Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 18. Mai 2017 - 2 B 17.543

I. Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 11. Februar 2015 wird die Klage abgewiesen. Die Anschlussberufung des Klägers wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger betreibt ein Fahrgeschäft, das als fliegender Bau einer befristeten Ausführungsgenehmigung bedarf. Sie wurde dem Kläger erstmals im Jahr 1992 erteilt und in der Folgezeit auf der Grundlage der als Technische Baubestimmung eingeführten technischen Regel DIN 4112 jährlich verlängert.

1. Der Kläger wendet sich nun gegen die Nr. 1 der „Auflagen und Bedingungen“ der Verlängerung der Ausführungsgenehmigung der Beklagten vom 11. März 2014. Diese lautet wie folgt:

„Die technische Grundlage für fliegende Bauten hat sich durch die zum 01.01.2013 bauaufsichtlich eingeführte Norm DIN EN 13814 geändert. Um dieser Neuerung Rechnung zu tragen, haben die obersten Bauaufsichten in Deutschland beschlossen, dass alle bestehenden fliegenden Bauten hinsichtlich der Einhaltung des neuen Standards zu überprüfen sind. Bitte lassen Sie bis zur nächsten Verlängerung der Ausführungsgenehmigung diese Überprüfung durch die Erstprüfstelle der Anlage, in Ihrem Fall der TÜV SÜD in München, durchführen und legen Sie der Genehmigungsstelle einen entsprechenden Bericht über die erfolgte Prüfung vor.“

Das Europäische Komitee für Normung (CEN = Comité Europeen de Normalisation) hat die Europäische Norm EN 13814 ausgearbeitet, die aufbauend auf den nationalen Normen wie der DIN 4112 fliegende Bauten mit Ausnahme der gesondert geregelten Zelte betrifft. Unter Punkt 1. Anwendungsbereich ist darin bestimmt, dass die Norm EN 13814 nicht fliegende Bauten betrifft, die vor Veröffentlichung dieser Norm hergestellt wurden. Die Übernahme in den nationalen Geltungsbereich nach der Annahme durch das CEN erfolgte am 19. Mai 2004 unverändert mit Gültigkeit ab dem 1. Juni 2005 durch das dafür aufgrund entsprechender Verträge zuständige Deutsche Institut für Normung e.V. (DIN e.V.). In den Mitteilungen des DIN e.V. (Ausgabe 2013-02) heißt es ausdrücklich, dass die DIN EN 13814 nicht für fliegende Bauten gilt, die vor der Veröffentlichung dieses Dokuments durch das CEN im Jahr 2004 hergestellt wurden. Zeitgleich wurden entsprechend den vertraglichen Verpflichtungen zwischen den Europäischen Normungsinstituten die nationale Norm DIN 4112 vollständig zurückgezogen und nicht mehr fortgeschrieben.

Mit der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 30. November 2012 (2132.3-I, AllMBl 2012, 965/976) wurde die DIN EN 13814 gemäß Art. 3 Abs. 2 BayBO als Technische Baubestimmung durch auf Aufnahme in die Anlage „Liste der Technischen Baubestimmungen - Fassung Januar 2013 -“ unter Teil I Nr. 2.7.2 mit Anlage 2.7/8 eingeführt. Bis zu diesem Zeitpunkt galt die als technische Regel durch den DIN e.V. bereits zurückgezogene nationale Norm DIN 4112 als technische Baubestimmung nach Art. 3 Abs. 2 BayBO weiter. In der Spalte „Bezugsquelle/Fundstelle“ wird mit „...“ auf den Beuth Verlag GmbH als Bezugsquelle für die DIN EN 13814 verwiesen (s. AllMBl 2012, 965/980). Die Anlage 2.7/8 zur Liste der Technischen Baubestimmungen (AllMBl 2012, 965/1014-1015) enthält Änderungen und Hinweise zur Anwendung der DIN EN 13814. Unter anderem wird in Nr. 1.1 der Anwendungsbereich dahingehend geändert, dass Abschnitt 1 der DIN EN 13814 neu gefasst wird. Dabei entfällt der Passus ersatzlos, dass die DIN EN 13814 keine fliegenden Bauten betrifft, die vor der Veröffentlichung durch das CEN hergestellt wurden. Unter Nr. 1.2 der Anlage 2.7/8 wird angeordnet, dass für die Anwendung der Norm die Auslegungen, Stand: März 2010, zu beachten sind, die vom Arbeitsausschuss Fliegende Bauten NA 005-11-15 AA (http: …www.nabau.din.de) veröffentlicht wurden. Nr. 5 der Anlage 2.7/8 ändert Abschnitt 6 der DIN EN 13814, welcher die Anforderungen an die Konstruktion und Herstellung von fliegenden Bauten regelt. Darin wird nunmehr bestimmt, dass statt der von der Einführung ausgenommenen Abschnitte der DIN EN 13814 die Anforderungen der Richtlinie über den Bau und Betrieb Fliegender Bauten, Fassung Juni 2010, gelten. Diese Richtlinie wurde als Anhang 2 zur Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 8. November 2012 (IIB/-4115.121-001/12) „Fliegende Bauten, Vollzug des Art. 72 der Bayerischen Bauordnung“ eingeführt (AllMBl 2012, 1046). Nummer 3.2 dieser Bekanntmachung bestimmt weiterhin, dass die Geltungsdauer einer Ausführungsgenehmigung nur verlängert werden darf, wenn bei älteren Fahrgeschäften mit hohen dynamischen Beanspruchungen eine Sonderprüfung durch Sachverständige (Nummer 5.2) durchgeführt wurde, die erstmals 12 Jahre nach Inbetriebnahme erfolgen muss (anschließend im Abstand von sechs Jahren). Mit Stand vom 13. Dezember 2013 hat zudem der Arbeitskreis „Fliegende Bauten“ der Fachkommission „Bauaufsicht“ der Bauministerkonferenz (ARGEBAU) Entscheidungshilfen für die Verlängerung von Ausführungsgenehmigungen beschlossen. Diese Entscheidungshilfe enthält zudem Musternebenbestimmungen (MNB) darunter die MNB Nummer 6 mit folgendem Inhalt:

