Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 22. Okt. 2015 - 5 BV 14.1805

I.

Vom Verfahren 5 BV 10.1344 wird der Verfahrensteil betreffend die Herkunftsländerleitsätze für die Länder Afghanistan, Irak, Türkei und die herkunftsländerübergreifenden Leitsätze abgetrennt und erhält das neue Aktenzeichen 5 BV 14.1805.

II.

Das Ruhen des Verfahrens 5 BV 10.1344 wird angeordnet.

Die Parteien haben sich dem Vorschlag des Gerichts, den erheblichen Umfang des Streitstoffes einzugrenzen, mit Schriftsätzen vom 14.7.2014 und 4.8.2014 angeschlossen und einer Abtrennung der im Beschluss genannten Verfahrensgegenstände sowie einem Ruhen des Verfahrens bezüglich des Verfahrensrestes zugestimmt.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen: 5 BV 14.2683

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 22. Oktober 2015

(VG Ansbach, Entscheidung vom 22. Januar 2008, Az.: AN 4 K 07.1333)

5. Senat

Sachgebietsschlüssel: 1730

Hauptpunkte:

Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG)

Herkunftsländerleitsätze des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (HKL)

Herkunftsländerübergreifende Leitsätze

Information, die einer geregelten Geheimhaltungs- und Vertraulichkeitspflicht unterliegt

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

...

gegen

..., vertreten durch: ...

- Beklagte -

beteiligt: Landesanwaltschaft ..., als Vertreter des öffentlichen Interesses,

wegen Verfahren nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG); herkunftsländerübergreifende Leitsätze,

hier: Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 22. Januar 2008,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 5. Senat,

durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Kersten, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Greve-Decker, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Peitek aufgrund mündlicher Verhandlung vom 10. Dezember 2014 ohne weitere mündliche Verhandlung am 22. Oktober 2015 folgendes Urteil:

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Parteien streiten im vorliegenden Verfahren um den Anspruch des Klägers auf Zugang zu den herkunftsländerübergreifenden Leitsätzen, die bei der Beklagten vorgehalten und stetig aktualisiert werden.

Mit Schreiben vom 23. Februar 2007 bat der Kläger das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (im Folgenden: Bundesamt) um Übersendung der Herkunftsländer-Leitsätze (HKL) für alle von diesen Leitsätzen erfassten Länder. Das Bundesamt lehnte den Antrag auf Zugang zu den Dokumenten mit Bescheid vom 2. März 2007 ab. Die HKL seien nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen (VSA) als „Verschlusssachen - nur für den Dienstgebrauch“ (VS-NfD) eingestuft. Es bestehe daher nach § 3 Nr. 4 IFG kein Anspruch auf Informationszugang.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren wies das Verwaltungsgericht Ansbach die Klage auf Zugang zu allen HKL mit Urteil vom 22. Januar 2008 ab. Der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 - 2. Alternative - IFG greife vorliegend ein. Es handle sich um als VS-NfD eingestufte Informationen. Dabei komme es nicht darauf an, ob die Einstufung formell und materiell zu Recht erfolgt sei. Die Einstufung sei jedoch auch materiell zu Recht erfolgt. Das Bundesamt mache hierzu geltend, die generelle Möglichkeit der Kenntnisnahme von konkreten Entscheidungsmaßstäben des Bundesamtes durch Asylbewerber könne einer an objektiven Kriterien orientierten sachgerechten Entscheidungspraxis entgegenstehen, weil es Asylbewerbern ermöglicht würde, ihr Aussageverhalten entsprechend anzupassen und sich Legenden zurechtzulegen, um einen für sie günstigeren Verfahrensausgang wahrscheinlicher zu machen. Allein schon dieser Gesichtspunkt erscheine dem Verwaltungsgericht, das selbst über langjährige Erfahrung im Umgang mit Verfahrensbeteiligten in asyl- und ausländerrechtlichen Verfahren verfüge, einleuchtend und nachvollziehbar. Manipulationen des Asylvorbringens durch Asylbewerber würden den Vollzug des Asyl- und Aufenthaltsrechts zumindest erschweren und damit den Interessen der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Länder zuwiderlaufen. Auch der Umstand, dass die den Leitsätzen zugrunde liegenden einzelnen Erkenntnisquellen ihrerseits nur teilweise als Verschlusssachen eingestuft seien, häufig jedoch frei zugänglich seien, stehe der Einstufung der HKL selbst als Verschlusssache nicht entgegen, weil die Gesamtauswertung sämtlicher zur Verfügung stehender Einzelerkenntnisquellen zu einem bestimmten Herkunftsland eine eigene, von den Einzelerkenntnisquellen getrennt zu sehende Qualität besitze. Nachdem bereits der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG eingreife, könne dahinstehen, ob noch weitere Ausschlussgründe nach § 3 IFG oder sonstige Bestimmungen des Informationsfreiheitsgesetzes einschlägig seien.

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das Urteil wurde beim Verwaltungsgerichtshof zunächst unter dem Az. 5 BV 08.610 geführt. Der Kläger beantragte mit Schriftsatz vom 4. März 2008,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 22. Januar 2008 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, unter Aufhebung des Bescheids des Bundesamts vom 2. März 2007 und des Widerspruchsbescheids des Bundesamts vom 19. April 2007 das Bundesamt zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu sämtlichen Herkunftsländer-Leitsätzen des Bundesamts zu gewähren.

Die Beklagte beantragte mit Schriftsatz vom 13. Mai 2008,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Kläger vertrat die Auffassung, dass der vorliegende Rechtsstreit ohne ein in-camera-Verfahren nicht entschieden werden könne. Die Verwaltungsbehörde könne nicht ihr eigenes Verhalten einer gerichtlichen Kontrolle dadurch entziehen, dass sie eine Verschlusserklärung abgebe. In diesem Fall verlange der Grundsatz der Gewährung des effektiven Rechtsschutzes, dass die Rechtmäßigkeit der Verschlusserklärung überprüft werde. Das Gericht müsse das konkrete Material sichten. Die Gefahr einer Anpassung des Aussageverhaltens von Asylbewerbern sei nur von geringer Relevanz. Denn die HKL seien, wie man aus den teilweise bekannten älteren Leitsätzen wisse, allgemeiner Art und enthielten nur abstrakte Beschreibungen, nicht aber konkrete Darstellungen. Sie seien weniger detailliert als etwa die einer eingeschränkten Öffentlichkeit zugänglich gemachten Lageberichte des Auswärtigen Amts. Inhaltlich sei die Einstufung als VS-NfD nicht gerechtfertigt. Was die befürchteten Nachteile für die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland angehe, trage diese Argumentation schon deshalb nicht, weil kritische Einstufungen dem betreffenden Staat ohnedies bekannt seien. Denn entsprechend seiner Aufgabe attestiere das Bundesamt in vielen Einzelfällen alle möglichen negativen Einschätzungen nach § 60 AufenthG. Dies geschehe in förmlichen Bescheiden und aufgrund der Einschätzung einer Bundesoberbehörde. Diese Entscheidungen würden in Fachzeitschriften veröffentlicht und auch in der sonstigen Presse immer wieder publiziert. Zusammenfassungen seien auch in Publikationen des Bundesamts selbst zu finden. Allen betreffenden Staaten sei klar, dass alle zivilisierten und demokratischen Rechtsstaaten, die ein Asylrechtssystem bereit hielten, eine Spezialbehörde hätten, die aufgabengemäß einen kritischen Blick auf andere Staaten zu werfen habe und dass die Einschätzung dieser Behörden nicht die offizielle Bewertung seitens der Regierung darstelle.

Mit Blick auf eine anstehende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (im dortigen Verfahren 7 C 21.08) zur Frage der materiellen Rechtmäßigkeit der Einstufung als Verschlusssache bei der Prüfung des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 4 IFG wurde das Verfahren mit Beschluss vom 9. November 2009 ruhend gestellt und nach vorliegender Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Juni 2010 unter dem neuen Az. 5 BV 10.1344 wieder aufgenommen. Der Kläger wies mit Schriftsatz vom 18. Mai 2010 darauf hin, aufgrund der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts sei nunmehr klar, dass der Zugang zu einer Information nicht allein deshalb ausgeschlossen sei, weil die Information formal als Verschlusssache eingestuft sei. Hinsichtlich des behaupteten Nachteils für außenpolitische Beziehungen fehle es an einer länderspezifischen Einschätzung und an einer nachvollziehbaren Prognose hierzu. Zum Aussageverhalten von Asylbewerbern sei anzuführen, dass Entscheidungen des Bundesamts der Beklagten nicht nur vom Kläger und anderen Wohlfahrtsorganisationen bekannt gemacht würden, sondern auch in Zeitschriften und Fachpublikationen veröffentlicht seien. Ein Asylbewerber, der sich planmäßig eine Asyllegende aufbauen wolle, könne dies jetzt schon unschwer tun. Jedenfalls sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch in diesem Fall eine Überprüfung dahingehend erforderlich, welchen Inhalt der Leitfaden tatsächlich habe und ob seine Bekanntgabe geeignet sei, die heraufbeschworene Gefahr herbeizuführen. Die bloße Behauptung einer solchen Gefahr durch das Bundesamt rechtfertige die Geheimhaltung nicht.

Mit Beschluss vom 18. Oktober 2010 gab der Senat der Beklagten auf, dem Gericht alle HKL vorzulegen. Diese Vorlage sei zur Überprüfung der von der Beklagten geltend gemachten materiell-rechtlichen Geheimhaltungsgründe erforderlich. Die Beklagte mache materiell-rechtliche Geheimhaltungsgründe geltend, also Gründe, die sich unmittelbar aus dem Inhalt der dem Gericht nicht bekannten Leitsätze ergäben. Wolle die Beklagte die Unterlagen nicht vorlegen, müsse sie nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eine Sperrerklärung beibringen und dabei eine konkrete Zuordnung der jeweils geltend gemachten Geheimhaltungsgründe zu den jeweiligen HKL vornehmen.

Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 gab das Bundesministerium des Innern eine Sperrerklärung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ab. Das Bekanntwerden der HKL würde dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten. Die Leitsätze seien ferner ihrem Wesen nach geheim zu halten. Die Leitsätze legten fest, welche Informationen über das jeweilige Herkunftsland im Asylverfahren als entscheidungserheblich erachtet würden und stellten daher das Hauptinstrument für eine einheitliche Entscheidungspraxis des Bundesamts dar. Asylbewerbern würde die Kenntnis der Leitsätze ermöglichen, das Asylverfahren durch angepasstes Vorbringen zu manipulieren. Die Wahrnehmung der gesetzlichen Aufgaben des Bundesamts würde dadurch erheblich erschwert. Es liege daher der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG vor. Auch würden die auswärtigen Beziehungen Deutschlands durch das Bekanntwerden der Leitsätze wegen der kritischen Würdigung der Verhältnisse in den Herkunftsländern Nachteile erleiden. Mit ausländischen Staaten würden zahlreiche Kontakte gepflegt, die gestört werden könnten, wenn den betreffenden Staaten bekannt würde, dass das Bundesamt als Bundesoberbehörde die Menschenrechts- oder Sicherheitslage in den betreffenden Ländern negativ einstufe. Angesichts der vielfältigen kritischen Aussagen in den Leitsätzen sei es aus Sicht der Bundesrepublik Deutschland hinreichend wahrscheinlich, dass nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen eintreten würden. Somit liege auch der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1a) IFG vor. Zudem beruhten die Leitsätze in erheblichem Umfang auf Erkenntnissen aus den Berichten des Auswärtigen Amtes zur asyl- und abschiebungsrelevanten Lage in den Herkunftsländern. Diese Berichte seien vom Auswärtigen Amt als VS-NfD eingestuft. Dies sei gemäß § 3 Nr. 7 IFG zu beachten, da das Interesse des Auswärtigen Amtes an einer vertraulichen Behandlung im Zeitpunkt des Antrags auf Informationszugang weiterhin bestehe. Die Abwägung zwischen staatlichen Interessen und den Individualinteressen des Klägers ergebe, dass den Interessen an der Geheimhaltung der Leitsätze wegen der drohenden schwerwiegenden Nachteile für das Wohl des Bundes der Vorrang eingeräumt werden müsse.

Das Verfahren wurde daraufhin dem Bundesverwaltungsgericht (Fachsenat nach § 189 VwGO - Az. 20 F 7.11) vorgelegt. Mit Beschluss vom 18. April 2012 entschied das Bundesverwaltungsgericht auf Antrag des Klägers, dass die Verweigerung der Aktenvorlage durch das Bundesministerium des Innern rechtswidrig sei. Ob die vom Verwaltungsgerichtshof angeforderten Unterlagen wegen eines Nachteils für das Wohl des Bundes oder ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig seien und ihre Vorlage deshalb nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO habe verweigert werden dürfen, könne der Senat auf der Grundlage der abgegebenen Sperrerklärung nicht nachvollziehen. Diese genüge nicht den Anforderungen, die an die Darlegung eines Weigerungsgrundes zu stellen seien. Die oberste Aufsichtsbehörde müsse die Akten und Unterlagen aufbereiten und je nach Inhalt der Schriftstücke den behaupteten Weigerungsgrund nachvollziehbar darlegen. Erst dann sei eine effektive gerichtliche Überprüfung durch den Fachsenat möglich. Das Bundesministerium des Innern habe es versäumt, Geheimhaltungsgründe i. S. d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO hinreichend zu belegen und nachvollziehbar zuzuordnen. Darüber hinaus sei die Sperrerklärung wegen mangelnder Ermessensausübung rechtswidrig. Die Feststellung des Senats, dass die Sperrerklärung rechtswidrig sei, hindere das Bundesministerium des Innern aber nicht, eine neue Sperrerklärung abzugeben und dabei die Gefahr für die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung des Bundesamtes näher zu substantiieren sowie dann bei der Einstufung als geheimhaltungsbedürftig oder bei der Ermessensausübung nach den hinreichend gekennzeichneten Passagen der jeweiligen Leitsätze zu differenzieren. Auf der Grundlage einer solchen Erklärung werde das Gericht der Hauptsache seinerseits erneut die Entscheidungserheblichkeit einer Vorlage zu beurteilen haben.

Mit Schreiben vom 5. Juli 2012 gab das Bundesministerium des Innern eine weitere Sperrerklärung ab. Auf 204 Textseiten stellte es darin unter Angabe von Absatzbezeichnungen in Bezug auf die jeweils beschriebenen HKL dar, welche Ausschlussgründe des Informationsfreiheitsgesetzes jeweils vorlägen. Abgestimmt auf diese Sperrerklärung legte das Bundesamt mit Schriftsatz vom 5. Juli 2012 die streitgegenständlichen HKL erstmals in teilweise geschwärzter Form vor.

Der Kläger bemängelte mit Schriftsatz vom 14. August 2012, dass die Schwärzungen den lesbaren Text überwögen. Das, was jetzt mitgeteilt worden sei, habe so gut wie keinen Informationswert. Mit weiterem Schreiben vom 20. September 2012 machte er darauf aufmerksam, dass die Beklagte keine aktuellen HKL vorgelegt habe, sondern alte und jedenfalls teilweise überholte. Der Kläger sei aber kein historischer Verein, der die Haltung der Beklagten zu bestimmten Ländern in der Vergangenheit erforschen wolle. Bei einer Verpflichtungsklage komme es auf die Sach- und Rechtslage zum jeweiligen Zeitpunkt der Entscheidung an.

Der Senat erließ am 25. September 2012 einen weiteren Beschluss, mit dem der Beklagten aufgegeben wurde, dem Gericht die streitgegenständlichen HKL in der zum Zeitpunkt dieses Beschlusses verfügbaren aktuellen Fassung vorzulegen.

Mit Schreiben vom 5. Juli 2012 (offenkundig falsches Datum, Eingang beim VGH am 30.10.2012) gab daraufhin das Bundesministerium des Innern eine weitere aktualisierte Sperrerklärung ab. Es sehe sich nach wie vor nicht in der Lage, nach pflichtgemäßer Ausübung seines Ermessens gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO der Aufforderung nach Vorlage der HKL voll umfänglich zu entsprechen. Die HKL für die Länder Sierra Leone und Togo seien zwischenzeitlich eingestellt worden, somit gebe es hierfür keine aktuellen Fassungen. Daneben seien HKL für das Land Südsudan neu erstellt und sogenannte HKL-übergreifende Ausführungen konzipiert worden. Hierbei handle es sich um Leitaussagen, die für mehrere HKL gelten sollen und die im Rahmen einer redaktionellen Vereinfachung aus den jeweils entsprechenden HKL heraus mittels Hyperlink aufrufbar seien. Anschließend stellte das Bundesministerium des Innern in seiner Sperrerklärung auf 197 Textseiten jeweils bezogen auf einzelne Absätze in den jeweiligen HKL die seiner Meinung nach vorliegenden Ausschlussgründe nach dem Informationsfreiheitsgesetz dar. Das Bundesamt legte abgestimmt hierzu mit Schreiben vom 29. Oktober 2012 die streitgegenständlichen teilweise geschwärzten HKL sowie die ebenfalls teilweise geschwärzten HKL-übergreifenden Ausführungen vor.

