Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 22. Okt. 2015 - 5 BV 14.1804

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

5 BV 14.1804

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 22. Oktober 2015

(VG Ansbach, Entscheidung vom 22. Januar 2008, Az.: AN 4 K 07.903)

5. Senat

Sachgebietsschlüssel: 1730

Hauptpunkte:

Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG), Herkunftsländerleitsätze des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (HKL), Nachteilige Auswirkungen auf internationale Beziehungen, Information, die einer geregelten Geheimhaltungs- und Vertraulichkeitspflicht unterliegt

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

...

gegen

...

vertreten durch:

Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, F-str. ..., N.,

- Beklagte -

beteiligt:

... als Vertreter des öffentlichen Interesses, L-str. ..., M.,

wegen Verfahren nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG); hier: Herkunftsländerleitsatz Irak; Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 22. Januar 2008,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 5. Senat, durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Kersten, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Greve-Decker, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Peitek aufgrund mündlicher Verhandlung vom 10. Dezember 2014 ohne weitere mündliche Verhandlung

am 22. Oktober 2015

folgendes Urteil:

I.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 22. Januar 2008 wird abgeändert. Die Beklagte wird verurteilt, der Klägerin Zugang zu Nr. 2.4, 5. und 6. Absatz (Strichaufzählung 4 Zeilen) des Herkunftsländerleitsatzes für das Land Irak zu gewähren. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Parteien streiten im vorliegenden Verfahren um den Anspruch der Klägerin auf Zugang zum Herkunftsländerleitsatz (HKL) zum Land Irak, der bei der Beklagten vorgehalten und stetig aktualisiert wird.

Mit Schreiben vom 13. November 2006 bat die Klägerin das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (im Folgenden: Bundesamt) um Übersendung der HKL für die Länder Türkei, Iran, Togo, Irak und die Russische Föderation. Das Bundesamt lehnte den Antrag auf Zugang zu den beantragten Dokumenten mit Bescheid vom 13. Dezember 2006 ab. Die HKL seien nach der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen (VSA) als „Verschlusssachen -nur für den Dienstgebrauch“ (VS-NfD) eingestuft. Es bestehe daher nach § 3 Nr. 4 IFG kein Anspruch auf Informationszugang.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren wies das Verwaltungsgericht Ansbach die Klage auf Zugang zu den gewünschten HKL mit Urteil vom 22. Januar 2008 ab. Der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 - 2. Alternative - IFG greife vorliegend ein. Es handle sich um als VS-NfD eingestufte Informationen. Dabei komme es nicht darauf an, ob die Einstufung formell und materiell zu Recht erfolgt sei. Die Einstufung sei jedoch auch materiell zu Recht erfolgt. Das Bundesamt mache hierzu geltend, die generelle Möglichkeit der Kenntnisnahme von konkreten Entscheidungsmaßstäben des Bundesamtes durch Asylbewerber könne einer an objektiven Kriterien orientierten sachgerechten Entscheidungspraxis entgegenstehen, weil es Asylbewerbern ermöglicht würde, ihr Aussageverhalten entsprechend anzupassen und sich Legenden zurechtzulegen, um einen für sie günstigeren Verfahrensausgang wahrscheinlicher zu machen. Dieser Gesichtspunkt erscheine dem Verwaltungsgericht einleuchtend und nachvollziehbar. Manipulationen des Asylvorbringens durch Asylbewerber würden den Vollzug des Asyl- und Aufenthaltsrechts zumindest erschweren und damit den Interessen der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Länder zuwiderlaufen. Das Bundesamt habe auch erstmals im gerichtlichen Verfahren den weiteren Ausschlussgrund nach § 3 Nr. 1a) IFG in Anspruch genommen, weil die HKL auf Einzelauskünften sachkundiger Stellen beruhten, in denen die Verhältnisse in den einzelnen Herkunftsländern geschildert und bewertet würden. Dabei komme es erfahrungsgemäß auch zu sehr kritischen Würdigungen der Verhältnisse in Herkunftsländern. Auch dieser Gesichtspunkt rechtfertige nach den vorstehend genannten Kriterien der Schlüssigkeit und Nachvollziehbarkeit aus der Sicht des erkennenden Gerichts die Einstufung der Leitsätze mit dem Geheimhaltungsgrad VS-NfD. Das Bundesamt weise diesbezüglich insbesondere darauf hin, dass die Bundesrepublik Deutschland mit ausländischen Staaten und Organisationen zahlreiche Kontakte diplomatischer Art oder auch Handelskontakte pflege, die zum Nachteil des Landes, aber auch zum Nachteil einzelner Bürger oder Unternehmen gestört werden könnten, wenn bekannt würde, dass das Bundesamt als selbstständige Bundesoberbehörde etwa die Menschenrechtslage in einem bestimmten Gebiet oder die allgemeine Sicherheitslage dort dezidiert negativ einstufe. Damit sei auch eine Einstufung aller HKL als Verschlusssachen nicht zu beanstanden, weil die Zuordnung von Herkunftsländern zu bestimmten, aus asylrechtlicher Sicht relevanten bzw. weniger relevanten Kriterien eine Anpassung des Aussageverhaltens der Asylbewerber ermögliche, z. B. bei Angehörigen von Völkern und Volksgruppen, die in mehreren Staaten ansässig seien, wobei sich die inneren Verhältnisse dieser Staaten in asyl- und aufenthaltsrechtlich relevanter Weise unterscheiden könnten. Aus diesem Grund komme auch eine nur teilweise Zugänglichkeit der Leitsätze nicht in Betracht. Auch der Umstand, dass die den Leitsätzen zugrunde liegenden einzelnen Erkenntnisquellen ihrerseits nur teilweise als Verschlusssachen eingestuft seien, häufig jedoch frei zugänglich seien, stehe der Einstufung der HKL selbst als Verschlusssache nicht entgegen, weil die Gesamtauswertung sämtlicher zur Verfügung stehender Einzelerkenntnisquellen zu einem bestimmten Herkunftsland eine eigene, von den Einzelerkenntnisquellen getrennt zu sehende Qualität besitze. Dementsprechend stehe es der Verschlusssacheneinstufung auch nicht entgegen, wenn das Bundesamt in ständiger Praxis zur Gewährung rechtlichen Gehörs im konkreten Asylverfahren auf entsprechenden Antrag hin auch solche Einzelerkenntnisquellen den anwaltlichen Bevollmächtigten der betreffenden Asylbewerber zugänglich mache, die als VS-NfD eingestuft seien, zumal Rechtsanwälte als Organe der Rechtspflege im Rahmen ihrer anwaltlichen Berufspflichten ihrerseits besonderen Sorgfalts- und Verschwiegenheitspflichten im Umgang mit ihnen überlassenen Akten unterlägen. Nachdem bereits der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG eingreife, könne dahinstehen, ob noch weitere Ausschlussgründe nach § 3 IFG oder sonstige Bestimmungen des Informationsfreiheitsgesetzes eingriffen.

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das Urteil wurde beim Verwaltungsgerichtshof zunächst unter dem Az. 5 BV 08.699 geführt. Die Klägerin beantragte im Schriftsatz vom 13. März 2008,

unter Aufhebung des angegriffenen Urteils, des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 6. März 2007 und des Bescheides der Beklagten vom 13. Dezember 2006 die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin Zugang zu den Herkunftsländerleitsätzen für die Länder Türkei, Iran, Togo, Irak und Russische Föderation zu gewähren.

Es komme zum Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG nur darauf an, ob die Geheimhaltungsvoraussetzungen der § 4 Abs. 2 Nr. 4 SÜG, § 3 VSA vorlägen. Nach Nr. 1 der Anlage 1 zur VSA komme eine VS-Einstufung grundsätzlich nur bei Informationen in Betracht, die die äußere Sicherheit, auswärtige Beziehungen, innere Sicherheit oder durch die Bundesrepublik Deutschland zu schützende Belange Dritter beträfen. Der materielle Maßstab der Einstufung werde dadurch noch einmal enger gefasst. Wenn nach der genannten Anlage 1 schlüssig darzulegen sein müsse, welche Gefährdungen, Schäden oder Nachteile konkret entstehen könnten, könne es nicht nur auf die abstrakte Möglichkeit von Nachteilen ankommen, sondern auf die realistische Wahrscheinlichkeit bestimmter, konkret zu benennender Nachteile. Abstrakte Erwägungen, etwa im Sinne einer Missbrauchsgefahr, reichten nach Anlage 1 zur VSA nicht aus. Das Urteil des Verwaltungsgerichts könne jedenfalls eine konkrete Gefahr, mithin eine mehr als nur denkmöglich abstrakte Möglichkeit eines Schadenseintritts, nicht darlegen. Das Verwaltungsgericht habe sich auch jeder Darlegung des Inhalts der HKL enthalten. Es sei dem Auftrag zur vollständigen Sachverhaltsaufklärung nicht nachgekommen. Ob die HKL objektiv dazu taugten, taktische Lügen mit erfolgversprechendem Potenzial zu entwickeln, habe das angegriffene Urteil mangels Kenntnis der aktuellen HKL nicht tatsachengestützt feststellen können. Dass die verfahrensrechtliche Balance beim Bundesamt nicht mehr gewährleistet sein solle, wenn - neben den Feststellungen der Gerichte, der Entscheidungspraxis, der weitreichenden Literatur und der Produkte des verzweigten Gutachtenwesens - auch noch die HKL bekannt würden, führe das angegriffene Urteil nur als eine bloße Vermutung aus. Der Beklagten sei durch die Herausgabe der HKL nicht die Möglichkeit genommen, mit den ihr gegebenen Mitteln den Verfolgungsvortrag der Antragsteller zu überprüfen oder Nachweise und Urkunden zu verlangen. Die Beklagte trage für die tatsächlichen Voraussetzungen der von ihr in Anspruch genommenen Verweigerungsgründe insbesondere nach den § 3 Nrn. 1a) und 4 IFG die volle Darlegungs- und Beweislast. Zum Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1a) IFG sei nicht jedes denkbare außenpolitische Interesse ausreichend, die Vorschrift müsse restriktiv ausgelegt werden. Die internationalen Beziehungen Deutschlands könnten durch eine wohlbegründete Parteinahme für die Menschenrechte keinen Schaden nehmen. Politische Nachteile im Einzelfall, die etwa im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Pflicht zur Asylgewährung von Rechts wegen hinzunehmen seien, seien auch informationsfreiheitsrechtlich hinnehmbar. Die Beklagte könne nicht jeden denkbaren Imageschaden, der auf einer irrationalen Bewertung durch den betroffenen Verfolgerstaat beruhe, dem gesetzlichen Anspruch der Klägerin auf Information entgegenhalten. Es sei auch aus der Entscheidungspraxis der Beklagten nicht bekannt geworden, dass sie etwa die kritische Einschätzung einzelner Staaten durch dazu berufene internationale Organisationen (z. B. den Europarat, den EGMR, die Vereinten Nationen oder namhafte Nichtregierungsorganisationen) bezüglich einzelner Herkunftsländer übertreffen würde. Die Bundesrepublik Deutschland habe überdies diejenigen Nachteile in der Außenpolitik, die durch die Beachtung zwingenden Völkerrechts und den gebotenen Respekt vor den internationalen Institutionen unvermeidbar seien, hinzunehmen. Vor außenpolitischen Verwicklungen, die durch das Bekanntwerden gerichtlicher Anerkennungsentscheidungen oder Entscheidungen in Auslieferungssachen entstehen könnten, sei die Beklagte ohnehin nicht geschützt. Internationale Beziehungen hätten deswegen bislang keinen spürbaren Schaden genommen.

Die Beklagte beantragte mit Schriftsatz vom 13. Mai 2008,

die Berufung zurückzuweisen.