„Die nächste Verlängerung der Ausführungsgenehmigung kann nur dann erfolgen, wenn das Fahrgeschäft im Hinblick auf die Anforderungen nach DIN EN 13814 überprüft und bewertet wurde. Die Bewertung ist durch die Vorlage des Prüfberichts einer Prüfstelle für Fliegende Bauten zu dokumentieren. Dieser Prüfbericht muss mindestens die Erfüllung folgender Punkte bestätigen: …“

Eine Neuauflage der Entscheidungshilfen wurde vom Arbeitskreis „Fliegende Bauten“ der Fachkommission „Bauaufsicht“ der ARGEBAU im Dezember 2014 beschlossen. In der Anlage 1 zu diesen Entscheidungshilfen wird eine weitere Frist gewährt.

„Fristverlängerung für Fahrgeschäfte

Anwendungsfall:

Die Ausführungsgenehmigung eines Fahrgeschäftes wurde bereits einmal unter Bezugnahme der MNB 6 verlängert. Nun steht die nächste Verlängerung an. Diese Verlängerung kann nach MNB 6 nur dann erfolgen, wenn der ebenfalls in NMB 6 beschriebene Prüfbericht vorgelegt wird. Der Prüfbericht liegt jedoch noch nicht vor.

11 Fristverlängerung und deren Voraussetzungen: 12

Die Ausführungsgenehmigung kann ohne Aktualisierung der Bauvorlagen um jeweils maximal ein weiteres Jahr verlängert werden, wenn 13

– die Eigentümerin/der Eigentümer die Verzögerung der Erstellung des Prüfberichtes nicht zu vertreten hat und 14

– sich aus den für die Verlängerung erforderlichen Prüfungen oder sonstigem Anlass keine konkreten Anzeichen an der Anlage selbst ergeben, die einer Verlängerung entgegenstehen.“

Dem gingen ein Schreiben der Bauministerkonferenz vom 13. Dezember 2013 sowie ein Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 29. September 2014 voraus, wonach die Ausführungsgenehmigung ohne Aktualisierung der Bauvorlagen auf der Grundlage eine Vorprüfberichts auch dann verlängert werden kann, wenn der nach MNB 6 erforderliche Prüfbericht noch nicht vorliegt, da die wenigen Prüfstellen für fliegende Bauten - in Bayern die Landesgewerbeanstalt und der TÜV Süd Industrie Service GmbH - überlastet seien.

Mit Bescheid vom 11. März 2014 verlängerte die Beklagte die Ausführungsgenehmigung des Klägers auf dessen Antrag bis einschließlich 31. Dezember 2014 mit der oben genannten Nr. 1 unter „Auflagen und Bedingungen“. Der Kläger erhob mit Schriftsatz vom 25. September 2014 Klage auf Feststellung, dass nicht die DIN EN 13814 sondern die DIN 4112 auf die Verlängerung der bis 31. Dezember 2014 befristeten Ausführungsgenehmigung anzuwenden ist und focht hilfsweise die Auflage Nr. 1 an. Ein bereits mit Schriftsatz vom 11. August 2014 erhobener Antrag nach § 123 VwGO (Az. M 9 E 14.3788) wurde in der mündlichen Verhandlung des Erstgerichts vom 11. Februar 2015 übereinstimmend für erledigt erklärt. Mit Schriftsatz vom 22. Dezember 2014 erweiterte der Kläger seine Klage um einen Verpflichtungsantrag auf Erteilung der Ausführungsgenehmigung für das Jahr 2015, nachdem die Beklagte mit Bescheid vom 18. November 2014 die Verlängerung wegen vorhandener nicht reparierter Schäden abgelehnt hatte. Dieses Verfahren wurde nach Abtrennung (Az. M 9 K 15.503) aufgrund übereinstimmender Erledigungserklärung ebenfalls eingestellt, nachdem die Beklagte in der o.g. mündlichen Verhandlung die Verlängerung der Ausführungsgenehmigung bis zum 31. Dezember 2015 unter der aufschiebenden Bedingung der Beseitigung der beanstandeten Mängel zusicherte. Der Kläger beantragte zuletzt, festzustellen, dass die Nr. 1 der „Auflagen und Bedingungen“ im Bescheid vom 11. März 2014 rechtswidrig war.