Der erkennende Senat beschloss am 14. November 2012, dass auch nach der teilweisen Vorlage der HKL und Abgabe einer erneuten Sperrerklärung der Beklagten die Vorlage der vollständigen und ungeschwärzten HKL zur Überprüfung der von der Beklagten geltend gemachten Geheimhaltungsgründe und damit zur Entscheidung des Rechtsstreits über den Informationsanspruch nach dem IFG erforderlich sei. Die Streitsache werde daher erneut dem Fachsenat beim Bundesverwaltungsgericht für Entscheidungen nach § 99 VwGO vorgelegt. Die Vorlage der ungeschwärzten Leitsätze bleibe entscheidungserheblich.

Mit Beschluss vom 6. Mai 2013 (Az. 20 F 12.12) lehnte der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO den Antrag des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung festzustellen, ab. Der Antrag sei derzeit unzulässig und deshalb abzulehnen. Er setze voraus, dass das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit der streitgegenständlichen Unterlagen ordnungsgemäß bejaht habe. Daran fehle es derzeit. Sei erst in der Sperrerklärung der Inhalt der angeforderten Unterlagen inhaltlich jedenfalls stichwortartig näher beschrieben, folge aus der durch § 99 VwGO vorgegebenen Aufgabenverteilung zwischen dem Fachsenat und dem Gericht der Hauptsache, dass zunächst das zur Sachentscheidung berufene Gericht der Hauptsache zu prüfen und förmlich darüber zu befinden habe, ob es die im Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen ohne Einsichtnahme in die angeforderten Unterlagen auf der Grundlage der abstrakten Umschreibung ihres Inhalts beantworten könne. Bei der abgegebenen Begründung zum Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 Alt. 2 IFG sei nicht von vornherein von der Hand zu weisen, dass bereits die stichwortartige Umschreibung des Inhalts eines Leitsatzes den Schluss auf das Vorliegen der fachgesetzlichen Ausschlussgründe des Informationsfreiheitsgesetzes zulasse, ohne dass es notwendig wäre, den betreffenden Leitsatz selbst einzusehen. Der Verwaltungsgerichtshof habe sich jedenfalls nicht dazu geäußert, wie er den fachgesetzlichen Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG auslege und wieso und in welchen Fällen von seinem Verständnis des Ausschlussgrundes aus zu dessen abschließender Beurteilung mehr als nur die jeweils gegebenen Hinweise auf den konkreten Inhalt der Leitsätze erforderlich sei.

Mit Schreiben vom 9. August 2013 wies der Senat die Streitparteien auf seine Auffassung zur Auslegung der geltend gemachten Ausschlussgründe hin.

Der vorgetragene Ausschlussgrund des § 3 Nr. 7 IFG sei vorliegend nicht anwendbar, weil diese Vorschrift auf das Verhältnis zwischen Verwaltung und privaten Dritten abziele. Zur Berufung auf den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1a) IFG genüge eine nur formelhafte und an den bloßen Gesetzeswortlaut angelehnte Behauptung der Beklagten nicht.

In Bezug auf den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG könne die Befürchtung der Beklagten, dass Asylantragsteller ihr Aussageverhalten anpassen könnten und durch Legendenbildung die Aufgabenerfüllung des Bundesamtes in Asylverfahren erschweren könnten, nachvollzogen werden. Für die Darlegung des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 4 IFG in der Sperrerklärung genüge jedoch ein nur rudimentärer Hinweis auf den Textinhalt und ein pauschaler Hinweis auf die Gefahr der Anpassung des Aussageverhaltens nicht. Es sei eine zwar noch abstrakt bleibende aber dennoch nachvollziehbare und verständliche Umschreibung der Inhalte der betreffenden Textpassagen erforderlich. Im Anschluss daran sei nachvollziehbar darzulegen, warum nach Auffassung der Beklagten die betreffende Passage zur Anpassung des Aussageverhaltens geeignet sei. Dies werde insbesondere davon abhängen, wie konkret die geschwärzten Textstellen im Einzelfall würden, ob sie einen nicht schon anderweitig bekannten Inhalt beschrieben und ob entsprechend angepasster unwahrer Sachvortrag Nachweisschwierigkeiten auf Seiten der Behörde auslösen würde. Diesen Anforderungen genügten die Hinweise der Beklagten auf § 3 Nr. 4 IFG in der Sperrerklärung bislang regelmäßig nicht. Der Senat gebe daher Gelegenheit, den bisher unvollständigen Sachvortrag und auch die Sperrerklärung nach den obigen Ausführungen zu ergänzen. Entsprechend dem Klageantrag sei dies zu einem aktualisierten Sachstand zu leisten.

Mit Schreiben vom 28. November 2013 legte das Bundesamt die streitgegenständlichen teilweise geschwärzten HKL sowie die übergreifenden Ausführungen (Umfang 257 Textseiten) in der zum Zeitpunkt des Zugangs des gerichtlichen Schreibens vom 9. August 2013 verfügbaren Fassung vor. Darauf abgestimmt wurde eine erneute Sperrerklärung des Bundesministeriums des Innern vom 29. November 2013 vorgelegt (237 Textseiten).

Der Klägerbevollmächtigte äußerte sich mit Schriftsatz vom 25. April 2014 (beim VGH eingegangen am 5. Mai 2014). Soweit die HKL ungeschwärzt vorgelegt worden seien, habe sich das Klagebegehren teilweise erledigt. Allerdings sei aufgrund des Umfangs der Schwärzungen dem Klagebegehren bei weitem nicht Rechnung getragen. Sicherlich könnten nicht alle Schwärzungen sachlich gerechtfertigt werden. In großem Umfang seien dabei selbst Rechtsausführungen der Zensur zum Opfer gefallen, z. B. bei den HKL-übergreifenden Ausführungen zur Genitalverstümmelung, sowie Erläuterungen abstrakter Begriffe, wie etwa des Begriffs der relevanten Verfolgungshandlung, die jedem Kommentar zu entnehmen seien. Die vorgelegten HKL und die zugehörige Sperrerklärung seien mittlerweile wieder überholt. Es habe im Aufenthaltsgesetz und im Asylverfahrensgesetz eine Reihe von Änderungen gegeben, auf die sich die HKL einstellen müssten. Daraus sei nicht nur im Einzelfall eine materielle Unrichtigkeit entstanden, sondern vor allem die Folge, dass eine eindeutige Zuordenbarkeit und Durchschaubarkeit nicht mehr klar gegeben sei. Dies gelte vor allem für die HKL-übergreifenden Ausführungen. Beispielsweise enthielten die HKL in der jetzigen Fassung keinerlei Ausführungen zu § 60 Abs. 5 AufenthG. Angesichts des großen Umfangs der HKL und der Sperrerklärung erscheine daher eine detaillierte Auseinandersetzung mit jedem einzelnen Punkt und jeder einzelnen Schwärzung als tendenzielle Zeitverschwendung, weil die aktuelle Relevanz in Frage gestellt sei und eine Anwendung einzelner Passagen auf die aktuelle Rechtslage zwar in weiten Bereichen möglich, gleichwohl nie zweifelsfrei sei. Stets bleibe die Unsicherheit, ob eine diesseitige Transformation der Ausführungen auf die aktuelle Rechtslage auch vom Bundesamt so geteilt werde ober ob nicht einer anderweitigen Interpretation der Vorzug gegeben werde. Das Bundesamt werde daher um verbindliche Erklärung gebeten, ob die HKL bereits im Hinblick auf den aktuellen Stand überarbeitet worden seien oder bis wann mit einer Aktualisierung zu rechnen sei und welchen Umfang diese Aktualisierung einnehmen werde. Sollte bereits eine Überarbeitung der HKL stattgefunden haben, solle dem Bundesamt aufgegeben werden, die HKL in aktueller Fassung vorzulegen, ggf. mit aktualisierten Sperrerklärungen. Sollte das Bundesamt mitteilen, dass eine Aktualisierung noch durchgeführt werde, werde zu prüfen sein, wie der vorliegende Rechtsstreit fortgeführt werden solle. Auf der einen Seite mache es wenig Sinn, historische HKL einer gerichtlichen Entscheidung zugrunde zu legen, auf der anderen Seite werde nicht verkannt, dass es vorliegend um Grundsatzfragen gehe, deren Antwort nicht davon abhänge, in welchem Gesetz beispielsweise der Schutz der sexuellen Identität verortet sei. Sollte eine Überarbeitung der HKL in naher Zukunft beabsichtigt sein, böte sich an, das Verfahren bis dahin ruhen zu lassen. Aus diesem Grund würden nachstehend nur generalisierende und den Rechtsstandpunkt des Klägers zusammenfassende Ausführungen gemacht:

Bezüglich der länderübergreifenden HKL sei anzumerken, dass die Auslegung von Gesetzesnormen in einem demokratischen Rechtsstaat nicht zum Geheimnis erklärt werden könne. Es gehe um die Definition bzw. Auslegung gesetzlicher Merkmale. Derartige Ausführungen seien per se nicht geheimhaltungsbedürftig. Da es sich um keine länderbezogenen Ausführungen handle, sondern nur um abstrakt-theoretische, könnten sie nichts anderes enthalten als die Kommentarliteratur zu den entsprechenden Stichworten. Möglicherweise ließen sie zwar erkennen, welche Rechtsauffassung das Bundesamt zu einzelnen Tatbestandsmerkmalen vertrete, möglicherweise ergebe sich daraus auch ein Rückschluss dergestalt, dass das Bundesamt einer bestimmten herrschenden Meinung folge oder von ihr abweiche. Dies zu verheimlichen liege aber weder im Interesse des Bundes noch der Länder und erst recht nicht im öffentlichen Interesse. Denn die Diskussion um die Auslegung von abstrakten Rechtsbegriffen sei Teil der deutschen Rechtskultur.

Auch sei die Ermessensausübung in der Sperrerklärung fehlerhaft. Dabei verkenne die Beklagte die Rolle des Klägers und infolge dessen auch dessen berechtigtes Informationsinteresse. Der Kläger sei der Bundesverband, der sich nicht nur um Einzelfälle schutzbedürftiger Individuen kümmere, sondern auch darum, den institutionellen Wert des Asylgrundrechts bzw. des Menschenrechtsschutzes als fundamentalen Teil des Grundrechtsschutzes hervorzuheben und durchzusetzen. Dieser Aspekt sei bei den Ermessensabwägungen mit keinem Wort bedacht. Zwar müsse man dem Kläger keine Sonderrechte einräumen, man müsse aber berücksichtigen und bedenken, dass nach heutigem Demokratieverständnis die gesellschaftlichen Kräfte soweit wie möglich einzubinden seien, und die Kenntnis der Verwaltungsvorgaben ein Teil des demokratischen Diskurses sei. Es handle sich gerade nicht nur um ein privates Interesse des Klägers, sondern um ein öffentliches Interesse, nämlich um die Verwirklichung der Demokratie in Deutschland. Zudem sei eine Entscheidungsbildung beim Kläger, ob die aktuell strittigen HKL veröffentlicht werden sollten, noch nicht abgeschlossen. Die Befürchtung einer „massenhaften Verbreitung“ der Dokumente sei unsinnig, die Zugriffszahlen auf die Homepage des Klägers bewegten sich in sehr bescheidenem Rahmen. Der Kläger habe den Eindruck, dass nur einige wenige Spezialisten dort nachrecherchierten.

Die Beklagte wies mit Schriftsatz vom 30. Mai 2014 darauf hin, dass mit Datum vom 25. März 2014 der HKL zu Albanien neu erstellt worden sei. Da dieser erst nach dem vom Gericht bestimmten Vorlagezeitpunkt entstanden sei, habe dieser HKL bisher auch noch nicht vorgelegt werden müssen. Weitere HKL, wie etwa zu Mazedonien oder Montenegro, seien seit dem Vorlagezeitpunkt durch die Berufungsbeklagte nicht erstellt worden. Die dem Gericht vorgelegten HKL seien zwischenzeitlich alle fortgeschrieben worden. Die Aktualisierungen berücksichtigten dabei auch die vorgenommenen Gesetzesänderungen. Insofern sei dem Kläger zuzustimmen, dass die HKL jedenfalls in Teilen überholt seien. Dies habe jedoch keine Auswirkungen auf die Entscheidungsmöglichkeit über das vorliegende Verfahren. Die Beklagte passe ihre HKL laufend an die Entwicklungen in den Ländern an und aktualisiere sie insofern regelmäßig. Die Vorlage einer erneuten aktualisierten Fassung sei abzulehnen. Die seit der Verfügung vom 9. August 2013 erstellten Fortschreibungen seien nicht Gegenstand der vorzunehmenden Betrachtung im vorliegenden Verfahren. Die Beantwortung der grundsätzlichen Fragestellung bezüglich der Herausgabe der HKL sei auch anhand des jetzt vorliegenden Sachstandes möglich. Aufgrund der ständigen Aktualisierung und Fortschreibung würde die jeweilige Vorlage der aktualisierten Fassungen mit den zugehörigen Sperrerklärungen zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand führen, der das Verfahren unnötig weiter in die Länge ziehe. Seit Eingang der Verfügung vom 9. August 2013 habe es mehr als 50 Fortschreibungen der HKL einschließlich der Anpassungen aufgrund des Richtlinienumsetzungsgesetzes gegeben. Die Erwartung des Berufungsklägers, permanent aktualisierte HKL-Versionen in das Verfahren einfließen zu lassen, sei unverständlich, zumal der Kläger selbst im Schriftsatz vom 25. April 2014 auf nur einen von 32 behandelten HKL einzugehen bereit gewesen sei. Für die Entscheidung komme es im Hinblick auf die inhaltlichen Details der HKL nicht auf deren Aktualität an, sondern auf die Grundsatzfrage, ob der Inhalt die Einstufung VS-NfD grundsätzlich rechtfertige. Anderenfalls wäre bei Dokumenten, die einer routinemäßigen laufenden Fortschreibung unterlägen, eine gerichtliche Entscheidung dauerhaft unmöglich.

Hinsichtlich des Ausschlussgrundes nach § 3 Nr. 7 IFG werde bestätigt, dass dieser fallengelassen worden sei.

Hinsichtlich des Ausschlussgrundes nach § 3 Nr. 1a) IFG könnten bezogen auf unterschiedliche Länder auch unterschiedliche Reaktionen bei Bekanntwerden ausgelöst werden.

Der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG liege vor.

Die Kritik des Klägers an einer unübersichtlichen Sperrerklärung werde zurückgewiesen, die Zweiteilung der Sperrerklärung sei Folge einer sorgfältigen, getrennt voneinander vorgenommenen Prüfung. Gerade die Aufteilung nach Ausschlussgründen ermögliche die Nachvollziehbarkeit der Sperrgründe.

Die Ermessensausübung sei fehlerfrei erfolgt. Die gesellschaftliche Rolle, welche sich der Kläger selbst zumesse, sei allgemein bekannt. An keiner Stelle habe die Beklagte das Informationsinteresse des Klägers bestritten oder relativiert. Die Erfüllung des vom Kläger angeführten Informationsverlangens der demokratischen Bürgergesellschaft sei gerade das Ziel des Informationsfreiheitsgesetzes und daher ebenfalls bei der Ermessensausübung ausdrücklich berücksichtigt worden. Ebenso sei die Abwägung zum Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG fehlerfrei erfolgt. Der Kläger beschreibe auf seiner Homepage seine Arbeit dahingehend, dass neben Öffentlichkeitsarbeit u. a. auch „konkrete Einzelfallhilfe“ geleistet werde. Angesichts dessen dürfe die Beklagte sowohl eine Veröffentlichung der Dokumente als auch die Weitergabe der Unterlagen in Einzelfällen für wahrscheinlich halten.

Die Beteiligten einigten sich angesichts der Fülle des Streitstoffes auf Anregung des Gerichts auf eine Einschränkung des Streitgegenstandes. Mit Beschluss vom 22. August 2014 trennte der Senat daher den Verfahrensteil betreffend die HKL für die Länder Afghanistan, Irak, Türkei und die HKL-übergreifenden Ausführungen ab und führte das Verfahren insoweit unter dem neuen Az. 5 BV 14.1805 fort. Hinsichtlich des Verfahrensrestes (altes Verfahren 5 BV 10.1344) wurde das Ruhen des Verfahrens angeordnet.

In der mündlichen Verhandlung am 10. Dezember 2014 erläuterte der Vertreter der Beklagten, dass die HKL je nach politischer Lage und deren Veränderungen bei Bedarf nach Bewertung durch verschiedene Analysereferate aktualisiert würden. Sie stünden dann als online-Version den Entscheidern tagesaktuell zur Verfügung. In bewegten Zeiten könne dies bei einzelnen Herkunftsländern dazu führen, dass mehrmals im Monat Änderungen vorgenommen würden. Bei anderen Ländern werde manchmal erst nach einem Jahr turnusmäßig überprüft, ob Änderungsbedarf bestehe. Die Klägerbevollmächtigten legten Wert darauf, die herkunftsländerübergreifenden Leitsätze wegen der inzwischen stattgefundenen Gesetzesänderungen in aktueller Form zu bekommen. Die Beteiligten einigten sich darauf, das Verfahren betreffend die herkunftsländerübergreifenden Ausführungen abzutrennen und unter dem neuen Aktenzeichen 5 BV 14.2683 fortzuführen. Die Beklagte solle dazu bis März 2015 eine aktuelle Fassung der länderübergreifenden Leitsätze vorlegen. Zu diesem Verfahrensgegenstand stellte der Klägerbevollmächtigte den Antrag aus dem Schriftsatz vom 4. März 2008 mit der Maßgabe,

die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu den herkunftsländerübergreifenden Leitsätzen zu gewähren.