Mit Blick auf eine anstehende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (im dortigen Verfahren 7 C 21.08) zur Frage der materiellen Rechtmäßigkeit der Einstufung als Verschlusssache bei der Prüfung des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 4 IFG wurde das Verfahren mit Beschluss vom 9. November 2009 ruhend gestellt und nach Vorliegen der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Juni 2010 unter dem neuen Az. 5 BV 10.1343 wieder aufgenommen. Die Klägerin wies mit Schriftsatz vom 17. Mai 2010 darauf hin, das Bundesverwaltungsgericht habe mit seinem Urteil vom 29. Oktober 2009 (7 C 21.08) entschieden, dass es bezüglich § 3 Nr. 4 IFG auf die materielle Richtigkeit einer Einstufung als Verschlusssache ankomme. Diese Einstufung sei im Wesentlichen davon abhängig, welchen Inhalt die streitige amtliche Information habe und ob das Bekanntwerden ihres Inhalts geeignet sei, die von der Beklagten heraufbeschworene Gefahr herbeizuführen. Der Verwaltungsgerichtshof werde die materielle Richtigkeit einer Klassifizierung nur dann nachprüfen können, wenn die verfahrensgegenständlichen HKL als entscheidungserhebliche Unterlagen zur näheren Nachprüfung beigezogen würden. Die inhaltliche Berechtigung der Geheimhaltung und der Inhalt selbst seien nämlich bis zuletzt zwischen den Parteien streitig geblieben.

Mit Beschluss vom 18. Oktober 2010 gab der Senat der Beklagten auf, dem Gericht die von der Klägerin benannten HKL vorzulegen. Diese seien zur Überprüfung der von der Beklagten geltend gemachten materiell-rechtlichen Geheimhaltungsgründe erforderlich. Die Beklagte mache materiell-rechtliche Geheimhaltungsgründe geltend, also Gründe, die sich unmittelbar aus dem Inhalt der dem Gericht nicht bekannten Leitsätze ergäben. Wolle die Beklagte die Unterlagen nicht vorlegen, müsse sie nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eine Sperrerklärung beibringen und dabei eine konkrete Zuordnung der jeweils geltend gemachten Geheimhaltungsgründe zu den jeweiligen HKL vornehmen.

Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 gab das Bundesministerium des Innern eine Sperrerklärung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ab. Das Bekanntwerden der streitgegenständlichen HKL würde dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten. Die Leitsätze seien ferner ihrem Wesen nach geheim zu halten. Die Leitsätze legten fest, welche Informationen über das jeweilige Herkunftsland im Asylverfahren als entscheidungserheblich erachtet würden und stellten daher das Hauptinstrument für eine einheitliche Entscheidungspraxis des Bundesamts dar. Asylbewerbern würde die Kenntnis der Leitsätze ermöglichen, das Asylverfahren durch angepasstes Vorbringen zu manipulieren. Die Wahrnehmung der gesetzlichen Aufgaben des Bundesamts würde dadurch erheblich erschwert. Es liege daher der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG vor. Auch würden die auswärtigen Beziehungen Deutschlands durch das Bekanntwerden der Leitsätze wegen der kritischen Würdigung der Verhältnisse in den Herkunftsländern Nachteile erleiden. Mit ausländischen Staaten würden zahlreiche Kontakte gepflegt, die gestört werden könnten, wenn den betreffenden Staaten bekannt würde, dass das Bundesamt als Bundesoberbehörde die Menschenrechts- oder Sicherheitslage in den betreffenden Ländern negativ einstufe. Angesichts der vielfältigen kritischen Aussagen in den Leitsätzen sei es aus Sicht der Bundesrepublik Deutschland hinreichend wahrscheinlich, dass nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen eintreten würden. Somit liege auch der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1a) IFG vor. Zudem beruhten die Leitsätze in erheblichem Umfang auf Erkenntnissen aus den Berichten des Auswärtigen Amtes zur asyl- und abschiebungsrelevanten Lage in den Herkunftsländern. Diese Berichte seien vom Auswärtigen Amt ihrerseits als VS-NfD eingestuft. Dies sei gemäß § 3 Nr. 7 IFG zu beachten, da das Interesse des Auswärtigen Amtes an einer vertraulichen Behandlung im Zeitpunkt des Antrags auf Informationszugang weiterhin bestehe. Nur durch die Einstufung als VS-NfD und die damit verbundene Beschränkung der Weitergabe sei sichergestellt, dass die Berichte ohne Rücksichtnahme auf außenpolitische Interessen formuliert werden könnten. Die Abwägung zwischen staatlichen Interessen und den Individualinteressen der Klägerin ergebe, dass den Interessen an der Geheimhaltung der Leitsätze wegen der drohenden schwerwiegenden Nachteile für das Wohl des Bundes der Vorrang eingeräumt werden müsse.

Das Verfahren wurde daraufhin dem Bundesverwaltungsgericht (Fachsenat nach § 189 VwGO - Az. 20 F 5.11) vorgelegt. Mit Beschluss vom 18. April 2012 entschied das Bundesverwaltungsgericht auf Antrag der Klägerin, dass die Verweigerung der Aktenvorlage durch das Bundesministerium des Innern rechtswidrig sei. Ob die vom Verwaltungsgerichtshof angeforderten Unterlagen wegen eines Nachteils für das Wohl des Bundes oder ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig seien und ihre Vorlage deshalb nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO habe verweigert werden dürfen, könne der Senat auf der Grundlage der abgegebenen Sperrerklärung nicht nachvollziehen. Diese genüge nicht den Anforderungen, die an die Darlegung eines Weigerungsgrundes zu stellen seien. Die oberste Aufsichtsbehörde müsse die Akten und Unterlagen aufbereiten und je nach Inhalt der Schriftstücke den behaupteten Weigerungsgrund nachvollziehbar darlegen. Erst dann sei eine effektive gerichtliche Überprüfung durch den Fachsenat möglich. Das Bundesministerium des Innern habe es versäumt, Geheimhaltungsgründe i. S. d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO hinreichend zu belegen und nachvollziehbar zuzuordnen. Die abgegebene Begründung enthalte keine Zuordnung der angegebenen Geheimhaltungsgründe zu den einzelnen Bestandteilen der jeweiligen HKL. Gerade wenn aber, wie vom Bundesinnenministerium vorgetragen, jeder Leitsatz inzwischen auf bis zu 12 bis 15 Seiten angewachsen sei, hätte es einer differenzierenden Aufbereitung der Unterlagen bedurft, um auf der Grundlage der Sperrerklärung unter Angabe von Blattzahlen, gegebenenfalls auch der Bezifferung von Absätzen oder der Gliederungspunkte eines Dokuments, den jeweiligen Geheimhaltungsgrund darzutun. Ob das Bekanntwerden der Leitsätze geeignet sei, die angegebenen Gefahren herbeizuführen, hänge von der bisher nicht dargelegten abstrakten Kategorisierung ihrer Bestandteile, also ihrem Aufbau sowie Art und Umfang der jeweiligen Themen und Quellen ab. Darüber hinaus sei die Sperrerklärung wegen mangelnder Ermessensausübung rechtswidrig. Eine Ermächtigung zur Ermessensentscheidung bestehe nach dem eindeutigen Wortlaut des § 99 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO auch dann, wenn der Vorgang nach einem Gesetz geheim gehalten werden müsse. Eine auf den laufenden Rechtsstreit bezogene und auf einer Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten im Prozess beruhende Ermessensentscheidung über die Aktenvorlage fehle. Das zeige sich auch an dem Fehlen von Erwägungen zur Möglichkeit einer teilweisen Offenlegung. Die Feststellung des Senats, dass die Sperrerklärung rechtswidrig sei, hindere das Bundesministerium des Innern aber nicht, eine neue Sperrerklärung abzugeben und dabei die Gefahr für die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung des Bundesamtes näher zu substantiieren sowie dann bei der Einstufung als geheimhaltungsbedürftig oder bei der Ermessensausübung nach den hinreichend gekennzeichneten Passagen der jeweiligen Leitsätze zu differenzieren. Auf der Grundlage einer solchen Erklärung werde das Gericht der Hauptsache seinerseits erneut die Entscheidungserheblichkeit einer Vorlage zu beurteilen haben.

Mit Schreiben vom 2. Juli 2012 gab das Bundesministerium des Innern eine weitere Sperrerklärung ab. Auf 46 Textseiten stellt es unter Angabe von Absatzbezeichnungen in Bezug auf die jeweils beschriebenen HKL dar, welche Ausschlussgründe des Informationsfreiheitsgesetzes jeweils vorlägen. Abgestimmt auf diese Sperrerklärung legte das Bundesamt mit Schriftsatz vom 5. Juli 2012 die streitgegenständlichen HKL in teilweise geschwärzter Form vor.

Nachdem die Klägerseite bemängelt hatte, dass der auf den HKL angegebene Stand nicht mehr aktuell sei, erließ der Senat am 25. September 2012 einen weiteren Beschluss, mit dem der Beklagten aufgegeben wurde, dem Gericht die streitgegenständlichen HKL in der zum Zeitpunkt dieses Beschlusses verfügbaren aktuellen Fassung vorzulegen.

Mit Schreiben vom 26. Oktober 2012 gab daraufhin das Bundesministerium des Innern eine weitere aktualisierte Sperrerklärung ab. Es sehe sich nach wie vor nicht in der Lage, nach pflichtgemäßer Ausübung seines Ermessens gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO der Aufforderung nach Vorlage der Herkunftsländer-Leitsätze vollumfänglich zu entsprechen. Die Leitsätze für das Land Togo seien zwischenzeitlich eingestellt worden, es gebe daher zu diesem Land keine aktuelle Fassung. Zudem gebe es mittlerweile „Herkunftsländer-Leitsätze-übergreifende Ausführungen“. Hierbei handle es sich um Leitaussagen, die für mehrere HKL gelten sollen und die im Rahmen einer redaktionellen Vereinfachung aus den jeweils entsprechenden HKL heraus mittels Hyperlink aufrufbar seien. Anschließend stellte das Bundesministerium des Innern in seiner Sperrerklärung auf 46 Textseiten jeweils bezogen auf einzelne Absätze in den HKL die seiner Meinung nach vorliegenden Ausschlussgründe nach dem Informationsfreiheitsgesetz dar. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge legte abgestimmt hierzu mit Schreiben vom 29. Oktober 2012 die streitgegenständlichen teilweise geschwärzten HKL für die von der Klägerin genannten Länder sowie die teilweise geschwärzten HKL-übergreifenden Ausführungen vor.

Der erkennende Senat beschloss am 23. November 2012, dass auch nach der teilweisen Vorlage der verlangten HKL und Abgabe einer erneuten Sperrerklärung die Vorlage der vollständigen und ungeschwärzten Leitsätze zur Überprüfung der von der Beklagten geltend gemachten Geheimhaltungsgründe und damit zur Entscheidung des Rechtsstreits über den Informationsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz erforderlich sei. Die Streitsache werde daher erneut dem Fachsenat beim Bundesverwaltungsgericht für Entscheidungen nach § 99 VwGO vorgelegt.

Mit Beschluss vom 8. Mai 2013 (Az. 20 F 14.12) lehnte der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO den Antrag der Klägerin, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung festzustellen, ab. Der Antrag sei derzeit unzulässig. Er setze voraus, dass das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit der streitgegenständlichen Unterlagen ordnungsgemäß bejaht habe. Daran fehle es derzeit. Sei erst in der Sperrerklärung der Inhalt der angeforderten Unterlagen inhaltlich jedenfalls stichwortartig näher beschrieben, folge aus der durch § 99 VwGO vorgegebenen Aufgabenverteilung zwischen dem Fachsenat und dem Gericht der Hauptsache, dass zunächst das zur Sachentscheidung berufene Gericht der Hauptsache zu prüfen und förmlich darüber zu befinden habe, ob es die im Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen ohne Einsichtnahme in die angeforderten Unterlagen auf der Grundlage der abstrakten Umschreibung ihres Inhalts beantworten könne. Bei der abgegebenen Begründung zum Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 Alt. 2 IFG sei nicht von vornherein von der Hand zu weisen, dass bereits die stichwortartige Umschreibung des Inhalts eines Leitsatzes den Schluss auf das Vorliegen der fachgesetzlichen Ausschlussgründe des Informationsfreiheitsgesetzes zulasse, ohne dass es notwendig wäre, den betreffenden Leitsatz selbst einzusehen. Der Verwaltungsgerichtshof habe sich jedenfalls nicht dazu geäußert, wie er den fachgesetzlichen Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG auslege und wieso und in welchen Fällen von seinem Verständnis des Ausschlussgrundes aus zu dessen abschließender Beurteilung mehr als nur die jeweils gegebenen Hinweise auf den konkreten Inhalt der Leitsätze erforderlich sei. Gleiches gelte für die Frage, ob die inhaltliche Umschreibung geschwärzter Passagen in den Leitsätzen für die Feststellung ausreiche, dass ihre Bekanntgabe nachteilige Auswirkungen auf internationale Beziehungen haben könne und dadurch der fachgesetzliche Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. a) IFG erfüllt werde. Dies komme dann in Betracht, wenn der Bundesregierung zurechenbare negative Bewertungen von Entwicklungen und Verhältnissen in anderen Staaten nach der Einschätzung der Bundesregierung die Beziehungen zu diesen Staaten in einer unerwünschten Weise trüben könne. Nach den Erläuterungen in der Sperrerklärung hätten die geschwärzten Passagen vielfach solche Einschätzungen konkreter Verhältnisse und Entwicklungen in anderen Ländern zum Gegenstand, zu denen die Bundesrepublik Deutschland Beziehungen unterhalte. Damit sei wiederum nicht ausgeschlossen, dass diese Angaben in der Sperrerklärung für eine abschließende Beurteilung des fachgesetzlichen Ausschlussgrundes ausreichen könnten.

