Die Klägerin, eine kreisangehörige Gemeinde mit etwas mehr als 5.000 Einwohnern, wendet sich gegen die durch Bescheid des ... Staatsministeriums des Innern (StMI) angeordnete Mitgliedschaft im ... Kommunalen Prüfungsverband (BKPV). Danach soll seine Rechnungs- und Kassenprüfung nicht mehr durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle des zuständigen Landratsamts, sondern durch den BKPV erfolgen.
Neben der Klägerin wurden zahlreiche weitere Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und kommunale Zweckverbände dem BKPV zugewiesen. Anlass war eine vom ... Obersten Rechnungshof (ORH) in einer Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (II-900-9-32-5) und im Jahresbericht 2010, TNr. 16 S. 74 ff., abgegebene Empfehlung, Kommunen mit doppelter Haushaltsführung sowie Kommunen mit über 5.000 Einwohnern dem BKPV zuzuweisen. Der ... Landtag ersuchte daraufhin mit Beschluss vom 9. Juni 2011 die Staatsregierung, die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunen und der Zweckverbände beim BKPV zu konzentrieren.
Im Rahmen der Anhörung zu der beabsichtigten Zuweisung zum BKPV trug die Klägerin vor, sie habe mit dem Landratsamt bei der überörtlichen kommunalen Rechnungsprüfung immer gut und vertrauensvoll zusammengearbeitet. Das Landratsamt habe als Genehmigungsbehörde für den kommunalen Haushalt sicherlich einen besseren Überblick über die gemeindlichen Finanzen als der BKPV; dies liege auch an der örtlichen Nähe. Die Prüfung durch den BKPV sei wesentlich teurer als die durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle. Dieser Aspekt sei nicht zu unterschätzen, da die Klägerin trotz verschiedenster Konsolidierungsmaßnahmen immer noch auf Platz zwei der Pro-Kopf-Verschuldung im Landkreisvergleich stehe. Ein starres Festhalten an der 5.000-Einwohner-Grenze sei nicht durchsetzbar; auch eine Gemeinde unter 5.000 Einwohner könne komplexe Prüfungsstrukturen aufweisen. Nachdem aufgrund des demographischen Wandels die Einwohnerzahl auch im Gebiet der Klägerin zurückgehe, sei ein Absinken unter diese Grenze in den nächsten fünf Jahren durchaus realistisch. Die Klägerin lehne die Zuweisung zum BKPV deshalb ab.
Mit Bescheid vom 2. November 2012 wurde die Klägerin zum Mitglied des BKPV bestimmt (1.). Ziffer 1 werde mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam; diese erfolge nach Eintritt der Bestandskraft des Bescheids (2.). In der Begründung wird unter Verweis auf die Anregung des ORH und das Ersuchen des Bayerischen Landtags ausgeführt, die Bestimmung der Klägerin habe erfolgen können, da Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geböten (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG). Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG seien Gemeinden über 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen, denn bei Gemeinden dieser Größenordnung fielen üblicherweise Prüfungsgeschäfte an, die einen Umfang und eine Schwierigkeit aufwiesen, die nur mit vertieftem spezialisiertem Sachverstand bewältigt werden könne. Der BKPV verfüge über Fachabteilungen, die auch schwierigste Fragen etwa der Stellenbewertung oder der IT, aber auch Fragen des Vergabe- und Beihilferechts mit breitem Erfahrungswissen bearbeiten könnten. Solche Probleme kämen in einer Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern regelmäßig vor. Ein dem BKPV vergleichbar breites Wissen könne bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen nicht aufgebaut und vorgehalten werden. Ein effizienter Prüfungsvollzug gebiete es daher, solche Gemeinden in der Regel dem BKPV zuzuweisen. Die von der Klägerin vorgetragenen Argumente stünden der Zuweisung nicht entgegen, das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht sei nicht verletzt. Art. 105 Abs. 1 GO benenne lediglich die Prüfungsorgane, gewähre den Gemeinden aber kein Wahlrecht zwischen diesen. Vielmehr obliege es dem Staatsministerium des Innern, Mitglieder des Prüfungsverbands und damit das zuständige Prüfungsorgan zu bestimmen. Kriterien der Zuweisung seien Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte, wobei bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern die Regelvermutung gelte, dass Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum Prüfungsverband angezeigt erscheinen ließen. Im Übrigen entspreche die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht eher als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die Vorteile der räumlichen Nähe der Landratsämter und deren Kenntnis der örtlichen Verhältnisse sowie mögliche Synergieeffekte stünden der Prüfung durch den BKPV nicht entgegen. Dessen Prüfer seien in ganz ... vor Ort präsent, sie prüften die 71 Landkreise und 25 kreisfreien Städte sowie die weiteren Pflichtmitglieder. Ortskenntnis sei vorhanden und werde mit dem erforderlichen personellen Aufwuchs noch steigen. Daneben biete der BKPV auch umfangreiche Beratungsleistungen an. Im Übrigen habe der ORH festgestellt, dass die Prüfungstätigkeit der staatlichen Rechnungsprüfungsämter gerade wegen der von diesen vorgenommenen weiteren Tätigkeiten im Rahmen der Beratung oder der Rechtsaufsicht gefährdet sei. Schließlich könnten die Prüfungen durch den BKPV in vielen Fällen zeitnäher erfolgen als bei der staatlichen Rechnungsprüfung. Zwar seien die Gebührensätze pro Stunde beim BKPV mit 56 Euro höher als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter (44 Euro je Prüfer und 30 Euro je Prüfungsgehilfen), auch erhebe der BKPV gestaffelte Mitgliedsbeiträge. Diesen höheren Kosten stünden jedoch andere Vorteile gegenüber. Aufgrund des breiten Prüfungsspektrums und des spezifischen und spezialisierten Sachverstands sei es den Prüfern eher möglich, mit Hinweisen zu einem fachspezifischen Haushaltsvollzug Einsparpotentiale darzulegen. Die zeitnahe Prüfung ermögliche es, Fehler zu korrigieren und Rückforderungen zu realisieren; ein höherer finanzieller Aufwand werde in aller Regel dadurch mindestens ausgeglichen. Auch die hier zugrunde gelegte Einwohnerzahl von 5.000 Einwohnern sei ordnungsgemäß festgelegt, diese Regelung bestehe seit 1978. Im Übrigen stünden geringfügige Schwankungen der Einwohnerzahl der Notwendigkeit der Prüfung durch den BKPV nicht entgegen, da sich die Prüfungsgeschäfte nicht grundlegend änderten, wenn in einer Gemeinde die Zahl der Einwohner um einige wenige Personen unter 5.000 Einwohnern sinke.
Gegen den Bescheid vom 2. November 2012 erhob die Klägerin Anfechtungsklage. Zur Begründung verwies sie auf die bereits im Anhörungsschreiben ausgeführten Argumente. Zudem sei der Bescheid rechtswidrig, weil Art. 105 GO keinen Zusatz wie beispielsweise „Das Nähere regelt ein Gesetz“ enthalte. Art. 3 Abs. 3 PrVbG enthalte zwar gewisse Eckpunkte für die Zwangsmitgliedschaft, die Regelvermutung für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern sei aber völlig willkürlich. Sie diene wohl dazu, den überwiegenden Teil der Gemeinden in die Pflichtmitgliedschaft zu zwingen, um die Rechtsaufsicht zu entlasten und den Gemeinden die finanziellen Aufwendungen für die Prüfung aufzuerlegen. Für eine Zwangsmitgliedschaft bedürfe es einer konkreten Aufgabe, die nur durch die Zwangsmitgliedschaft lösbar sei; dies sei hier nicht gegeben.