Die Beklagtenseite beantragt, wie mit Schriftsatz vom 13. Mai 2008,

die Berufung zurückzuweisen.

Zugleich erklärten sämtliche Beteiligten ihr Einverständnis mit dem Übergang ins schriftliche Verfahren.

Mit Schriftsatz vom 11. März 2015 legte die Beklagte eine aktualisierte teilgeschwärzte Fassung der herkunftsländerübergreifenden Ausführungen nebst Sperrerklärung des Bundesministeriums des Innern vom 6. März 2015 hierzu vor.

Der Klägerbevollmächtigte äußerte sich hierzu mit Schriftsätzen vom 4. Mai 2015 und vom 29. Juli 2015. Die Schwärzungen beträfen zum großen Teil Rechtsausführungen, die als solche nicht schützenswert seien. Die Rechtsauffassung des Bundesamts dürfe der Diskussion nicht entzogen werden. Beispiele hierfür seien etwa auf Seite 3 der 2. und 3. Absatz: „rechtliche Bewertung zu FGM bzw. Voraussetzung einer Schutzgewährung“ oder auf Seite 4, 4. Absatz: „Kriterien einer Schutzgewährung“, Seite 6, 2. Absatz: „Kriterien“. Soweit im Übrigen die Schwärzung wegen dort enthaltener Beispiele vorgenommen worden sei, müsse differenziert werden zwischen Beispielen für eine rechtliche Bewertung, wie etwa auf Seite 3 im 1. Absatz (Beispiele zur Bestimmung der Zielrichtung einer Verfolgungsmaßnahme) und Beispielen zu einer bestimmten tatsächlichen Situation (Seite 4, 1. Absatz), über die allein diskutiert werden könne. Da die jeweils angesprochenen Problemkreise bezüglich Genitalverstümmelung, häuslicher Gewalt oder sexueller Ausrichtung allgemein bekannt seien und ohnedies in der Diskussion stünden, sei die Kenntnis der angeführten Beispiele nicht geeignet, zur Legendenbildung beizutragen. Beim Stichwort „Menschenhandel“ werde auf ein separates Dokument verwiesen. Die Beklagte werde gebeten, diese HKL vorzulegen, sie seien selbstverständlich vom Klageantrag mit umfasst.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Der Senat konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung entscheiden, weil sich die Parteien in der mündlichen Verhandlung vom 10. Dezember 2014 mit einem Übergang ins schriftliche Verfahren einverstanden erklärt haben.

Streitgegenstand dieses Berufungsverfahrens ist nach der Abtrennung dieses Verfahrensteils vom Ausgangsverfahren nur noch die Frage, ob der Kläger gegen die Beklagte gemäß § 1 Abs. 1 IFG einen uneingeschränkten Anspruch auf Zugang zu den dort vorgehaltenen und ständig aktualisierten herkunftsländerübergreifenden Ausführungen hat, die Bestandteil der HKL und damit Bestandteil des Streitgegenstandes des Ausgangsverfahrens sind.

Die zulässige Berufung ist diesbezüglich unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht einen Anspruch des Klägers auf Zugang zu den von ihm erstrebten Informationen verneint. Der erkennende Senat entscheidet im Einverständnis der Parteien auf der Grundlage der von der Beklagten unter dem 6. März 2015 vorgelegten Dokumente zum Sachstand 10. Dezember 2014: HKL-übergreifende Leitsätze mit Stand 18.2.2014 und Sperrerklärung vom 6. März 2015 hierzu (1.). Der erkennende Senat kann dabei auf der Grundlage der zuletzt von der Beklagten vorgelegten Sperrerklärung ohne Durchführung eines erneuten in-camera-Verfahrens beim zuständigen Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts entscheiden (2.). Bezüglich der von der Beklagten in den Leitsätzen angebrachten Schwärzungen von Textteilen steht dem Zugangsanspruch des Klägers der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG entgegen (3.):

1. Dass es sich bei den vom Kläger erstrebten Dokumenten um amtliche Informationen im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG handelt, ist zwischen den Parteien unstreitig. Es besteht jedoch im vorliegenden Fall die Besonderheit, dass es sich bei den HKL nicht um einmal erstellte und dann unverändert bleibende Dokumente handelt, sondern vielmehr um Dokumente, die einer ständigen Veränderung durch fortlaufende Aktualisierung unterliegen. Die Beklagte hat hierzu ausgeführt, dass bei einzelnen HKL teilweise mehrmals pro Monat Änderungen vorgenommen würden, um die Dokumente den bei der Beklagten arbeitenden Entscheidern tagesaktuell zur Verfügung stellen zu können. Dabei würden in unregelmäßigem Turnus je nach Sachlage Textteile entfernt, verändert, oder neu hinzugefügt.

Bei der vorliegenden Verpflichtungsklage bestimmt sich die maßgebliche Sach- und Rechtslage grundsätzlich nach dem Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts. Dies führte im vorliegenden Fall jedoch dazu, dass dann eine gerichtliche Entscheidung unter Gewährung rechtlichen Gehörs für die Beteiligten nicht möglich wäre. Denn die Beklagte müsste bei jeder Veränderung des jeweiligen HKL stets eine neue geschwärzte Fassung bei Gericht vorlegen, zu der das Bundesministerium des Innern dann eine neue Sperrerklärung erarbeiten und ebenfalls vorlegen müsste; dies erfordert bereits eine gewisse Bearbeitungszeit. Hierzu müsste dem Kläger dann erneut rechtliches Gehör und Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt werden, wozu, wie der vorliegende Fall anschaulich gezeigt hat, aufgrund des Umfangs der vorhandenen Dokumente ebenfalls nicht unerhebliche Zeit einzuräumen ist. Zum Zeitpunkt der Abgabe einer solchen klägerischen Stellungnahme wären dann die Dokumente, um die es eigentlich geht, von der Beklagten im internen Dienstbetrieb schon längst wieder geändert und einem neuen Sachstand angepasst.

Der Kläger hat im Verfahren einerseits deutlich gemacht, dass Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens nicht irgendeine historische Fassung der Dokumente sein könne. Andererseits kann der Beklagten nicht angesonnen werden, die Aktualisierung ihrer Dokumente im laufenden Dienstbetrieb einzustellen, nur um das Verfahren um Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz handhabbar zu machen. Die Einführung ständig aktualisierter Dokumente in den Prozess ist nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten nicht praktikabel: Der Rechtsstreit könnte praktisch nie beendet werden. Die Parteien haben sich deshalb in der mündlichen Verhandlung vom 10. Dezember 2014 darauf verständigt, dass die Beklagte einen letztmals aktualisierten Sachstand zu den HKL-übergreifenden Ausführungen bei Gericht einreichen und der Senat hierzu entscheiden solle. Dies geschieht nunmehr auf der Grundlage der von der Beklagten unter dem 6. März 2015 vorgelegten Dokumente.

2. Der erkennende Senat hält eine erneute Durchführung eines in-camera-Verfahrens vor dem dafür zuständigen Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts aufgrund einer Prüfung der nunmehr vorgelegten letzten Sperrerklärung des Bundesministeriums des Innern nicht mehr für erforderlich. Er kann eine Entscheidungserheblichkeit der Vorlage von ungeschwärzten Leitsätzen wegen Art und Inhalt der von der Beklagten vorgelegten Unterlagen nicht mehr bejahen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 6. Mai 2013 (20 F 12.12 - juris m. w. N.) betont, dass es für eine Sachentscheidung der Einsicht in zurückgehaltene Akten auch dann nicht immer zwingend bedürfe, wenn der Anspruch auf Informationszugang selbst Streitgegenstand des Verfahrens vor dem Gericht der Hauptsache sei. Solche Streitigkeiten führten nicht gleichsam automatisch zu einem Verfahren vor dem Fachsenat. Das Gericht der Hauptsache sei verpflichtet, die Entscheidungserheblichkeit aller oder einzelner Unterlagen nach Abgabe einer Sperrerklärung nochmals zu überprüfen. Schon die Auslegung des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 4 IFG durch das Verwaltungsgericht sei jedenfalls nicht offensichtlich fehlerhaft. Es sei nicht von vornherein von der Hand zu weisen, dass bereits die stichwortartige Umschreibung des Inhalts eines Herkunftsländer-Leitsatzes den Schluss auf das Vorliegen des fachgesetzlichen Ausschlussgrundes nach § 3 Nummer 4 IFG zulasse, ohne dass es notwendig wäre, den betreffenden Herkunftsländer-Leitsatz selbst einzusehen. Könne der Gebrauch offengelegter Teile der Leitsätze für die Entwicklung einer sogenannten Verfolgungslegende den fachgesetzlichen Ausschlussgrund erfüllen, liege die Verwendung von Hinweisen an die Entscheider zu typischen asylrechtsrelevanten Sachverhalten nebst Beispielen nicht fern, wie sie nach den Angaben des beigeladenen Bundesministeriums des Innern in den geschwärzten Teilen der Leitsätze nicht selten enthalten seien.

Der erkennende Senat hat daraufhin im Schreiben vom 9. August 2013 die Beteiligten über seine Rechtsauffassung zum fachgesetzlichen Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG informiert. Die vorliegende Sperrerklärung zu den HKL-übergreifenden Leitsätzen genügt nunmehr den an sie zu stellenden Anforderungen. Die dort enthaltenen Umschreibungen und Beschreibungen von Art und Inhalt der geschwärzten Textpassagen ermöglichen dem Senat nach den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts im Beschluss vom 6. Mai 2013 eine Entscheidung auf dieser Grundlage. Die Beklagte hat den Inhalt der geschwärzten Texte durch die Beschreibungen in der Sperrerklärung durchgehend nachvollziehbar gemacht (vgl. BVerwG, U. v. 29.10.2009 - 7 C 21/08 - NVwZ 2010, 326 Rn. 28 zur Manipulationsmöglichkeit beim „Leitfaden Sprachnachweis“).

3. Ein Anspruch auf Zugang auch zu den von der Beklagten geschwärzten Textteilen der herkunftsländerübergreifenden Ausführungen ist gemäß § 3 Nr. 4 IFG ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn die Information einer durch Rechtsvorschrift oder durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen geregelten Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflicht unterliegt. Die HKL-übergreifenden Ausführungen sind als Verschlusssachen mit dem Schutzgrad VS-NfD ausgewiesen. Diese Einstufung ist materiell nicht zu beanstanden. Die Kenntnis der geschwärzten Inhalte begründet die hinreichend konkrete Gefahr der Anpassung des Aussageverhaltens hieran und leistet der Legendenbildung von Asylantragstellern Vorschub. Dies kann die Aufgabenerfüllung des Bundesamtes im Asylverfahren nicht nur unerheblich erschweren. Es entspricht dem Interesse der das Asylverfahren führenden Bundesrepublik Deutschland und der in der Folge möglicherweise finanziell belasteten Bundesländer, dass asylsuchende Personen nur bei tatsächlich vorliegendem Verfolgungsschicksal und nicht infolge von falschen Angaben Schutz und Bleiberecht erhalten. Die Integrität von Asylverfahren kann gefährdet werden, wenn es Asylsuchenden möglich wäre, ihr Aussageverhalten durch Kenntnis von erfolgversprechenden Verfolgungstatbeständen anzupassen und so in rechtswidriger Weise eine Asylgewährung zu erreichen. Dies führte zu einem erheblichen Nachteil für die Interessen des Bundes und der Länder, der materiell gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 4 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (SÜG) i. V. m. § 3 Nr. 4 der Verschlusssachenanweisung (VSA) (vgl. Schoch, IFG, § 3 Rn. 131 und 140) die Einstufung entsprechender Textpassagen als VS-NfD rechtfertigt. Dabei genügt es nach Auffassung des erkennenden Senats bereits, dass die Aufgabenerfüllung des Bundesamts durch entsprechend angepasstes Aussageverhalten von Asylbewerbern zumindest erschwert und der im Asylverfahren zu betreibende Aufwand erhöht werden kann (vgl. BVerwG, U. v. 27.11.2014 - 7 C 12/13 - NVwZ 2015, 675/676 Rn. 25 zur Möglichkeit der Beeinträchtigung gem. § 3 Nrn. 1 und 3 IFG).

3.1 Entgegen der Auffassung des Klägerbevollmächtigten handelt es sich bei den geschwärzten Teilen der herkunftsländerübergreifenden Ausführungen nicht nur um abstrakte Rechtsausführungen. Enthalten sind nämlich nach den nachvollziehbaren Umschreibungen in der Sperrerklärung unter anderem auch konkrete Beispiele zur Bejahung bestimmter Tatbestandsmerkmale einer rechtlichen Definition oder die Angaben von bestimmten Kriterien, die bei einer Definition eine Rolle spielen sowie Handlungs- und Prüfungsanweisungen für Entscheider, wie mit einzelnen Fällen in der Praxis umzugehen ist. In der Sperrerklärung ist jeweils nach Umschreibung der jeweiligen Beispiele oder Kriterienaufzählung ausgeführt, dass Antragsteller unter Vorgabe einer entsprechenden Legende versuchen könnten, Flüchtlingsschutz zu erlangen. Auch würde der erhöhte Aufwand bei einer eventuell erforderlichen zusätzlichen Sachverhaltsaufklärung die Aufgabenerfüllung des Bundesamtes erheblich erschweren. Diese Einschätzung des Bundesministeriums des Innern ist nachvollziehbar und nicht zu beanstanden.

Die vom Klägerbevollmächtigten in diesem Zusammenhang genannten Beispiele überzeugen nicht. So wird etwa auf Seite 3 der Sperrerklärung zur Genitalverstümmelung zum 2. und 3. Absatz auf Seite 5 in den HKL-übergreifenden Ausführungen beschrieben, dass die entsprechende Passage im Text eine rechtliche Bewertung zur FGM enthalte und dabei Kriterien angebe die bei der Definition einer bestimmten sozialen Gruppe eine Rolle spielen, sowie Handlungsanweisungen für die Entscheider enthalte, wie mit diesen Fällen in der Praxis konkret umzugehen sei. Die Sperrerklärung kommt in nachvollziehbarer Weise zur Schlussfolgerung, dass Antragstellerinnen sich diese Ausführungen zunutze machen könnten mit der Folge einer - zumindest - umfangreicheren Glaubwürdigkeitsprüfung und damit einhergehender Erschwerung der Aufgabenerfüllung des Bundesamts. Der geschwärzte Text geht damit über eine bloße abstrakte Rechtsausführung hinaus, und liefert mit der Angabe von Definitionskriterien und den daraus folgenden Handlungsanweisungen für die Entscheider des Bundesamtes eine geeignete Grundlage für einen täuschungswilligen Asylbewerber, sein Aussageverhalten im Hinblick auf die dort enthaltenen Informationen anzupassen. Mit einem bloßen Blick in eine juristische Fachzeitschrift oder ein spezielles gerichtliches Urteil wäre ihm demgegenüber kaum geholfen, weil er nicht sicher sein könnte, dass die Entscheider des Bundesamtes auch jetzt aktuell noch so entscheiden und prüfen. Soweit der Klägerbevollmächtigte noch pauschal darauf hinweist, dass etwa die Problemkreise der Genitalverstümmelung, der häuslichen Gewalt oder der sexuellen Ausrichtung allgemein bekannt seien, ohnedies in der Diskussion stünden und deshalb die Kenntnis der angeführten Beispiele nicht geeignet sei, zu einer Legendenbildung beizutragen, ist ihm nicht zu folgen. Zum einen äußert er insoweit lediglich eine unsubstantiierte Vermutung: Von den sehr guten asylrechtlichen Kenntnissen einzelner Fachkreise kann nicht auf die Wirkung des Bekanntwerdens der Dokumente der Beklagten auf die Masse der Asylbewerber geschlossen werden. Zum anderen könnte der Beklagte einen Zugangsanspruch nach § 9 Abs. 3 IFG ablehnen, wenn die Informationen zu den genannten Problemkreisen dem klägerischen Vortrag folgend als allgemeinkundig zu bezeichnen wären. Sollte dagegen lediglich zum Ausdruck gebracht werden, dass in interessierten Fachkreisen bereits Kenntnisse oder Meinungen zu diesen Themen vorhanden sind, führte das nicht zu einem Informationsanspruch, weil dieser Umstand nicht zur Folge hat, dass die Beklagte diese Kenntnisse durch Veröffentlichung ihrer Prüfungshinweise für ihre Entscheider erweitern müsste.

Gleiches gilt für den vom Klägerbevollmächtigten genannten 4. Absatz auf Seite 4 der Sperrerklärung zum „Prüfungsbereich subsidiärer Schutz gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 2 AsylVfG“ zum letzten Absatz auf Seite 6 der HKL-übergreifenden Leitsätze. Dort wird in der Sperrerklärung beschrieben, dass die geschwärzte Passage in den Leitsätzen zusammenfassend aufführe, nach welchen Kriterien eine Schutzgewährung bei häuslicher Gewalt durch die Entscheider beim Bundesamt zu prüfen ist. Die geschwärzte Textpassage enthält also gerade die konkreten Prüfungsvorgaben für die Entscheider, die sich Asylantragsteller etwa zur Vorbereitung auf ihre Anhörung vor dem Bundesamt gezielt zu Nutze machen könnten. Der Text geht damit über bloße abstrakte Rechtsausführungen hinaus.