Das Verwaltungsgericht München stellte mit Urteil vom 11. Februar 2015 fest, dass die Nr. 1 der „Auflagen und Bedingungen“ im Bescheid der Beklagten vom 11. März 2014 rechtswidrig war. Zur Begründung führt es aus, dass die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr heraus zulässig sei. Die Nr. 1 sei bereits deshalb rechtswidrig, weil eine Rechtsgrundlage dafür fehle. Die DIN EN 13814 sei zudem in ihrer geänderten Form bereits nicht wirksam nach Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BayBO als technische Baubestimmung eingeführt worden. Art. 72 Abs. 2 Satz 3 BayBO betreffe nur die erstmalige Erteilung der Ausführungsgenehmigung. Zudem könne danach nur eine Überprüfung vor jeder Inbetriebnahme angeordnet werden. Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BayBO ermächtige ebenfalls nicht zur Anordnung eines vorsorglichen Gutachtens. Die Anordnung diene auch nicht der Herstellung einer gesetzlichen Voraussetzung eines Verwaltungsakts im Sinn von Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG. Zudem sei die DIN EN 13814 nicht wirksam nach Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BayBO als technische Baubestimmung mit bindender Wirkung in das Bauordnungsrecht übernommen worden. Es fehle insbesondere an einer allgemein zugänglichen Publikation der DIN EN 13814, so dass ein Verstoß gegen das sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebenden Publizitätserfordernis vorliege (Art. 20 Abs. 3 GG). Zudem sei fraglich, ob die Erforderlichkeit zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit, insbesondere Leben und Gesundheit, nach Art. 3 Abs. 1 BayBO bestehe.

2. Der Verwaltungsgerichtshof ließ mit Beschluss vom 15. März 2017 die Berufung der Beklagten zu.

Nach Auffassung der Beklagten ist die Nr. 1 der „Auflagen und Bedingungen“ rechtmäßig. Rechtsgrundlage für diese Nebenbestimmung sei Art. 72 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 68 Abs. 1, Art. 60 Abs. 1 Satz 1, Art. 2 Abs. 4 Nr. 17 BayBO i.V.m. Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BayBO. Art. 72 BayBO enthalte selbst keine Voraussetzungen zur Erteilung einer Ausführungsgenehmigung, so dass die Vorschriften über die Genehmigung von Sonderbauten anzuwenden seien, da nach Art. 2 Abs. 4 Nr. 17 BayBO fliegende Bauten als Sonderbauten gälten. Der materielle Prüfungsmaßstab ergebe sich somit aus Art. 68 Abs. 1, Art. 60 Abs. 1 Satz 1 BayBO. Mit einbezogen seien nach Art. 60 Satz 1 Nr. 2 BayBO i.V.m. Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BayBO auch alle „Technischen Baubestimmungen“. Die Beklagte sei berechtigt gewesen, die Einhaltung „Technischer Baubestimmungen“ im Weg einer Auflage nach Art. 68 Abs. 3 BayBO i.V.m. Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG zu fordern, da die Nebenbestimmung sicherstellen sollte, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakt erfüllt werden, hier die Einhaltung der „Technischen Baubestimmung“ in Form der DIN EN 13814. Zum Zeitpunkt der Verlängerung der Ausführungsgenehmigung vom 11. März 2014 sei die Einhaltung der am 1. Januar 2013 als Technische Baubestimmung eingeführten DIN EN 13814 bereits hinreichend konkretisiert gewesen. Materiell-rechtlich gelte für die Verlängerung einer Ausführungsgenehmigung nichts anderes als für ihre erstmalige Erteilung. Die befristete Verlängerung sei zudem unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erfolgt, indem entsprechend den Entscheidungshilfen des Arbeitskreises Fliegende Bauten der Fachkommission Bauaufsicht der ARGE Bau zunächst eine anlagenbezogene Überprüfung der neuen Standards erfolgen muss. Die Beklagte habe aus Gründen der Verhältnismäßigkeit davon abgesehen, bereits bei der Entscheidung über die Verlängerung für das Jahr 2014 den Nachweis der Einhaltung der Anforderungen der DIN EN 13814 zu fordern.

Die DIN EN 13814 sei zudem wirksam als „Technische Baubestimmung“ eingeführt worden. Für die fachliche Beurteilung der Betriebssicherheit sei die Richtlinie für den Bau und Betrieb fliegender Bauten (FlBauR) maßgebend, die eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift darstelle. In Abschnitt 3.3 FlBauR gehe der Gesetz- und Verordnungsgeber selbst davon aus, dass sich bauordnungsrechtliche Anforderungen im Lauf der Zeit ändern könnten und die Verlängerung der Genehmigung auf Grundlage der geltenden Rechtslage zu erfolgen habe. Die DIN EN 13814 sei zum 1. Januar 2013 als „Technische Baubestimmung“ eingeführt worden. Um den Übergang für bestehende Anlagen, welche ursprünglich nach den Anforderungen der DIN 4112 beurteilt worden seien, verhältnismäßig zu gestalten, habe der Arbeitskreis Fliegende Bauten Entscheidungshilfen für die Ermessensausübung erarbeitet, die von allen Genehmigungsbehörden einheitlich vollzogen würden.