Mit Schreiben vom 29. Juli 2013 wies der Senat die Streitparteien auf seine Auffassung zur Auslegung der geltend gemachten Ausschlussgründe hin. Der vorgetragene Ausschlussgrund des § 3 Nr. 7 IFG sei vorliegend nicht anwendbar, weil diese Vorschrift auf das Verhältnis zwischen Verwaltung und privaten Dritten abziele. Allerdings könnte sich ein Schutz insoweit aus den teilweise ebenfalls herangezogenen Ausschlussgründen des § 3 Nr. 1a) und § 3 Nr. 4 IFG ergeben. Zur Berufung auf den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1a) IFG genüge eine nur formelhafte und an den bloßen Gesetzeswortlaut angelehnte Behauptung der Beklagten nicht. Die Beurteilung, dass eine Information nachteilige Auswirkungen im Sinne der genannten Vorschrift haben könne, betreffe eine Prognoseentscheidung, die der Beklagten zur begrenzten richterlichen Überprüfbarkeit der Plausibilität der Prognose eine gewisse Darlegungslast auferlege. Erforderlich sei eine sorgfältige Prognose zu möglichen Auswirkungen und die Darlegung derselben, mithin also der Vortrag der notwendigen Fakten als Grundlage der Prognose. Dabei sei materiell ein gewisses Gewicht der nachteiligen Effekte zu verlangen, bloße Mutmaßungen über eventuelle Auslandsreaktionen reichten nicht aus. Die konkret befürchteten Nachteile müssten dabei in der Sperrerklärung unter Wahrung des in Anspruch genommenen Geheimnisschutzes nachvollziehbar dargelegt werden. Diesen Anforderungen werde die vorliegende Sperrerklärung nicht gerecht, da es an einer nachvollziehbaren Prognoseentscheidung für das jeweils betroffene Herkunftsland fehle.

In Bezug auf den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG könne die Befürchtung der Beklagten, dass Asylantragsteller ihr Aussageverhalten anpassen könnten und durch Legendenbildung die Aufgabenerfüllung des Bundesamtes in Asylverfahren erschweren könnten, nachvollzogen werden. Für die Darlegung des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 4 IFG in der Sperrerklärung genüge jedoch ein nur rudimentärer Hinweis auf den Textinhalt und ein pauschaler Hinweis auf die Gefahr der Anpassung des Aussageverhaltens nicht. Es sei eine zwar noch abstrakt bleibende, aber dennoch nachvollziehbare und verständliche Umschreibung der Inhalte der betreffenden Textpassagen erforderlich. Im Anschluss daran sei nachvollziehbar darzulegen, warum nach Auffassung der Beklagten die betreffende Passage zur Anpassung des Aussageverhaltens geeignet sei. Dies werde insbesondere davon abhängen, wie konkret die geschwärzten Textstellen im Einzelfall würden, ob sie einen nicht schon anderweitig bekannten Inhalt beschrieben und ob entsprechend angepasster unwahrer Sachvortrag Nachweisschwierigkeiten auf Seiten der Behörde auslösen würde. Diesen Anforderungen genügten die Hinweise der Beklagten auf § 3 Nr. 4 IFG in der Sperrerklärung bislang regelmäßig nicht. Der Senat gebe daher Gelegenheit, den bisher unvollständigen Sachvortrag und auch die Sperrerklärung nach den obigen Ausführungen zu ergänzen. Entsprechend dem Klageantrag sei dies zu einem aktualisierten Sachstand zu leisten.

Mit Schreiben vom 14. November 2013 legte das Bundesamt die streitgegenständlichen teilweise geschwärzten HKL sowie die HKL-übergreifenden Ausführungen in der zum Zeitpunkt des Zugangs des gerichtlichen Schreibens vom 29. Juli 2013 verfügbaren Fassung vor. Darauf abgestimmt wurde eine erneute Sperrerklärung des Bundesministeriums des Innern vom 12. November 2013 vorgelegt.

Die Klägerseite äußerte sich zu den ihr in Abdruck übersandten Unterlagen mit Schreiben vom 5. Juni 2014. Der Klägerbevollmächtigte kritisierte die fehlende Übersichtlichkeit des vom Bundesministerium des Innern gewählten Aufbaus der Sperrerklärung. Der Klägervertreter in einem Parallelverfahren habe darauf hingewiesen, dass sich in Einzelfällen Hinweise auf externe Unterlagen und Dokumente in den HKL fänden. Dies sei auch bei den geschwärzten Passagen nicht ausgeschlossen. Die Beklagte werde aufgefordert, darzustellen, ob auch dort Querverweise zu anderen, außerhalb der HKL liegenden Dokumenten enthalten seien. Soweit die Beklagte nunmehr die HKL entsperrt und dem Verwaltungsgerichtshof zur Verfügung gestellt habe, werde der Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt. Die Klägerin behalte sich vor, zu einem späteren Zeitpunkt einen weiteren Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO zu stellen. Zudem werde angeregt, die Sache zunächst mündlich zu verhandeln.

Materiell sei neben dem bereits vom Senat zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Oktober 2009 (7 C 22.08) auf dessen weitere Entscheidung vom 15. November 2012 (7 C 1.12, Rn. 42) hinzuweisen. Die Versagungsgründe des § 3 Nr. 1 IFG erforderten jeweils eine hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts. Dies bedinge eine konkrete Darlegung der für die Gefährdungsprognose relevanten Umstände. Mit ihren Ausführungen, dass die bilateralen Beziehungen nach Einschätzung der Bundesregierung „erheblich beeinträchtigt würden“, untertreffe die Beklagte das erforderliche Darlegungsprogramm. Die in Anspruch genommenen Erfahrungen der Bundesregierung seien nämlich durchaus der Darlegung und hinsichtlich der tatsächlichen Grundlagen gegebenenfalls auch eines Beweises zugänglich. Die Beklagte werde auch nicht bestreiten, dass die bilateralen Beziehungen zu den Herkunftsländern je nach Land unterschiedlich ausgeprägt und sensibel seien. Dass die HKL den Eindruck vermitteln könnten, nicht nur punktuelle, sondern umfassende Kritik an den fünf hier interessierenden Ländern zu vermitteln, sei nicht nachzuvollziehen. Jedenfalls sei die Beklagte auch dort, wo sie sich auf Erfahrungen im diplomatischen Verkehr berufe, von der Darlegung der diese tragenden Tatsachen und Spezifizierungen ihrer Prognose nicht entbunden. Es sei ihr durchaus zuzumuten, historische Vorkommnisse und/oder konkrete Erfahrungen mit negativen Reaktionen im Ausland darzulegen. Sie habe ferner auf das Gewicht der besorgten Nachteile und die Wahrscheinlichkeit ihres Eintritts konkret einzugehen und diese nachvollziehbar darzulegen. Zum Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1a) IFG sei zudem darauf hinzuweisen, dass Tatsachen aber auch Bewertungen in den Leitsätzen dadurch an Brisanz verlören, dass sie allgemeinkundiges und/oder sonst von der Bundesregierung und dem internationalen Verkehr nicht angezweifeltes Material oder Äußerungen enthielten. Die Beklagte habe mithin auch konkret darzulegen, dass die von ihr spezifisch geschützten Tatsachen oder Bewertungen so exklusiv seien, dass sie nicht ohnehin von jedem verständigen Leser mit Hintergrundkenntnissen als Wiederholung von im Grunde Bekanntem angesehen würden. Beispielsweise sei zum Land Irak nicht mehr als eine Möglichkeit („Potential“) angesprochen, eine konkrete Gefährdung sei nicht dargelegt. Erläuterungsbedürftig bleibe auch, wieso bezüglich einzelner Äußerungen auch „negative Auswirkungen auf deutsche Wirtschaftsinteressen zu erwarten“ sein sollten und eine bestimmte Bemerkung etwa „in irakischen Ohren einer Beleidigung“ gleich käme. Die Art der Wirtschaftsinteressen wäre genau zu benennen und in Relation sowohl zu den potentiell relevanten Akteuren im Irak als auch zu der gesperrten Information zu setzen. Ob eine Angabe in irakischen Ohren einer Beleidigung gleich käme oder nicht, sei durch Darlegung transparent zu machen und im Übrigen, ggf. sachverständig, überprüfbar.

Zum Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG habe der Senat hervorgehoben, dass nur ins Konkrete gehende Beispiele oder konkrete Vorgaben etwa in Form von Prüfungshinweisen oder Fragenkatalogen tatsächlich eine das Schutzgut der Vorschrift relevant gefährdende Manipulation des Aussageverhaltens ermöglichten. Eine Kausalität zwischen einem Schaden für geheimschutzrelevante Belange einerseits und einer denkbaren Publizität von HKL andererseits könne in der Tat nur eintreten, wenn die geschwärzten Textstellen im Einzelfall nicht bereits anderweitig Bekanntes bzw. Allgemeinkundiges beschrieben und zudem eine derart angeleitete hypothetische Täuschung auch tatsächlich Nachweisschwierigkeiten auf behördlicher Seite nach sich ziehen würde. Der Verfahrensbevollmächtigte der Klägerin im Parallelverfahren habe diesbezüglich schon ausführlich auf die von der Beklagten selbst betriebene publizierte Datenbasis zu den Verhältnissen in den Herkunftsländern hingewiesen. Rechtsmeinungen der Beklagten seien dabei im keinem Fall schützenswert. Dies betreffe nicht nur die schlichte Wiedergabe von Gesetzeswortlaut, sondern auch allgemeine Prüfungsvorgaben wie etwa, dass es auf den Einzelfall ankäme, das Vorliegen bestimmter Tatsachen oder Erlebnisse besonders sorgfältig zu prüfen sei usw. Die Tatsache einer Simulierbarkeit oder sonstigen Täuschungseignung sei ebenso darzulegen und der Inhalt der geschützten Information nachvollziehbar und verständlich zu umschreiben. Besondere Aufmerksamkeit werde dabei auf die Darlegung zu legen sein, dass eine Anpassung des Aussageverhaltens tatsächlich möglich sei und auch Täuschungserfolg verspreche. Der Geheimnisschutz trage auch nicht die Versagung des Informationszugangs zu Negativ-Kriterien für eine Flüchtlingsanerkennung. In welchen Fallgruppen keine Erfolgsaussichten bestünden, sei nicht zwecks Vermeidung von Aussageanpassungen geheim zu halten, weil Negativtatsachen nicht simuliert werden könnten. Auch Prüfungshinweise im Sinne einer „allein die … führt nicht zu …“ -Argumentation könnten unschädlich mitgeteilt werden, weil die Beklagte gehalten wäre, den Antragstellern Gehör im Hinblick auf weitere zu einem Schutz führende Tatsachen zu gewähren. Die Sperrerklärung genüge diesen Anforderungen derzeit nicht.