Das gilt ebenfalls für die weiter vom Klägerbevollmächtigten bezeichnete Passage auf Seite 6, 2. Absatz, in der nach den Ausführungen in der Sperrerklärung zum Thema „Militärdienst - Prüfungsbereich subsidiärer Schutz“ zu den geschwärzten zwei Absätzen auf Seite 11 der HKL-übergreifenden Ausführungen die konkrete und detaillierte Benennung von Kriterien enthalten ist, nach denen Entscheider ihre Bewertung vorzunehmen haben, ob eine Ablehnung des Militärdienstes etwa die Garantien des Art. 3 EMRK auslöst. Enthalten seien weiter beispielhafte Hinweise, welche Darlegung im Rahmen eines glaubhaften Vorbringens das Vorliegen eines Anknüpfungsmerkmals im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention erkennen lasse und welche konkreten Maßnahmen für eine Schutzgewährung nicht ausreichen bzw. wann eine solche nicht in Betracht komme. Es liegt auf der Hand, dass bei allgemeinem Bekanntwerden derartiger spezieller Prüfungsvorgaben und Prüfungskriterien die ganz erhebliche Gefahr der Anpassung des Aussageverhaltens von Antragstellern beim Bundesamt besteht, die den Aufklärungsaufwand beim Bundesamt erhöhen und seine Aufgabenerfüllung erheblich erschweren können.

Auch der vom Klägerbevollmächtigten weiter genannte 1. Absatz auf Seite 3 der Sperrerklärung zum 7. Absatz auf Seite 4 der HKL-übergreifenden Ausführungen mit Beispielen zur Bestimmung der Zielrichtung einer Verfolgungsmaßnahme reiht sich in die Bewertung der bereits behandelten Textbeispiele ein. Derartige konkrete Beispiele sind nicht nur geeignet, dem Entscheider beim Bundesamt die Arbeit zu erleichtern, sie können vielmehr auch umgekehrt von täuschungswilligen Asylbewerbern, die kein konkretes Verfolgungsschicksal vorzuweisen hätten, zur Anpassung ihres Aussageverhaltens unter Verwendung dort genannter konkreter Beispiele genutzt werden. Dass dann für den einzelnen Entscheider ein erhöhter Aufwand bei einer von ihm für erforderlich gehaltenen zusätzlichen Sachverhaltsaufklärung - gegebenenfalls auch durch Anforderungen von Stellungnahmen und Gutachten aus dem Herkunftsland - entsteht, liegt auf der Hand.

Gleiches gilt für den weiter vom Klägerbevollmächtigten genannten 1. Absatz auf Seite 4 der Sperrerklärung, wonach im gesperrten Textteil zum „Prüfungsbereich Flüchtlingsschutz“ im ersten Absatz auf Seite 6 der HKL-übergreifenden Ausführungen konkrete Beispiele in Form einer Strichaufzählung aufgeführt seien, in welchen Fällen bei nicht vorverfolgten Frauen von einer erhöhten Verfolgungsgefahr bei Rückkehr in das Heimatland auszugehen sei.

Eine Notwendigkeit zur Differenzierung exemplarischer Ausführungen danach, ob es sich um Beispiele für eine rechtliche Bewertung oder für eine tatsächliche Situation im Herkunftsland handelt, sieht der Senat vor dem Hintergrund der in beiden Fällen bestehenden erheblichen Gefahr der Anpassung des Aussageverhaltens nicht.

3.2 Der Meinung des Klägerbevollmächtigten, dass an derartigen Vorgaben nichts Geheimzuhaltendes zu erkennen sei, weil man entsprechende Rechtsausführungen auch in juristischen Kommentaren lesen könne, kann sich der erkennende Senat nicht anschließen. Wären die erstrebten Informationen als allgemeinkundig anzusehen, hätte dies zur Folge, dass eine Ablehnung des klägerischen Anspruchs auf Informationszugang gemäß § 9 Abs. 3 IFG möglich wäre. Es geht dem Kläger aber vielmehr gerade darum, die - aktuelle - Auffassung der Beklagten und vor allem die allgemeinen, vom jeweiligen Einzelfall losgelösten Entscheidungsvorgaben, beispielhaften Aufzählungen und speziellen Prüfungshinweise für die Entscheider des Bundesamtes zu kennen. Gerade diese Aufzählungen, Vorgaben und Prüfungshinweise können es einem Asylbewerber erst ermöglichen, sich mit hinreichender Aussicht auf Erfolg bei der Anhörung vor dem Bundesamt mit einer entsprechenden Täuschungsabsicht zu behaupten oder das Verfahren durch die auftretende Notwendigkeit weiterer Sachverhaltsaufklärung in die Länge zu ziehen und zu erschweren.

Dass die Kenntnis der konkreten Entscheidungsvorgaben und beispielhaften Erläuterungen für die Entscheider des Bundesamts es dem Kläger auch ermöglichen könnte, mit der Beklagten und vor allem dem Bundesamt in eine breitere Diskussion über die Richtigkeit dieser Vorgaben einzutreten, ist nicht geeignet, über das Vorliegen des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 4 IFG hinwegzuhelfen.

3.3 Auch der Umstand, dass einzelne Rechtsauffassungen des Bundesamts etwa durch veröffentlichte Gerichtsentscheidungen zu einzelnen Asylverfahren bekannt werden, ändert an der vorgenannten Einschätzung nichts. Denn Gerichtsentscheidungen ergehen immer nur in einem speziellen Einzelfall und oft auch erst Monate, manchmal sogar erst Jahre nach der jeweiligen Asylantragstellung. Sie dienen also einem täuschungswilligen Antragsteller nur begrenzt, denn er wird wissen wollen, wie das Bundesamt aktuell eine Asylsache prüfen, welche Fragen in der Anhörung es dazu stellen und nach welchen Kriterien es heute entscheiden würde. Erst eine Zusammenfassung der entsprechenden aktuellen Entscheidungsvorgaben bietet insoweit, worauf die Beklagte zu Recht hingewiesen hat, den entscheidenden Mehrwert der von ihr vorgehaltenen und gepflegten HKL im Vergleich zu Einzelerkenntnissen oder Darstellungen in der Kommentarliteratur.

Auch der Umstand, dass die den Leitsätzen zugrunde liegenden einzelnen Erkenntnisquellen ihrerseits nur teilweise als Verschlusssachen eingestuft, manchmal jedoch frei zugänglich sind, steht, worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, der Einstufung der HKL-übergreifenden Ausführungen selbst als Verschlusssache nicht entgegen, weil gerade die Gesamtauswertung sämtlicher zur Verfügung stehender Einzelerkenntnisquellen und die - stets aktuell gehaltene - Zusammenfassung in Form von Prüfungshinweisen für die Entscheider eine eigene, von den Einzelerkenntnisquellen getrennt zu sehende Qualität besitzt. Dementsprechend steht es der Verschlusssacheneinstufung auch nicht entgegen, wenn das Bundesamt in ständiger Praxis zur Gewährung rechtlichen Gehörs im konkreten Asylverfahren auf entsprechenden Antrag hin den anwaltlichen Bevollmächtigten der betreffenden Asylbewerber auch solche Einzelerkenntnisquellen zugänglich macht, die als VS-NfD eingestuft sind, zumal Rechtsanwälte als Organe der Rechtspflege im Rahmen ihrer anwaltlichen Berufspflichten ihrerseits besonderen Sorgfalts- und Verschwiegenheitspflichten im Umgang mit ihnen überlassenen Akten unterliegen.

3.4 Soweit der Klägerbevollmächtigte darauf hinweist, dass jede leistungsgewährende Behörde einer vergleichbaren Gefahr eines manipulativen Verhaltens der Antragsteller ausgesetzt sei, vermag auch dies dem Informationszugangsbegehren nicht zum Erfolg zu verhelfen. Es ist zwar richtig, dass jede Verwaltung durch geeignete Maßnahmen Täuschungsversuchen entgegenwirken muss. Die vom Kläger benannten Dienstanweisungen der Bundesagentur für Arbeit zum SGB II, in denen nicht nur Art und Umfang der Ermittlungen zum Sozialleistungsmissbrauch geregelt, sondern etwa auch die Prüfanlässe, die Observation, die Befragung Dritter, die Hausbesuche einschließlich ihrer Ankündigung und das Verhalten bei einer Zutrittsverweigerung ausgeführt seien, können nach ihrem Gegenstand nicht mit der Problematik von Asylverfahren verglichen werden. Eine Sozialleistungsbehörde kann von Antragstellern Belege vor allem zur Vermögenssituation einfordern. Nachprüfungen und Beobachtungen sind vor Ort im Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Behörde auch unter Zuhilfenahme anderer deutscher Behörden möglich. Demgegenüber sind die Nachprüfungs- und Handlungsmöglichkeiten des Bundesamtes in den jeweiligen Herkunftsländern von Asylbewerbern naturgemäß äußerst beschränkt und begegnen erheblichen Schwierigkeiten. Deshalb kommt den Angaben der Asylbewerber und ihrer Glaubwürdigkeit mit Blick auf die vom Bundesamt geführten Verfahren eine ganz andere Bedeutung zu. Es wird also vorliegend nicht etwa ein Sonderrecht zulasten von Asylbewerbern geschaffen, sondern nur die Besonderheit und Sensibilität des Asylverfahrens berücksichtigt.

3.5 Auch der Hinweis des Klägerbevollmächtigten auf das Informationsinteresse der interessierten Öffentlichkeit und der weitere Hinweis auf die deutsche Rechtskultur, deren Bestandteil seit jeher die Diskussion um die Auslegung abstrakter Rechtsauffassungen sei, ändern nichts daran, dass bei Vorliegen des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 4 IFG amtliche Informationen nicht herausgegeben werden müssen. Der Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz ist gerade nicht unbeschränkt gewährleistet.

4. Die HKL-übergreifenden Ausführungen verweisen auf Seite 10 unter dem Stichpunkt „Menschenhandel“ auf ein weiteres externes Dokument. Entgegen der Auffassung des Klägerbevollmächtigten ist dieses jedoch nicht vom vorliegenden Streitgegenstand umfasst. Die Beklagte hat mit Schriftsatz vom 17. August 2015 darauf hingewiesen, dass dieses Dokument nicht Bestandteil der HKL ist. Weil das Dokument nicht als VS-NfD eingestuft ist, hat die Beklagte das Dokument dem Klägerbevollmächtigten zur Verfügung gestellt.

5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

6. Die Revision war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 139 VwGO kann die Revision innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) eingelegt werden. Die Revision muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. Sie ist spätestens innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist beim Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig (Postfachanschrift: Postfach 10 08 54, 04008 Leipzig), einzureichen. Die Revisionsbegründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG).

1

Der Kläger begehrt von der Beklagten Einsicht in Akten, die den Verkauf eines Grundstücks betreffen.

2

Die Beklagte, eine bundesunmittelbare rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, hat die Aufgabe, das Liegenschaftsvermögen des Bundes nach kaufmännischen Grundsätzen zu verwalten und nicht mehr benötigtes Vermögen wirtschaftlich zu veräußern (§ 1 Abs. 1 Satz 5 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben - BImAG - vom 9. Dezember 2004, BGBl I S. 3235). Grundstücke veräußert sie nach Durchführung eines sogenannten Bieterverfahrens. Sie erstellt ein Exposé, das Informationen insbesondere über die Lage des Grundstücks, mögliche Nutzungen und ihre Preisvorstellungen enthält. Auf der Grundlage des Exposés können Interessenten Angebote abgeben. Veräußert wird das Grundstück an diejenige Person, die das höchste Angebot abgegeben hat. Die Beklagte bricht das Verfahren jedoch ab und leitet gegebenenfalls ein neues Verfahren ein, wenn das höchste Gebot und ihre Preisvorstellungen zu weit auseinanderliegen.

3

Der Kläger gab bei der Beklagten mehrfach ein Angebot für den Kauf des ehemals militärisch genutzten, in der Nähe seines landwirtschaftlichen Betriebes gelegenen Grundstücks „...“ ab. Die Beklagte veräußerte das Grundstück an einen Mitbewerber. Der Kläger ist der Ansicht, dass das Grundstück an ihn hätte veräußert werden müssen, da er jedenfalls auf die vorletzte Ausschreibung das höchste Gebot abgegeben habe.

4

Bereits vor der Veräußerung des Grundstücks hatte er beantragt, ihm Akteneinsicht in die gesamten Veräußerungsvorgänge zu gewähren. Die Beklagte lehnte den Antrag mit formlosem Schreiben vom 30. November 2009 und Widerspruchsbescheid vom 8. Januar 2010 ab.

5

Mit Urteil vom 7. April 2011 verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide, den Antrag des Klägers auf Gewährung von Akteneinsicht unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden; im Übrigen wies es die Klage ab. Es war der Auffassung, dass die Beklagte nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) Akteneinsicht gewähren müsse, soweit nicht Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Dritter zu schützen seien, was die Beklagte vor der erneuten Entscheidung zu prüfen habe. Der Versagungsgrund des § 3 Nr. 6 IFG stehe dem Informationszugang nicht entgegen; die Akteneinsicht sei nicht geeignet, fiskalische Interessen des Bundes im Wirtschaftsverkehr zu beeinträchtigen.

6

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 19. März 2013 das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Beklagte unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide verpflichtet, den Antrag unter Beachtung seiner Rechtsauffassung erneut zu bescheiden. Im Übrigen hat es die Berufung der Beklagten zurückgewiesen. Auch die Berufung des Klägers hat es zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:

Da die Veräußerung von Grundstücken durch die Beklagte nicht als öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit, sondern als privatrechtlicher Vorgang zu qualifizieren sei, ergebe sich ein Anspruch auf Akteneinsicht nicht aus § 29 VwVfG. Der Kläger könne aber gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG Einsicht in die nachfolgend bezeichneten Verkaufsakten der Beklagten verlangen. § 3 Nr. 6 Alt. 1 IFG schließe den Informationszugang nicht schon dann aus, wenn die öffentliche Stelle erwerbswirtschaftlich tätig sei oder mit anderen Marktakteuren auf einer Ebene privatrechtlicher Gleichordnung agiere. Der Ausschlussgrund erfordere eine Beeinträchtigung des Schutzguts von hinreichendem Gewicht. Erforderlich sei die konkrete Möglichkeit, dass das Bekanntwerden der Information zu einer Beeinträchtigung der fiskalischen Interessen des Bundes führe bzw. dass eine solche Beeinträchtigung hinreichend wahrscheinlich sei. Die der Beklagten insoweit obliegende Prognose sei gerichtlich voll überprüfbar. Ausgehend hiervon rechtfertige es die hinreichend wahrscheinliche Möglichkeit einer Ausforschung der Beklagten durch Kaufinteressenten und Wettbewerber, den Informationszugang zur Verkaufsakte gemäß § 3 Nr. 6 Alt. 1 IFG einzuschränken. Wenn - wie hier - das Grundstück bereits verkauft und der Kaufvertrag in seinen Hauptpflichten erfüllt sei, könne sich der Gesichtspunkt der Ausforschung nur auf die zukünftige Veräußerung anderer Grundstücke durch die Beklagte beziehen.

7

Der Einsichtnahme unterlägen danach:

- die Unterlagen zur Entwicklung des Grundstücks (insbesondere grundstücksbezogene Gutachten einschließlich solcher zu dessen möglicher Nutzung sowie der auf dessen Entwicklung bezogene Schriftverkehr mit Behörden, Gutachtern etc.),

- das Exposé,

- Anfragen von Interessenten, die nicht mit der Abgabe eines Angebots verbunden seien, und der mit solchen Anfragen verbundene Schriftverkehr,

- der Kaufvertrag,

- Unterlagen zur Bonität der Bieter.

8

Hinsichtlich der auf die mögliche Nutzung des Grundstücks bezogenen Gutachten sowie des diesbezüglichen Schriftverkehrs sei nicht ersichtlich, inwieweit die darin enthaltenen Informationen Rückschlüsse auf die mögliche Entwicklung anderer Grundstücke oder die diesbezügliche Strategie der Beklagten zuließen. Dies komme allenfalls für in unmittelbarer Nähe gelegene Grundstücke in Betracht. Hierauf habe sich die Beklagte nicht berufen. Inwieweit das Bekanntwerden von Interessenten-Anfragen, die nicht mit einem Angebot verbunden seien, sowie des mit solchen Anfragen verbundenen Schriftverkehrs geeignet sein solle, das Immobiliengeschäft der Beklagten auszuforschen, habe diese nicht ansatzweise dargelegt. Hinsichtlich des Kaufvertrags sei nicht ersichtlich, inwiefern selbst die Kenntnis einer Vielzahl von Verträgen Wettbewerber der Beklagten in die Lage versetzen sollte, bei künftigen Veräußerungen ein vergleichbares Grundstück günstiger als die Beklagte anzubieten, bzw. potentielle Vertragspartner, ihr Angebot auf das ihrer Konkurrenten abzustimmen. Unterlagen zur Bonität der Bieter ließen zwar eine Ausforschung dieses Personenkreises, nicht aber der Beklagten zu.