Das Erstgericht habe im Hinblick auf die Einführung der DIN EN 13814 den eindeutigen Wortlaut des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 BayBO missachtet, wonach bei der Bekanntmachung technischer Baubestimmungen auf die Fundstelle verwiesen werden könne. Zudem sei übersehen worden, dass für jeden Beteiligten die Möglichkeit der Kenntnisnahme des Inhalts der DIN EN 13814 bestehe und nicht unzumutbar erschwert sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 27.6.2013 - 3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100) genüge bei technischen Regelwerken die Einsichtsmöglichkeit, um das sich aus Art. 20 Abs. 3 GG ergebenden Publizitätserfordernis zu erfüllen. Auch ein erforderlicher käuflicher Erwerb erschwere die Kenntnisnahmemöglichkeit nicht unzumutbar. Nach Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BayBO sind technische Baubestimmungen durch Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr einzuführen. Die sei im Fall der DIN EN 13814 ordnungsgemäß erfolgt. Da technische Baubestimmungen regelmäßig einen größeren Umfang hätten und zu ihnen Zeichnungen und Tabellen usw. gehörten, sei nicht ihre vollständige Veröffentlichung vorgeschrieben, sondern es genüge nach Art. 3 Abs. 2 Satz 2 BayBO bei ihrer Bekanntmachung auf die Fundstelle zu verweisen. Dies sei vorliegend erfolgt. Die modifizierende Änderung gemäß Anlage 2.7/8 der Bekanntmachung vom 4. Dezember 2013 sei auch jederzeit im Zusammenhang mit dem Text der den Beteiligten zugänglichen DIN EN 13814 verständlich. Einer zusätzlichen Veröffentlichung des Textes habe es nicht bedurft. Dem in München ansässigen Kläger stünden sowohl das Deutsche Patent- und Markenamt als auch die amtlichen Auslegestellen (Technische Universität München und Hochschule München) zur Einsicht zur Verfügung. Die Modifizierungen der DIN EN 13814 führten nicht zu einer erhöhten Anforderung an die Möglichkeit der Kenntnisnahme. Alle weiteren Veröffentlichungen zum Thema seien im Internet frei verfügbar (Liste der technischen Baubestimmungen, Auslegungen des Arbeitsausschusses Fliegende Bauten, Entscheidungshilfen der ARGE Bau). Im Gegensatz zu Bebauungsplänen, welche als Satzungen eine materielle Norm darstellten, seien technische Regelwerke gerade keine Rechtsnormen, so dass die für Rechtsnormen geltenden erhöhten Anforderungen an die Publizität nicht übertragbar seien. Zudem habe das Erstgericht den Adressatenkreis der Regelung, also den Kreis der typisch hiervon Betroffenen, nicht beachtet. Der Anwenderkreis der DIN EN 13814 beschränke sich auf Sachverständige, Bauaufsichtsbehörden und deren Beliehene, bei welchen eine gewisse Fachkenntnis sowie der Umgang mit technischen Regelwerken vorausgesetzt werden könne, wohingegen sich eine Rechtsnorm an jedermann richte. Die Nebenbestimmung Nr. 1 sei zudem zur Erforderlichkeit der Gefahrenabwehr geboten und verhältnismäßig. Dies habe die Beklagte ausführlich in der mündlichen Verhandlung vor dem Erstgericht erläutert.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils des bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 11. Februar 2015, Az. M 9 K 14.4412, die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die EN 13814 nehme gerade ältere Fahrgeschäfte von ihrer Geltung aus. Inzwischen beschäftige sich auch der Länderausschuss der Innenminister - Arge Fliegende Bauten - mit einer entsprechenden Novellierung, da dieser Bestandsschutz bei der rechtlichen Umsetzung in Deutschland nicht berücksichtigt worden sei und eine Benachteiligung zu den europäischen Wettbewerbern darstelle. Ebenfalls unberücksichtigt geblieben sei die Monopolstellung der Beklagten. Diese sei sowohl bei der Umsetzung der Norm im Ausschuss der Innenminister als auch bei der vor Ort stattfindenden Umsetzung maßgeblich beteiligt. Bei der Beklagten handle es sich jedoch um ein privatwirtschaftliches, gewinnorientiertes Unternehmen, welches im Sinn seiner Interessen das Zustandekommen der Beschlüsse der Arge Fliegende Bauten und auch die Umsetzung beeinflusse.

Im Weg der Anschlussberufung beantragt der Kläger hilfsweise, 28 festzustellen, dass der Kläger nicht verpflichtet ist, eine Überprüfung auf der Grundlage der DIN EN 13814 als Voraussetzung für die Verlängerung der Ausführungsgenehmigung durchzuführen.