Beispielsweise seien in den nicht mehr gesperrten Überschriften im HKL zum Land Irak dessen herkunftslandspezifische sachliche Inhalte thematisch identifizierbar. Die bekannt gemachten Textteile legten damit offen, dass die gesperrten Teile sachliche Gegenstände beträfen, welche gleichsam weltweit Sorge um die Zustände und Verhältnisse im Irak und den Schutz bestimmter verwundbarer Gruppen ausgelöst hätten. Es dränge sich der Eindruck auf, dass die Sperrerklärung inhaltlich in der Welt- und Fachöffentlichkeit breit konsentierte und zutreffende kritische Darstellungen von Verhältnissen im Irak zu schützen suchen.

Bezüglich § 3 Nr. 4 IFG stehe selbst bei Punktaufzählungen nicht von vornherein fest, dass die dort wohl vorgenommene Aufzählung von konkret benannten Personengruppen tatsächlich hinreichend konkret sei und auf tatsächlich simulierbare bzw. mit einem glaubhaften legendierten Vorbringen unterlegbare Gruppenmerkmale Bezug nehme. So sei beispielsweise die Zugehörigkeit zu einem Beruf, einer überschaubaren religiösen oder ethnischen Gruppe, einer politischen Partei usw. prüfbar; die Sperrerklärung behaupte nicht, dass es sich um ohne weiteres simulierbare Gruppenmerkmale handeln würde. Auch sei die Nennung von offenkundigen Gruppenmerkmalen nicht schützenswert.

Die Beklagte erwiderte mit Schriftsatz vom 14. Juli 2014, dass irgendwelche anderen Dokumente, auf die Herkunftsländer-Leitsätze verwiesen, nicht Teil der HKL seien und daher vom Streitgegenstand des Rechtsstreits nicht erfasst würden.

Mit Blick auf den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1a) IFG sei in der Sperrerklärung eine konkrete Darlegung der für eine Gefährdungsprognose relevanten Umstände erfolgt. Die Beklagte halte daran fest, dass trotz des Charakters der HKL als interne Handlungsanweisung für eine nachgeordnete Bundesbehörde ihre Veröffentlichung dazu führen könne, dass interessierte Kreise die Papiere als außenpolitische Aussage der Bundesregierung begreifen und versuchen könnten, sie ohne Rücksicht auf die Reputation der Bundesrepublik und den entstehenden außenpolitischen Schaden zu skandalisieren. Weiter sei festzustellen, dass sich beispielsweise Äußerungen der Bundesregierung und solche in einem vertraulichen Dokument in Wortwahl und Schärfe durchaus unterscheiden könnten. Gerade das Bekanntwerden dieser Nuancierungen, die im diplomatischen Geschäft üblich seien, könne aber das jeweilige bilaterale Verhältnis belasten.

Der Vortrag der Klägerseite zu § 3 Nr. 4 IFG sei nicht überzeugend. Hierzu sei auf den Hinweis des Gerichts vom 29. Juli 2013 zu verweisen. Diesen Anforderungen sei in der Sperrerklärung vom November 2013 nachgekommen worden. Es sei jeweils in Bezug auf die geschwärzte Passage sowohl der Inhalt abstrakt dargestellt, als auch eine Einschätzung hinsichtlich der möglichen Anpassung des Aussageverhaltens vorgenommen worden. Es sei auch die bloß isolierte Betrachtung einzelner Aussagen in den HKL entgegen der Auffassung der Berufungsklägerin nicht sachgerecht. Vielmehr könne auch der Zugang zu jeweils für sich betrachtet unkritischen und/oder öffentlich zugänglichen Informationen in der Summe ein Gesamtbild vermitteln, dessen Kenntnis für einen täuschungswilligen Asylbewerber vorteilhaft sein könne. Die Kenntnis der HKL würde es Antragstellern ermöglichen, ihr Vorbringen im Asylverfahren an die dort gemachten Ausführungen anzupassen und dadurch gegebenenfalls den Ausgang der Entscheidung durch tatsächlich nicht gegebene Umstände zu manipulieren. Die Überprüfung der Glaubwürdigkeit würde dadurch weiter gesteigert und erheblich erschwert werden, sowie einen erhöhten Prüfungsaufwand mit sich bringen. Die Anhörungen würden zeitaufwändiger, gegebenenfalls müssten Anfragen an externe Gutachter oder das Auswärtige Amt gestellt werden. Es könnten damit umfangreiche und kostenträchtige weitere Ermittlungen verbunden sein, die zu einer gravierenden Verzögerung des jeweiligen Verfahrens führen könnten. Letztlich wäre der erhöhte Prüfungsaufwand bei einer Freigabe der HKL nicht nur auf einige Verdachtsfälle begrenzt, sondern käme grundsätzlich in allen Fällen zum Tragen, in denen ein im Hinblick auf die Leitsätze substantiierter Asylvortrag vorliege. Die Behauptung der Klägerin, die Sperrerklärung reiche nicht aus, könne anhand der von ihr beispielhaft beschriebenen HKL zum Land Irak nicht nachvollzogen werden, zumal damit eine konkrete Auseinandersetzung mit nur einem HKL erfolgt sei. Die pauschale Behauptung, aufgrund der offen lesbaren Überschriften enthielten die HKL nur in der Fachöffentlichkeit breit konsentierte und zutreffend kritische Darstellungen von Verhältnissen im Irak, sei rein spekulativ. Dass sich die Berufungsklägerin eine umfangreichere Preisgabe wünsche, sei zwar nachvollziehbar, aber nicht mit dem Sperrbedarf vereinbar.

In der Folgezeit einigten sich die Beteiligten auf Anregung des Gerichts auf eine Einschränkung des Streitgegenstandes. Mit Beschluss vom 22. August 2014 trennte der Senat daher den Verfahrensteil betreffend die HKL für die Länder Irak, Türkei und die herkunftsländerübergreifenden Leitsätze ab (neues Az. 5 BV 14.1804). Hinsichtlich des Verfahrensrestes (altes Verfahren 5 BV 10.1343) wurde das Ruhen des Verfahrens angeordnet.

In der mündlichen Verhandlung am 10. Dezember 2014 erläuterte der Vertreter der Beklagten, dass die HKL je nach politischer Lage und deren Veränderungen bei Bedarf nach Bewertung durch verschiedene Analysereferate aktualisiert würden. Sie stünden dann als online-Version den Entscheidern tagesaktuell zur Verfügung. In bewegten Zeiten könne dies bei einzelnen Herkunftsländern dazu führen, dass mehrmals im Monat Änderungen vorgenommen würden. Bei anderen Ländern werde manchmal erst nach einem Jahr turnusmäßig überprüft, ob Änderungsbedarf bestehe. Die Klägerbevollmächtigten legten Wert darauf, die herkunftsländerübergreifenden Leitsätze wegen der inzwischen stattgefundenen Gesetzesänderungen in aktueller Form zu bekommen. Die Beteiligten einigten sich darauf, das Verfahren betreffend die herkunftsländerübergreifenden Ausführungen abzutrennen und unter dem neuen Aktenzeichen 5 BV 14.2681 fortzuführen. Zudem wurde aus dem Verfahren 5 BV 14.1804 das Verfahren betreffend den HKL Türkei abgetrennt, unter einem neuen Aktenzeichen fortgeführt und zum Ruhen gebracht. Verbleibender Streitgegenstand im Verfahren 5 BV 14.1804 ist daher nur noch der HKL zum Land Irak. Hierzu erbat sich der Vertreter der Klägerin Gelegenheit zur abschließenden Stellungnahme bis 1. Februar 2015 und der Vertreter der Beklagten Gelegenheit zur Erwiderung bis 1. Mai 2015.

Der Klägerbevollmächtigte stellte den Antrag aus dem Schriftsatz vom 13. März 2008 mit der Maßgabe,

die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin Zugang zu dem Herkunftsländerleitsatz Irak zu gewähren.

Die Beklagtenseite beantragte, wie mit Schriftsatz vom 13. Mai 2008,

die Berufung zurückzuweisen.

Zugleich erklärten sämtliche Beteiligten ihr Einverständnis mit dem Übergang ins schriftliche Verfahren.

Mit Schriftsatz vom 31. Januar 2015 teilte der Bevollmächtigte der Klägerin mit, dass die Politikzielbestimmungen, welche in der Sperrerklärung vom 12. November 2013 vorangestellt seien, im Hinblick auf den Irak ebenso wie die Nachteilsprognosen dazu nicht mehr in allen Teilen aktuell sein dürften. Da die Klägerin ein Verpflichtungsbegehren verfolge, komme es dabei auf den gegenwärtigen Stand an. Dies werde bei der Beurteilung von Zugangsverweigerungsgründen zu berücksichtigen sein. Die durch die Sperrerklärung vom 12. November 2013 gesperrten Passagen der HKL Irak auf dem Stand vom 30. April 2014 (gemeint wohl: 2013) seien der Klägerseite bekannt. Ihr Inhalt lege offen, dass sie zu Unrecht gesperrt worden seien und die Klägerin einen Anspruch auf Zugang habe.

Im Folgenden zitiert der Klägerbevollmächtigte in seinem Schriftsatz in Anführungszeichen die geschwärzten Teile des streitgegenständlichen HKL und nimmt inhaltlich ausführlich dazu Stellung, ob die Sperrung des jeweiligen Textes zu Recht erfolgt sei.

Zum weiteren Vorgehen werde ein Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO zu stellen sein, sollte die Beklagte die Richtigkeit der vorstehenden Angaben über den Inhalt gesperrter Passagen in Zweifel ziehen. Er bitte daher um Gelegenheit zur Stellungnahme zur Erwiderung der Beklagten.

Die Beklagte erwiderte mit Schriftsatz vom 28. April 2015, für das Klagebegehren fehle es am Rechtsschutzbedürfnis, soweit der Klägerin die geschwärzten Passagen der HKL Irak bereits bekannt sein sollten. Im Übrigen lägen die Voraussetzungen der geltend gemachten Ausschlussgründe vor.

Nachteil im Sinne des § 3 Nr. 1a) IFG sei, was den außenpolitischen Zielen der Bundesregierung oder der zu ihrer Erreichung verfolgten Strategie abträglich sei. Der Beklagten stehe insoweit ein weiter und verwaltungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. In der Sperrerklärung seien die befürchteten Nachteile unter Wahrung des in Anspruch genommenen Geheimnisschutzes nachvollziehbar dargelegt worden.

§ 3 Nr. 4 IFG stelle auf die Geheimhaltungspflicht nach der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Schutz vor Verschlusssachen (VSA) ab. Die Ermöglichung der Anpassung des Aussageverhaltens von Asylbewerbern stelle einen erheblichen Nachteil für die Interessen des Bundes und der Länder dar, der die Einstufung entsprechender Textpassagen als VS-NfD rechtfertige. In den von der Bekanntgabe ausgenommenen Passagen des HKL Irak würden nicht nur allgemein die gesetzlichen Vorgaben oder die obergerichtliche Rechtsprechung wiedergegeben. Vielmehr würden für die Entscheider im Asylverfahren konkrete Vorgaben, Prüfhinweise oder Weisungen bezogen auf bestimmte Sachverhalte erteilt, um eine einheitliche Entscheidungspraxis und Auslegung der gesetzlichen Vorschriften durch die Beklagte zu garantieren. In den Leitsätzen würden Beispiele genannt und Fall- bzw. Personengruppen abgebildet. Darüber hinaus würden Prognosen hinsichtlich des jeweiligen Verfolgungsrisikos vorgenommen. Die Leitsätze enthielten auch ergänzende Prüfhinweise im Hinblick darauf, welche persönlichen Umstände bei Antragstellern im Hinblick auf interne Schutzmöglichkeiten zu berücksichtigen seien. Der Glaubwürdigkeitsprüfung im Asylverfahren komme eine entscheidende Bedeutung zu. Vorgetragene Sachverhalte hätten sich häufig in Gebieten ereignet, in denen eine Überprüfung des Wahrheitsgehalts nicht zu leisten sei oder ein erheblich erhöhter Aufklärungsaufwand anfalle, etwa durch Anfragen an das Auswärtige Amt. Es möge zutreffen, dass bestimmte Tatsachen zu einzelnen Herkunftsländern auch in öffentlich zugänglichen Berichten von anderen Organisationen dokumentiert seien. Demgegenüber enthielten jedoch die HKL konkrete Vorgaben, welche Schlussfolgerungen aus einem entsprechenden Vortrag der Asylbewerber zu ziehen seien und welche Rechtsfolgen sich daraus konkret für das Asylverfahren ergäben. Bei Kenntnis des gesamten HKL wäre es einem Asylbewerber daher möglich, den individuellen Vortrag zu den fluchtbegründenden Tatsachen auf die gewünschte Rechtsfolge hin zu gestalten und damit eine entsprechende Verfolgungslegende zu entwickeln. Darauf habe auch schon das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 6. Mai 2013 hingewiesen.

