Die dienstlichen Beurteilungen erfolgen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes und in der Regel von mindestens zwei Personen. Einzelheiten des Beurteilungsverfahrens, insbesondere die Zahl der Beurteilerinnen und Beurteiler sowie gegebenenfalls die Rolle und Verantwortlichkeit mitwirkender Berichterstatterinnen und Berichterstatter, regeln die obersten Dienstbehörden in den Beurteilungsrichtlinien. Sie können diese Befugnis auf andere Behörden übertragen.
(2) Der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, soll bei der höchsten Note zehn Prozent und bei der zweithöchsten Note zwanzig Prozent nicht überschreiten. Im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit ist eine Überschreitung um jeweils bis zu fünf Prozentpunkte möglich. Ist die Bildung von Richtwerten wegen zu geringer Fallzahlen nicht möglich, sind die dienstlichen Beurteilungen in geeigneter Weise entsprechend zu differenzieren.
(3) Die dienstliche Beurteilung ist der Beamtin oder dem Beamten in ihrem vollen Wortlaut zu eröffnen und mit ihr oder ihm zu besprechen. Die Eröffnung ist aktenkundig zu machen und mit der Beurteilung zu den Personalakten zu nehmen.
(4) Das Ergebnis eines Beurteilungsdurchgangs soll den Beurteilten in Form eines Notenspiegels in geeigneter Weise bekannt gegeben werden. Hierbei soll der Anteil an Frauen, Männern, Teilzeit- und Telearbeitskräften und schwerbehinderten Menschen jeweils gesondert ausgewiesen werden, wenn die Anonymität der Beurteilungen gewahrt bleibt.
Nach Erwerb der Befähigung für die höhere Laufbahn wird den Beamtinnen und Beamten im Rahmen der besetzbaren Planstellen ein Amt der neuen Laufbahn verliehen. Das erste Beförderungsamt darf frühestens nach Ablauf einer Dienstzeit von einem Jahr seit der ersten Verleihung eines Amtes der höheren Laufbahngruppe verliehen werden.
(1) Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten sind regelmäßig, mindestens jedoch alle drei Jahre, zu beurteilen. Sie sind zusätzlich zu beurteilen, wenn es die dienstlichen oder persönlichen Verhältnisse erfordern.
(2) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung Grundsätze für dienstliche Beurteilungen sowie für das Beurteilungsverfahren zu regeln, insbesondere über
- 1.
den Inhalt der Beurteilung, beispielsweise die Festlegung von zu beurteilenden Merkmalen von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung, - 2.
ein Bewertungssystem für die Beurteilung, - 3.
die Ausgestaltung des Beurteilungsmaßstabs, beispielsweise die konkrete Festlegung von Richtwerten oder die Möglichkeit, von den Richtwerten aus Gründen der Einzelfallgerechtigkeit abzuweichen, - 4.
die Festlegung von Mindestanforderungen an die an der Beurteilung mitwirkenden Personen, - 5.
die Bekanntgabe des Ergebnisses eines Beurteilungsdurchgangs, - 6.
die Voraussetzungen und das Verfahren einer fiktiven Fortschreibung von Beurteilungen und - 7.
Ausnahmen von der Beurteilungspflicht.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.