Der Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen. Das Selbstverwaltungsrecht bestehe nach Art. 28 Abs. 2 GG nur im Rahmen der Gesetze; solche Gesetze stellten die Bestimmungen des Art. 105 GO und des Gesetzes über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband dar. Durch diese Regelungen werde das Selbstverwaltungsrecht auch nicht übermäßig eingegrenzt. Die Entscheidung sei sachgerecht, da sie der Sicherung der ordnungsgemäßen Haushalt- und Wirtschaftsführung in Gemeinden selbst und der sie finanzierenden Allgemeinheit diene. Die zuständige Behörde habe im Einklang mit Art. 3 PrVbG gehandelt, ein Wahlrecht sei den Kommunen dort nicht eingeräumt. Die Zahl von 5.000 Einwohnern als Anknüpfungspunkt für die gesetzliche Regelvermutung sei nicht zu beanstanden, der Gesetzgeber habe eine „Standardgemeinde“ mit den in dieser Größenordnung üblichen Aufgaben im Auge gehabt, als er 1978 diese Grenze festgelegt habe. Das StMI habe aber bei seiner Zuweisungsentscheidung auch den Einzelfall der Klägerin betrachtet. Die bei der Anhörung vorgetragenen Argumente ergäben nicht, dass die Klägerin von der Standardgemeinde in einer Weise abweiche, dass entgegen der Regelvermutung von einer Zuweisung zum BKPV abgesehen werden müsste. Ihre Einwohnerzahl liege nach wie vor über der maßgeblichen Grenze; mit der Einwohnerzahl nehme die Fallzahl und damit der Prüfungsstoff im Umfang und in aller Regel auch in der Schwierigkeit zu. Im Übrigen werde auf die Bescheidsbegründung verwiesen.
Auf Anfrage des Verwaltungsgerichts erklärte die Klägerin, die durch die Zuweisung zum BKPV entstandenen Ausgaben für die Rechnungsprüfung betrügen etwa 7.441,60 Euro zuzüglich 4% für die schriftliche Erstellung (297,66 Euro). Darüber hinaus bestehe die Gefahr, dass der BKPV jetzt - anders als die Landratsämter - wegen jeder Frage der Gemeinde zusätzliche Gebührentatbestände heranziehe. Die Berechnung beruhe auf der letzten überörtlichen Prüfung durch das Landratsamt, bei der 11 Tage angesetzt worden seien. Die Klägerin habe derzeit einen Einwohnerstand von 5.282, am 1. Januar 2013 seien es 5231 Einwohner gewesen. In der Anlage wurde eine Kostengegenüberstellung BKPV-Landratsamt vorgelegt, wonach beim Landratsamt lediglich eine Prüfungsgebühr von 369 Euro pro Tag bzw. 44 Euro für jede volle Stunde angefallen seien, während Mitgliedsbeiträge, Reisekostenentschädigungen, Gebühren für die Berichtsausfertigung und sonstige Auslagen nicht anfielen. Beim BKPV sei derzeit ein jährlicher Mitgliedsbeitrag von 1.802,60 Euro zu entrichten, hinzu kämen 63 Euro pro Stunde Prüfungsgebühr, 45 Euro pro Reisetag Reisekostenentschädigung, 4% der Prüfungsgebühr für die Berichtsausfertigung und sonstige Auslagen nach Aufwand.
Mit Urteil vom 19. November 2013 wies das Verwaltungsgericht Ansbach die Klage ab. Zur Begründung wurde ergänzend zu den Gründen des angefochtenen Bescheids ausgeführt, die in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG enthaltene Befugnis des Bayerischen Staatsministerium des Innern, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen, begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken; insbesondere sei kein Verstoß gegen das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV) erkennbar. Dass Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG dem StMI die Befugnis verleihe, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen, und damit neben der freiwilligen Mitgliedschaft auch zwangsweise angeordnete Mitgliedschaften vorsehe, stelle keinen unzulässigen Eingriff in das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht dar. Auch Art. 105 Abs. 1 GO stehe der Wirksamkeit von Art. 3 PrVbG und der sich daraus ergebenden Befugnis nicht entgegen. Art. 105 Abs. 1 GO regele ersichtlich nur die Frage, wer die nach dieser Vorschrift vorgesehenen überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen durchzuführen habe. Die Festlegung, dass bei den Mitgliedern des BKPV dieser Verband, bei den übrigen Gemeinden die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter für die überörtlichen Prüfungen zuständig sind, enthalte keinen Anhaltspunkt dafür, dass nur die freiwilligen Mitglieder des BKPV oder nur die zu einem bestimmten Zeitpunkt bereits vorhandenen Mitglieder der Prüfung durch diesen Verband unterlägen. Eine andere Auslegung führe zum weitgehenden Leerlaufen der Regelung in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, da wesentliche Folge der Mitgliedschaft im BKPV gerade die Durchführung der überörtlichen Rechnungsprüfung durch diesen Verband sei. Auch gegen Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG bestünden keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Festlegung der Grenze von 5.000 Einwohnern sei weder willkürlich noch unangemessen, sondern vom Ermessen des Gesetzgebers gedeckt. Es sei durchaus nachvollziehbar, dass sich bei Gemeinden ab dieser Einwohnerzahl im Regelfall umfangreichere und schwierigere Prüfungsgeschäfte fänden als bei kleineren Gemeinden. Der Gesetzgeber habe die Grenze von 5.000 Einwohnern auch z. B. bei der Einstufung der ersten Bürgermeister und Bürgermeisterinnen kreisangehöriger Gemeinden bzw. der monatlichen Entschädigung für die entsprechenden ehrenamtlichen ersten Bürgermeister und Bürgermeisterinnen angesetzt. Im Übrigen habe auch der ORH im Jahresbericht 2010 unter Teilnummer 16.2.6 ausgeführt, er halte es für geboten, dass das StMI sich stärker am Gesetz orientiere, wonach Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern dem kommunalen Prüfungsverband zugewiesen werden sollten; Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsaufgaben überstiegen in diesen Fällen häufig die Möglichkeiten der Rechnungsprüfungsstellen. Die Regelung in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG stelle eine widerlegliche Regelvermutung dar, so dass im Einzelfall geprüft werden müsse, ob von den Gemeinden dargelegte Besonderheiten eine Ausnahme geböten. Die Klägerin habe zum maßgeblichen Zeitpunkt i. S. d. Art. 3 Abs. 3 Satz 3 i. V. m. Art. 122 Abs. 1 GO die Grenze von 5.000 Einwohnern überschritten. Sie habe bei ihrer Anhörung vor Bescheidserlass keine Gründe vorgetragen, die belegen könnten, dass in ihrem Fall eine Ausnahme von der Regelvermutung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG gerechtfertigt wäre. Das StMI habe die von ihr vorgebrachten Einwendungen im Bescheid erörtert und zutreffend verbeschieden. Soweit die Klägerin ergänzend vortrage, es sei im konkreten Fall nicht geprüft worden, ob die Prüfer des BKPV fachlich tatsächlich besser für die überörtliche Prüfung der Klägerin geeignet seien als die Prüfer beim Landratsamt, komme es auf diese Frage nicht an. Denn es sei weder zu prüfen noch wäre es hier maßgeblich, wie es um die Kompetenz und Sachkunde einzelner Personen bei den jeweiligen Prüfungsorganen bestellt sei. Unzweifelhaft besitze der BKPV als Prüfungsorgan ausreichende Sach- und Fachkenntnis, um überörtliche Prüfungen vorzunehmen. So gehe auch der ORH im Jahresbericht 2010, TN 16, davon aus, dass der BKPV für die überörtliche Rechnungsprüfung generell besser geeignet und ausgestattet sei als die staatlichen Rechnungsprüfungsämter; er verfüge über eine breitgefächerte Fach- und Methodenkompetenz, um den komplexer gewordenen Anforderungen gerecht zu werden. Soweit die Klägerin vortrage, der Erlass des gegenständlichen Bescheids sowie entsprechender Bescheide gegen andere Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern diene vorrangig der Einsparung staatlichen Personals bei den Landratsämtern und damit letztlich der Vermeidung von staatlichen Ausgaben, sei dem entgegenzuhalten, dass die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsämter ebenfalls gebührenpflichtig sei. Zudem würden in der Praxis nach den Feststellungen des ORH die Prüfungen von den Landratsämtern nur mit geringem Personaleinsatz und nachrangig gegenüber anderen Aufgaben durchgeführt, so dass wesentliche Personaleinsparungen durch den Wegfall einzelner zu prüfender Gemeinden kaum ins Gewicht fallen dürften. Im Übrigen setze der rechtmäßige Bescheid geltendes Recht um, so dass es der Erforschung eventueller Motive im Gesetzesvollzug nicht bedürfe.
Mit der vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Rechtsschutzbegehren weiter. Sie beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 19. November 2013 abzuändern und den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.