9

Demgegenüber könne die Einsichtnahme in

- sämtliche internen Vermerke (insbesondere zur Entwicklung des Grundstücks, zur Preisermittlung, zu den Verkaufsverhandlungen sowie zur Bonität der Bieter),

- sämtliche Angebote von Bietern und den auf die Verkaufsverhandlungen bezogenen Schriftverkehr mit den Bietern,

- sämtliche Vertragsentwürfe,

- sämtliche Unterlagen zum Vollzug des Kaufvertrags (z.B. in Bezug auf Nachbesserungsklauseln, Haftungsausschlüsse, Ausübung von Rücktrittsrechten, Sicherheiten)

- Namen und Adressen von Interessenten, Bietern und Erwerbern

verwehrt werden. Das Bekanntwerden dieser Unterlagen lasse bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise Rückschlüsse auf die Vorgehensweise der Beklagten und deren Vermarktungsstrategie in einem Ausmaß zu, das zu einer Beeinträchtigung ihrer Wettbewerbsposition und infolge dessen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit dazu führen könne, dass bei zukünftigen Verkäufen niedrigere Preise erzielt würden. Die Kenntnis von Namen und Adressen der Interessenten, Bieter und Erwerber würde es Wettbewerbern der Beklagten ermöglichen, gezielt an diese Personen heranzutreten, um ihnen eigene Angebote zu unterbreiten.

10

Die von der Beklagten befürchtete „Abwendung potentieller Geschäftspartner“ rechtfertige es nicht, den Informationszugang weitergehend zu beschränken. Es sei auch nicht ersichtlich, dass die Befürchtung potentieller Geschäftspartner, in Rechtsstreitigkeiten betreffend den Informationszugang hineingezogen zu werden, ein maßgeblicher Grund sein solle, von einem Erwerb Abstand zu nehmen.

11

Mangels Spruchreife stehe dem Kläger lediglich ein Anspruch auf erneute Bescheidung seines Antrags zu. Es sei nicht Aufgabe des Senats, die nach § 8 Abs. 1 IFG erforderliche Anhörung der betroffenen Dritten selbst durchzuführen.

12

Gegen dieses Urteil haben sowohl der Kläger als auch die Beklagte die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

13

Der Kläger macht zur Begründung geltend: Das Oberverwaltungsgericht habe § 29 VwVfG zu Unrecht als Anspruchsgrundlage verneint; in Bezug auf die Auswahl des Käufers habe die Beklagte öffentlich-rechtlich gehandelt. Die Gewährung von Akteneinsicht sei zudem - wie nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bei der Vergabe von Aufträgen durch öffentlich-rechtliche Körperschaften unterhalb des Schwellenwertes anerkannt - Voraussetzung für die Schadensersatzklage eines übergangenen Bewerbers und daher nach Art. 3 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 GG geboten. Die fiskalischen Interessen der Beklagten würden durch § 3 Nr. 6 IFG nicht geschützt; als selbstständige Anstalt sei sie nicht „Bund“ im Sinne dieser Vorschrift. Jedenfalls müsse § 3 Nr. 6 IFG hier einschränkend ausgelegt werden, weil der Kläger Betroffener und nicht „jedermann“ sei; zudem sei der Verkaufsvorgang längst abgeschlossen. Schließlich habe das Oberverwaltungsgericht die Sache spruchreif machen müssen. Dass dies die Anhörung einer größeren Zahl von Personen erfordere, sei rechtlich bedeutungslos.

14

Der Kläger beantragt,

1. das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 19. März 2013 und das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. April 2011 zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 30. November 2009 und des Widerspruchsbescheids vom 8. Januar 2010 zu verpflichten, ihm Einsicht in die Akten der Veräußerung des Grundstücks „...“ zu gewähren,

hilfsweise,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen,

2. die Revision und die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

15

Die Beklagte beantragt,

1. das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 19. März 2013 und das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. April 2011 zu ändern und die Klage abzuweisen,

2. die Revision des Klägers zurückzuweisen.

16

Sie trägt zur Begründung vor: Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verstoße gegen § 3 Nr. 6 Alt. 1 IFG. Das vom Oberverwaltungsgericht geforderte hinreichende Gewicht und die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung fiskalischer Interessen des Bundes seien mit dieser Vorschrift nicht vereinbar. Der Ausschlussgrund greife bereits dann ein, wenn das Bekanntwerden der Information „geeignet wäre“, die fiskalischen Interessen des Bundes zu beeinträchtigen; er lasse jede Beeinträchtigung ausreichen. Der vom Bundesverwaltungsgericht für § 3 Nr. 1 und 2 IFG entwickelte Maßstab könne auf § 3 Nr. 6 IFG nicht übertragen werden. Eine enge Auslegung des § 3 Nr. 6 IFG werde der Wettbewerbssituation der Beklagten nicht gerecht. Die Gefahr, dass geschäftliche Informationen von Verhandlungs- und Vertragspartnern der Beklagten gegen deren Willen bekannt würden, mindere ihre Attraktivität als Vertragspartner erheblich. Kontakte zu privaten Konkurrenten der Beklagten seien nicht mit derartigen Risiken verbunden. Hinsichtlich der Frage, ob das Bekanntwerden der Informationen geeignet wäre, fiskalische Interessen des Bundes im Wirtschaftsverkehr zu beeinträchtigen, müsse ihr ein Beurteilungs- bzw. Prognosespielraum zuerkannt werden. Dem Bund stehe im Wirtschaftsverkehr ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu; die Beurteilung der Frage setze in besonderem Maße praktisches Erfahrungswissen voraus.

17

Ausgehend hiervon habe das Oberverwaltungsgericht den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 6 IFG in Bezug auf die genannten Unterlagen zu Unrecht verneint. Unterlagen zur Entwicklung des Grundstücks seien geeignet, fiskalische Interessen des Bundes zu beeinträchtigen, weil sich bei der Nutzung und Entwicklung eines Grundstücks - insbesondere bei Konversionsflächen - stets ähnliche und parallele Fragestellungen ergäben. Bei Interessentenanfragen ließen sich auch bei weitestgehender Anonymisierung Rückschlüsse auf die Identität des Interessenten nie gänzlich ausschließen. Gleiches gelte für den Inhalt anonymisierter Kaufverträge. Die Befürchtung potentieller Erwerber, dass der Kaufpreis und weitere Vertragsdetails bekannt werden könnten, sei geeignet, einen erheblichen abschreckenden Effekt zu entfalten. Günstige Vertragsgestaltungen würden auch von anderen Erwerbern eingefordert und vorausgesetzt. Bei Unterlagen zur Bonität der Bieter handele es sich um hoch sensible Informationen mit einem entsprechenden Ausforschungsrisiko; die Vermeidung dieses Risikos sei das Anliegen von § 3 Nr. 6 IFG.

18

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruhe zudem auf einem Verfahrensfehler. Das Oberverwaltungsgericht habe den Vortrag der Beklagten zur Schwächung ihrer Verhandlungsposition und zur Vertraulichkeit der Verhandlungssituation nicht zur Kenntnis genommen und nicht ernsthaft in seine Erwägungen einbezogen und dadurch das Gebot, rechtliches Gehör zu gewähren, verletzt.

19

Die zulässigen Revisionen sind nicht begründet. Das angefochtene Urteil beruht weder zum Nachteil des Klägers noch der Beklagten auf einer Verletzung von Bundesrecht. Auch die Verfahrensrüge der Beklagten ist unbegründet.

20

1. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Kläger auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes - vorbehaltlich der Prüfung, ob dem Anspruch der Schutz personenbezogener Daten (§ 5 IFG) oder von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (§ 6 Satz 2 IFG) entgegensteht - Einsicht in die Unterlagen zur Entwicklung des Grundstücks, das Exposé, Anfragen von Interessenten, die nicht mit der Abgabe eines Angebots verbunden sind, den Kaufvertrag und Unterlagen zur Bonität der Bieter, nicht aber in die internen Vermerke, die Angebote der Bieter, den auf die Verkaufsverhandlungen bezogenen Schriftverkehr mit den Bietern, sämtliche Vertragsentwürfe, die Unterlagen zum Vollzug des Kaufvertrags sowie Namen und Adressen von Interessenten, Bietern und Erwerbern verlangen kann, ist mit § 3 Nr. 6 Alt. 1 IFG vereinbar. Nach dieser Vorschrift besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn das Bekanntwerden der Informationen geeignet wäre, fiskalische Interessen des Bundes im Wirtschaftsverkehr zu beeinträchtigen.

21

a) Der Einwand des Klägers, dass die Beklagte nicht „Bund“ im Sinne dieser Vorschrift sei, geht fehl. Ob das Bekanntwerden einer Information geeignet wäre, fiskalische Interessen des Bundes zu beeinträchtigen, hängt nicht davon ab, ob die nach § 1 Abs. 1 IFG informationspflichtige Stelle Teil der unmittelbaren Bundesverwaltung oder - wie die Beklagte - eine bundesunmittelbare rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts ist. Entscheidend ist die Relevanz der Informationen für den Bundeshaushalt. Soweit hier das Bekanntwerden der Verkaufsakte zu Mindereinnahmen der Beklagten bei der zukünftigen Veräußerung von Liegenschaften führen kann, hat dies Auswirkungen auf den Bundeshaushalt. Die Beklagte hat die Erlöse auf der Grundlage des vom Bundesministerium der Finanzen zu genehmigenden Wirtschaftsplans an den Bundeshaushalt abzuführen (§ 1 Abs. 1 Satz 6, § 7 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 BImAG).

22

b) Das Oberverwaltungsgericht hat im Anschluss an die Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks 15/4493 S. 11) angenommen, dass die fiskalischen Interessen des Bundes maßgeblich durch das Haushaltsrecht bestimmt würden; bei der Veräußerung von Grundstücken seien sie darauf gerichtet, den höchstmöglichen Marktpreis zu erzielen, wie er z.B. in einem Bieterwettbewerb ermittelt werde (juris Rn. 40). Dagegen wenden sich die Beteiligten mit ihren Revisionen nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat im Anschluss an die Entscheidung des Senats zu den Angelegenheiten der externen Finanzkontrolle als Ausschlussgrund nach § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG (Urteil vom 15. November 2012 - BVerwG 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 39 bis 42) weiter angenommen, dass § 3 Nr. 6 Alt. 1 IFG eine Beeinträchtigung des Schutzguts von hinreichendem Gewicht erfordere (juris Rn. 50 bis 56) und dass eine solche Beeinträchtigung hinreichend wahrscheinlich sein müsse (juris Rn. 57 bis 79).

23

aa) Die Einwände der Beklagten gegen die Übertragung dieser für die Ausschlussgründe des § 3 Nr. 1 IFG entwickelten Anforderungen auf den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 6 Alt. 1 IFG greifen nicht durch.

24

(1) Die Unterschiede in der Formulierung - „nachteilige Auswirkungen haben kann“ in § 3 Nr. 1 IFG und „geeignet wäre,... zu beeinträchtigen“ in § 3 Nr. 6 IFG - führen nicht auf unterschiedliche rechtliche Maßstäbe. Ein Nachteil ist nach der Rechtsprechung des Senats all das, was dem Schutzgut abträglich ist; die nachteiligen Auswirkungen können demnach auch mit dem Begriff der Beeinträchtigung umschrieben werden (Urteil vom 15. November 2012 a.a.O. Rn. 39). Der Begriff „Beeinträchtigung“ hat mithin keine andere Bedeutung als der Begriff „nachteilige Auswirkungen“. Dass die mögliche Beeinträchtigung der fiskalischen Interessen des Bundes von gewissem Gewicht sein muss, folgt nicht anders als in § 3 Nr. 1 IFG aus dem Gebot einer engen Auslegung der Ausnahmetatbestände (Urteil vom 15. November 2012 a.a.O. Rn. 39; BTDrucks 15/4493 S. 9). Die in der Gesetzesbegründung ausdrücklich geforderte enge Auslegung der Ausnahmetatbestände der §§ 3 bis 6 IFG ist unabhängig davon, ob sie im Informationsrecht eine allgemein übliche Auslegungsregel ist, jedenfalls Folge eines am Gesetzeszweck orientierten Gesetzesverständnisses. Das Informationsfreiheitsgesetz verfolgt u.a. das Ziel, durch Zugang zur Information die Kontrolle staatlichen Handelns zu verbessern und dadurch zur Korruptionsbekämpfung beizutragen (BTDrucks 15/4493 S. 6). Der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 6 IFG wurde geschaffen, um die Einnahmeerzielung des Bundes u.a. bei der Veräußerung von Liegenschaften nicht zu gefährden (BTDrucks 15/4493 S. 11). Würde bereits jede noch so geringe und deshalb kaum auszuschließende Beeinträchtigung fiskalischer Interessen des Bundes im Wirtschaftsverkehr ausreichen, um den Informationszugang zu verweigern, käme dies einer im Gesetz nicht vorgesehenen Bereichsausnahme für die gesamte Tätigkeit der Beklagten gleich (vgl. Urteile vom 24. Mai 2011 - BVerwG 7 C 6.10 - Buchholz 400 IFG Nr. 4 Rn. 13 und vom 15. November 2012 a.a.O. Rn. 41).

25

Soweit es um die Wahrscheinlichkeit der Beeinträchtigung der fiskalischen Interessen geht, hat der Senat zu § 3 Nr. 1 und 3 IFG entschieden, dass der sichere Nachweis nachteiliger Auswirkungen nicht erbracht werden muss; es genügt die Möglichkeit einer Beeinträchtigung. Diese Möglichkeit darf nicht nur eine theoretische sein. Deswegen scheiden eher fernliegende Befürchtungen aus. Es gilt der allgemeine ordnungsrechtliche Wahrscheinlichkeitsmaßstab der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts, der sich wiederum nach dem Gewicht des Schutzguts richtet (Urteil vom 15. November 2012 a.a.O. Rn. 40 und Beschluss vom 18. Juli 2011 - BVerwG 7 B 14.11 - Buchholz 400 IFG Nr. 5 Rn. 11). Dass es nach § 3 Nr. 6 IFG genügt, wenn das Bekanntwerden geeignet „wäre“, fiskalische Interessen des Bundes zu beeinträchtigen, spricht nicht gegen die Anwendung dieses Maßstabs. Die Norm geht davon aus, dass die Informationen nicht bekannt werden, die Folgen des Bekanntwerdens also nur hypothetisch untersucht werden können. In § 3 Nr. 1 IFG ist im Gesetzgebungsverfahren die Formulierung „nachteilige Auswirkungen haben könnte“ durch „haben kann“ ersetzt worden, um die Schutzstandards der besonderen öffentlichen Belange in § 3 Nr. 1 und 2 IFG zu vereinheitlichen (BTDrucks 15/5606 S. 3, 5; vgl. Urteil vom 15. November 2012 a.a.O. Rn. 42); in § 3 Nr. 6 IFG ist der Konjunktiv verblieben. Der Schluss, dass zum Schutz der fiskalischen Interessen ein großzügigerer Wahrscheinlichkeitsmaßstab als z.B. zum Schutz der inneren oder äußeren Sicherheit (§ 3 Nr. 1 Buchst. c IFG) gelten soll, lässt sich hieraus nicht ziehen.

26

Die Anwendung der dargelegten ordnungsrechtlichen Maßstäbe führt entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht zu einer Interessenabwägung zwischen den geschützten Belangen und dem Interesse an der Bekanntgabe der Information, die in § 3 IFG anders als in §§ 8 und 9 Umweltinformationsgesetz (UIG) nicht vorgesehen ist.

27

(2) In der Begründung des Gesetzentwurfs wird dargelegt, dass bei der Veräußerung von Liegenschaften das fiskalische Interesse des Bundes dadurch gekennzeichnet sei, dass der Staat wie ein Dritter als Marktteilnehmer am Privatrechtsverkehr und am Wirtschaftsleben teilnehme und seine wirtschaftlichen Informationen ebenso schutzwürdig seien wie die Privater; da sich Käufer und Verkäufer auf der Ebene der Gleichordnung gegenüberstünden, wäre eine Pflicht zur Offenbarung von Informationen nicht gerechtfertigt (BTDrucks 15/4493 S. 11). Wie bereits das Oberverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat (juris Rn. 47), erläutern diese Ausführungen lediglich den Schutzzweck des § 3 Nr. 6 IFG; dass der Informationszugang unabhängig von Gewicht und Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung fiskalischer Interessen schon dann ausgeschlossen sein soll, wenn die Beklagte erwerbswirtschaftlich tätig wird, lässt sich der Gesetzesbegründung nicht entnehmen. Auch wenn sich beim Abschluss eines Grundstückskaufvertrags die Beklagte und der Käufer auf der Ebene der Gleichordnung gegenüberstehen, unterliegt die Beklagte als Behörde öffentlich-rechtlichen Bindungen und damit auch dem Informationsfreiheitsgesetz. Insoweit besteht von vornherein ein wesentlicher Unterschied zwischen der Beklagten und einem Privaten. Es ist auch nicht ersichtlich, warum das Kontrollbedürfnis gegenüber dem Staat bei der Teilnahme am Wirtschaftsverkehr geringer als bei hoheitlichem Handeln sein sollte. In der Begründung des Gesetzentwurfs wird die Korruptionsbekämpfung ausdrücklich als Ziel des Gesetzes genannt (BTDrucks 15/4493 S. 6). Dementsprechend heißt es in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 3 Nr. 6 IFG lediglich, dass durch die Offenlegung von Informationen über die Veräußerung von Liegenschaften fiskalische Interessen des Bundes beeinträchtigt werden „können“. Der Bund soll als Marktteilnehmer nicht generell vor Informationsansprüchen geschützt werden, sondern nur u.a. davor, „eigene Geschäftsgeheimnisse offenbaren zu müssen“ (BTDrucks 15/4493 S. 11).