Mit Schreiben vom 6. Mai 2015 bat das Gericht den Klägervertreter um Stellungnahme im Hinblick auf die Frage des Rechtsschutzbedürfnisses und um Auskunft über die Zuverlässigkeit seiner Informationsquelle.

Der Bevollmächtigte der Klägerin antwortete darauf mit Schreiben vom 28. Mai 2015: Zur Quelle der Kenntnis der Passagen des streitgegenständlichen HKL sei ihm Schweigen geboten. Die Kenntnis entstamme jedenfalls nicht einer allgemein zugänglichen Quelle. Das entsprechende Dokument liege ihm nicht in vollständiger, ungeschwärzter Ablichtung vor, sondern es bestehe Kenntnis von dem Inhalt gewisser geschwärzter Passagen. Die Zuverlässigkeit dieser Kenntnis „dürfte gut sein“. Fehler bzw. Unrichtigkeiten, auch sinnentstellende, seien aber nicht auszuschließen. Nachdem sich die Beklagte nicht dazu geäußert habe, inwieweit die zuletzt wiedergegebenen Passagen inhaltlich zuträfen, habe sich der Zweck des Informationszugangsanspruches daher auch nicht erschöpft. Der Antrag auf Zugang zum HKL Irak sei daher nicht erledigt. In seinem Schriftsatz vom 31. Januar 2015 habe der Unterzeichner auch nicht die Aktualität des HKL Irak monieren wollen, sondern nur darauf hingewiesen, dass die verfahrensgegenständlichen HKL Leitsätze nicht mehr zum Zweck der Geheimhaltung von Politikzielen, die durch die tatsächliche Entwicklung inzwischen überholt seien, zurückgehalten werden dürften. An einer solchen Geheimhaltung früherer Politikziele mit Bezug zum Republik Irak bestehe kein öffentliches Interesse mehr. Mit Schriftsatz vom 17. September 2015 vertiefte der Vertreter der Klägerin seinen Vortrag weiter.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Der Senat konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung entscheiden, weil sich die Parteien in der mündlichen Verhandlung vom 10. Dezember 2014 mit einem Übergang ins schriftliche Verfahren einverstanden erklärt haben.

Streitgegenstand dieses Berufungsverfahrens ist nach der Abtrennung dieses Verfahrensteils vom Ausgangsverfahren nur noch die Frage, ob der Kläger gegen die Beklagte gemäß § 1 Abs. 1 IFG einen uneingeschränkten Anspruch auf Zugang zu dem dort vorgehaltenen und ständig aktualisierten HKL Irak hat.

Die Berufung ist zulässig, insbesondere besteht noch ein Rechtsschutzbedürfnis für die Klage auf Zugang zum HKL-Irak (1.). Die Berufung ist aber überwiegend unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht einen Anspruch der Klägerin auf Zugang zum Großteil der von ihr erstrebten Informationen verneint. Der erkennende Senat entscheidet im Einverständnis der Parteien auf der Grundlage der von der Beklagten im November 2013 vorgelegten Dokumente zum Sachstand des gerichtlichen Aufklärungsschreibens vom Juli 2013: HKL-Irak Stand 30.4.2013 und Sperrerklärung vom 12. November 2013 hierzu (2.). Der erkennende Senat kann dabei auf der Grundlage der zuletzt von der Beklagten vorgelegten Sperrerklärung ohne Durchführung eines erneuten in-camera-Verfahrens beim zuständigen Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts entscheiden (3.). Bezüglich der von der Beklagten in den Leitsätzen angebrachten Schwärzungen von Textteilen stehen dem Zugangsanspruch des Klägers bis auf eine Ausnahme der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG (4.) und der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1 a) entgegen (5.):

1. Der Kläger hat mit Schriftsatz vom 31. Januar 2015 behauptet, dass er die geschwärzten Textteile des HKL Irak kenne und die fraglichen Texte dann in seinem Schriftsatz wörtlich zitiert. Wäre es bei dieser Behauptung geblieben, so wäre von einem fehlenden Rechtsschutzbedürfnis für die Klage auszugehen gewesen, denn die Klägerin hätte dann mit ihrer Klage ihre Rechtsposition in Bezug auf den HKL-Irak nicht mehr verbessern können. Der Bevollmächtigte der Klägerin ist jedoch in seinem weiteren Schriftsatz vom 28. Mai 2015 von diesem Vortrag abgerückt und hat mit Hinweis auf seine diesbezügliche nicht allgemein zugängliche Informationsquelle eingeräumt, dass zwar die Zuverlässigkeit der Kenntnis des Inhalts der geschwärzten Passagen gut sein dürfte, jedoch Fehler bzw. Unrichtigkeiten - auch sinnentstellender Art - nicht auszuschließen seien. Nachdem die Beklagte sich nicht dazu geäußert habe, ob die von ihm zitierten Texte und Passagen inhaltlich zuträfen, sei der Zweck des verfolgten Informationszugangsanspruches nicht erschöpft.

Damit ist nach Auffassung des Senats ein Rechtsschutzbedürfnis weiterhin gegeben, weil die Authentizität und vor allem Richtigkeit der von der Klägerseite zitierten Textpassagen völlig unklar bleibt und vom Senat bei seiner Entscheidung nicht beurteilt werden kann. Allerdings sind damit auch die Ausführungen des Klägerbevollmächtigten zu den von ihm zitierten Textteilen für die Beurteilung des vorliegenden Rechtsstreits nicht mehr entscheidungsrelevant, weil sie sich auf Texte unklarer Herkunft und Qualität beziehen.

2. Dass es sich bei den von der Klägerin erstrebten Dokumenten um amtliche Informationen im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG handelt, ist zwischen den Parteien unstreitig. Es besteht jedoch im vorliegenden Fall die Besonderheit, dass es sich bei den HKL nicht um einmal erstellte und dann unverändert bleibende Dokumente handelt, sondern vielmehr um Dokumente, die einer ständigen Veränderung durch fortlaufende Aktualisierung unterliegen. Die Beklagte hat hierzu ausgeführt, dass bei einzelnen HKL teilweise mehrmals pro Monat Änderungen vorgenommen würden, um die Dokumente den bei der Beklagten arbeitenden Entscheidern tagesaktuell zur Verfügung stellen zu können. Dabei würden in unregelmäßigem Turnus je nach Sachlage Textteile entfernt, verändert, oder neu hinzugefügt.

Bei der vorliegenden Verpflichtungsklage bestimmt sich die maßgebliche Sach- und Rechtslage grundsätzlich nach dem Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts. Dies führte im vorliegenden Fall jedoch dazu, dass dann eine gerichtliche Entscheidung unter Gewährung rechtlichen Gehörs für die Beteiligten nicht möglich wäre. Denn die Beklagte müsste bei jeder Veränderung des jeweiligen HKL stets eine neue geschwärzte Fassung bei Gericht vorlegen, zu der das Bundesministerium des Innern dann eine neue Sperrerklärung erarbeiten und ebenfalls vorlegen müsste; dies erfordert bereits eine gewisse Bearbeitungszeit. Hierzu müsste der Klägerin dann erneut rechtliches Gehör und Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt werden, wozu, wie der vorliegende Fall anschaulich gezeigt hat, aufgrund des Umfangs und der Komplexität der vorhandenen Dokumente ebenfalls nicht unerhebliche Zeit einzuräumen ist. Zum Zeitpunkt der Abgabe einer solchen klägerischen Stellungnahme wären dann die Dokumente, um die es eigentlich geht, von der Beklagten im internen Dienstbetrieb schon längst wieder geändert und einem neuen Sachstand angepasst.

Die Klägerin hat im Verfahren einerseits deutlich gemacht, dass Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens nicht irgendeine historische Fassung der Dokumente sein könne. Andererseits kann der Beklagten nicht angesonnen werden, die Aktualisierung ihrer Dokumente im laufenden Dienstbetrieb einzustellen, nur um das Verfahren um Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz handhabbar zu machen. Die Einführung ständig aktualisierter Dokumente in den Prozess ist nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten nicht praktikabel: Der Rechtsstreit könnte praktisch nie beendet werden. Die Parteien haben sich deshalb in der mündlichen Verhandlung vom 10. Dezember 2014 darauf verständigt, dass die Beklagte einen nochmals aktualisierten Sachstand nur zu den HKL-übergreifenden Ausführungen bei Gericht einreichen und der Senat hierzu entscheiden solle.

3. Der erkennende Senat hält eine erneute Durchführung eines in-camera-Verfahrens vor dem dafür zuständigen Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts aufgrund einer Prüfung der nunmehr vorgelegten letzten Sperrerklärung des Bundesministeriums des Innern nicht mehr für erforderlich. Er kann eine Entscheidungserheblichkeit der Vorlage von ungeschwärzten Leitsätzen wegen Art und Inhalt der von der Beklagten vorgelegten Unterlagen nicht mehr bejahen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 8. Mai 2013 (20 F 14.12 - juris - m. w. N.) betont, dass es für eine Sachentscheidung der Einsicht in zurückgehaltene Akten auch dann nicht immer zwingend bedürfe, wenn der Anspruch auf Informationszugang selbst Streitgegenstand des Verfahrens vor dem Gericht der Hauptsache sei. Solche Streitigkeiten führten nicht gleichsam automatisch zu einem Verfahren vor dem Fachsenat. Das Gericht der Hauptsache sei verpflichtet, die Entscheidungserheblichkeit aller oder einzelner Unterlagen nach Abgabe einer Sperrerklärung nochmals zu überprüfen. Schon die Auslegung des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 4 IFG durch das Verwaltungsgericht sei jedenfalls nicht offensichtlich fehlerhaft. Es sei nicht von vornherein von der Hand zu weisen, dass bereits die stichwortartige Umschreibung des Inhalts eines Herkunftsländer-Leitsatzes den Schluss auf das Vorliegen des fachgesetzlichen Ausschlussgrundes nach § 3 Nummer 4 IFG zulasse, ohne dass es notwendig wäre, den betreffenden Herkunftsländer-Leitsatz selbst einzusehen. Könne der Gebrauch offengelegter Teile der Leitsätze für die Entwicklung einer sogenannten Verfolgungslegende den fachgesetzlichen Ausschlussgrund erfüllen, liege die Verwendung von Hinweisen an die Entscheider zu typischen asylrechtsrelevanten Sachverhalten nebst Beispielen nicht fern, wie sie nach den Angaben des beigeladenen Bundesministeriums des Innern in den geschwärzten Teilen der Leitsätze nicht selten enthalten seien. Für die Frage des Vorliegens des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 1 a) IFG gelte mit Blick auf das Urteil vom 29. Oktober 2009 (7 C 22.08 - NVwZ 2010, 321) im Ergebnis nichts anderes. Nach den Erläuterungen in der Sperrerklärung hätten die geschwärzten Passagen vielfach Einschätzungen konkreter Verhältnisse und Entwicklungen in den jeweiligen Herkunftsländern zum Gegenstand, zu denen die Bundesrepublik Deutschland Beziehungen unterhalte. Damit sei wiederum nicht ausgeschlossen, dass diese Angaben in der Sperrerklärung für eine abschließende Beurteilung des fachgesetzlichen Ausschlussgrundes ausreichen könnten.

In Ansehung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat der erkennende Senat im Schreiben vom 29. Juli 2013 die Beteiligten über seine Rechtsauffassung zu den fachgesetzlichen Ausschlussgründen informiert. Die vorliegende Sperrerklärung zum HKL-Irak genügt nunmehr den an sie zu stellenden Anforderungen. Die dort enthaltenen Umschreibungen und Beschreibungen von Art und Inhalt der geschwärzten Textpassagen ermöglichen dem Senat nach den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts im Beschluss vom 6. Mai 2013 eine Entscheidung auf dieser Grundlage. Die Beklagte hat den Inhalt der geschwärzten Texte durch die Beschreibungen in der Sperrerklärung durchgehend nachvollziehbar gemacht (vgl. BVerwG, U.v. 29.10.2009 - 7 C 21/08 - NVwZ 2010, 326 Rn. 28 zur Manipulationsmöglichkeit beim „Leitfaden Sprachnachweis“).