Zur Begründung wurde das bisherige Vorbringen wiederholt und vertieft. Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 PrVbG sei verfassungsrechtlich zu beanstanden. Art. 105 GO enthalte keine Ermächtigung zu einer Regelung, in der Zwangsmitgliedschaften im BKPV zugelassen würden. Damit werde zugleich die im Grundgesetz garantierte Koalitionsfreiheit verletzt. Das in § 4 Abs. 4 der Satzung des BKPV vorgesehene Recht, Zutritt zu allen Dienst- und Betriebsräumen sowie die Öffnung von Behältern zu verlangen und Ortsbesichtigungen vorzunehmen, verletzte das Hausrecht der Kommunen und beeinträchtige damit unzulässigerweise die kommunale Selbstbestimmung. In der Zuweisung liege damit nicht bloß eine Änderung in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans. Unzutreffend sei damit auch die Auffassung, dass dem BKPV keine eigenen Hoheitsbefugnisse zustünden. Eine Zwangszuweisung sei nur möglich zu einem Verband, der über ein rechtlich einwandfreies Befugnisschema verfüge. Unter diesem Aspekt sei es auch rechts- bzw. verfassungswidrig, dass der Geschäftsführende Präsident des Sparkassenverbandes ... nach § 6 der Satzung dem Landesausschuss und nach § 9 der Satzung dem Vorstand des BKPV angehöre. Wenn man wisse, dass bei Prüfungen der gemeindlichen Kassen sehr häufig Kreditverträge, Abspracheprotokolle mit Kreditinstituten etc. Prüfungsgegenstand seien, könne es nicht angehen, dass der Sparkassenverband Informationen über derartige Vertragsgestaltungen und letzten Endes auch Einfluss darauf erhalte. Das für die Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG zuständige StMI sei keine unmittelbar demokratisch legitimierte und kontrollierte Institution; dies sei aber bei einer Zwangszuweisung jedenfalls geboten. Das Parlament dürfe sich insoweit seiner Kontrollmöglichkeit auch dann nicht begeben, wenn wie in Art. 3 Abs. 3 PrVbG gewisse Kriterien für die Zwangszuweisung vorgegeben seien. Diese könnten wegen ihrer Allgemeinheit die demokratisch erforderliche Legitimation nicht ersetzen. Die gesetzlich vorgesehene Regelvermutung bei mehr als 5.000 Einwohnern sei völlig willkürlich. Eine solche Eingriffsnorm müsse eine nachvollziehbare Begründung haben, die den Gesichtspunkten der Koalitionsfreiheit und der Selbstverwaltung bzw. Finanzhoheit Rechnung trage. Die anderen Fälle einer 5.000-Einwohner-Grenze beträfen lediglich Besoldungs- und Organisationsfragen. Das Konnexitätsprinzip des Art. 83 Abs. 3 BV sei durch die Zwangszuweisung ebenfalls verletzt, da der Klägerin damit in Gestalt der Pflichtmitgliedschaft im BKPV eine neue Pflichtaufgabe zugewiesen werde, die mit Kosten verbunden sei. Auch gegen den angefochtenen Verwaltungsakt selbst bestünden Bedenken. Das Ministerium habe nicht dargetan, dass gerade bei der Klägerin ein Erfordernis bestehe, die Zwangszuweisung auszusprechen; der Bescheid enthalte nur allgemeine Gesichtspunkte, die nicht einmal zuträfen. Auch bei Gemeinden mit knapp über 5.000 Einwohnern könnten hinsichtlich der auftretenden rechtlichen und finanziellen Probleme erhebliche Unterschiede bestehen. Das in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG enthaltene Gebot, auf die Verhältnisse in der Kommune „besondere Rücksicht“ zu nehmen, könne nicht dahingehend geändert werden, dass es bei Gemeinden über 5.000 Einwohnern dieser Rücksicht nicht bedürfe, weil dort die Vermutung einer besonderen „Betreuungsbedürftigkeit“ durch den BKPV bestehe. Die Pflichtmitgliedschaft bringe im Gegenteil eine Verschlechterung für die Klägerin mit sich, weil der enge Kontakt mit dem Landratsamt verloren gehe. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts komme es auf die Frage, ob die Prüfer des BKPV fachlich besser seien als die Prüfer der staatlichen Rechnungsprüfung, durchaus an, da gerade das angeblich bessere „Arbeitsumfeld“ des BKPV als Begründung dafür angeführt werde, dass die staatliche Rechnungsprüfung nicht ausreichend sei. Ohne vorherige Prüfung handle es sich bei einer solchen Begründung um eine bloße Behauptung, die den Bescheid nicht tragen könne. Insoweit bestehe auch keine Verpflichtung der Klägerin zu entsprechendem Sachvortrag; die angeblich bessere Qualifikation des BKPV sei - anders als die gute bis sehr gute Qualifikation der staatlichen Rechnungsprüfungsämter insbesondere beim Landratsamt Roth - ihrer Erkenntnis entzogen. Gerade dieses staatliche Rechnungsprüfungsamt sei hier auch vom ORH nicht beanstandet worden, wobei dessen Meinung ohnehin nicht ausschlaggebend sei. Wolle man die staatliche Rechnungsprüfung minimieren oder letztlich abschaffen, könne dies nicht über eine Zwangsmitgliedschaft erfolgen, sondern müsse man den Kommunen angesichts ihrer Koalitionsfreiheit auch noch eine andere Überprüfungsmöglichkeit einräumen, z. B. durch die Einschaltung von Wirtschaftsprüfern, deren Zulassung man gesetzlich regeln könnte.
Der Beklagte beantragte,
die Berufung zurückzuweisen.
Mit Bescheiden vom 2. November 2012 seien landesweit 241 Körperschaften zu Mitgliedern im BKPV bestimmt worden, von denen 66 dagegen Klage erhoben hätten. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und 6, Abs. 3 PrVbG entsprächen dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot; die Notwendigkeit der Auslegung der Begriffe „anfallende Prüfungsgeschäfte“ und „Umfang und Schwierigkeit“ ändere daran nichts. Von einem praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen könne danach keine Rede sein. Bisher seien einschließlich der am 2. November 2012 ergangenen Zuweisungsentscheidungen erst 722 von insgesamt 2.031 kreisangehörigen Gemeinden, 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften und 759 von 1.501 Schul- und Zweckverbänden Mitglieder des BKPV; damit habe das StMI die nach gegenwärtiger Gesetzeslage bestehenden Möglichkeiten ausgeschöpft. Gegen die Zwangsmitgliedschaft im BKPV bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch die getroffenen Einzelentscheidungen seien rechtmäßig. Die Zuweisungen seien nicht pauschal erfolgt, sondern nach sorgfältiger Prüfung der jeweiligen Rechtsgrundlagen. Dabei seien u. a. alle 61 doppisch buchenden kommunalen Körperschaften dem BKPV zugewiesen worden. Hinsichtlich des Kostenarguments sei darauf hinzuweisen, dass schon in der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 8/5706) zum Ausdruck komme, dass die angestrebte vertiefte Prüfung insgesamt höhere Ausgaben erwarten lasse. Dem stehe gegenüber, dass eine gute Prüfung sich wegen der durch sie ermöglichten Korrekturen selbst trage. Sowohl der BKPV als auch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien gesetzlich gehalten, kostendeckend zu arbeiten. Aufgrund einer Neukalkulation würden bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen demnächst die Stundensätze für Prüfer 54 Euro und für Prüfungsgehilfen 41 Euro erhöht. Die unterschiedliche Höhe der Gebühren (beim BKPV ergänzt durch Mitgliedsbeiträge) resultiere aus der unterschiedlichen Organisation der beiden Prüfungseinrichtungen. Die praktische Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte zeige, dass die Durchführung der überörtlichen Rechnungsprüfung durch den BKPV zu keinen Schwierigkeiten geführt habe. Es würden möglichst ortsnah wohnende Prüfer eingesetzt; dies gewährleiste eine unabhängige und zugleich von örtlichen Kenntnissen geprägte Prüfung. Auch wenn die Prüfer der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle noch ortsnäher seien und die zu prüfenden Sachverhalte und die handelnden Personen besser kennten, ersetze dies nicht die bei komplexen Sachverhalten erforderlichen Fachkenntnisse, die der „Einzelkämpfer“ am Landratsamt nicht haben könne. Zudem sei eine allzu große persönliche Vertrautheit für die notwendige Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht immer förderlich. Das Konnexitätsprinzip (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 BV) sei durch die Zuweisung nicht berührt, da hierdurch auf die Aufgaben der kommunalen Körperschaften nicht eingewirkt werde; der Aufgabenbestand und die Anforderungen an die Aufgabenerfüllung blieben unverändert. Zudem bestehe nach Art. 83 Abs. 3 Satz 2 BV eine Ausgleichspflicht nur bei einer wesentlichen Mehrbelastung, die hier nicht vorliege. Bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern liege nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein Regelfall vor, so dass nach der Struktur der Rechtsnorm eine Zuweisung zwingend erfolgen müsse und nur im Ausnahmefall ein Ermessen des StMI bestehe. Nach anderer Lesart sei die Norm als intendierte Ermessensvorschrift entsprechend einer Soll-Regelung zu verstehen. In beiden Auslegungen komme es darauf an festzustellen, ob ein Regelfall vorliege, wobei dies gerichtlich voll überprüfbar sei. Die Normierung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses führe zu einer Umkehr der Darlegungs- und Beweislast, so dass die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, entsprechende Umstände vorzutragen habe. In der 5.000-Einwohner-Grenze liege ein sachgerechtes Kriterium, weil sich daraus Rückschlüsse auf die üblicherweise zu bewältigenden Aufgaben ergäben. Ab der gleichen Grenze seien Bürgermeister in der Regel Beamte auf Zeit (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 GO); dies sei ein Indiz dafür, dass die Gemeinde eine Größenordnung erreicht habe, bei der die Aufgaben nicht mehr „nebenbei“ erledigt werden könnten. Bei Gemeinden, deren Einwohnerzahl zum Stichtag 21.12.2006 über 5.000 Einwohnern gelegen, sich mittlerweile aber auf unter 5.000 Einwohner verringert habe, sei von einer Zuweisung vorläufig grundsätzlich abgesehen worden. Die Klägerin habe keine konkreten Angaben gemacht, auf die sich eine Ausnahme von der Regel des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG stützten lasse. Die in der Anhörung vorgetragenen Argumente - hohe Verschuldung und sinkende Einwohnerzahlen - seien im angegriffenen Bescheid gewürdigt worden.
Mit Beschluss vom 14. Mai 2014 wurde der BKPV zum Verfahren beigeladen.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 19. November 2013 hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Bescheid vom 2. November 2012 zu Recht abgewiesen.
I. Die gegen die Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) erhobene Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) ist zulässig. Die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern (StMI - nunmehr StMIBV) in Bescheidsform erlassene Verfügung, mit welcher die Klägerin zum Mitglied des BKPV bestimmt wurde, stellt eine statusbegründende Einzelfallregelung im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dar, die gegenüber der Klägerin ebenso wie gegenüber dem nach § 65 Abs. 2 VwGO beigeladenen BKPV unmittelbare Rechtswirkung entfaltet. Dass die Mitgliedschaftsbestimmung nicht schon mit Erlass des Bescheids wirksam wird, sondern - wie typischerweise bei verwaltungsinternen Organisationsakten - erst mit der Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung oder zu einem dort bestimmten anderen Zeitpunkt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 des G. über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139, zuletzt geändert mit G.v. 20.12.2011, GVBl. S. 689 - PrVbG), steht der Qualifizierung als Verwaltungsakt nicht entgegen (a. A. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Art. 105 Erl. 4.2). Denn die genannte Vorschrift legt nur fest, ab wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll („innere Wirksamkeit“); sie ändert demnach nichts daran, dass die - den Verwaltungsakt kennzeichnende - Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten („äußere Wirksamkeit“) nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 43 Rn. 164 ff.).
Die Klägerin ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Sie macht geltend, durch den angegriffenen Zuweisungsbescheid in ihrem verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. 11 Abs. 2 BV) verletzt zu sein. Zwar können sich Gemeinden und Gemeindeverbände nicht gegen bloße Zuständigkeitsänderungen innerhalb der staatlichen Aufsicht zur Wehr setzen, wenn dadurch die Reichweite der Aufsicht nicht erweitert wird (BVerfG, B. v. 21.6.1988 - 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 - BVerfGE 78, 331/340 ff. = NVwZ 1989, 45). Die angeordnete Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die daraus kraft Gesetzes folgende Beitrags- und Gebührenpflicht berührt aber die kommunale Organisations- und Finanzhoheit, so dass insoweit eine Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheint. Unabhängig von dem hiernach in Betracht kommenden verfassungsunmittelbaren Abwehranspruch kann sich die Klägerin auch auf das Nichtvorliegen der in Art. 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Anordnung einer Mitgliedschaft im BKPV berufen, da diese einfachgesetzlichen Bestimmungen den betroffenen kommunalen Körperschaften ebenfalls eine eigene wehrfähige Rechtsposition vermitteln (a. A. Hölzl/Hien/Huber, a. a. O.).
II.
Die Anfechtungsklage ist aber unbegründet, da der angegriffene Bescheid des StMI vom 2. November 2012 nicht rechtswidrig ist und die Klägerin daher nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Der angegriffene Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig ergangen. Die Zuständigkeit des StMI ergab sich aus Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG. Die Klägerin wurde ebenso wie der BKPV zu der beabsichtigten Zuweisung vorher gehört (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG, Art. 3 Abs. 3 Satz 5 PrVbG). Inwieweit auch die kommunalen Spitzenverbände angehört wurden, kann hier offen bleiben, da es sich trotz der großen Zahl ähnlicher Einzelbescheide um keine „allgemeine Regelung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 PrVbG handelte. Dem angegriffenen Bescheid war auch gemäß Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG eine einzelfallbezogene Begründung beigefügt. Ob die darin genannten Gründe für die Annahme eines Regelfalls im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ausreichend waren, bedarf an dieser Stelle keiner Prüfung. Die Tragfähigkeit der Begründung ist keine Frage des verfahrensrechtlichen Begründungserfordernisses, sondern allein der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (BVerwG, U. v. 29.09.1998 - 1 C 8/96 - NJW 1999, 303; BayVGH, U. v. 25.7.2013 - 4 B 13.727 - BayVBl. 2014, 210 m. w. N.).
2. Der Bescheid ist auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die der Zuweisungsentscheidung zugrunde gelegten Rechtsnormen sind verfassungsgemäß (a); ihre Handhabung durch das StMI im konkreten Fall lässt keine Rechtsfehler erkennen (b).
a) Die Vorschriften, nach denen die Gemeinden und ihre rechtlich selbstständigen Zusammenschlüsse einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung unterliegen, sind mit dem Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung vereinbar (aa). Das Gleiche gilt für die gesetzliche Ermächtigung, diese Prüfungsaufgabe durch einen ministeriellen Einzelakt auf den BKPV zu übertragen, indem Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen ihren Willen zu dessen Mitgliedern bestimmt werden können (bb).
aa) An der grundsätzlichen Zulässigkeit einer obligatorischen überörtlichen Finanzkontrolle der Gemeinden und gemeindlichen Verbandskörperschaften (Art. 105 f. GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG) bestehen keine Zweifel.
Der an eine Behörde des Freistaats ... (staatliche Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts) oder an einen anderen externen Hoheitsträger (BKPV, § 1 Abs. 1 PrVbG) erteilte gesetzliche Prüfungsauftrag dürfte zwar, soweit er die betroffenen Gemeinden zur Duldung und zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 105, 106 Abs. 6 GO), das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG und Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantierte Selbstverwaltungsrecht berühren, das im Rahmen der Finanzhoheit auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) und die selbstständige Verwaltung des Gemeindevermögens (Art. 12 Abs. 2 Satz 1, Art. 83 Abs. 1 BV) umfasst (offen gelassen in BVerfG, B. v. 7.9.2010 - 2 BvF 1/09 - BVerfGE 127, 165 Rn. 119 = NVwZ 2010, 1549). Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie besteht jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV), so dass gesetzlich normierte Prüfungsbefugnisse gegenüber den Gemeinden zulässig sind, wenn sie einem legitimen öffentlichen Interesse dienen und die kommunalen Befugnisse zur Finanzplanung und Haushaltsführung nicht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigen (vgl. auch SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf. 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057).
Eine über die fortlaufende innergemeindliche Selbstkontrolle (Art. 103 f. GO) hinausgehende externe Rechnungs- und Kassenprüfung, die insbesondere die Einhaltung der Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung zum Gegenstand hat (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO), liegt im Interesse der Allgemeinheit an einem effizienten Einsatz öffentlicher Finanzmittel (vgl. Müller, NVwZ 1993, 334 ff.; Wallmann, DVBl. 2000, 1185/1186; Albers in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 37 Rn. 6 m. w. N.). Da die Organe der überörtlichen Finanzkontrolle bei festgestellten Mängeln über keine eigenen Korrektur- oder Sanktionsinstrumente verfügen, sondern allenfalls die Rechtsaufsichtsbehörden informieren können (vgl. BGH, U. v. 5.6.2008 - III ZR 225/07 - BGHZ 177, 37 Rn. 16 = NVwZ-RR 2008, 671 m. w. N.), kann ihre Prüfungstätigkeit nicht als schwerwiegender oder gar unzumutbarer Eingriff in die finanzwirtschaftliche Handlungsfreiheit der Gemeinden angesehen werden. Auch die mit den Prüfungsfeststellungen und etwaigen Verbesserungsvorschlägen verbundene faktische Einflussnahme auf das Entscheidungsverhalten der örtlichen Funktionsträger stellt keine unverhältnismäßige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung dar (Wallmann, a. a. O., 1188 f.; a. A. Wieland, DVBl. 1999, 1470/1473). Als eine spezielle Form der staatlich organisierten Aufsicht über die Kommunen kann die überörtliche Finanzkontrolle - im Unterschied zur örtlichen Rechnungsprüfung (Art. 103 f. GO) - nach heutigem Verständnis auch nicht (mehr) als eine originäre Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG angesehen werden, die nur von den Gemeinden selbst oder von einer aus Kommunen gebildeten Verbandskörperschaft (wie dem BKPV) erfüllt werden dürfte (so aber Wieland, a. a. O., 1475 ff.). Solange die Einschätzungsprärogative der einzelnen Gemeinden hinsichtlich der Aufgaben- und Mittelauswahl gewahrt bleibt und die Berichte des überörtlichen Prüfungsorgans lediglich feststellenden und empfehlenden Charakter haben, ohne sich zu einer - in Selbstverwaltungsangelegenheiten unzulässigen - „Einmischungsaufsicht“ zu entwickeln (vgl. dazu BVerfG, B. v. 21.6.1988 - BVerfGE 78, 331/341 = NVwZ 1989, 45), ist daher gegen diese externe Prüfung, deren Ergebnisse primär den Kommunen zugute kommen, von Verfassungs wegen nichts einzuwenden (ebenso Albers, a. a. O., Rn. 6 und 41 ff.).
bb) Es bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass neben den bereits unmittelbar kraft Gesetzes zu Mitgliedern des BKPV erklärten kreisfreien Städten, Großen Kreisstädten, Landkreisen und Bezirken (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 PrVbG) die gesetzliche Möglichkeit geschaffen wurde, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften vom StMI im Einzelfall zu Prüfungsverbandsmitgliedern zu bestimmen (Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG). Eine solche Zwangsmitgliedschaft stellt weder einen Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht dar (1), noch unterliegt sie einem förmlichen Gesetzesvorbehalt (2). Die für die Zuweisung zum BKPV normierten gesetzlichen Voraussetzungen genügen im Übrigen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen (3) und können auch ihrem Inhalt nach nicht als sachwidrig angesehen werden (4).
(1) In der Bestimmung einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV liegt kein unzulässiger Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der Organisations- und Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV).
Zur gemeindlichen Organisationshoheit gehört zwar auch die Befugnis, darüber zu befinden, ob bestimmte kommunale Aufgaben eigenständig oder gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen werden und ob hierzu gemeinsame Institutionen gegründet werden (vgl. BVerfG, U. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331/361 = NVwZ 2008, 183 m. w. N.; B. v. 27.11.1986 - 2 BvR 1241/82 - NVwZ 1987, 123). Diese sog. Kooperationshoheit, die neben der Freiheit zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse auch einen grundsätzlichen Schutz vor Zwangsverbandsbildungen und der darin liegenden partiellen „Aufgabenentörtlichung“ umfasst (vgl. Löwer in v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, 6. Aufl., Art. 28 Rn. 81 ff.) und damit das Äquivalent zu der den Gemeinden nicht zustehenden (positiven und negativen) grundrechtlichen Vereinigungs- bzw. Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG bildet, ist hier aber nicht unmittelbar berührt. Denn bei der überörtlichen Finanzkontrolle handelt es sich nicht um eine ursprünglich von der Gemeinde zu erfüllende Aufgabe, die sie durch die unfreiwillige Mitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband verlieren würde. Erfolgt keine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG zum BKPV, so sind für die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen nicht die einzelnen Gemeinden bzw. Verwaltungsgemeinschaften zuständig, sondern die bei den Landratsämtern bestehenden staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG). Mit der Bestimmung zu Mitgliedern eines überörtlich zuständigen Prüfungsverbands wird also den betreffenden Kommunen kein bisheriger Gegenstand ihrer Verwaltungs- und Organisationsbefugnisse entzogen; sie werden lediglich zur Erfüllung einer zwar auch sie betreffenden, jedoch über ihren lokalen Bezugsrahmen weit hinausgehenden öffentlichen Aufgabe mit herangezogen.
Eine solche Inpflichtnahme einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften durch verbindliche Zuweisung zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft stellt zwar ebenfalls einen Eingriff in die kommunale Organisationshoheit dar. Dieser ist aber nicht an den vergleichsweise strengen Erforderlichkeitsvoraussetzungen zu messen, die in der Verfassungsrechtsprechung und Teilen der Literatur an die Übertragung von gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben auf öffentlich-rechtliche Zwangsverbände gestellt werden (hierzu Löwer, a. a. O., Rn. 82 m. w. N.). Es gelten stattdessen die allgemeinen Anforderungen an gesetzliche Organisationsregelungen im Bereich der Kommunen. Danach steht den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein gewisser organisatorischer Freiraum zu, der einer umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung entgegensteht (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/238 = NVwZ 1995, 677). Mit seinen organisationsrechtlichen Vorgaben darf der Gesetzgeber den Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht aushöhlen, z. B. durch eine zu hohe Regelungsdichte; er muss darüber hinaus auch schon im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs dafür sorgen, dass den Gemeinden ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verbleibt (BVerfG, a. a. O., 238 ff.).
Gemessen an diesen Vorgaben ist die in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit der Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften an den BKPV nicht zu beanstanden. Sie dient ersichtlich dem Zweck, in bestimmten Einzelfällen die Aufgabe der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter zu entziehen und sie auf eine landesweit tätige öffentlich-rechtliche Körperschaft zu übertragen, die eigene Beamte und sonstige Bedienstete beschäftigt (Art. 1 Abs. 2 PrVbG), bei ihren Prüfungsgeschäften unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist (Art. 2 Abs. 5 PrVbG), ihre Rechtsverhältnisse durch Satzung regelt (Art. 4 Abs. 3 PrVbG) und sich durch Beiträge, Gebühren und Umlagen ihrer Mitglieder sowie jährliche Zuweisungen aus dem Staatshaushalt finanziert (Art. 5 PrVbG). Ob der BKPV angesichts dieser besonderen organisatorischen Gestaltung in vergleichbarer Weise wie die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen oder sogar besser als diese geeignet ist, die überörtlichen Prüfungen insbesondere bei kleinen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden und bei Verwaltungsgemeinschaften vorzunehmen, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht näher aufgeklärt werden. Denn zum einen kommt dem parlamentarischen Gesetzgeber bei der Frage, ob die von ihm gewählten Mittel zur Erreichung der erstrebten Ziele geeignet sind, ein weiter Einschätzungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. BVerfG, B. v. 18.7.2000 - 2 BvR 1501/91 - NVwZ 2001, 66 m. w. N.). Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass für kommunale Organisationsfragen nicht etwa ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde gilt, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/240 = NVwZ 1995, 677). Die Verfassung setzt vielmehr eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen eigene Vorstellungen zugrunde zu legen. Staatliche Vorgaben für die kommunale Organisation können demgemäß z. B. mit dem allgemeinen Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder mit dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden (BVerfG, a. a. O., 240). Bei derartigen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber zudem typisieren; er braucht also nicht jeder einzelnen Gemeinde und auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden gesondert Rechnung zu tragen; dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter der Regelung (BVerfG, a. a. O., 241 m. w. N.).
Angesichts dieser umfassenden Regelungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers kann gegen die Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG nicht eingewandt werden, dass die Entscheidung über die Auswahl des für die überörtliche Rechnungsprüfung jeweils zuständigen Organs grundsätzlich der zu prüfenden Gemeinde überlassen bleiben müsse, da es sich um eine die kommunale Organisationshoheit betreffende Frage handle. Ebenso wenig kann eine an grundrechtlichen Maßstäben orientierte Eingriffsprüfung verlangt werden, bei der die Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der getroffenen Regelung im Einzelnen nachgewiesen werden müsste. Denn bei der Ermächtigung des StMI, einzelne Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen, handelt es sich um keinen gesetzlichen Eingriff in eine originäre Rechtsposition der Kommunen, sondern um eine auf der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV beruhende „rahmensetzende“ Bestimmung, mit welcher der parlamentarische Gesetzgeber sein kommunalverfassungsrechtliches Grundkonzept zur Geltung bringt. Die Zwangsmitgliedschaft in der überörtlichen Verbandskörperschaft berührt keine identitätsbestimmenden Merkmale der kommunalen Eigenverantwortung; sie betrifft vorrangig die administrative und nicht die bürgerschaftlich-demokratische Dimension der gemeindlichen Selbstverwaltung (vgl. zur zwangsweisen Zuordnung von Gemeinden zu einer VG BVerfG, B. v. 19.11.2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1/17 = NVwZ 2003, 850).
Aus den gleichen Gründen liegt in der Regelung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG auch kein unzulässiger Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Diese gewährleistet zwar, dass den Kommunen das eigenverantwortliche Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens nicht aus der Hand genommen wird. Die Finanzhoheit ist aber nicht schon dadurch betroffen, dass den Gemeinden einzelne kostenträchtige Aufgaben oder Pflichten auferlegt werden (BVerfG, B. v. 7.1.1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520 m. w. N.). Auch die mit der Zwangsmitgliedschaft im BKPV verbundene Verpflichtung zur Zahlung von Beiträgen, Gebühren und Auslagen berührt daher noch nicht das finanzielle Selbstverwaltungsrecht der betreffenden Gemeinden.
Ob die kommunale Selbstverwaltungsgarantie über eine eigenständige Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft hinaus auch eine angemessene Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung umfasst, ist bislang nicht abschließend geklärt (offen gelassen von BVerfG, B. v. 9.3.2007 - 2 BvR 2215/01 - BVerfGK 10, 365 = NVwZ-RR 2007, 435 m. w. N.; vgl. auch BayVerfGH, E. v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGH 60, 184/215 ff.; BVerwG, U. v. 31.1.2013 - 8 C 1/12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 19 ff. = NVwZ 2013, 1078). Soweit ein solcher Anspruch bejaht wird, kann er aber durch eine finanziell belastende staatliche Regelung nur verletzt sein, wenn die Gemeinden dadurch die ihnen obliegenden Aufgaben nicht mehr angemessen oder in dem erforderlichen Mindestmaß erfüllen können (vgl. BVerfG, U. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808/82 u. a. - BVerfGE 71, 25/37 = NVwZ 1986, 289; B. v. 26.2.1999 - 2 BvR 1268/96 - NVwZ-RR 1999, 417). Dies ist hier weder erkennbar noch vom Klägerin substantiiert dargelegt worden. Nach der Haushaltssatzung des BKPV für das Jahr 2014 (http://www.bkpv.de/grundlagen/hsatzung.htm) betragen die Jahresbeiträge für kreisangehörige Gemeinden lediglich 34,46 Cent je Einwohner (§ 4 Abs. 1 Buchst. d); darüber hinaus sind für die einzelnen Rechnungs- und Kassenprüfungen Gebühren in Höhe von 66 Euro je Stunde (§ 5 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1) zuzüglich einer Gebühr in Höhe von 4 v. H. der Gebührensumme für die Berichtsausfertigung (§ 5 Abs. 3) sowie Nebenkostenpauschalen in Höhe von 47 Euro je Reisetag (§ 5 Abs. 4) zu entrichten. Damit liegt der an den BKPV zu zahlende Gesamtbetrag zwar in jedem Falle höher als die bei einem Tätigwerden der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anfallenden Kosten in Form von Verwaltungsgebühren (bisher: 44 Euro pro Stunde; seit 1.5.2014: 50 Euro; ab 1.5.2015: 54 Euro; vgl. VO v. 4.4.2014, GVBl. S. 170). Diese Mehrbelastung macht aber einen so geringen Betrag aus, dass sie die finanzielle Mindestausstattung selbst bei kleineren und leistungsschwächeren Gemeinden nicht ernsthaft in Frage stellen kann. Es bedarf insoweit auch keiner Prüfung, ob die höheren Kosten des überörtlich tätigen Prüfungsorgans - wie der Beklagte annimmt - Ausdruck und Folge einer besonderen fachlichen Qualifikation der dort tätigen Prüfer bzw. einer erhöhten Prüfungsintensität sind, so dass sich aus der Zuweisung zum BKPV in aller Regel zusätzliche Einspareffekte beim kommunalen Haushaltsvollzug ergeben könnten. Selbst wenn sich solche Kompensationswirkungen in der Praxis nicht nachweisen ließen, wäre durch die zuweisungsbedingten Mehrkosten angesichts ihrer geringen Höhe die Finanzhoheit der betreffenden Gemeinden noch nicht verletzt.
Die mit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit, kreisangehörige Gemeinden durch ministeriellen Zuweisungsbescheid zu Zwangsmitgliedern des BKPV zu erklären, verstößt auch nicht gegen das in der Bayerischen Verfassung verankerte Konnexitätsprinzip. Danach hat zwar der Staat, wenn er „besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer gemeindlicher Aufgaben“ stellt (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 BV), gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen (Satz 1) bzw. im Falle einer Mehrbelastung der Gemeinden einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu schaffen (Satz 2). Ob diese Tatbestandsvoraussetzungen auch dann erfüllt sind, wenn sich die kostenerhöhenden staatlichen Vorgaben nicht auf bestimmte gemeindliche Sachaufgaben (Art. 57, 58 GO) beziehen, sondern - wie bei den Vorschriften zur überörtlichen Finanzkontrolle - nur auf die innerorganisatorische Querschnitts-„Aufgabe“ einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung (Art. 106 GO), erscheint allerdings fraglich (verneinend für die Verpflichtung zur Einführung eines Rechnungsprüfungsamts SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057/1060 f.; ebenso für die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik LVerfG MV, U. v. 26.11.2009 - LVerfG 9/08 - KommJur 2010, 292 m. w. N.; Wollenschläger in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates ..., 5. Aufl., Art. 83 Rn. 64; vgl. LT-Drs. 15/6303 S. 2; a. A. Benzing/Knill/Bauer, DÖV 2007, 550/554 f.). Diese Frage bedarf hier aber keiner Klärung, da die Konnexitätsanforderungen des Art. 83 Abs. 3 BV schon aus einem anderen Grund nicht zur Anwendung kommen können. Denn diese Vorschrift erfasst nur die nach ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2004 (§ 2 des G.v. 10.11.2003, GVBl. S. 816) übertragenen Aufgaben bzw. gestellten Anforderungen (BayVerfGH, E. v. 6.2.2007 - Vf. 14-VII-04 - VerfGH 60, 30/36 = BayVBl. 2007, 364 m. w. N.). Der bis dahin vorhandene Bestand an kommunalen Aufgaben und an Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung ist nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers kostenmäßig durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen abgedeckt (LT-Drs. 14/12011 S. 7). Da die seit dem 1. Mai 1978 unverändert geltenden Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG (G.v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139), die eine Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften zum BKPV ermöglichen, schon vor Inkrafttreten des Art. 83 Abs. 3 BV n. F. Wirksamkeit erlangt haben, sind sie nicht an dieser Verfassungsnorm zu messen. Auch soweit von den genannten Vorschriften gegenüber einzelnen Kommunen erst nach dem 1. Januar 2004 Gebrauch gemacht wird, ändert sich an dieser Beurteilung nichts, da die mit dem Konnexitätsprinzip verbundene Ausgleichsverpflichtung nicht erst infolge der jeweiligen Gesetzesanwendung, sondern schon durch den zugrunde liegenden Rechtsetzungsakt entsteht (vgl. Wollenschläger, a. a. O., Rn. 75).
Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, durch das in der Satzung des BKPV (Bek. des StMI v. 30.6.2008 Nr. IB4-1517.31-35, AllMBl. S. 391) vorgesehene Recht, Zutritt zu allen Dienst- und Betriebsräumen sowie die Öffnung von Behältern zu verlangen und Ortsbesichtigungen vorzunehmen (§ 4 Abs. 4), und durch die Zugehörigkeit des Geschäftsführenden Präsidenten des Sparkassenverbandes... zum Landesausschuss (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3) und zum Vorstand des BKPV (§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3) werde in unzulässiger Weise in das Selbstverwaltungsrecht der (unfreiwilligen) gemeindlichen Verbandsmitglieder eingegriffen. Diese Einwände sind schon deshalb unbeachtlich, weil die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen eines förmlichen Gesetzes nicht davon abhängen kann, ob die (von einer nichtstaatlichen Verbandskörperschaft erlassenen) untergesetzlichen Ausführungsbestimmungen ihrerseits rechtmäßig sind. Sollte letzteres hier nicht der Fall sein, könnte sich die Klägerin nicht gegen ihre Zuweisung zum BKPV nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG, sondern allenfalls gegen eine Anwendung der beanstandeten Satzungsbestimmungen wenden, soweit sie dadurch in eigenen Rechten betroffen ist. Davon abgesehen ist aber auch nicht erkennbar, dass der BKPV mit den angesprochenen Regelungen über die ihm gesetzlich verliehene Satzungsbefugnis (Art. 4 Abs. 3 PrVbG) hinausgegangen wäre. Die in § 4 Abs. 4 der Satzung genannten Informations- und Inspektionsrechte ergeben sich für die überörtlichen Prüfungsorgane bereits unmittelbar aus Art. 106 Abs. 6 GO bzw. aus Art. 123 Abs. 1 Nr. 14 GO i. V. m. § 1 Abs. 2 und 3 KommPrV. Entgegen den Bedenken der Klägerin erwachsen aus der satzungsrechtlich vorgesehenen Mitgliedschaft des Geschäftsführenden Präsidenten des Sparkassenverbands ... in den Leitungsorganen des BKPV auch keine Interessenkonflikte hinsichtlich solcher Mitgliedsgemeinden, die in Geschäftsbeziehungen zu anderen Kreditinstituten als den örtlichen Sparkassen stehen und hierbei auf besondere Vertraulichkeit angewiesen sind. Der Sparkassenverband ... ist kein unmittelbar im Kreditgeschäft tätiges konkurrierendes Unternehmen, sondern ein aus den (kommunalen) Trägern der Sparkassen und den Sparkassen selbst gebildeter Dachverband, dem gegenüber den einzelnen Sparkassen die Funktion einer zentralen Prüfungsinstanz zukommt (Art. 22 SpkG, § 22 Abs. 2 und 3 SpkO). Seine Repräsentanten können daher nicht als Interessenvertreter der einzelnen örtlichen Sparkassen angesehen werden.
(2) Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Entscheidung darüber, ob neben sämtlichen kreisfreien Städten und Großen Kreisstädten (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 PrVbG) auch einzelne (weitere) kreisangehörige Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sein sollen, nicht unmittelbar vom Gesetzgeber getroffen, sondern gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG dem StMI überlassen worden ist. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich kein umfassender institutioneller Gesetzesvorbehalt dergestalt, dass organisationsrechtliche Regelungen allein vom Parlament erlassen werden dürften (vgl. BVerfG, B. v. 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 u. a. - BVerfGE 40, 237/248 ff. = NJW 1976, 34; BVerwG, U. v. 22.1.2004 - 4 A 32/02 - BVerwGE 120, 87/96 = NVwZ 2004, 722). In der Zuweisung einzelner Gemeinden oder kommunaler Zusammenschlüsse zum BKPV liegt auch keine allgemeine Organisations- oder Zuständigkeitsregelung, für die nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV ein landesverfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt gelten würde (vgl. Huber in Meder/Brechmann, a. a. O., Art. 77 Rn. 3 ff.). Die mit der Zuweisung begründete (Pflicht-) Mitgliedschaft bildet vielmehr lediglich eine Tatbestandsvoraussetzung für die in Art. 105 Abs. 1 GO bzw. Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG gesetzlich angeordnete Prüfungszuständigkeit des BKPV. Da die Einzelzuweisungen auf einer gesetzlichen Befugnisnorm beruhen und damit Akte der vollziehenden Gewalt darstellen, muss die dafür zuständige Stelle entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin nicht - wie dies allein beim Landtag der Fall wäre (Art. 14 BV) - unmittelbar demokratisch legitimiert sein. Die Zuständigkeit des StMI als einer - über den parlamentarisch verantwortlichen Minister (Art. 51 Abs. 1 BV) - mittelbar demokratisch legitimierten obersten Landesbehörde ist daher aus verfassungsrechtlicher Sicht in keiner Weise zu beanstanden.
Soweit die Klägerin im Übrigen rügt, dass in der Vorschrift des Art. 105 GO keine Regelung oder Regelungsermächtigung zur zwangsweisen Zuweisung von Gemeinden zum BKPV enthalten sei, lässt sich auch daraus kein Verfassungsverstoß ableiten. Die speziellen formell-gesetzlichen Normen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 PrVbG sind von der Gesetzgebungskompetenz des Bayerischen Landtags (Art. 70 ff. BV) gedeckt und bedürfen zu ihrer Wirksamkeit keiner vorherigen „Öffnungsklausel“ in den allgemeinen kommunalrechtlichen Bestimmungen der Gemeindeordnung. Aus Art. 105 Abs. 1 GO ergibt sich auch weder ausdrücklich noch konkludent eine Einschränkung dahingehend, dass der BKPV die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen nur bei solchen Mitgliedern durchführen dürfte, deren Beitritt auf einer freien Entscheidung der betreffenden Gebiets- oder Verbandskörperschaft beruhte. Selbst wenn dies der ursprünglichen Vorstellung des Gesetzgeber entsprochen hätte, geht jedenfalls nach den späteren und spezielleren Gesetzesvorschriften des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 PrVbG die Zuständigkeit zur überörtlichen Finanzkontrolle auch bei den unfreiwilligen Verbandsmitgliedern auf den BKPV über, so wie es mit dem Erlass dieser Bestimmungen erkennbar beabsichtigt war (vgl. LT-Drs. 8/5706 S. 1 ff.).
(3) Gegen die Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG kann auch nicht eingewandt werden, dass die dort geregelten Voraussetzungen für eine Zuweisung zum BKPV zu unbestimmt seien.
Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 3 Abs. 1 BV) verlangt, dass die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in einer Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Das Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber allerdings nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Er ist nur gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist; dabei ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Es reicht dabei aus, wenn sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfG, U. v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u. a. - BVerfGE 102, 254/337 = BayVBl. 2001, 110 m. w. N.).
Daran gemessen bestehen gegen die hier streitentscheidende Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden „mit mehr als 5.000 Einwohnern“ in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind, keine Bedenken. Mit dieser Zahlenangabe hat der Gesetzgeber eindeutig bestimmt, ab welcher Größe kreisangehörige Gemeinden der ministeriellen Regelzuweisung unterliegen. Er hat zudem festgelegt, wann diese Grenze überschritten (gewesen) sein muss und wie dies im Einzelfall festzustellen ist. Insoweit gilt nach Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG die Vorschrift des Art. 122 GO, die auf die bei der letzten Wahl der Gemeinderatsmitglieder zugrunde gelegte Einwohnerzahl verweist. Maßgeblich ist demnach gemäß Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG der letzte fortgeschriebene Stand der Bevölkerung, der vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung früher als sechs Monate vor dem Wahltag veröffentlicht wurde. Eine spätere Änderung, insbesondere ein Absinken unter die 5.000-Einwohner-Grenze, lässt also die Anwendbarkeit des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein noch nicht entfallen.