Die Beklagte beantragt,

die Anschlussberufung zurückzuweisen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses stellt keinen Antrag. Er führt ergänzend zur Berufungsbegründung der Beklagten aus, das Erstgericht habe sich nicht mit Art. 3 Abs. 2 Satz 2 BayBO auseinandergesetzt, wonach bei der Bekanntmachung der als Technische Baubestimmung eingeführten technischen Regeln hinsichtlich ihres Inhalts auf die Fundstelle verwiesen werden könne. Auch nach jüngeren Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts seien Verweisungen auf von nichtstaatlichen Normungsgremien geschaffene Regelwerke nicht prinzipiell ausgeschlossen, sondern müssten bestimmte Mindestvoraussetzungen hinsichtlich ihrer Bestimmtheit und Publizität erfüllen. Die Beklagte habe ausführlich dargelegt, dass dies vorliegend der Fall sei. Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg habe bei einem vergleichbaren Fall einer Verlängerung einer Ausführungsgenehmigung entschieden, dass bei dieser die DIN EN 13814 zu beachten sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 18. Mai 2017 verwiesen.

Die zulässige Berufung (§ 124 Abs. 1 VwGO) der Beklagten ist begründet. Die Anschlussberufung des Klägers nach § 127 VwGO ist jedenfalls unbegründet.

1. Statthafte Klageart ist die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO. Insoweit ist wegen des mit der eingelegten Anschlussberufung gestellten Hilfsantrags der Klageantrag von einer Fortsetzungsfeststellungsklage in eine allgemeine Feststellungsklage umzustellen. Da es sich bei der allgemeinen Feststellungsklage gegenüber der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO bzw. der Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO um ein Minus handelt (vgl. auch die Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 VwGO) stellt die Umstellung des Klageantrags in der Hauptsache gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO keine Klageänderung im Sinn von § 91 VwGO dar, so dass weder eine Sachdienlichkeit noch eine Einwilligung der Beteiligten notwendig ist.

a) Voraussetzung für die Statthaftigkeit einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO ist das Vorliegen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses. Als Rechtsverhältnis werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (vgl. BVerwG, U.v. 28.1.2010 - 8 C 19.09 - BVerwGE 136, 54). Nach dieser Rechtsprechung setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ferner voraus, dass zwischen den Beteiligten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können.

Vorliegend wies die Beklagte in ihrem Bescheid vom 11. März 2014 in der Nr. 1 der „Auflagen und Bedingungen“ den Kläger darauf hin, dass sich die technische Grundlage für fliegende Bauten durch die zum 1.1.2013 bauaufsichtlich eingeführte Norm DIN EN 13814 geändert habe und, um dieser Neuerung Rechnung zu tragen, die obersten Bauaufsichten in Deutschland beschlossen hätten, dass alle bestehenden fliegenden Bauten hinsichtlich der Einhaltung des neuen Standards zu überprüfen seien. Daher wurde der Kläger gebeten bis zur nächsten Verlängerung der Ausführungsgenehmigung diese Überprüfung durch die Erstprüfstelle der Anlage, in Ihrem Fall der TÜV SÜD in München, durchführen zu lassen und der Genehmigungsstelle einen entsprechenden Bericht über die erfolgte Prüfung vorzulegen. Der Kläger hingegen ist der Auffassung, dass die DIN EN 13814 für sein bestehendes Fahrgeschäft entsprechend deren Wortlaut nicht anwendbar und die im Rahmen der Übernahme der DIN EN 13814 als technische Baubestimmung erfolgte Ausdehnung des Anwendungsbereichs auch auf bestehende Fahrgeschäfte nicht wirksam ist. Dies stellt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im oben genannten Sinn dar.

b) Die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO ist auch nicht nach § 43 Abs. 2 VwGO ausgeschlossen, weil der Kläger seine Rechte durch eine Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen könnte. In Betracht käme hier lediglich eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 1. Alternative VwGO in der Gestalt der Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Voraussetzung hierfür wäre jedoch, dass es sich bei der Nr. 1 der „Auflagen und Nebenbestimmungen“ des Bescheids vom 11. März 2014 um eine selbständig anfechtbare Nebenbestimmung im Sinn des Art. 36 BayVwVfG handeln würde. Wie das Erstgericht jedoch richtig erkannt hat, wird dem Kläger vorliegend ein Handeln für die Zukunft angeraten und damit nicht eine Voraussetzung des konkreten Hauptverwaltungsakts, hier der Verlängerung der Ausführungsgenehmigung nach Art. 72 Abs. 2 Satz 2 BayBO für das Jahr 2014, sichergestellt. Vielmehr wird darauf hingewiesen, dass ab dem Jahr 2015 - also für die Zukunft - eine andere Rechtslage gelte und ein dieser entsprechender Prüfbericht als Voraussetzung für eine weitere Verlängerung der Ausführungsgenehmigung erforderlich sei. Darüber hinaus sind Nebenbestimmungen Regelungen, die auf einen bestimmten Verwaltungsakt bezogen sind. Elementar für eine selbständig anfechtbare Nebenbestimmung ist daher das Vorliegen einer Regelung. Keine Nebenbestimmungen sind mangels unmittelbarer Rechtserheblichkeit die vielfach in Verwaltungsakten enthaltenen Hinweise. Vorliegend wird der Kläger auf die nach Auffassung der Beklagten geänderte Rechtslage verwiesen. Weiter wird in der Nr. 1 der „Auflagen und Bedingungen“ des Bescheids vom 11. März 2014 der Kläger lediglich darauf hingewiesen, dass er für das Folgejahr als Voraussetzung für die Erteilung einer weiteren Verlängerung der Ausführungsgenehmigung diese geänderte Rechtslage zu beachten habe und gebeten, einen entsprechenden Prüfbericht vorzulegen habe. Dies stellt lediglich einen Hinweis auf die Rechtslage und eine Bitte um Beachtung dar, dem jedoch kein eigenständiger Regelungsgehalt zukommt.