28

(3) § 3 Nr. 6 IFG soll ausweislich der Gesetzesbegründung eine Entsprechung zu dem Schutz wirtschaftlicher Interessen privater Dritter nach § 6 IFG, insbesondere zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen sein (BTDrucks 15/4493 S. 11). Auch dies spricht nicht dafür, auf ein gewisses Gewicht und eine hinreichende Wahrscheinlichkeit der Beeinträchtigung fiskalischer Interessen des Bundes durch eine Ausforschung der Beklagten zu verzichten. Die Schutzgüter beider Regelungen sind zwar ungeachtet der dargelegten Entsprechung unterschiedlich; § 6 Satz 2 IFG soll die Berufs- und Eigentumsfreiheit nach Art. 12 und 14 GG schützen, § 3 Nr. 6 IFG haushaltsrechtlichen Grundsätzen Rechnung tragen (BTDrucks 15/4493 S. 11). Zudem werden auch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Dritter nur geschützt, wenn der Geheimnisträger ein berechtigtes Interesse an der Geheimhaltung hat. Ein solches Interesse ist anzuerkennen, wenn die Offenlegung der Information geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen den Konkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen. Auch hierfür muss die prognostische Einschätzung nachteiliger Auswirkungen im Fall des Bekanntwerdens der Informationen nachvollziehbar und plausibel dargelegt werden (Beschluss vom 25. Juli 2013 - BVerwG 7 B 45.12 - juris Rn. 10, 16 und Urteil vom 24. September 2009 - BVerwG 7 C 2.09 - BVerwGE 135, 34 Rn. 52, 58 f. = Buchholz 406.252 § 9 UIG Nr. 2 Rn. 52, 58 f. = Buchholz 406.252 § 9 UIG Nr. 2 Rn. 52, 58 f.).

29

(4) Die dargelegten Anforderungen sind schließlich mit Sinn und Zweck des Ausschlussgrundes vereinbar. § 3 Nr. 6 IFG soll, wenn der Staat als Marktteilnehmer am Privatrechtsverkehr teilnimmt, nicht Transparenz verhindern, sondern einen fairen Wettbewerb gewährleisten (Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2009, § 3 Rn. 169; Roth, in: Berger/Partsch/Roth/Scheel, Informationsfreiheitsgesetz, 2013, § 3 Rn. 140). Die Beklagte muss zwar nicht nur während laufender Veräußerungsverfahren vor Ausforschung durch Kaufinteressenten und konkurrierende Grundstücksanbieter geschützt werden; nach Abschluss und Vollzug des Kaufvertrags darf aber nicht im Wege einer generalisierenden Sichtweise entgegen der gesetzgeberischen Konzeption der Sache nach eine Bereichsausnahme für die gesamte Tätigkeit der Beklagten geschaffen werden (vgl. Urteil vom 15. November 2012 a.a.O. Rn. 41).

30

Die allgemeine Befürchtung, die Attraktivität der Beklagten als Geschäftspartner könne leiden, wenn potentielle Vertragspartner nicht von vornherein ausschließen könnten, dass aufgrund von Ansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz geschäftliche Informationen gegen ihren Willen bekannt würden, kann hiernach für die Bejahung des Ausschlussgrundes nicht genügen. Zugang zu Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ihrer Geschäftspartner darf die Beklagte gemäß § 6 Satz 2 IFG nur gewähren, soweit diese zugestimmt haben. Anders als im Umweltinformationsrecht (§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG) kann der Schutz eines Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses nicht im Wege der Abwägung überwunden werden. Der Schutz ist durch § 8 IFG auch verfahrensrechtlich gesichert: Die Beklagte muss einem Dritten, dessen Belange durch den Antrag auf Informationszugang berührt sind, schriftlich Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb eines Monats geben, sofern Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass er ein schutzwürdiges Interesse am Ausschluss des Informationszugangs hat; die Entscheidung über den Informationszugang ergeht schriftlich und ist auch dem Dritten bekanntzugeben; der Informationszugang darf erst erfolgen, wenn die Entscheidung ihm gegenüber bestandskräftig ist oder die sofortige Vollziehung angeordnet worden ist und seit der Bekanntgabe der Anordnung an den Dritten zwei Wochen verstrichen sind. Damit wird gewährleistet, dass ein Dritter, wenn die Beklagte seiner Einstufung einer Information als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis nicht folgt, vor Gewährung des Informationszugangs um einstweiligen Rechtsschutz nachsuchen kann. Das Risiko, die Einstufung einer Information als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis gegebenenfalls gerichtlich durchsetzen zu müssen, mutet das Informationsfreiheitsgesetz Dritten zu; es ist mit der Bindung der Beklagten an das Informationsfreiheitsgesetz notwendigerweise verbunden. Der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen betroffener Dritter dient zwar nicht nur deren Interessen; er liegt auch im eigenen, durch § 3 Nr. 6 IFG geschützten Interesse der Beklagten. Denn ohne diesen Schutz würden Dritte geschäftlichen Kontakt zur Beklagten nicht aufnehmen. § 3 Nr. 6 IFG schützt das öffentliche Interesse an der Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Vertragspartner der Beklagten jedoch nicht weitergehend als § 6 Satz 2 IFG deren eigenes Geheimhaltungsinteresse.

31

Nichts anderes gilt für die allgemeine Befürchtung, die Vertraulichkeit der Verhandlungssituation und damit die Attraktivität der Beklagten als Geschäftspartnerin werde beeinträchtigt, wenn ihre Verhandlungspartner damit rechnen müssten, dass Verhandlungsunterlagen mit den Mitteln des Informationsfreiheitsgesetzes in die Hände der Konkurrenz gelangen könnten. Wenn die Verhandlungsunterlagen zugunsten der betroffenen Dritten weder als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse noch als personenbezogene Daten noch aus einem sonstigen Grund geschützt sind, kann auch die Beklagte über § 3 Nr. 6 IFG keinen weitergehenden Vertraulichkeitsschutz geltend machen.

32

(5) Ein Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Frage, ob das Bekanntwerden der begehrten Informationen geeignet wäre, fiskalische Interessen des Bundes zu beeinträchtigen, kommt der Beklagten nicht zu.

33

Die Feststellung der konkreten Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen setzt seitens der informationspflichtigen Stelle die Darlegung von Tatsachen voraus, aus denen sich im jeweiligen Fall eine Beeinträchtigung des Schutzguts ergeben kann (Urteil vom 15. November 2012 a.a.O. Rn. 41). Dies kann eine auf einzelne Teile des Aktenbestands bezogene differenzierende Darstellung erfordern. Ob auf der Grundlage der dargelegten Tatsachen die konkrete Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen auf die fiskalischen Interessen des Bundes besteht, ist - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend erkannt hat (juris Rn. 68 bis 79) - gerichtlich voll überprüfbar. Die verbindliche Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe ist grundsätzlich Sache der Gerichte. Ein Beurteilungsspielraum der Verwaltung mit der Folge einer nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolldichte muss im Gesetz angelegt sein und der besonderen Komplexität oder Dynamik der geregelten Materie Rechnung tragen. Es reicht nicht aus, dass eine rechtliche Würdigung auf der Grundlage eines komplexen Sachverhalts, etwa aufgrund unübersichtlicher und sich häufig ändernder Verhältnisse, zu treffen ist. Hinzu kommen muss, dass die Gerichte bei der Aufgabe, die entscheidungserheblichen tatsächlichen Umstände eigenverantwortlich festzustellen und rechtlich zu bewerten, auch dann an Grenzen stoßen, wenn sie im gebotenen Umfang auf die Sachkunde der Verwaltung zurückgreifen oder sich auf andere Weise sachverständiger Hilfe bedienen (stRspr; vgl. zuletzt Urteile vom 31. März 2011 - BVerwG 2 A 3.09 - Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 24 Rn. 36 f. und vom 28. Mai 2009 - BVerwG 2 C 33.08 - BVerwGE 134, 108 Rn. 11 m.w.N. = Buchholz 240 § 58a BBesG Nr. 2 Rn. 11). Diese Voraussetzungen sind bei Gefahrenprognosen im Bereich des Ordnungsrechts im Allgemeinen nicht erfüllt (Urteile vom 31. März 2011 a.a.O. Rn. 38 und vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - BVerwGE 116, 347 <351> = Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 71 S. 27 f.; Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, E Rn. 141, L Rn. 151 ff.).

34

Für den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. a IFG - nachteilige Auswirkungen auf internationale Beziehungen - hat das Bundesverwaltungsgericht der informationspflichtigen Stelle allerdings einen Beurteilungsspielraum zuerkannt (Urteil vom 29. Oktober 2009 - BVerwG 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 13 ff.). Maßgebend hierfür war der auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 7. Mai 2008 - 2 BvE 1/03 - BVerfGE 121, 135 <158>) anerkannte Umstand, dass das Grundgesetz der Bundesregierung für die Regelung der auswärtigen Beziehungen einen grundsätzlich weit bemessenen Spielraum eigener Gestaltung einräumt (Urteil vom 29. Oktober 2009 a.a.O. Rn. 15). Die Zuerkennung eines Prognosespielraums hinsichtlich der Frage, ob und wie sich das Bekanntwerden von Informationen auf die außenpolitischen Ziele auswirkt (a.a.O. Rn. 20), knüpft hieran an. Auch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat den von ihm bejahten Beurteilungsspielraum der Bundesregierung bei der Prüfung, ob die Bekanntgabe von Informationen nachteilige Auswirkungen auf Belange der inneren oder äußeren Sicherheit im Sinne des § 3 Nr. 1 Buchst. c IFG haben kann, aus der Art des in Rede stehenden Rechtsguts abgeleitet: Die innere Sicherheit sei ein Schutzgut, das in besonderem Maße die Beurteilung praktischen Erfahrungswissens voraussetze, wie es nur bei der Exekutive gesammelt werden könne (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 20. März 2012 - 12 B 27.11 - NVwZ 2012, 1196 Rn. 36).

35

Derartige Besonderheiten liegen beim Schutzgut des § 3 Nr. 6 IFG nicht vor. Was fiskalische Interessen des Bundes sind, ergibt sich im Wesentlichen aus dem Haushaltsrecht. Dass der Beklagten ein unternehmerischer Gestaltungsspielraum bei der Veräußerung von Liegenschaften zukommt, steht der gerichtlichen Kontrolle ihrer Entscheidungen über Ansprüche auf Informationszugang nicht entgegen. Das für die Beeinträchtigungsprognose erforderliche Erfahrungswissen über das Verhalten der Marktteilnehmer unter Einschluss mittel- und langfristiger Entwicklungen kann auch außerhalb der Exekutive gesammelt werden. Dass sich die Beeinträchtigungen der fiskalischen Interessen möglicherweise nicht unmittelbar, sondern erst mittel- und langfristig und in Kumulation mit anderen Entwicklungen zeigen, unterscheidet § 3 Nr. 6 IFG nicht von anderen Ausschlussgründen. An ihre Funktionsgrenzen stößt die Rechtsprechung bei der nachvollziehenden Kontrolle einer solchen Prognose nicht.

36

bb) Die Einwände des Klägers gegen den vom Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegten Maßstab greifen ebenfalls nicht durch.

37

Dass der Kläger „Betroffener“ ist, kann - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat (juris Rn. 80) - nicht zu einer engeren Auslegung des § 3 Nr. 6 IFG führen. Ob ein Ablehnungsgrund im Sinne des § 3 IFG vorliegt, hängt nicht von der Person des konkreten Antragstellers ab. Maßgeblich ist vielmehr, ob das Bekanntwerden der Information objektiv, also beispielsweise erst in der Hand anderer, geeignet ist, sich nachteilig auf das Schutzgut auszuwirken; die informationspflichtige Stelle kann dies nur einheitlich beurteilen (Urteil vom 29. Oktober 2009 a.a.O. Rn. 24).

38

Dass der Vorgang, auf den sich der Informationsanspruch bezieht, abgeschlossen ist, hat das Oberverwaltungsgericht nicht übersehen. Es hat geprüft, ob das Bekanntwerden der Informationen fiskalische Interessen des Bundes in künftigen Verkaufsfällen berühren könnte (juris Rn. 100). Das ist mit Bundesrecht vereinbar.

39

c) Ausgehend von diesem bundesrechtlich nicht zu beanstandenden Maßstab hat das Oberverwaltungsgericht den Vortrag der Beklagten geprüft und den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 6 IFG - wie dargelegt - für bestimmte Arten von Unterlagen verneint, für andere bejaht. Das ist aus revisionsgerichtlicher Sicht nicht zu beanstanden.

40

(1) An die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts insbesondere zum Inhalt der Verkaufsakte und zu den Gegebenheiten des Grundstücksmarktes ist der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Zulässige und begründete Revisionsgründe in Bezug auf diese Feststellungen haben die Beteiligten nicht vorgebracht. Die von der Beklagten erhobene Gehörsrüge ist unbegründet. Ein Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG ist nur dann gegeben, wenn auf den Einzelfall bezogene Umstände deutlich ergeben, dass das Vorbringen eines Beteiligten entweder überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder doch bei der Entscheidung ersichtlich nicht erwogen worden ist (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 13. Dezember 2010 - BVerwG 7 B 64.10 - [insoweit nicht veröffentlicht in Buchholz 11 Art. 31 GG Nr. 2] juris Rn. 24 und vom 19. August 2014 - BVerwG 7 BN 1.14 - juris Rn. 8). Derartige Umstände fehlen hier. Das Oberverwaltungsgericht hat sich sowohl mit dem Vorbringen der Beklagten zu den Auswirkungen des Informationszugangs auf ihre Verhandlungsposition (juris Rn. 104 bis 110) - auch in Bezug auf andere vertragliche Konditionen als den Kaufpreis (Rn. 108) wie z.B. Nachbesserungsklauseln -, als auch zur Bedeutung von Vertraulichkeit (juris Rn. 116 f.) auseinandergesetzt. Dass es den Argumenten der Beklagten nicht gefolgt ist, stellt keinen Verfahrensmangel dar.

41

(2) Die dem materiellen Recht zuzurechnende Sachverhalts- und Beweiswürdigung unterliegt nur eingeschränkter Nachprüfung durch das Revisionsgericht. Die Freiheit der richterlichen Überzeugungsbildung findet ihre Grenze nicht nur im anzuwendenden Recht und dessen Auslegung, sondern auch in Bestimmungen, die den Vorgang der Überzeugungsbildung leiten wie etwa gesetzliche Beweisregeln, allgemeine Erfahrungssätze und die Denkgesetze. Des Weiteren verstößt das Gericht gegen das Gebot, seiner Überzeugungsbildung das Gesamtergebnis des Verfahrens zugrunde zu legen, wenn es von einem unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalt ausgeht. Wegen der Bindung des Revisionsgerichts an die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz nach § 137 Abs. 2 VwGO können diesbezügliche Fehler nur berücksichtigt werden, wenn die Tatsachenfeststellung aufgrund durchgreifender Verfahrensrügen erschüttert wird (Urteile vom 29. Februar 2012 - BVerwG 7 C 8.11 - BVerwGE 142, 73 = Buchholz 419.01 § 26 GenTG Nr. 1 Rn. 35 und vom 29. Januar 2009 - BVerwG 4 C 16.07 - BVerwGE 133, 98 Rn. 14 = Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 129 Rn. 14). Letzteres ist hier - wie dargelegt - nicht der Fall. Ein Verstoß gegen gesetzliche Beweisregeln, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze ergibt sich aus dem Revisionsvorbringen der Beteiligten nicht; er ist auch sonst nicht ersichtlich.

42

(2.1) In Bezug auf die Unterlagen zur Entwicklung des Grundstücks und das Exposé hat das Oberverwaltungsgericht den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 6 IFG verneint, weil diese von Interessenten auf Wunsch eingesehen werden könnten bzw. zur Bekanntgabe nach außen bestimmt seien (juris Rn. 102). Die Tragfähigkeit dieser Erwägung hat die Beklagte nicht in Frage gestellt. Hinsichtlich der auf die mögliche Grundstücksnutzung bezogenen Gutachten sowie den Schriftverkehr zur Grundstücksentwicklung hat das Gericht fiskalische Interessen nicht berührt gesehen, da nicht ersichtlich sei, inwiefern die Informationen Rückschlüsse auf die mögliche Entwicklung anderer im Eigentum der Beklagten stehenden Grundstücke und auf ihre diesbezügliche Strategie zuließen (juris Rn. 103). Die Beklagte meint, dass sich bei der Nutzung und Entwicklung eines Grundstücks - insbesondere bei Konversionsflächen - stets ähnliche und parallele Fragestellungen ergäben. Insoweit setzt sie lediglich ihre eigene Einschätzung zur Vergleichbarkeit von Grundstücken an die Stelle derjenigen des Oberverwaltungsgerichts, das eine Vergleichbarkeit allenfalls bei unmittelbar in der Nähe gelegenen Grundstücken in Betracht gezogen hat (juris Rn. 103). Ihre allgemeine Befürchtung, dass ein potentieller Erwerber, der damit rechnen müsse, dass die Unterlagen auch seinen Konkurrenten oder anderen Dritten zugänglich würden, geschäftliche Beziehungen mit ihr nicht aufnehmen werde, genügt - wie dargelegt - für die Bejahung des Ausschlussgrundes nicht.

43

(2.2) In Bezug auf anonymisierte Interessenten-Anfragen, die nicht mit der Abgabe eines Angebots verbunden sind, hat das Oberverwaltungsgericht der Beklagten entgegengehalten, sie habe nicht ansatzweise dargelegt, inwieweit diese Angaben geeignet sein sollten, ihr Immobiliengeschäft auszuforschen (juris Rn. 104). Mit ihrer Revision macht die Beklagte geltend, Rückschlüsse auf die Identität des Interessenten und seine geschäftlichen Intentionen ließen sich auch bei weitestgehender Anonymisierung nie gänzlich ausschließen. Insoweit verkennt sie den rechtlichen Maßstab. Ob eine den Anforderungen des § 3 Abs. 6 Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) genügende Anonymisierung möglich ist, ist im Rahmen von §§ 5 und 6 Satz 2 IFG zu prüfen. Ein darüber hinausgehender Schutz ergibt sich aus § 3 Nr. 6 IFG nicht.

44

(2.3) In Bezug auf den anonymisierten Kaufvertrag hat das Oberverwaltungsgericht nicht ersehen können, inwiefern die Kenntnis selbst einer Vielzahl von Kaufverträgen Wettbewerber der Beklagten bei zukünftigen Grundstücksveräußerungen in die Lage versetzen sollte, ein vergleichbares Grundstück günstiger anzubieten als die Beklagte, bzw. potentielle Vertragspartner, ihr Angebot auf das ihrer Konkurrenten abzustimmen (juris Rn. 105). Die Beklagte beruft sich auf den abschreckenden Effekt, den bereits die Möglichkeit des Bekanntwerdens des Vertragsinhalts auf potentielle Erwerber entfalte. Sie befürchtet außerdem, dass im Fall des Bekanntwerdens des Vertragsinhalts bei künftigen Verkäufen eine günstige Vertragsgestaltung auch von zukünftigen Erwerbern eingefordert und vorausgesetzt werde. Hiergegen hat bereits das Oberverwaltungsgericht eingewandt, dass derartige Vertragsgestaltungen in einer engen Relation zum Preis und damit zur jeweiligen Grundstücks- und Marktsituation stünden (juris Rn. 108). Ein Verstoß gegen die Grenzen der richterlichen Überzeugungsbildung ergibt sich aus dem Revisionsvorbringen der Beklagten auch insoweit nicht.

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(2.4) In Bezug auf die Unterlagen zur Bonität der Bieter hat das Oberverwaltungsgericht den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 6 IFG verneint, weil die Einsicht in diese Unterlagen zwar eine Ausforschung der nicht durch diese Vorschrift geschützten Dritten, nicht aber der Beklagten zulasse (juris Rn. 109). Mit ihrer Revision macht die Beklagte geltend, § 3 Nr. 6 IFG solle die Beklagte davor schützen, dass Bieter ihre Geheimhaltungsinteressen im Rahmen von § 6 Satz 2 IFG in einem Verwaltungsverfahren und gegebenenfalls auch verwaltungsprozessual verteidigen müssten und zur Vermeidung dieses Risikos von einer Beteiligung am Bieterverfahren absähen. Insoweit verkennt sie wiederum den rechtlichen Maßstab. Selbstauskünfte zur Bonität eines Bieters werden als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse durch § 6 Satz 2 IFG absolut geschützt. Anhaltspunkte dafür, dass dieser Schutz insoweit weniger verlässlich als bei anderen Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen sein könnte, hat das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt; auch die Beklagte zeigt derartige Anhaltspunkte nicht auf.

46

(2.5) Bezogen auf die in der Verkaufsakte enthaltenen internen Vermerke hat das Oberverwaltungsgericht den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 6 IFG bejaht, weil dort das Vorgehen der Beklagten insbesondere mit kaufmännischen Kalkulationen und rechtlichen Standpunkten begründet werde und sich so insbesondere bei Einsicht in eine Vielzahl von Verkaufsakten die Vorgehensweise der Beklagten in bestimmten Situationen unmittelbar ersehen lasse (juris Rn. 110). Es hat die Vermerke mithin nicht vom Informationszugang ausgenommen, weil sie für den internen Gebrauch bestimmt waren, sondern weil die hier in Rede stehenden Vermerke Rückschlüsse auf das Vorgehen der Beklagten in bestimmten wiederkehrenden Verkaufssituationen zuließen. Diese Einschätzung ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Mit derselben Begründung hat das Oberverwaltungsgericht den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 6 IFG für die Angebote von Bietern, den Schriftverkehr mit ihnen, die Vertragsentwürfe sowie die Unterlagen zum Vollzug des Kaufvertrags bejaht. Namen und Adressen von Interessenten, Bietern und Erwerbern hat das Oberverwaltungsgericht vom Informationszugang ausgenommen, weil ihre Kenntnis den Wettbewerbern der Beklagten ermöglichen würde, gezielt an diese Personen heranzutreten, um ihnen eigene Angebote zu unterbreiten; dann bestehe die konkrete Möglichkeit, dass die Beklagte niedrigere Verkaufserlöse erziele (juris Rn. 114). Auch gegen diese Sachverhaltswürdigung ist revisionsgerichtlich nichts zu erinnern.

47

d) Entgegen der Auffassung des Klägers verstößt das angefochtene Urteil nicht gegen § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift spricht das Gericht, soweit die Ablehnung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Bei gebundenen Entscheidungen ist das Gericht grundsätzlich verpflichtet, alle für die Entscheidung maßgeblichen tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs in eigener Verantwortung festzustellen (Urteile vom 10. Februar 1998 - BVerwG 9 C 28.97 - BVerwGE 106, 171 <172> = Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 29 S. 32 und vom 19. April 2011 - BVerwG 1 C 3.10 - Buchholz 402.242 § 25 AufenthG Nr. 16 Rn. 15; Beschluss vom 10. März 2011 - BVerwG 2 B 37.10 - juris Rn. 32). Das ist hier nicht möglich. Die nach § 8 Abs. 1 IFG erforderliche Anhörung Dritter, deren Belange durch den Antrag auf Informationszugang berührt werden, kann nicht im gerichtlichen Verfahren durch deren Beiladung nachgeholt werden. Die Beiladung würde zur Offenlegung personenbezogener Daten der Dritten, insbesondere von Namen und Anschrift, und im weiteren gerichtlichen Verfahren möglicherweise auch von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen führen, die durch das von der Beklagten durchzuführende Anhörungsverfahren und gegebenenfalls eine von dieser abzugebende Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO gerade geschützt werden sollen. Entgegen der Auffassung des Klägers kann das Gericht der Hauptsache auch nicht eine in-camera-Prüfung der Ausschlussgründe nach §§ 5 und 6 IFG vornehmen. § 99 VwGO begrenzt die Pflicht der Behörde, dem Gericht der Hauptsache Akten vorzulegen, nicht aber das Akteneinsichtsrecht der Beteiligten nach § 100 Abs. 1 VwGO.

48

2. Einen Anspruch des Klägers auf Akteneinsicht nach § 29 VwVfG hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht verneint (juris Rn. 30 bis 32). Der Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist nach der hier allein in Betracht kommenden Vorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG nicht eröffnet, weil der Verkauf eines bundeseigenen Grundstücks auf der Grundlage eines Bieterverfahrens durch die Beklagte keine öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit darstellt, sondern - wie das Oberverwaltungsgericht in seinem in Bezug genommenen Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 19. Mai 2010 - 8 E 419/10 - zutreffend dargelegt hat - ein privatrechtlicher Vorgang ist (so auch OVG Greifswald, Beschluss vom 30. Mai 2007 - 3 O 58/07 - juris; Geulen, LKV 2011, 63). Die Aufspaltung des Verkaufsvorgangs in eine vorgelagerte öffentlich-rechtliche Entscheidung, mit wem der Kaufvertrag geschlossen wird, und eine nachgelagerte privatrechtliche Abwicklung käme allenfalls in Betracht, wenn die Beklagte bei einer solchen Grundstücksveräußerung spezifisch verwaltungsrechtlichen Bindungen unterläge. Das ist nicht der Fall. Die Beklagte hat gemäß § 1 Abs. 1 Satz 5 BImAG die Aufgabe, das Liegenschaftsvermögen des Bundes nach kaufmännischen Grundsätzen einheitlich zu verwalten und nicht betriebsnotwendiges Vermögen wirtschaftlich zu veräußern. Ihre Tätigkeit im Zusammenhang mit der Veräußerung von Bundesvermögen ist nach dem Gesetz ausschließlich zivilrechtlich konzipiert. Für seine Behauptung, die Beklagte sei gerade um der von ihr zu treffenden Auswahl der Vertragspartner willen mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet worden, ist der Kläger einen Beleg schuldig geblieben. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs geht vielmehr hervor, dass die Übertragung der Bundesvermögensverwaltung auf eine GmbH verworfen wurde, weil damit „ein nicht vertretbarer Transformationsaufwand verbunden“ sei; demgegenüber biete eine Anstalt des öffentlichen Rechts im Vergleich zu anderen Verwaltungslösungen „die größte unternehmerische Flexibilität und die besten Möglichkeiten, nach rein immobilienwirtschaftlichen Zielen zu operieren“ (BTDrucks 15/2720 S. 11). Allein die Bindung der Beklagten an das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigt es nicht, das Verhältnis zwischen ihr und den Bietern als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren. Angesichts der umfassenden Bindung der öffentlichen Verwaltung an Art. 3 Abs. 1 GG wäre andernfalls nahezu jedes Rechtsverhältnis zwischen ihr und dem Bürger als öffentlich-rechtlich anzusehen; für die Annahme privatrechtlichen Handelns der öffentlichen Hand bliebe letztlich kein Raum (Beschluss vom 2. Mai 2007 - BVerwG 6 B 10.07 - BVerwGE 129, 9 = Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 298 Rn. 10).

49

3. Der Kläger kann einen Anspruch auf Einsicht in die Verkaufsakte schließlich nicht mit dem Argument, dass die Erhebung einer Schadensersatzklage gegen die Beklagte Akteneinsicht voraussetze, auf Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 4 GG stützen. Der Schutzbereich des Art. 19 Abs. 4 GG ist nicht berührt; die Veräußerung des Grundstücks ist - wie dargelegt - nicht in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2006 - 1 BvR 1160/03 - BVerfGE 116, 135 <149>). Im Übrigen folgen nicht eigens geregelte Auskunftsansprüche nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen als Voraussetzung effektiver Rechtswahrung aus dem streitigen materiellen Recht, zu dem sie Annexe oder Nebenansprüche darstellen (Beschluss vom 27. Juni 2013 - BVerwG 3 C 20.12 - AUR 2014, 73 Rn. 5; zum Zivilrecht vgl. etwa BGH, Urteile vom 7. Mai 2013 - X ZR 69/11 - juris Rn. 27 ff. und vom 29. Mai 2013 - IV ZR 165/12 - juris Rn. 10). Ein Anspruch des Klägers auf Schadensersatz kann sich allenfalls aus dem privatrechtlichen Rechtsverhältnis zur Beklagten ergeben; für einen vorbereitenden Auskunftsanspruch gilt nichts anderes.

50

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

I.

1

Der Kläger begehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Verfahren auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG) von der Beklagten, vertreten durch das Bundeskanzleramt, Zugang zu Unterlagen, die Verhandlungen mit der Russischen Föderation über Visaerleichterungen betreffen.

2

Mit Beschluss vom 25. August 2011 forderte das Verwaltungsgericht als Gericht der Hauptsache die Beklagte auf, eine vom Auswärtigen Amt erarbeitete Vorbereitungsunterlage für den Leiter der Abteilung II des Bundeskanzleramts für ein Gespräch mit Vertretern des russischen Außenministeriums sowie ein vom Bundesministerium des Inneren erstelltes Ergebnisprotokoll dieses Gesprächs vorzulegen. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 3 Nr. 1 Buchst. a, Nr. 3 Buchst. a, § 4 Abs. 1 IFG habe die Beklagte nicht plausibel dargelegt. Entscheidungserheblich komme es darauf an, ob die Beklagte sich zu Recht auf die Versagungsgründe nach § 3 Nr. 3 Buchst. b und Nr. 4 IFG i.V.m. § 4 Abs. 2 SÜG berufe. Daraufhin legte das Bundeskanzleramt unter dem 26. September 2011 die teilweise geschwärzten Dokumente vor und gab in Bezug auf die geschwärzten Passagen eine Sperrerklärung ab. Zur Begründung wurde ausgeführt: Die Vorlage der ungeschwärzten Originale, die hinsichtlich der Gesprächsunterlage als "Verschlusssache - nur für den Dienstgebrauch" eingestuft seien, würde dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten. Zu den insoweit geschützten Bundesinteressen zählten die freundschaftlichen Beziehungen zu anderen Staaten und zu internationalen Organisationen sowie die unbeschwerte Erfüllung künftiger Aufgaben des zur Vorlage aufgeforderten Bundeskanzleramts einschließlich dessen Zusammenarbeit mit anderen Behörden. Das Bekanntwerden des Verhandlungsverlaufs hätte nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen und gefährde die notwendige Vertraulichkeit internationaler Verhandlungen. Dadurch würde das Ansehen des Bundes im Verhältnis zu Russland beschädigt sowie die Verhandlungsposition der Bundesregierung beeinträchtigt, weil mögliche Kompromisslinien vorzeitig veröffentlicht würden. Daneben würde die innere Handlungsfähigkeit der Bundesregierung beeinträchtigt; denn sie würde durch die Veröffentlichung des noch andauernden internen Beratungsprozesses daran gehindert, zügig einen einheitlichen sachlichen Standpunkt zur Frage der Visumserleichterungen mit Russland zu finden. Diese Auswirkungen seien mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten. Im Rahmen einer Gesamtabwägung sei sowohl das öffentliche Interesse als auch das individuelle Interesse des Klägers an der Wahrheitsfindung im vorliegenden Verfahren berücksichtigt worden. Durch die nur teilweise Schwärzung der Dokumente sei den gegenläufigen Interessen in differenzierter Weise Rechnung getragen worden. Soweit eine Teilschwärzung einzig sachgerecht erscheine, sei - im Rahmen des der Natur der Sache nach Möglichen - der Inhalt der geschwärzten Passagen möglichst präzise umschrieben worden.

3

Auf den Antrag des Klägers hat das Verwaltungsgericht die Sache dem Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts vorgelegt.

II.

4

Der Antrag des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung festzustellen, ist zulässig. Das Verwaltungsgericht hat, wie als Voraussetzung des Verfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO in der Regel geboten, mit dem Beschluss vom 25. August 2011 ausführlich dargelegt, dass die Vorlage der bezeichneten Unterlagen für das anhängige Klagebegehren entscheidungserheblich ist. Es hat insbesondere ausgeführt, dass nicht nur über den materiellen Geheimhaltungsgrund nach § 3 Nr. 4 IFG, sondern auch über den prozeduralen Informationsverweigerungsgrund nach § 3 Nr. 3 Buchst. b IFG nicht ohne Kenntnis des konkreten Akteninhalts befunden werden kann (vgl. Beschluss vom 2. November 2010 - BVerwG 20 F 2.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 61 Rn. 12).

5

Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die Weigerung der Beklagten, dem Verwaltungsgericht die von ihm angeforderten Akten vorzulegen, ist rechtmäßig.

6

Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

7

Allein die Tatsache der Einstufung eines Teils der angeforderten Unterlagen als Verschlusssache ist allerdings ohne Bedeutung. Denn die betreffenden Akten sind nicht schon deswegen ihrem Wesen nach oder nach einem Gesetz geheim zu halten. Vielmehr kommt es auch insoweit darauf an, ob sich nach den materiellen Maßstäben des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eine Geheimhaltungsbedürftigkeit ergibt, ob also der Grund für die Einstufung als Verschlusssache noch fortbesteht (Beschlüsse vom 19. April 2010 - BVerwG 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 21, 23 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 58 und vom 20. September 2010 - BVerwG 20 F 9.10 - NVwZ-RR 2011, 135 Rn. 7 f.).

8

Materiell-rechtlicher Maßstab zur Beurteilung der Geheimhaltungsbedürftigkeit ist das Vorliegen eines Nachteils im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente und Unterlagen dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls. Nachteile im Sinne dieses Geheimhaltungsgrundes erfassen Beeinträchtigungen und Gefährdungen des Bestands und der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner wesentlichen Einrichtungen, insbesondere Beeinträchtigungen der inneren und äußeren Sicherheit. Der Weigerungsgrund ist eng auszulegen, der Nachteil muss von erheblichem Gewicht sein (Beschluss vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 19 m.w.N.).

9

Soweit das Verwaltungsgericht auf den fachgesetzlichen Versagungsgrund des § 3 Nr. 3 Buchst. b IFG wegen des Schutzes der Entscheidungsfindungsprozesse innerhalb der Regierung abstellt, kann ein Nachteil für das Wohl des Bundes dann gegeben sein, wenn und soweit mit der Bekanntgabe des Akteninhalts der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung berührt wird. Dieser Kernbereich bezeichnet einen Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich, der zur Wahrung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung grundsätzlich auch von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen nicht ausgeforscht werden darf. Zu diesem Bereich gehört die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht; dabei sind laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen zur Wahrung eigenverantwortlicher Ausübung der Regierungstätigkeit grundsätzlich geschützt (siehe BVerfG, Urteil vom 17. Juli 1984 - 2 BvE 11/83, 2 BvE 15/83 - BVerfGE 67, 100 <139> und Beschluss vom 17. Juni 2009 - 2 BvE 3/07 - BVerfGE 124, 78 <120 ff.> sowie BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - BVerwG 7 C 3.11 - DVBl 2012, 176 Rn. 30 f.). Ob die in der Sperrerklärung bezeichneten nachteiligen Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit der Regierung anhand der konkreten Umstände nachvollziehbar belegt sind (vgl. dazu bei abgeschlossenen Vorgängen BVerfG, Beschluss vom 30. März 2004 - 2 BvK 1/01 - BVerfGE 110, 199 <218 f.>), bedarf hier keiner Prüfung. Denn das Bundeskanzleramt verweist zu Recht jedenfalls auf die nachteiligen Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen der Bundesrepublik.

10

Ein Nachteil für das Wohl des Bundes kann gegeben sein, wenn und soweit mit der Bekanntgabe des Akteninhalts eine Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen des Bundes verbunden wäre (Beschlüsse vom 19. April 2010 a.a.O. Rn. 10, vom 23. November 2011 - BVerwG 20 F 22.10 - juris Rn. 15 und vom 10. Januar 2012 - BVerwG 20 F 1.11 - juris Rn. 12). Bezweckt wird damit zum einen der Schutz der auswärtigen Belange der Bundesrepublik; zum anderen sollen die Beziehungen zu anderen Staaten von Belastungen verschont und insbesondere das diplomatische Vertrauensverhältnis gewahrt bleiben (Urteil vom 29. Oktober 2009 - BVerwG 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 14). Ob hiernach die Geheimhaltung der Akten geboten ist, unterliegt gerade im Hinblick auf mögliche außenpolitische Folgen einer Beurteilungs- und Einschätzungsprärogative der Bundesregierung. Für die Regelung der auswärtigen Beziehungen räumt das Grundgesetz der Bundesregierung einen grundsätzlich weit bemessenen Gestaltungsspielraum ein (BVerfG, Urteil vom 7. Mai 2008 - 2 BvE 1/03 - BVerfGE 121, 135 <158>). Demgemäß ist auch die Prognose, ob eine Offenbarung bestimmter Dokumente eine Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen erwarten lässt, verwaltungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar (vgl. Urteil vom 29. Oktober 2009 a.a.O. Rn. 20). Das gilt auch im Zwischenverfahren vor dem Fachsenat im Sinne des § 189 VwGO.

11

Nach diesen Maßstäben werden in der Sperrerklärung konkret befürchtete Nachteile für die auswärtigen Beziehungen unter Wahrung des in Anspruch genommenen Geheimnisschutzes nachvollziehbar dargelegt.

12

Das Schutzgut der auswärtigen Belange der Bundesrepublik Deutschland umfasst die Wahrung der eigenen außenpolitischen Interessen bei Verhandlungen mit fremden Staaten. Das setzt wiederum voraus, dass ungeachtet der - gegebenenfalls auf höchster politischer Ebene - offen ausgesprochenen allgemeinen Vorgaben die Verhandlungspositionen im Einzelnen nebst der Einschätzung der Positionen der Gegenseite und die Verhandlungsoptionen im Hinblick auf mögliche Kompromisse im Prozess des wechselseitigen Gebens und Nehmens nicht ohne Rücksicht auf den Gang und den Stand der Verhandlungen offengelegt werden. Die Durchsicht der im Original vorgelegten Unterlagen hat gezeigt, dass die Schwärzungen schutzwürdige Angaben betreffen. Insbesondere in der Vorbereitungsunterlage des Auswärtigen Amtes finden sich Einschätzungen und Aussagen zur außenpolitischen Interessenlage.

13

Der Schutz des diplomatischen Vertrauensverhältnisses gebietet im Allgemeinen, dass der Verlauf von nicht-öffentlichen Verhandlungen und die dort vertretenen Standpunkte nicht einseitig, sondern nur einvernehmlich offenbart werden. Soweit das Bundeskanzleramt in der Sperrerklärung ausführt, dass das Ansehen des Bundes im Verhältnis zum Verhandlungspartner bei Bekanntwerden des Protokolls beschädigt werde, ist vor dem Hintergrund der Gepflogenheiten bei zwischenstaatlichen Verhandlungen sowie etwaiger besonderer Empfindlichkeiten des Verhandlungspartners auch diese Einschätzung der rechtlichen Bewertung zugrunde zu legen.

14

Die Sperrerklärung genügt schließlich auch den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ermessensausübung im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Das Bundeskanzleramt hat erkannt, dass hiernach eine auf den laufenden Rechtsstreit bezogene und auf einer Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten im Prozess beruhende Ermessensentscheidung über die Aktenvorlage zu treffen war. Es war im Interesse des Anliegens des Klägers erkennbar bemüht, den Akteninhalt so weit als möglich verständlich zu machen und die Schwärzungen auf das absolut Unerlässliche zu beschränken.

I.

1

Der Kläger ist Journalist. Im Verfahren der Hauptsache begehrt er, gestützt auf § 5 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 8 des Bundesarchivgesetzes (BArchG), Zugang zu den im Schluss- und Widerspruchsbescheid des Bundeskanzleramts vom 16. April 2012 unter IV. aufgeführten Unterlagen im Zusammenhang mit den Anschlägen und der Entführung der Lufthansa-Maschine "Landshut" im Herbst 1977.

2

Mit Verfügung des Berichterstatters forderte das Gericht der Hauptsache die Beklagte auf, die im Bescheid vom 16. April 2012 unter IV. aufgeführten Unterlagen vorzulegen. Daraufhin gab das Bundeskanzleramt in seiner Eigenschaft als oberste Aufsichtsbehörde unter dem 21. September 2012 eine Sperrerklärung für die unter IV. Nr. 1 - 7 und Nr. 10 aufgeführten Unterlagen ab und führte zur Begründung aus, eine Offenlegung würde dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten. Darüber hinaus seien bestimmte Unterlagen ihrem Wesen nach geheim zu halten, weil sie personenbezogene Daten enthielten.

3

Mit Beschluss vom 8. November 2012 hat das Gericht der Hauptsache unter Bezugnahme auf den Antrag des Klägers vom 31. Oktober 2012 die Sache dem Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts zur Entscheidung vorgelegt. In der Begründung des Beschlusses wird darauf hingewiesen, dass es eines förmlichen Beweisbeschlusses nicht bedurft habe, weil die Entscheidung von der allein anhand des Inhalts der umstrittenen Akten zu beantwortenden Frage abhänge, ob die Dokumente, wie vom Bundeskanzleramt geltend gemacht, geheimhaltungsbedürftig im Sinne des Bundesarchivgesetzes seien.

II.

4

Der Antrag des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung festzustellen, hat keinen Erfolg. Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.

5

1. Der Antrag des Klägers gemäß § 99 Abs. 2 VwGO ist zulässig. Der Fachsenat kann über den Antrag in der Sache entscheiden. Dem steht nicht entgegen, dass das Gericht der Hauptsache vor Abgabe der Sperrerklärung auf eine förmliche Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit verzichtet und lediglich - unter Hinweis auf die Entbehrlichkeit eines Beweisbeschlusses - einen Vorlagebeschluss an das Bundesverwaltungsgericht in seiner Eigenschaft als Fachsenat im Sinne des § 189 VwGO gefasst hat.

6

Ein - grundsätzlich erforderlicher - Beweisbeschluss oder eine vergleichbare förmliche Äußerung des Hauptsachegerichts zur Klärung der Entscheidungserheblichkeit des Akteninhalts ist ausnahmsweise entbehrlich, wenn die zurückgehaltenen Unterlagen zweifelsfrei rechtserheblich sind. Das ist immer dann der Fall, wenn die Pflicht zur Vorlage der Behördenakten bereits Streitgegenstand des Verfahrens zur Hauptsache ist und die dortige Entscheidung von der allein anhand des Inhalts der umstrittenen Akten zu beantwortenden Frage abhängt, ob die Akten, wie von der Behörde geltend gemacht, geheimhaltungsbedürftig sind (vgl. Beschluss vom 19. April 2010 - BVerwG 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 4 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 58).

7

So liegt es hier. Der Kläger macht einen Anspruch auf Nutzung von Archivgut des Bundes nach § 5 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 8 BArchG geltend. Ob die von der Beklagten im Hauptsacheverfahren angeführten Gründe diesem Anspruch mit Erfolg entgegengehalten werden können, ist für das Gericht der Hauptsache nur in Kenntnis des Akteninhalts feststellbar. Dies gilt für den von der Beklagten angeführten absoluten Versagungsgrund einer Gefährdung des Wohls der Bundesrepublik Deutschland durch eine Benutzung des Archivguts (§ 5 Abs. 6 Nr. 1 BArchG) sowohl soweit geltend gemacht wird, es handele sich um ausländische Verschlusssachen, als auch soweit auf Informantenschutz verwiesen wird. Ohne Kenntnis vom Inhalt der Unterlagen kann das Gericht der Hauptsache nicht überprüfen, ob diese Begründung trägt.

8

2. Der Antrag ist unbegründet. Die Weigerung der Beklagten, dem Gericht der Hauptsache die angeforderten Unterlagen vorzulegen, ist rechtmäßig.

9

Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

10

2.1 Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente dem Wohl des Bundes Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 <127 f.>; BVerwG, Beschluss vom 7. November 2002 - BVerwG 2 AV 2.02 - NVwZ 2003, 347 <348>), das eine Verweigerung der Vorlage gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen kann. Nachteile für das Wohl des Bundes fordern gewichtige Gründe und setzen Beeinträchtigungen wesentlicher Bundesinteressen voraus. Dazu zählen namentlich Gefährdungen des Bestandes oder der Funktionsfähigkeit des Bundes sowie Bedrohungen der äußeren oder inneren Sicherheit. Es gilt auch hier ein strenger Maßstab (Beschluss vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 19 m.w.N.). Ein Nachteil in diesem Sinne ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats insbesondere dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich ihrer Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden würde (vgl. nur Beschlüsse vom 29. Juli 2002 - BVerwG 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8 und vom 25. Februar 2008 - BVerwG 20 F 43.07 - juris Rn. 10).

11

Handelt es sich - wie hier - um Informationen, die deutschen Sicherheitsbehörden aufgrund internationaler Zusammenarbeit von ausländischen Sicherheitsbehörden zur Verfügung gestellt worden sind, ist zu berücksichtigen, dass ein Nachteil für das Wohl des Bundes auch gegeben sein kann, wenn und soweit mit der Bekanntgabe des Akteninhalts eine Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen des Bundes verbunden wäre (Beschlüsse vom 19. April 2010 a.a.O. Rn. 10, vom 23. November 2011 - BVerwG 20 F 22.10 - juris Rn. 15, vom 10. Januar 2012 - BVerwG 20 F 1.11 - juris Rn. 12 und vom 14. Juni 2012 - BVerwG 20 F 10.11 - juris Rn. 10). Bezweckt wird damit zum einen der Schutz der auswärtigen Belange der Bundesrepublik; zum anderen sollen die Beziehungen zu anderen Staaten von Belastungen verschont und insbesondere das diplomatische Vertrauensverhältnis gewahrt bleiben (Urteil vom 29. Oktober 2009 - BVerwG 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 14). Ob hiernach die Geheimhaltung der Unterlagen geboten ist, unterliegt gerade im Hinblick auf mögliche außenpolitische Folgen einer Beurteilungs- und Einschätzungsprärogative der Bundesregierung. Für die Regelung der auswärtigen Beziehungen räumt das Grundgesetz der Bundesregierung einen grundsätzlich weit bemessenen Gestaltungsspielraum ein (BVerfG, Urteil vom 7. Mai 2008 - 2 BvE 1/03 - BVerfGE 121, 135 <158>). Demgemäß ist auch die Prognose, ob eine Offenbarung bestimmter Dokumente eine Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen erwarten lässt, verwaltungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar (vgl. Urteil vom 29. Oktober 2009 a.a.O. Rn. 20). Das gilt auch im Zwischenverfahren vor dem Fachsenat im Sinne des § 189 VwGO.

12

Nach diesen Maßstäben hat das Bundeskanzleramt in der Sperrerklärung konkret befürchtete Nachteile für die auswärtigen Beziehungen unter Wahrung des in Anspruch genommenen Geheimnisschutzes nachvollziehbar dargelegt. Die Einschätzung, dass es ungeachtet des Umstands, dass die Ereignisse fast 35 Jahre zurückliegen, zu nachhaltigen negativen Auswirkungen bei der künftigen Zusammenarbeit mit amerikanischen Sicherheitsbehörden kommen werde, wenn die Unterlagen offengelegt würden, erscheint weder offensichtlich fehlerhaft noch in sich widersprüchlich. In die Prognose durfte auch der Umstand eingestellt werden, dass (bislang) keine Freigabeerklärungen der amerikanischen Sicherheitsbehörden vorliegen. Damit macht das Bundeskanzleramt nicht etwa geltend, dass die Unterlagen allein wegen ihres Wesens geheimhaltungsbedürftig seien (vgl. dazu Beschluss vom 19. April 2010 a.a.O. Rn. 21). Das Fehlen einer Freigabeerklärung wird lediglich vor dem Hintergrund der internationalen Gepflogenheiten als Indiz bei der Prognose gewertet, dass eine Verletzung der zugesagten Vertraulichkeit zu nachhaltigen Störungen führen und die gute Zusammenarbeit mit den Vereinigten Staaten gefährden könnte.

13

2.2 Der für die Unterlagen Nr. 4 und Nr. 10 darüber hinaus und ergänzend geltend gemachte Informantenschutz stellt ebenfalls einen Geheimhaltungsgrund im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO dar. Personenbezogene Daten sind grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen, sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen des Klägers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht. Neben das grundrechtlich abgesicherte Interesse des Betroffenen, seine persönlichen Daten geheim zu halten, tritt im Falle des Informantenschutzes das öffentliche Interesse, die Wahrnehmung der behördlichen Aufgaben sicherzustellen. Sind Behörden - wie dies namentlich auf den Bundesnachrichtendienst zutrifft - bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben auf Angaben Dritter angewiesen, dürfen sie zum Schutz des Informanten dessen Identität geheim halten (Urteil vom 27. Februar 2003 - BVerwG 2 C 10.02 - BVerwGE 118, 10 <14> = Buchholz 237.7 § 85 NWLBG Nr. 9 S. 3 f.).

14

2.3 Die Durchsicht der im Original vorgelegten Unterlagen belegt die in der Sperrerklärung dargelegten Geheimhaltungsgründe. Auf der Grundlage der in der Sperrerklärung geleisteten Zuordnung der Geheimhaltungsgründe kann festgestellt werden, dass nur solche Unterlagen zurückgehalten werden, die geheimhaltungsbedürftig sind.

15

3. Das Bundeskanzleramt hat in seiner Eigenschaft als oberste Aufsichtsbehörde im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch das ihm eingeräumte Ermessen erkannt. Es hat, wie in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO vorgesehen, eine auf den laufenden Rechtsstreit bezogene und auf einer Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten im Prozess beruhende Ermessensentscheidung über die Vorlage getroffen und nicht lediglich Bezug auf das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der Weigerungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO genommen. Insbesondere hat es sich - wenn auch nur sehr knapp - mit der Frage der Teilschwärzung befasst. Soweit der Geheimhaltungsgrund des Informantenschutzes greift, bestätigt die Durchsicht, dass Teilschwärzungen nicht in Betracht kommen, weil dies zu einem letztlich inhaltsleeren und nichtssagenden Restbestand führen würde. Aber auch hinsichtlich der Unterlagen der amerikanischen Sicherheitsbehörden ist es nicht zu beanstanden, dass das Bundeskanzleramt die Möglichkeit der Teilschwärzung verneint hat. Denn es hat erkennbar eine ermessensgeleitete Gewichtung vorgenommen und sich bemüht, dem Informationsinteresse des Klägers durch möglichst präzise Umschreibung des Inhalts der Dokumente Rechnung zu tragen. Dass das Bundeskanzleramt den Interessen der Bundesrepublik an einer reibungslosen Zusammenarbeit mit den amerikanischen Sicherheitsbehörden einen höheren Stellenwert eingeräumt hat, ist nicht zu beanstanden.