Die Formulierung, wonach solche größeren Gemeinden „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen „sind“, bringt mit hinreichender Bestimmtheit zum Ausdruck, dass schon die bloße Überschreitung der genannten Einwohnergrenze für die Zuweisung ausreicht, sofern keine ortsbezogenen Besonderheiten vorliegen, die ein Abweichen von der Regel rechtfertigen. Welche Umstände eine Ausnahme begründen können, musste der Gesetzgeber dabei nicht ausdrücklich festlegen, zumal dies angesichts der Vielfalt der örtlichen Verhältnisse ohnehin nicht abschließend möglich gewesen wäre. Aus dem Sinn und Zweck der Regelung und dem systematischen Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ergibt sich aber, dass von der Regelzuweisung nur abgesehen werden darf, wenn bei der betreffenden Gemeinde im Vergleich zu Gemeinden ähnlicher Größe über einen voraussichtlich längeren Zeitraum hinweg atypische Verhältnisse bestehen, die sich auf Art, Umfang oder Schwierigkeit der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung nach Art. 106 GO nicht unerheblich auswirken können. Als Beispiel einer derartigen Sonderkonstellation kann der vom Beklagten angeführte Fall einer Gemeinde gelten, von deren knapp über 5.000 Einwohnern mehr als 1.000 in einer Betreuungseinrichtung leben und daher nicht mit eigenen Haushalten an die kommunalen Versorgungseinrichtungen angeschlossen sind. Unter solchen Umständen ist anzunehmen, dass die gemeindlichen Verwaltungsvorgänge und dementsprechend auch die anfallenden Prüfungsgeschäfte einen deutlich geringeren Umfang haben als bei einer typischen 5.000-Einwohner-Gemeinde; damit liegt kein Regelfall mehr vor, so dass eine Zuweisung zum BKPV nur noch nach der Ermessensvorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG in Betracht kommt.
(4) Dass der Gesetzgeber für die Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein auf das Überschreiten der 5.000-Einwohner-Grenze abgestellt hat, kann nicht als sachwidriges Differenzierungskriterium und damit als eine willkürliche Ungleichbehandlung der Gemeinden angesehen werden.
Wie ein Blick auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, 4 und 5 PrVbG zeigt, folgt die Zuständigkeit der beiden in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorgane dem Grundsatz, dass die größeren kommunalen Gebietskörperschaften dem BKPV und die kleineren Körperschaften den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zugewiesen sind. Gemäß diesem Verteilungsprinzip sieht Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG für bevölkerungsstarke kreisangehörige Gemeinden „in der Regel“ ebenfalls die Zuweisung zum BKPV vor. Diese Grenzziehung lässt sich bereits mit dem allgemeinen gesetzgeberischen Ziel rechtfertigen, das Prüfungsvolumen des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Gemeinden - zusätzlich zu den schon kraft Gesetzes zugewiesenen Großen Kreisstädten - regelmäßige Prüfungsaufgaben zu übertragen (so die Gesetzesbegründung, LT-Drs. 8/5706 S. 1), so dass die Aufgabenbereiche der beiden Prüfungsorgane in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden (LT-Drs., a. a. O., 26). Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, dass sich mit wachsender Zahl der Einwohner auch die Vielfalt und der Schwierigkeitsgrad der zu prüfenden Vorgänge tendenziell erhöht. Auf die Frage, ob mit zunehmender Gemeindegröße auch die Fehlerquote beim Vollzug der gemeindewirtschaftlichen Vorschriften ansteigt, kommt es dabei nicht entscheidend an. Selbst wenn man die Feststellung des in der mündlichen Verhandlung anwesenden Prüfers des BKPV zugrunde legt, wonach bei kleineren Gemeinden wegen des dort häufig fehlenden rechtlichen Fachwissens ein besonders hoher Beratungs- und Korrekturbedarf besteht, lässt dies die gesetzliche Zuständigkeitsverteilung zwischen den beiden Prüfungsorganen noch nicht als sachwidrig erscheinen. Der Gesetzgeber durfte jedenfalls berücksichtigen, dass die bevölkerungsstärkeren Gemeinden regelmäßig ein größeres Haushaltsvolumen aufweisen, so dass den dort auftretenden Mängeln ein entsprechend höheres Gewicht zukommt.
Für die Grenze von 5.000 Einwohnern als Unterscheidungskriterium zwischen kleineren und größeren Gemeinden finden sich auch normative Anknüpfungspunkte in der Gemeindeordnung. Kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern haben - vorbehaltlich abweichender Satzungsbestimmungen (Art. 34 Abs. 2 Satz 1 GO) - keinen ehrenamtlichen, sondern einen berufsmäßigen ersten Bürgermeister (Art. 34 Abs. 1 Satz 3 GO); zudem muss dort für die örtliche Rechnungsprüfung ein eigener Ausschuss gebildet werden (Art. 103 Abs. 2 GO). Angesichts dieser zumindest ansatzweise erfolgten Professionalisierung und Spezialisierung auf der Ebene der Kommunalverwaltung erscheint es nur konsequent, dass den betreffenden Gemeinden bei der überörtlichen Rechnungsprüfung auch eine besonders qualifizierte Kontrollinstanz mit landesweiter Prüfungserfahrung gegenübergestellt wird.
b) Von seiner gesetzlich verliehenen Befugnis zur Zuweisung einer Gemeinde zum BKPV hat das StMI gegenüber der Klägerin in rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.
aa) Bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 2. November 2012 gehörte die Klägerin zu den kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern, die gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen waren. Maßgebend für die Feststellung des örtlichen Bevölkerungsstands waren gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG die vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung in seinem Statistischen Bericht Kennziffer A I 2 vj 4/06 veröffentlichten „Einwohnerzahlen am 31. Dezember 2006, Gemeinden, Kreise und Regierungsbezirke in ...“ (s. Bek. v. 26.7.2007, AllMBl. S. 375). Danach hatte die Klägerin zum genannten Stichtag 5.167 Einwohner.
bb) Zu dem für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung lagen bei der Klägerin keine ortsbezogenen Besonderheiten vor, die ein Absehen von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erlaubt hätten.
(1) Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass sie eine vergleichsweise hohe Verschuldung aufweise und mit ihrer Bevölkerungszahl nur knapp über der Grenze von 5.000 Einwohnern liege. Inwiefern diese beiden Gesichtspunkte einer Prüfung durch den BKPV entgegenstehen sollen, ist nicht ersichtlich. Der hohe Schuldenstand spricht eher für einen gesteigerten Kontroll- und Beratungsbedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung, so dass die Mitgliedschaft im BKPV den Vorstellungen des Gesetzgebers hier in besonderer Weise entspricht. Es ist auch nicht erkennbar, dass die Klägerin mittlerweile unter die 5.000-Einwohner-Grenze abgesunken wäre oder dass eine solche Entwicklung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit bevorstünde und damit möglicherweise Anhaltspunkte für einen Ausnahmefall vorlägen. Nach dem Bericht des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung Kennziffer A I 2 vj 4/2012 war die Einwohnerzahl der Klägerin am 31. Dezember 2012 vielmehr sogar auf 5.231 leicht angestiegen.
Es ist in diesem Zusammenhang auch ohne Bedeutung, dass die Klägerin ihre Haushaltswirtschaft in Ausübung des in Art. 61 Abs. 4 GO eingeräumten Wahlrechts nicht nach den Grundsätzen der doppelten Haushaltsführung (Doppik), sondern nach den Grundsätzen der Kameralistik führt. Dieses traditionelle Buchungssystem, das bis Ende 2006 allen bayerischen Gemeinden zwingend vorgegeben war, ist bis heute in der Praxis weithin vorherrschend, so dass sich aus seiner Weiterverwendung noch kein atypischer Fall im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ergibt, auch wenn umgekehrt bei den (wenigen) Gemeinden mit doppischer Haushaltsführung gegenwärtig ein besonders hoher Beratungs- und Kontrollbedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung festzustellen sein mag.
(2) Soweit die Klägerin vorträgt, aus der Zwangsmitgliedschaft im BKPV entstünden für sie höhere Kosten, die nicht durch zu erwartende Effizienzgewinne ausgeglichen würden, wohingegen sich aus der bisherigen Zusammenarbeit mit der ortsnäheren staatlichen Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt besondere Synergieeffekte vor allem im Zusammenwirken mit der staatlichen Rechtsaufsicht ergäben, handelt es sich ersichtlich um keine auf örtlichen Besonderheiten beruhenden Umstände, die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG einen Ausnahmefall begründen könnten. Die genannten Einwände stellen vielmehr die Richtigkeit der Entscheidung, die Rechnungs- und Kassenprüfung bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern grundsätzlich dem BKPV zu übertragen, ganz allgemein in Frage. Da diese Regelung, wie oben dargelegt, vom organisationsrechtlichen Gestaltungsermessen des Kommunalgesetzgebers gedeckt ist, können dagegen erhobene generelle Einwendungen nicht von einzelnen Gemeinden als ausnahmebegründende Sonderbelange geltend gemacht und einer getroffenen Zuweisungsentscheidung entgegengehalten werden.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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