c) Der Senat geht trotz der weiteren für die Jahre 2016 und 2017 erteilten Verlängerungen der Ausführungsgenehmigung, die ihrerseits jeweils mit nun ausdrücklich als solchen bezeichneten Hinweisen zur Anwendung der DIN EN 13814 versehen sind, vom Vorliegen eines berechtigten Interesses an der baldigen Feststellung als qualifizierter Form des Rechtsschutzbedürfnisses aus. Da die Verlängerungen der Ausführungsgenehmigungen ebenfalls den Hinweis auf die Einhaltung der DIN EN 13814 für die jeweils für das Folgejahr zu beantragende Verlängerung enthalten, diese aber gerade mangels Regelungscharakters nicht selbständig anfechtbar sind, besteht insoweit ein berechtigtes Interesse an der Feststellung im Hinblick auf den ersten diese Frage betreffenden Bescheid. Der Senat weist jedoch darauf hin, dass das Vorliegen des berechtigten Interesses im Hinblick auf die nachträglich bekannt gewordene Tatsache, dass der Kläger sein Fahrgeschäft inzwischen verkauft hat (vgl. Bericht in der TZ vom 19. Mai 2017), obwohl der Kläger in der mündlichen Verhandlung vom 18. Mai 2017 auf Frage des Gerichts erklärt hat, dass er Eigentümer und Betreiber des hier verfahrensgegenständlichen Fahrgeschäfts sei, das Fortbestehen des Feststellungsinteresses fraglich geworden ist, da nunmehr eine weitere Verlängerung der letzten Ausführungsgenehmigung vom 2. Mai 2017 bis zum 31. Mai 2017 wohl nicht mehr in Betracht kommt.

2. Entgegen der Rechtsauffassung des Erstgerichts geht der Senat davon aus, dass die technische Regel der DIN EN 13814 wirksam als Technische Baubestimmung nach Art. 3 Abs. 2 BayBO eingeführt worden ist. Die DIN EN 13814 wurde mit Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 30. November 2012 (AllMBl 2012, 965/976) als Technische Baubestimmung gemäß Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BayBO mit Wirkung am 1. Januar 2013 eingeführt.

Technische Bauvorschriften werden in der Rechtsform einer Verwaltungsvorschrift, also nicht einer Rechtsnorm, nach Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BayBO öffentlich eingeführt (vgl. Dirnberger in Simon/Busse, BayBO, Art. 3 Rn. 181). Die Einführung stellt eine behördliche Verwaltungsentscheidung dar, die den Zeitpunkt, von dem an die Technische Baubestimmung zu beachten ist, bestimmt. Als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift haben Technische Baubestimmungen Außenwirkung und binden auch die Verwaltungsgerichte (vgl. grundlegend BVerwG, U.v. 19.12.1985 -7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300). Verwaltungsvorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung sind grundsätzlich zu publizieren. Die Publikationspflicht für Verwaltungsvorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung ist im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG sowie in der Garantie des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG begründet (vgl. BVerwG, U.v. 25.11.2004 -5 CN 1.03 - BVerwGE 122, 264; B.v. 29.7.2010 - 4 BN 21.10 - BayVBl 2010, 767; U.v. 27.6.2013 - 3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100). Damit das Gebot der Rechtssicherheit gewahrt ist, muss für den Betroffenen klar erkennbar sein, welche Vorschriften im Einzelnen für ihn gelten sollen. Danach muss die Verlautbarung solcher in Bezug genommener Regelungselemente für den Betroffenen zugänglich und ihrer Art nach für amtliche Anordnungen geeignet sein. Der Betroffene muss sich verlässlich und ohne erhebliche Schwierigkeiten Kenntnis vom Inhalt der Regelungen verschaffen können, auf die Bezug genommen wird. Dabei darf die Möglichkeit der Kenntnisnahme nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein (dazu insgesamt vgl. BVerwG, B.v. 29.7.2010 - 4 BN 21.10 - BayVBl 2010, 767; U.v. 27.6.2013 -3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100; U.v. 24.6.2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68). Es richtet sich jedoch nach dem jeweils einschlägigen Recht, welche Anforderungen an die Verkündung zu stellen sind. Ob die Möglichkeit, sich vom Norminhalt zuverlässig Kenntnis zu verschaffen, durch die Art und Weise der Veröffentlichung unmittelbar erschwert wird, hängt von den jeweiligen Umständen ab, die sich einer Verallgemeinerung über den konkreten Fall hinaus entziehen (vgl. BVerwG, U.v. 27.6.2013 - 3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100). Denn das Rechtsstaatsprinzip enthält keine in allen Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote und Verbote. Es bedarf vielmehr der Konkretisierung nach den sachlichen Gegebenheiten (vgl. BVerwG, B.v. 18.10.2006 - 9 B 6.06 - NVwZ 2007, 216). Dabei spielt auch der konkrete Adressatenkreis, der typischerweise von einer Regelung betroffen ist, eine Rolle (vgl. BVerwG, U.v. 27.6.2013 - 3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100; B.v. 5.12.2013 - 4 BN 48.13 - BauR 2014, 503; U.v. 24.6.2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68; BayVGH, B.v. 17.12.1974 - Nr. 85 IV 72 - BayVBl 1974, 617).