4. Die Beklagte muss dem Kläger wegen § 3 Nr. 4 IFG, auf den sich die Beklagte bezüglich des HKL Irak zu den insoweit genau bezeichneten Textstellen beruft, bis auf eine Ausnahme keinen Zugang zu den von ihr aus diesem Grund geschwärzten Textteilen geben. Nach dieser Vorschrift besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn die Information einer durch Rechtsvorschrift oder durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen (VSA) geregelten Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflicht unterliegt.

4.1 Der HKL Irak ist als Verschlusssache mit dem Schutzgrad VS-NfD ausgewiesen. Diese Einstufung ist bis auf eine Ausnahme (dazu unten 4.2) materiell nicht zu beanstanden. Die Kenntnis der geschwärzten Inhalte begründet die hinreichend konkrete Gefahr der Anpassung des Aussageverhaltens hieran und leistet der Legendenbildung von Asylantragstellern Vorschub. Dies kann die Aufgabenerfüllung des Bundesamtes im Asylverfahren nicht nur unerheblich erschweren. Es entspricht dem Interesse der das Asylverfahren führenden Bundesrepublik Deutschland und der in der Folge möglicherweise finanziell belasteten Bundesländer, dass asylsuchende Personen nur bei tatsächlich vorliegendem Verfolgungsschicksal und nicht infolge von falschen Angaben Schutz und Bleiberecht erhalten. Die Integrität von Asylverfahren kann gefährdet werden, wenn es Asylsuchenden möglich wäre, ihr Aussageverhalten durch Kenntnis von erfolgversprechenden Verfolgungstatbeständen anzupassen und so eine Asylgewährung zu erreichen. Dies führte zu einem erheblichen Nachteil für die Interessen des Bundes und der Länder, der materiell gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 4 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (SÜG) i. V. m. § 3 Nr. 4 der Verschlusssachenanweisung (VSA) (vgl. Schoch, IFG, § 3 Rn. 131 und 140) die Einstufung entsprechender Textpassagen als VS-NfD rechtfertigt. Dabei genügt es nach Auffassung des erkennenden Senats bereits, dass die Aufgabenerfüllung des Bundesamts durch entsprechend angepasstes Aussageverhalten von Asylbewerbern zumindest erschwert und der im Asylverfahren zu betreibende Aufwand erhöht und damit die Dauer der Asylverfahren verlängert werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 27.11.2014 - 7 C 12/13 - NVwZ 2015, 675/676 Rn. 25 zur Möglichkeit der Beeinträchtigung gem. § 3 Nrn. 1 und 3 IFG).

Der Senat hält es vor diesem Hintergrund nicht für erforderlich, dass in der Sperrerklärung, wie es der Bevollmächtigte der Klägerin fordert, auch noch die jeweilige Tatsache der „Simulierbarkeit“ eines bestimmten Umstandes und die Wahrscheinlichkeit eines Täuschungserfolges dezidiert dargestellt werden müsste. Denn ein Täuschungserfolg kann auch schon darin liegen, die Dauer des jeweiligen Asylverfahrens zu verlängern und die damit verbundene Verfestigung des Aufenthaltes in Deutschland zu intensivieren. Eine Einstufung von Inhalten der HKL als VS-NfD ist demgemäß auch in den Fällen möglich, in denen die Aufklärungsmöglichkeiten des Bundesamtes (etwa durch Anfragen beim Auswärtigen Amt oder durch die Einholung von Gutachten) die Aufdeckung eines falschen Sachvortrages im Asylverfahren letztlich ermöglichen könnten - wobei nach Auffassung des Senats eine verlässliche Prognose insoweit ohnehin nicht möglich ist. Ganz abgesehen davon ist die Behauptung der Aufklärbarkeit jedweder Täuschungshandlung ihrerseits nur eine Spekulation der Klägerseite - es gibt naturgemäß keine Erkenntnisse darüber, in wie vielen Fällen eine Anerkennung im Asylverfahren aufgrund falschen Sachvortrags erfolgte.

4.2 Die Gefahr der Anpassung des Aussageverhaltens besteht jedoch nicht, soweit der geschwärzte Text des HKL Irak lediglich Hinweise und Verlinkungen zu anderen allgemeinen Ausarbeitungen des Bundesamtes enthält. Derartige Textpassagen können nicht dazu führen, dass Antragsteller mittels einer entsprechenden Legende versuchen könnten, ihre Position im Asylverfahren zu verbessern, weil der bloße Hinweis auf weitere externe Dokumente keine Inhalte vermittelt, die im Asylverfahren ausgenutzt werden könnten. Zu einer Ausnutzung im Asylverfahren könnte es nur dann kommen, wenn der Zugang zum Inhalt der externen Dokumente selbst eröffnet wäre und diese Dokumente auch noch einen zur Schaffung einer Verfolgungslegende geeigneten Inhalt hätten. Diese Dokumente sind, weil auf sie lediglich verwiesen wird, selbst nicht Teil des HKL. Sie sind daher nicht vom vorliegenden Streitgegenstand umfasst. Die Beklagte war daher im tenorierten Umfang zu verurteilen, der Klägerin Zugang zu dem eine solche Verlinkung enthaltenden Textteil (Nr. 2.4, 5. und 6. Absatz) im HKL Irak zu gewähren. Im Übrigen war die Berufung zurückzuweisen.

4.3 Entgegen den Ausführungen des Bevollmächtigten der Klägerin sieht der Senat in der Anlage 1 zur VSA auch keine Einschränkung bezüglich der VS-Einstufung gegenüber der VSA selbst. Die entscheidenden Definitionen der jeweiligen Geheimhaltungsgrade finden sich nicht in der Anlage 1, sondern in § 3 der VSA. Danach werden Dokumente als „VS-nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft, wenn die Kenntnisnahme durch Unbefugte für die Interessen der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder nachteilig sein kann. Es genügt also schon die nachvollziehbare Prognose eines eintretenden Nachteils. Im Übrigen würde nach Auffassung des Senates auch die in der Anlage 1 zur VSA genannte innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland betroffen sein, denn dazu gehört auch die Funktionsfähigkeit der Behörden und die Integrität der behördlichen Verfahrensabläufe der Beklagten. So werden unter der Nr. 2.4 der Anlage 1 zur VSA als Beispiele für eine entsprechende Einstufung etwa „besondere Dienstanweisungen“ genannt, oder etwa Zusammenstellungen polizeilicher Ermittlungen, die zwar nicht einzeln eingestuft sind, in ihrer Gesamtheit aber polizeiliche Arbeitsweisen offen legten. Die in Anlage 1 der VSA enthaltene Aufzählung ist ersichtlich nicht abschließend. Warum entsprechende Einschätzungen nicht auch für HKL oder länderübergreifende Ausführungen gelten sollten, die in ihrer Gesamtheit die Arbeitsweisen der Entscheider beim Bundesamt offen legen würden, und damit die Integrität der Asylverfahren betreffen, denen aufgrund des massenhaften Zustroms von Asylsuchenden nach Deutschland eine besondere Bedeutung zukommt, erschließt sich dem Senat nicht.

4.4 Soweit der Vertreter der Klägerseite rügt, dass über die VSA letztlich die Verwaltung über das Vorliegen eines gesetzlich in § 1 IFG geregelten Informationsanspruch entscheidet, kann er keine grundsätzlichen Bedenken gegen § 3 Nr. 4 IFG aufwerfen. Nicht eine Verwaltungsvorschrift hebelt eine gesetzliche Norm aus, sondern die gesetzliche Norm rezipiert selbst diese Verwaltungsvorschrift und schränkt damit den Informationszugangsanspruch selbst auf gesetzlicher Ebene ein. Mit regelungssystematischen Erwägungen lässt sich die Einschränkung des Zugangs durch § 3 Nr. 4 IFG nicht hinwegdiskutieren. § 3 Nr. 4 IFG genügt dem Vorbehalt des Gesetzes und enthält keine unzulässige dynamische Verweisung auf eine Verwaltungsvorschrift (vgl. BVerwG, U.v. 29.10.2009 - 7 C 21/08 - juris Rn. 20, 22). Ob die betreffende Verwaltung materiell zu Recht eine Information als VS-NfD eingestuft hat, ist durch die Gerichte zu überprüfen.

4.5 Entgegen der Auffassung des Klägerbevollmächtigten handelt es sich bei den im HKL Irak nach § 3 Nr. 4 IFG gesperrten Passagen jeweils nicht nur um abstrakte Rechtsausführungen, die nicht schützenswert seien. Enthalten sind nämlich nach den nachvollziehbaren Umschreibungen in der Sperrerklärung unter anderem auch konkrete Beispiele von Personengruppen oder Religionsgruppen, bei welchen häufig eine Individualverfolgung in Betracht kommt. Auch sind Handlungs- und Prüfungsanweisungen für Entscheider, wie mit einzelnen Fällen in der Praxis umzugehen ist, teilweise mit konkreten Hinweisen zur Sachverhaltsaufklärung abgedruckt. Über eine bloße Rechtsmeinung hinaus werden also Folgerungen für das Verfahren gezogen. In der Sperrerklärung ist jeweils nach Umschreibung der jeweiligen Beispiele oder Kriterienaufzählung ausgeführt, dass Antragsteller unter Vorgabe einer entsprechenden Legende versuchen könnten, Flüchtlingsschutz zu erlangen. Auch würde der erhöhte Aufwand bei einer eventuell erforderlichen zusätzlichen umfangreicheren Sachverhaltsaufklärung die Aufgabenerfüllung des Bundesamtes erheblich erschweren. Diese Einschätzung des Bundesministeriums des Innern ist nachvollziehbar und nicht zu beanstanden. Angesichts des massenhaften Zustroms von Schutzsuchenden nach Deutschland ist der Druck auf die Asylverfahren besonders hoch. Nachdem nicht überall und in jedem Fall von politischer Verfolgung auszugehen ist, sondern in vielen Fällen auch schlicht wirtschaftliche Gründe eine Flucht ausgelöst haben, liegt es auf der Hand, dass die vom Bundesamt vorgehaltene Anleitung für Entscheider Hilfestellung dafür bieten kann, die Schaffung einer falschen Legende zumindest zu versuchen und die Asylverfahren insoweit zu manipulieren. Das gilt entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten der Klägerin auch für im HKL etwa aufgelistete Negativ-Kriterien, weil auch deren Kenntnis einen täuschungswilligen Antragsteller dazu verleiten kann, seinen Vortrag abzuändern, derartige Kriterien gerade nicht zu benennen und im Vortrag wegzulassen.

4.6 Der Meinung des Klägerbevollmächtigten, dass an den genannten Prüfungsvorgaben nichts Geheimzuhaltendes zu erkennen sei, weil man entsprechende Rechtsausführungen auch in anderen Veröffentlichungen lesen könne und damit die Inhalte bereits anderweitig bekannt oder gar allgemeinkundig seien, kann sich der erkennende Senat nicht anschließen. Wären die erstrebten Informationen als allgemeinkundig anzusehen, hätte dies zur Folge, dass eine Ablehnung des Anspruchs auf Informationszugang gemäß § 9 Abs. 3 IFG möglich wäre. Es geht der Klägerin aber vielmehr gerade darum, die - aktuelle - Auffassung der Beklagten und vor allem die allgemeinen, vom jeweiligen Einzelfall losgelösten Entscheidungsvorgaben, beispielhaften Aufzählungen und speziellen Prüfungshinweise für die Entscheider des Bundesamtes zu kennen. Speziell diese Aufzählungen, Vorgaben und Prüfungshinweise können es einem Asylbewerber auch ermöglichen, sich mit hinreichender Aussicht auf Erfolg bei der Anhörung vor dem Bundesamt als entscheidender Stelle für ein Asylbegehren mit einer entsprechenden Täuschungsabsicht zu behaupten oder das Verfahren durch die auftretende Notwendigkeit weiterer Sachverhaltsaufklärung in die Länge zu ziehen und zu erschweren.