Nach den hier maßgeblichen Umständen genügt der Verweis auf die Fundstelle der DIN EN 13814 den Anforderungen an das Publizitätsprinzip. Zwar verweist die Fundstelle auf einen Verlag, bei welchem die DIN EN 13814 käuflich erworben werden kann (vgl. AllMBl 2012, 980). Jedoch ist dies vorliegend ausreichend. Zum einen bestimmt das zugrundeliegende Recht in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 BayBO ausdrücklich, dass bei der Bekanntmachung einer Technischen Baubestimmung hinsichtlich ihres Inhalts auf die Fundstelle verwiesen werden kann. Grund hierfür ist insbesondere, dass Technische Baubestimmungen in der Regel einen größeren Umfang haben und zu ihnen Zeichnungen und Tabellen gehören, so dass eine vollständige Veröffentlichung aufwändig wäre. Im Übrigen gibt es verschiedene amtliche Auslegestellen, bei welchen die DIN EN 13814 eingesehen werden kann (so z.B. im Deutschen Patent- und Markenamt und der Technischen Universität München). Die Modifikationen der DIN EN 13814 durch die Bekanntmachung vom 30. November 2012 (Anlage 2.7/8, AllMBl 2012, 965/1014) sowie durch die Bekanntmachung vom 8. November 2012 „Fliegende Bauten; Vollzug des Art. 72 der Bayerischen Bauordnung“ (AllMBl 2012, 1046/1047) sind allgemein zugänglich. Zwar mag es noch weitere nicht veröffentlichte Schreiben geben (Entscheidungshilfen für die Verlängerung von Ausführungsgenehmigungen, Fassung Dezember 2013, Schreiben des Vorsitzenden der Fachkommission Bauaufsicht der Bauministerkonferenz vom 18.12.2013, IMS vom 29.9.2014). Diese modifizieren die DIN EN 13814 jedoch nicht dauerhaft, sondern geben lediglich Hinweise zur Anwendung für die zuständigen Behörden bzw. Beliehenen als Prüfstelle. Zum anderen ist der Adressatenkreis der DIN EN 13814 hier stark beschränkt. Betroffen sind vor allem die Betreiber von fliegenden Bauten sowie die Sachverständigen, welche die erforderlichen Prüfberichte erstellen, und die Prüfstellen, welche die Verlängerung der jeweiligen Ausführungsgenehmigung erteilen, bzw. die Bauaufsichtsbehörden. Nicht nur ist der Adressatenkreis eingeschränkt, dieser ist auch von besonderer Sachkunde. Damit nicht vergleichbar ist der Verweis eines Bebauungsplans auf eine DIN-Norm. Dort ist der Adressatenkreis deutlich größer und erstreckt sich auf jeden, der im Plangebiet ein Grundstück besitzt, sowie Architekten und Bauaufsichtsbehörden. Dieser Adressatenkreis beinhaltet zudem in größerem Umfang Personen, die nicht entsprechend sachkundig sind. Hier gewährleistet der bloße Verweis auf eine DIN-Norm nicht die notwendige Verständlichkeit des Bebauungsplans aus sich heraus, so dass die Rechtsprechung einen Verstoß gegen den Publizitätsgrundsatz annimmt (vgl. BVerwG, B.v. 5.12.2013 -4 BN 48.13 - BauR 2014, 503; B.v. 29.7.2010 - 4 BN 21.10 - BayVBl 2010, 767).

3. Es bestehen auch keine rechtlichen Bedenken dahingehend, dass die als Technische Baubestimmung eingeführte DIN EN 13814 nicht den Zwecken des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BayBO dienen könnte, nämlich sicherzustellen, dass Anlagen unter Berücksichtigung der Baukultur, insbesondere der anerkannten Regeln der Baukunst, so anzuordnen, zu errichten, zu ändern und instand zu halten sind, dass die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere Leben und Gesundheit, und die natürlichen Lebensgrundlagen nicht gefährdet sind.

Die Technische Baubestimmung DIN EN 13814 ist generell betrachtet verhältnismäßig. Dies gilt nicht nur für ihre Anwendung auf Neuanlagen. Soweit es um den technischen Inhalt der Vorsorgeanforderungen geht, ist der Senat hinsichtlich der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift auf die Prüfung einer offensichtlichen Unverhältnismäßigkeit beschränkt (vgl. NdsOVG, U.v. 4.12.2015 - 1 LC 178/14 - BauR 2016, 985). Das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit gilt in besonderem Maß, wenn neue Anforderungen an schon vorhandene Anlagen gestellt werden. Dann ist die Verhältnismäßigkeit besonders zu beachten. Die bei der ersten Ausführungsgenehmigung des klägerischen Fahrgeschäfts angewandte DIN 4112 stammte vom Februar 1983. Je älter jedoch eine Verwaltungsvorschrift ist, desto mehr nimmt ihre Bindungswirkung ab. Dies gilt auch im Hinblick auf technische Anforderungen. Je älter das Regelwerk ist, nach dem abstrakt gefährliche Anlagen beurteilt werden sollen, umso eher drohen damit Gefahren unerkannt und unbewältigt zu bleiben. Diese Vermutung gilt in umso größeren Maß, je älter die in Rede stehende Anlage ist. Daher ist gerade bei älteren Anlagen kritisch zu hinterfragen, ob noch ältere, bereits vor ihrer erstmaligen Inbetriebnahme, vor nunmehr über 30 Jahren erlassene Regelwerke die spezifischen Gefahren meistern helfen können, welche über die Anzahl von Auf- und Abbauvorgängen eher exponentiell denn linear zunehmen. Dies vor allem dann, wenn man den Umstand in den Blick nimmt, dass seit Erlass der seit dem Jahr 2013 zurückgezogenen DIN 4112 neue Erkenntnisse aus der Materialforschung über die Belastbarkeit und Ausdauer von Baumaterialien für Fahrgeschäfte (insbesondere Metalle) erlangt wurden. Dies ist ein Gesichtspunkt, der gerade bei Bestandsanlagen von besonderer Bedeutung ist. Je länger eine Anlage betrieben, d.h. auf- und abgebaut sowie befahren wird, desto mehr spielt die Dauerbelastbarkeit eine erhebliche Rolle. Das spricht ganz allgemein für die Einbeziehung von Bestandsanlagen in neue Sicherheitskonzepte, die langfristige Betriebssicherheit garantieren wollen.

Der Normgeber war auch nicht gehindert, die zunächst geltende Freistellung von Bestandsanlagen von der Anwendbarkeit der Technischen Baubestimmung nach einiger Zeit aufzuheben. Ein schützenswertes Vertrauen auf den Fortbestand von Normen allgemein gibt es nicht. Die Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes stellen hier zudem die von der ARGEBAU erarbeiteten Entscheidungshilfen sicher. Diese differenzieren in nahezu außergewöhnlichem Maß zwischen Anlagentypen und enthalten Verfahrensvorschläge, mit denen Härten abgemildert werden können. Gleichzeitig berücksichtigen sie die hohe Auslastung der Prüfstellen.

Die entstehenden Kosten für den Betreiber von Altanlagen stehen grundsätzlich im angemessenen Verhältnis zum Sicherheitsgewinn, der durch die Technische Baubestimmung erreicht wird. Neben den ohnehin anfallenden Kosten für die Verlängerung der Ausführungsgenehmigung treten die Kosten für die Erstellung des von der Beklagten geforderten Prüfberichts bzw. Vorprüfberichts sowie die Kosten für die Umrüstung der Anlage selbst, sofern die erforderlich wird. All dies steht jedoch nicht außer Verhältnis zu dem damit erzielbaren Sicherheitsgewinn (vgl. dazu ausführlich NdsOVG, U.v. 4.12.2015 - 1 LC 178/14 - BauR 2016, 985). Die Umbaukosten können vom Normgeber nicht generell eingeschätzt werden, da sie rechtliche Folge der Anpassungspflicht und abhängig vom Einzelfall sind. Fahrgeschäfte können eine Nutzungszeit von 20 bis 40 Jahren haben. Deutlich längere Betriebszeiten sind nicht unüblich. Bei grundsätzlich langen Betriebszeiten können sich Anpassungsinvestitionen noch amortisieren. Diesen Belastungen des Fahrgeschäftsbetreibers stehen Vorsorgeanordnungen gegenüber, die Schäden für höchstwertige Rechtsgüter, nämlich Leben und Gesundheit, verhüten sollen. Je höherwertiger das bedrohte Rechtsgut ist, desto weniger strenge Anforderungen sind an die Verhältnismäßigkeit zu stellen. Diesen Anforderungen wird die Technische Baubestimmung auch insoweit gerecht, als sie auf Alt-Fahrgeschäfte anzuwenden ist. Denn die Vorsorgeanforderungen sollten gerade künftige Unfälle verhindern, die beispielsweise auf Materialermüdungen beruhen, die bisher noch nicht in diesem Maß auftreten konnten. Auch die übrigen Anforderungen tragen eindeutig zu einem Sicherheitsgewinn bei, erhöhen in einer gerechtfertigten Weise das Vorsorgeniveau und verbreitern den Abstand zur Grenze konkreter Gefahren deutlich. Die Entscheidungshilfen der ARGEBAU für die Verlängerung der Ausführungsgenehmigung vom 12. Dezember 2014 differenzieren weiter und stellen damit die Verhältnismäßigkeit beim Übergang von der DIN 4112 auf die DIN EN 13814 sicher. Die bloße Tatsache, dass es beim klägerischen Fahrgeschäft bislang keinen Unfall gab, ist insoweit nicht zu berücksichtigen, da es um den Sicherheitsgewinn für den künftigen Betrieb geht.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.