Dass die Kenntnis dieser Vorgaben es der Klägerin ermöglichen könnte, mit der Beklagten und vor allem dem Bundesamt in eine breite Diskussion über die Richtigkeit dieser Vorgaben einzutreten, ist nicht geeignet, über das Vorliegen des Ausschlussgrundes nach § 3 Nr. 4 IFG hinwegzuhelfen. Bei Bejahung eines entsprechenden Informationszugangs durch „Jeden“ (§ 1 Abs. 1 IFG) und der damit zu erwartenden allgemeinen Verbreitung durch das Internet besteht auch die Gefahr der Anpassung des Aussageverhaltens von Antragstellern beim Bundesamt in größerem Umfang.

4.7 Auch der Umstand dass einzelne Rechtsauffassungen des Bundesamts etwa auch durch veröffentlichte Gerichtsentscheidungen zu einzelnen Asylverfahren bekannt werden und manche Beschreibungen zu einzelnen Ländern in anderen Veröffentlichungen des Bundesamtes enthalten sein mögen, ändert an der vorgenannten Einschätzung nichts. Denn Gerichtsentscheidungen ergehen immer nur in einem speziellen Einzelfall und oft auch erst Monate, manchmal sogar erst Jahre nach der jeweiligen Asylantragstellung. Sie dienen also einem täuschungswilligen Antragsteller nur begrenzt, denn er wird wissen wollen, wie das Bundesamt aktuell eine Asylsache prüfen, welche Fragen in der Anhörung es dazu stellen und nach welchen Kriterien es heute entscheiden würde. Erst eine derartige aktuelle Zusammenfassung bietet, worauf die Beklagte zu Recht hingewiesen hat, den entscheidenden Mehrwert der von ihr vorgehaltenen und gepflegten HKL im Vergleich zu Einzelerkenntnissen oder Darstellungen in sonstigen Veröffentlichungen.

Auch der Umstand, dass die den Leitsätzen zugrunde liegenden einzelnen Erkenntnisquellen ihrerseits nur teilweise als Verschlusssachen eingestuft, manchmal jedoch frei zugänglich sind, steht, worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, der Einstufung der HKL-übergreifenden Ausführungen selbst als Verschlusssache nicht entgegen, weil gerade die Gesamtauswertung sämtlicher zur Verfügung stehender Einzelerkenntnisquellen und die - stets aktuell gehaltene - Zusammenfassung in Form von konkreten Prüfungshinweisen für die Entscheider eine eigene, von den Einzelerkenntnisquellen getrennt zu sehende Qualität besitzt. Dementsprechend steht es der Verschlusssacheneinstufung auch nicht entgegen, wenn das Bundesamt in ständiger Praxis zur Gewährung rechtlichen Gehörs im konkreten Asylverfahren auf entsprechenden Antrag hin auch solche Einzelerkenntnisquellen den anwaltlichen Bevollmächtigten der betreffenden Asylbewerber zugänglich macht, die als VS-NfD eingestuft sind, zumal Rechtsanwälte als Organe der Rechtspflege im Rahmen ihrer anwaltlichen Berufspflichten ihrerseits besonderen Sorgfalts- und Verschwiegenheitspflichten im Umgang mit ihnen überlassenen Akten unterliegen.

Die klägerseits geäußerte Auffassung, manche Strichaufzählung etwa von besonders gefährdeten Personengruppen oder Religionsgruppen sei ohnehin jedem Asylbewerber aus dem Irak bekannt, ist lediglich eine unsubstantiierte Spekulation zum Kenntnisstand der Schutzsuchenden. Dass auch bei nicht zur Bildungselite des entsprechenden Landes gehörenden Schutzsuchenden stets genaue Kenntnisse zu Erfolg versprechenden Verfolgungseinzelheiten - die noch dazu in verschiedenen Landesteilen variieren können - und dazu noch deren Einordnung in das deutsche Asyl- und Flüchtlingsrecht vorhanden sein sollen, ist abwegig.

5. Nach § 3 Nr. 1 a) IFG besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn das Bekanntwerden der Information nachteilige Auswirkungen auf internationale Beziehungen haben kann. Das ist bei den von der Beklagten in der Sperrerklärung gekennzeichneten Textteilen der Fall.

5.1 Der informationspflichtigen Stelle kommt ein Beurteilungsspielraum bei der Einschätzung zu, was nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen sind. Für die Regelung der auswärtigen Beziehungen räumt das Grundgesetz der Bundesregierung einen grundsätzlich weit bemessenen Spielraum eigener Gestaltung ein (vgl. BVerwG, U.v. 29.10.2009 - 7 C 22/08 - NVwZ 2010, 321 Rn. 15). Innerhalb dieses Spielraums bestimmt die Bundesregierung die außenpolitischen Ziele und die zu ihrer Erreichung verfolgte Strategie. Welche Ziele die Bundesregierung mithilfe welcher Strategie verfolgen will, entzieht sich mangels hierfür bestehender rechtlicher Kriterien weithin einer gerichtlichen Kontrolle. Ob ein Nachteil für die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu einem auswärtigen Staat eintreten kann, hängt wiederum davon ab, welche außenpolitischen Ziele die Bundesrepublik Deutschland im Verhältnis zu diesem Staat verfolgt. Deshalb kann nur mit Blick auf diese Ziele die Frage beantwortet werden, ob sich die Bekanntgabe von Informationen auf die auswärtigen Belange nachteilig auswirken kann. Wann eine Auswirkung auf die Beziehungen zu einem ausländischen Staat ein solches Gewicht hat, dass sie in diesem Sinne als Nachteil anzusehen ist, hängt ebenfalls von der Einschätzung der Bundesregierung ab. Nur die Bundesregierung kann bestimmen, ob eine von ihr erwartete oder befürchtete Einwirkung auf die auswärtigen Beziehungen mit Blick auf die insoweit verfolgten Ziele hingenommen werden kann oder vermieden werden soll. Dabei liegt es auch im außenpolitischen Gestaltungsspielraum der Bundesregierung, wie sie etwa auf völkerrechtswidriges Tun anderer Staaten reagieren will. Um als wichtig eingestufter außenpolitischer Ziele willen kann sie eine (öffentliche) eigene Kritik daran zurückstellen. Sie darf alles unterlassen, was der Kritik anderer, etwa der Presse, Vorschub leistet (vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 17). Die Vorschrift des § 3 Nr. 1 a) IFG lässt dabei die Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen ausreichen. Der mögliche Eintritt von derartigen Nachteilen kann nur Gegenstand einer plausiblen und nachvollziehbaren Prognose sein, die ihrerseits nur in engen Grenzen verwaltungsgerichtlich überprüfbar ist und notwendig mit einem gewissen Maß an Unsicherheit verbunden ist. Die Gerichte können insoweit nur prüfen, ob die Behörde von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ihre Prognose einleuchtend begründet hat und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere in sich widersprüchliche Einschätzung getroffen hat (vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 19, 20). Besteht dabei der mögliche Nachteil für die internationalen Beziehungen in der erwarteten oder befürchteten Reaktion eines auswärtigen Staates auf das Bekanntwerden einer Information, geht es wiederum um Einschätzungen und Erwartungen, deren tatsächliche Grundlage sich regelmäßig einer gerichtlichen Beweisaufnahme entzieht. Ob ein einzelner Staat nämlich das Bekanntwerden einer Information gelassen hinnehmen oder hierauf verstimmt reagieren wird, kann auch die Bundesregierung regelmäßig nicht auf der Grundlage einzelner konkreter Tatsachen prognostizieren und belegen. Der Einschätzung wird in solchen Fällen eine unbestimmte Vielzahl nicht benannter und benennbarer Einzeleindrücke und -beobachtungen zugrunde liegen, die die Bundesregierung im diplomatischen Verkehr mit dem auswärtigen Staat in der zurückliegenden Zeit gewonnen hat. Würde von der Behörde verlangt, sie müsse wenigstens beispielhaft einzelne Vorgänge oder Beobachtungen benennen, welche ihre Einschätzungen stützen könnten, gewönnen diese Einzelumstände in ihrer Isolation nachträglich eine Bedeutung, die ihnen in Wahrheit nicht zukommt. Insoweit ist es möglich und nicht zu beanstanden, dass die Prognose ihrerseits nur wieder auf andere Einschätzungen zurückgeführt werden kann, die die Bundesregierung kraft ihrer Erfahrung im Umgang mit auswärtigen Staaten gewonnen hat. Es kann deshalb letztlich an einer im strengen Sinne beweisbaren Grundlage für ihre Prognose fehlen, ohne dass diese dadurch fehlerhaft würde (vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 28; zur Einschätzungsprärogative der Bundesregierung vgl. auch BVerwG, B.v. 14.6.2012 - 20 F 10/11 - juris Rn. 10; B.v. 7.8.2013 - 20 F 13/12 - juris Rn. 11).

Im Ergebnis sind durch den weit gefassten Schutztatbestand des § 3 Nr. 1 a) IFG im Grunde alle Bereiche der auswärtigen Beziehungen erfasst, in denen amtliche Informationen anfallen können, an deren öffentlichem Bekanntwerden der Bund kein Interesse hat (so Schoch, IFG, § 3 Rn. 16).

5.2 In der abgegebenen Sperrerklärung führt das Bundesministerium des Innern zum Land Irak unter Betonung des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums zunächst allgemein aus, dass die Bundesregierung insoweit das Ziel verfolge, das harmonische Zusammenleben verschiedener ethnischer, religiöser und sonstiger Gruppen im Staat zu fördern und die Achtung der Menschenrechte durchzusetzen. Zu diesem Zweck spreche sie auftretende Divergenzen zwischen Rechtsgrundsätzen, Rechtsprechung und exekutiver Praxis in passender Form und in angemessenem Rahmen gegenüber der irakischen Regierung an. Die Bundesregierung sei zur Verfolgung ihrer Ziele daher darauf angewiesen, dass sie Gespräche zu diesen Themen mit Entscheidern in Ministerien und anderen Schlüsselbehörden und auf hochrangiger bilateraler Ebene führen könne. Dieses Ziel würde, mit der Konsequenz nachteiliger Auswirkungen auf die bilateralen Beziehungen, nach Einschätzung der Bundesregierung durch das Bekanntwerden der Herkunftsländer-Leitsätze Irak erheblich beeinträchtigt.

Die von einer Bekanntgabe ausgenommenen und in der nachfolgenden Sperrerklärung näher erläuterten Textpassagen behandelten unter anderem Fragen der Menschenrechtslage, des Vorkommens politischer Verfolgung, der Rechte von Frauen, religiösen Minderheiten und Homosexuellen, des Strafrechts und der Strafverfolgungspraxis, des Gesundheitssystems und der medizinischen Versorgung sowie des Umgangs mit Folter. Alle diese Themengebiete beträfen entweder das Handeln der nationalen Regierungen, der Justiz bzw. deren beider Umgang mit gesellschaftlichen Strömungen und Tendenzen. Die HKL befassten sich damit intensiv mit innerstaatlichen Vorgängen in den Herkunftsländern, und zwar sowohl beschreibend als auch bewertend. Erfahrung der Bundesregierung sei es, dass Staaten bereits die Beschreibung von Defiziten beispielsweise im Bereich der Menschenrechte als Einmischung in die inneren Angelegenheiten betrachteten. Dies gelte erst recht, wenn dazu kritische Einschätzungen abgegeben würden, wie dies in den entsprechend gekennzeichneten Textstellen der HKL geschehe. Es müsse davon ausgegangen werden, dass das Bekanntwerden derartiger kritischer Ansichten in Dokumenten der Bundesregierung beziehungsweise der ihr nachgeordneten Stellen von den betreffenden Staaten als unfreundlicher Akt eingeschätzt würde, der entsprechende Retorsionen zur Folge haben könnte.

Die Prognose eines Nachteils für die auswärtigen Beziehungen lasse sich nicht nur an einzelnen Äußerungen bzw. Textpassagen in den HKL festmachen. Auch hier sei das Gesamtbild entscheidend. Denn einzelne kritische Textstellen wären bei einem isolierten Bekanntwerden möglicherweise nicht geeignet, entsprechende Verstimmungen hervorzurufen. Anders verhalte es sich, wenn alle diese Informationen zusammenhängend und in einem Dokument gebündelt bekannt würden. Denn diese wären unter Umständen geeignet, nicht nur den Eindruck punktueller, sondern umfassender Kritik an diesen Staaten zu vermitteln. Die Bundesregierung liefe so Gefahr, nicht mehr als verlässlicher Verhandlungspartner wahrgenommen zu werden und verlöre zudem die Möglichkeit, auf diplomatischem Wege unter Umständen als kritisch zu bewertende Zustände anzusprechen und im Wege des Dialogs zu verbessern.

Es stehe aufgrund der bisherigen Erfahrungen mit der Bekanntgabe von Dienstanweisungen des Bundesamts konkret zu befürchten, dass auch die in diesem Verfahren begehrten Informationen im Falle ihrer Bekanntgabe im Internet veröffentlicht und so allgemein zugänglich gemacht würden. Der Bundesregierung müsse es jedoch selbst vorbehalten bleiben, auf Vorgänge im Ausland in der ihrer Ansicht nach bestgeeigneten Weise zu reagieren. Sie könne eine öffentliche eigene Kritik daran zurückstellen, insbesondere dürfe sie alles unterlassen, was der Kritik anderer, etwa der Presse, Vorschub leiste. Es sei auch davon auszugehen, dass ein Bekanntwerden des Inhalts der eingestuften Dokumente eine entsprechende Presseberichterstattung nach sich ziehen würde. Eine solche wäre aufgrund ihrer Reichweite ebenfalls geeignet, die Beziehungen zu den betreffenden Staaten nachhaltig zu beeinträchtigen. Dabei dürfe nicht außer Acht gelassen werden, dass die Informationen ein besonderes Gewicht hätten, wenn sie von der Bundesregierung oder einer ihr nachgeordneten Stelle stammten. Denn insbesondere dort, wo die Bundesregierung öffentlich zugängliche Materialien auswerte, um die Lage in verschiedenen Ländern einzuordnen, seien die getroffenen Aussagen in der Regel zwar schon öffentlich bekannt. Erschienen sie allerdings in Dokumenten der Bundesregierung oder einer ihr nachgeordneten Stelle, so wäre der Eindruck erweckt, die Bundesregierung mache sich diese Aussagen zu Eigen.

§ 3 Nr. 1a) IFG sei aber auch dann anwendbar, wenn die internationalen Beziehungen nicht dadurch gestört werden könnten, dass bestimmte Daten bekannt seien, sondern wenn die internationalen Beziehungen in erster Linie dadurch gestört werden könnten, dass gerade die Bundesregierung als informationspflichtige Stelle die Daten gleichsam offiziell bekannt mache. Für die Angaben in den HKL gelte dies in besonderer Weise, weil diese über eine bloße Beschreibung der Lage in den betreffenden Staaten hinausgingen und vielmehr konkrete Hinweise darauf gäben, wie die Bundesrepublik Deutschland auf diese Lage reagieren könne. Die öffentliche Bekanntgabe der Gründe für eine Asylentscheidung berge sehr viel mehr Belastungspotenzial für zwischenstaatliche Beziehungen, als das bloße Ergebnis einer Prüfung oder - bei einer Mehrzahl von Personen - die bloßen statistischen Angaben hierzu.

Wegen der enthaltenen Prüfungshinweise für die Entscheider in Asylverfahren stehe zudem zu befürchten, dass die HKL als Leitfäden der Bundesregierung wahrgenommen werden könnten, welche Gründe Antragsteller in Deutschland vorbringen sollten, um Schutz vor ihrer Heimatregierung zu erhalten. Es sei nicht zu erwarten, dass in den betreffenden Ländern insoweit differenziert werde, dass die Bundesregierung rechtlich zur Bekanntgabe gegebenenfalls verpflichtet gewesen sei und die Verwendung als Leitfaden bzw. als Hilfe bei der Legendenbildung von der Bundesregierung ebenfalls nicht erwünscht sei. Es stehe vielmehr zu befürchten, dass seitens der Regierungen dieser Länder ein solches Dokument, welches Orientierung bei der Suche von Schutz vor der eigenen Regierung bieten könnte, als Eingriff in die eigene Souveränität verstanden und daher die bilaterale Zusammenarbeit erheblich erschwert würde.

5.3 Ausweislich der nachvollziehbaren Umschreibungen der gesperrten Textteile wird deutlich, dass in den wegen § 3 Nr. 1 a) IFG gesperrten Textteilen etwa Aussagen über im Irak innenpolitisch umstrittene Grenzen, Ausführungen zur Menschenrechtssituation sowie zur Sicherheits- und Versorgungslage des Landes, Aussagen zur Zuweisung von bestimmten Verfolgungshandlungen zu bestimmten Akteuren im Irak, Ausführungen zu den Zielen politischer Verfolgungshandlungen im Irak, Ausführungen zum Verhältnis der Geschlechter im Irak, Ausführungen zu Rechtsgrundsätzen, Rechtsprechung und exekutiver Praxis und deren Verhältnis zueinander, Aussagen zum Umgang der irakischen Strafverfolgungsbehörden mit sogenannten Ehrenmorden, detaillierte Informationen zum Vorkommen von Zwangsverheiratungen und zur insoweit praktizierten strafrechtlichen Verfolgung, Bewertungen von gesetzlichen Regelungen hierzu, Bewertungen der Umsetzung gesetzlicher Maßnahmen im Irak, Informationen zu staatlichen Schutzmaßnahmen bezüglich der Verfolgung von Homosexuellen sowie Ausführungen von rechtlichen Bestimmungen sowie zur Anwendung von Folter im Irak auch mit insoweit bestehenden möglichen Vollzugsdefiziten vor Ort enthalten sind. Die Sperrerklärung legt zu diesen verständlicherweise sensiblen Textteilen nach Auffassung des erkennenden Senats in nicht zu beanstandender Weise dar, dass etwa ein Verlust hinsichtlich Deutschlands bisher respektierter neutraler Haltung eintreten könne und die jeweils getroffenen Aussagen die Kontaktpflege mit Entscheidern in Ministerien, Schlüsselbehörden aber auch die Wahrnehmung auf höchster bilateraler Ebene erschweren könnten. Die unter 5.2 wiedergegebenen Einschätzungen in der Sperrerklärung sind insoweit nachvollziehbar und plausibel.

Im Zusammenhang dieser Umschreibungen mit den allgemeinen Einschätzungen in der Sperrerklärung zur Frage der nachteiligen Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen zum Land Irak geht der Senat davon aus, dass angesichts der Vielzahl und der Breite der im betreffenden HKL behandelten Lebensbereichen auch ein gewisses Gewicht der befürchteten nachteiligen Effekte und nicht nur eine bloße unsubstantiierte Mutmaßung über eventuell zu erwartende Auslandsreaktionen vorliegt (vgl. zu dieser Unterscheidung Schoch, IFG, § 3 Rn. 22). Dabei ist der Auffassung der Beklagten zu folgen, dass nicht nur jeweils isoliert auf einzelne gesperrte Textteile abzustellen ist, sondern im Gesamtbild der nach § 3 Nr. 1 a) IFG gesperrten Texte ein entsprechendes Gewicht anzunehmen ist.

Die Beklagte hat die konkret befürchteten Nachteile in der Sperrerklärung unter Wahrung des in Anspruch genommenen Geheimnisschutzes nachvollziehbar dargelegt. Dabei kann nach Auffassung des Senats nicht ein noch kleinteiligerer Nachweis bisheriger Vorkommnisse oder gar bereits erfolgter einzelner Verstimmungen verlangt werden. Denn der Einschätzung liegt nach den Ausführungen in der Sperrerklärung die bisherige Erfahrung der Bundesregierung zugrunde. Insoweit ist es, wie oben (s. oben 5.1) ausgeführt, möglich und nicht zu beanstanden, dass die Prognose ihrerseits nur wieder auf andere Einschätzungen zurückgeführt werden kann, die die Bundesregierung kraft ihrer Erfahrung im Umgang mit auswärtigen Staaten gewonnen hat. Es fehlt deshalb letztlich an einer im strengen Sinne beweisbaren Grundlage für die Prognose, ohne dass diese dadurch als fehlerhaft angesehen werden könnte.

Nachdem nicht erkennbar ist, dass die Beklagte etwa von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere in sich widersprüchliche Einschätzung getroffen hat, ist die auf § 3 Nr. 1 a) IFG gestützte Schwärzung der betreffenden HKL-Textteile nicht zu beanstanden.

5.4 Der Einwand der Klägerseite, die internationalen Beziehungen Deutschlands könnten durch eine wohlbegründete Parteinahme für die Menschenrechte keinen Schaden nehmen, verfängt demgegenüber vor dem Hintergrund des oben unter 5.1 beschriebenen Einschätzungsspielraums der Bundesregierung zur Auswahl der zur Erreichung außenpolitischer Ziele verfolgten Strategie nicht. Es ist Sache der Bundesregierung und nicht der Klägerin, zu entscheiden, in welcher Weise und zu welchem Anlass sie etwa rechtsstaatliche und menschenrechtliche Defizite ansprechen und im diplomatischen Verkehr angehen will. Die Klägerseite merkt nur insoweit zu Recht an, dass politische Nachteile im Einzelfall etwa im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Pflicht zur Asylgewährung von Rechts wegen hinzunehmen seien. Daraus folgt aber nicht die informationsrechtliche Verpflichtung, ohne Rücksicht auf diplomatische Gepflogenheiten Einschätzungen zu anderen Staaten gleichsam amtlich und allgemein zu veröffentlichen. Es besteht nämlich ein erheblicher Unterschied zwischen der Asylgewährung etwa durch eine gerichtliche Entscheidung im Einzelfall und der generellen Darstellung aller defizitären Lebensbereiche eines Herkunftsstaates durch die Bundesregierung oder eine ihr nachgeordnete Stelle in einem zusammenfassenden Dokument.

Soweit der Bevollmächtigte der Klägerin ergänzend darauf verweist, dass aus der Entscheidungspraxis der Beklagten nicht bekannt geworden sei, dass sie etwa die kritische Einschätzung einzelner Staaten durch dazu berufene internationale Organisationen (z. B. den Europarat, den EGMR, die Vereinten Nationen oder namhafte Nichtregierungsorganisationen) bezüglich einzelner Herkunftsländer übertreffen würde, verhilft das seinem Anliegen nicht zum Erfolg. Denn um als wichtig eingestufter außenpolitischer Ziele willen kann die Bundesregierung eine (öffentliche) eigene Kritik an Zuständen in einzelnen Ländern zurückstellen. Sie darf alles unterlassen, was der Kritik anderer, etwa der Presse, Vorschub leistet. Nur weil andere Organisationen, die andere Ziele verfolgen, entsprechende Äußerungen abgeben, muss sie das nicht ihrerseits auch tun.

Soweit die Klägerseite in ihren Schriftsätzen vom 31. Januar und 7. September 2015 noch behauptet, dass die von der Beklagten in der Sperrerklärung beschriebenen allgemeinen Politikzielbestimmungen im Hinblick auf die Republik Irak nicht mehr in allen Teilen aktuell sein dürfte, bleibt sie eine substantiierte Erklärung dafür schuldig. Es ist nicht ersichtlich, dass die von der Klägerseite nur oberflächlich angerissenen Verschiebungen tatsächlicher Verhältnisse im Irak die völlige Preisgabe des HKL vor der Hintergrund der Sperrerklärung (oben 5.2.) ohne nachteilige Auswirkungen auf internationale Beziehungen möglich machen könnte. Die Ausführungen zu klägerseits angeblich bekannten Textteilen sind wegen der unklaren Authentizität und unbekannten Fehlerhaftigkeit dieser Texte unbehelflich. Die Beklagte muss sich zu derartigen Texten auch nicht inhaltlich äußern.

6. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Beklagte ist nur zu einem geringen Teil betreffend vier Zeilen aus dem HKL Irak unterlegen. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

7. Die Revision war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 139 VwGO kann die Revision innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) eingelegt werden. Die Revision muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. Sie ist spätestens innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist beim Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig (Postfachanschrift: Postfach 10 08 54, 04008 Leipzig), einzureichen. Die Revisionsbegründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG).