Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 04. Feb. 2016 - 14 BV 15.1563

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen: 14 BV 15.1563

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 4. Februar 2016

(VG Augsburg, Entscheidung vom 30. April 2015, Az.: Au 2 K 14.1794)

14. Senat

Sachgebietsschlüssel: 1335

Hauptpunkte:

Trennungsgeld;

Einsatz als mobile Reserve im Schuldienst;

Wegstreckenentschädigung;

Zumutbarkeit der täglichen Rückkehr an den Wohnort;

Höchstbetragsregelung.

Rechtsquellen:

Leitsätze:

In der Verwaltungsstreitsache

...

gegen

..., vertreten durch: Landesanwaltschaft ...

- Beklagter -

wegen Trennungsgeld;

hier: Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 30. April 2015,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 14. Senat,

durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgerichtshof Koch, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Klein, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Siller aufgrund mündlicher Verhandlung vom 26. Januar 2016 am 4. Februar 2016 folgendes Urteil:

I.

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 30. April 2015 wird abgeändert. Der Beklagte wird unter Abänderung der Bescheide des Landesamts für Finanzen vom 22. November 2013, 20. Februar, 23. Mai, 27. Juni, 16. Juli und 17. Oktober 2014 und des Widerspruchsbescheids vom 17. November 2014 verpflichtet‚ der Klägerin weiteres Trennungsgeld in Höhe von 1.699,45 Euro zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

II.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden‚ falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin begehrt die Gewährung von weiterem Trennungsgeld für ihren Einsatz als mobile Reserve im Schuljahr 2013/2014.

Die Klägerin steht als verbeamtete Lehrerin im Dienst des Beklagten. Ihre Stammschule ist die A.-...-...-Grundschule in M. Ihr Wohnort ist A.

Nach einer Entscheidung der Regierung von Schwaben setzte das Staatliche Schulamt im Landkreis Donau-Ries die Klägerin mit Schreiben vom 12. August 2013 für die Zeit vom 1. August 2013 bis 31. Juli 2014 (Schuljahr 2013/2014) als mobile Reserve ein. Ihr Dienstort im Sinn von Art. 2 Abs. 1 BayRKG und § 1 BayTGV ist M., der Sitz ihrer Stammschule.

Auf entsprechenden Antrag der Klägerin vom 2. September 2013 bewilligte ihr das Landesamt für Finanzen - Bearbeitungsstelle Straubing - durch bestandskräftigen Bescheid vom 17. September 2013 für den Zeitraum vom 12. September 2013 bis 29. Juli 2014 für alle Unterrichtsaushilfen an Schulen außerhalb ihres Wohn- bzw. Stammschulorts als Trennungsgeld bei täglicher Rückkehr zum Wohnort nach § 6 Abs. 1 BayTGV Fahrkostenerstattung nach Art. 5 BayRKG, Wegstrecken- und Mitnahmeentschädigung nach Art. 6 BayRKG sowie nach § 6 Abs. 2 BayTGV Verpflegungszuschuss. Der Bescheid enthielt zudem bestimmte Maßgaben der Bewilligung. Nach Nr. 2 dieser Maßgaben wird die Entschädigung bei täglicher Rückkehr zum Wohnort für jeden Kalendermonat höchstens in Höhe des Betrags gewährt, der bei gegebenen Voraussetzungen für denselben Zeitraum als Trennungsgeld bei Verbleib zustehen würde (§ 6 Abs. 4 BayTGV).

Ab dem 12. September 2013 ordnete das Staatliche Schulamt im Landkreis Donau-Ries die Klägerin durch mehrere Schreiben als mobile Reserve an verschiedene Schulen außerhalb ihres Wohn- und Stammschulorts ab. Die jeweiligen Abordnungen waren in der Regel nicht zeitlich befristet, sondern erfolgten „bis auf Widerruf“. Zum Teil war der Beginn der Abordnung rückdatiert. Die Fahrten von ihrem Wohnort A. zu den verschiedenen Schulen führte die Klägerin mit dem eigenen Kraftfahrzeug durch und kehrte täglich dorthin zurück. Die einfache Entfernung zur Wohnung der Klägerin auf der kürzesten verkehrsüblichen Straßenverbindung betrug dabei in der Regel weniger als 60 Kilometer. Während ihrer Einsätze an der Grundschule T. vom 4. bis einschließlich 29. November 2013 sowie vom 2. bis einschließlich 20. Dezember 2013 betrug die kürzeste verkehrsübliche Straßenverbindung einfach 77 Kilometer. Den Einsätzen der Klägerin an der Grundschule T. lag eine Abordnung vom 5. November 2013 zugrunde, mit der die Klägerin „mit Wirkung vom 4.11.2013 voraussichtlich bis auf Widerruf“ als Aushilfe abgeordnet war.

Auf entsprechende Anträge der Klägerin hin bewilligte das Landesamt für Finanzen mit Trennungsgeldabrechnungen vom 22. November 2013 (TRG-Nr. 3163 für September und Oktober 2013), 20. Februar 2014 (TRG-Nr. 491 für November und Dezember 2013 sowie Januar 2014), 23. Mai 2014 (TRG-Nr. 1346 für Februar und März 2014), 27. Juni 2014 (TRG-Nr. 1671 für April und Mai 2014), 16. Juli 2014 (TRG-Nr. 2011 für Juni 2014) und 17. Oktober 2014 (TRG-Nr. 2895 für Juli 2014) Trennungsgeld in Höhe von insgesamt 4.102,15 Euro. Bei der Gewährung des Trennungsgelds wandte es die sogenannte Höchstbetragsregelung des § 6 Abs. 4 BayTGV an, wodurch es zu Kürzungen gegenüber der beantragten Höhe der Gewährung kam.

Nach erfolgloser Durchführung eines Widerspruchsverfahrens erhob die Klägerin Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg mit dem Antrag, ihr weiteres Trennungsgeld in Höhe von 1.699,45 Euro (zuzüglich Zinsen) zu gewähren. Die Klage wurde mit Urteil vom 30. April 2015 abgewiesen. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen.

Im Berufungsverfahren beantragt die Klägerin,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Augsburg und der Bescheide vom 22. November 2013, 20. Februar 2014, 23. Mai 2014, 27. Juni 2014 und 16. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. November 2014 den Beklagten zu verpflichten, an die Klägerin ein zusätzliches Trennungsgeld für den Zeitraum vom 1. September 2013 bis 30. Juni 2014 in Höhe von 1.699,45 Euro brutto nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

Zur Begründung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor, der Beklagte habe das nach § 6 Abs. 1 BayTGV i. V. m. Art. 6 BayRKG berechnete Trennungsgeld nicht gemäß der Höchstbetragsregelung des § 6 Abs. 4 BayTGV kürzen dürfen. Ihr sei die tägliche Rückkehr zum Wohnort an allen Tagen, auch an denen die von ihr zurückgelegte einfache Entfernung zu ihrer Wohnung auf der kürzesten verkehrsüblichen Straßenverbindung mehr als 60 Kilometer betragen habe, zuzumuten gewesen. Sonstige Bedenken gegen die Höhe des bereits gewährten Trennungsgelds habe sie nicht.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er wendet im Wesentlichen ein, Raum für eine teleologische Reduktion des § 6 Abs. 4 BayTGV bleibe nach Landesrecht nicht. Der Lenkungszweck der bayerischen Regelung sei ein anderer als der vom Bundesverwaltungsgericht für § 6 TGV herausgearbeitete. Es solle mit § 6 Abs. 4 BayTGV eine Besserstellung des täglich zum Wohnort zurückkehrenden Berechtigten gegenüber einem im Sinn von § 3 BayTGV auswärtig verbleibenden Berechtigten verhindert werden. Hierbei komme es nicht darauf an, ob die tägliche Rückkehr zumutbar sei oder nicht. Auch bestünden zwischen § 6 TGV und § 6 BayTGV durchgreifende Unterschiede, die eine teleologische Reduktion der Höchstbetragsregelung ausschließen würden. § 6 Abs. 1 BayTGV wolle dem Berechtigten die größtmögliche Wahlfreiheit ermöglichen, ob er täglich zum Wohnort zurückkehre oder auswärtig verbleibe. Auch derjenige, der auswärtig verbleibe, obwohl ihm die tägliche Rückkehr zum Wohnort zuzumuten sei, erhalte Trennungsgeld nach § 6 BayTGV. Diese Wahlfreiheit begrenze § 6 Abs. 4 BayTGV. Zudem sei im Bundesrecht das Mehraufwandsprinzip in § 6 Abs.1 TGV angelegt, da die Ansprüche grundsätzlich um die ersparten Aufwendungen für Fahrten zur ursprünglichen Dienststätte zu kürzen seien. § 6 Abs. 1 BayTGV enthalte keine dem entsprechende Regelung. Das Mehraufwandsprinzip finde in Bayern erst in § 6 Abs. 4 BayTGV Berücksichtigung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Gewährung von weiterem Trennungsgeld nach § 6 Abs. 1 BayTGV i. V. m. Art. 6 BayRKG in Höhe von 1.699,45 Euro auf der Grundlage des Bescheids des Beklagten vom 17. September 2013. Das Urteil des Verwaltungsgerichts und die Bescheide des Beklagten vom 22. November 2013, 20. Februar, 23. Mai, 27. Juni, 16. Juli und 17. Oktober 2014 sowie der Widerspruchsbescheid vom 17. November 2014 waren entsprechend abzuändern.

A. Rechtsgrundlage für die Gewährung weiteren Trennungsgelds nach § 6 Abs. 1 BayTGV i. V. m. Art. 6 BayRKG in Höhe von 1.699,45 Euro ist der Bescheid des Beklagten vom 17. September 2013.

Mit Bescheid vom 17. September 2013 hat der Beklagte der Klägerin für den Zeitraum 12. September 2013 bis 29. Juli 2014 bei täglicher Rückkehr zum Wohnort dem Grunde nach Trennungsgeld unter anderem als Wegstrecken- und Mitnahmeentschädigung bei Benutzung eines eigenen Fahrzeugs nach § 6 Abs. 1 BayTGV i. V. m. Art. 6 BayRKG bewilligt. Die Notwendigkeit einer ausdrücklichen Bewilligung von Trennungsgeld dem Grunde nach ergibt sich aus § 10 Abs. 1 BayTGV, wonach Trennungsgeld innerhalb einer Ausschlussfrist von einem halben Jahr schriftlich bei der zuständigen Bewilligungsstelle zu beantragen (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 BayTGV) und die Bewilligung schriftlich zu erteilen ist (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 2 BayTGV). Der Trennungsgeldanspruch entsteht nicht automatisch durch die Erfüllung der materiellen Voraussetzungen für dessen Gewährung, sondern nur, wenn der Anspruch schriftlich innerhalb der Ausschlussfrist geltend gemacht und anschließend eine schriftliche Bewilligung erteilt wird. Mit der Bewilligung, die rechtlich einen begünstigenden Verwaltungsakt mit zeitlich begrenzter Dauer darstellt, legt der Dienstherr verbindlich fest, dass die rechtlichen Voraussetzungen für die Trennungsgeldgewährung dem Grunde nach vorliegen und welche Art von Trennungsgeld (Trennungsreise- bzw. -tagegeld nach § 3 BayTGV oder Trennungsgeld bei täglicher Rückkehr zum Wohnort nach § 6 BayTGV) zu gewähren ist (vgl. Uttlinger/Saller, Umzugskostenrecht in Bayern, Stand April 2015, § 10 BayTGV Rn. 34). Er befreit den Berechtigten davon, fortlaufend das Vorliegen dieser Voraussetzungen nachweisen zu müssen. Denn diesen Nachweis nimmt der Bewilligungsbescheid voraus. Die durch den Verwaltungsakt verkörperte Einzelentscheidung verselbstständigt sich gegenüber den Rechtsvorschriften, auf die sie sich gründet. Das rechtfertigt sich aus den Geboten der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes (vgl. zum Ganzen BVerwG, U. v. 16.11.1981 - 6 C 112.79 - ZBR 1982, 350). Der schriftliche Bewilligungsbescheid eröffnet dem Berechtigten das Recht, mit den sog. Forderungsnachweisen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 BayTGV) das zustehende Trennungsgeld zu beantragen. Der Bewilligungsbescheid selbst löst noch keine Trennungsgeldzahlungen aus. Ohne einen Bewilligungsbescheid ist die Abgabe eines Forderungsnachweises rechtlich nicht möglich (vgl. Uttlinger/Saller a. a. O. Rn. 35).

B. Der beantragten Gewährung von weiterem Trennungsgeld steht Nr. 2 der im Bescheid vom 17. September 2013 genannten Maßgaben der Bewilligung nicht entgegen.

Soweit der Bescheid vom 17. September 2013 unter ausdrücklicher Nennung des § 6 Abs. 4 BayTGV die Maßgabe enthält, die Entschädigung bei täglicher Rückkehr zum Wohnort werde für jeden Kalendermonat höchstens in Höhe des Betrags gewährt, der bei gegebenen Voraussetzungen für denselben Zeitraum als Trennungsgeld bei Verbleib zustehen würde (vgl. Nr. 2 der Maßgaben der Bewilligung), steht dies der Geltendmachung von weiterem Trennungsgeld nicht entgegen, obwohl die Klägerin den Bescheid vom 17. September 2013 hat bestandskräftig werden lassen. Die im Bescheid auf Seite 2 aufgeführten Maßgaben der Bewilligung sind nicht vom Regelungsinhalt des Bewilligungsbescheids erfasst. Dies folgt bereits daraus, dass die Maßgaben der Bewilligung erkennbar außerhalb des Bescheidstenors aufgelistet sind. Die materielle Bestandskraft und die Tatbestandswirkung eines Verwaltungsakts werden durch den Regelungsgehalt begrenzt, den sich die behördliche Entscheidung nach dem objektiven Empfängerhorizont beimisst. Dabei ist maßgeblich auf den Tenor der Verwaltungsentscheidung abzustellen, der üblicherweise - so auch hier - mit der Kostenentscheidung endet. Die sich an den Tenor anschließenden behördlichen Ausführungen, vor allem die Begründung des Verwaltungsakts, können zur Auslegung des Tenors herangezogen werden; eine eigenständige Regelung können sie wegen des Bestimmtheitsgebots des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG nicht enthalten. Es verbietet sich, in einen Verwaltungsakt verbindliche, über den Tenor hinausgehende Entscheidungen hineinzulesen, die dort nicht hinreichend klar zum Ausdruck kommen (vgl. BVerwG, U. v. 11.12.2014 - 3 C 7.13 - juris Rn. 18). Mit Nr. 2 der Maßgaben kann der Beklagte demzufolge keine Regelung getroffen haben, die die Klägerin hätte anfechten müssen, um deren Rechtswirkungen nicht eintreten zu lassen. Nr. 2 beinhaltet lediglich einen Hinweis, mit welchen Beschränkungen die Klägerin gegebenfalls in Abhängigkeit von den tatsächlichen Umständen ihrer Abordnung zu rechnen hat. Hiervon geht erkennbar auch der Beklagte aus, da er die Bestandskraft des Bescheids nicht zur Abwehr des klägerischen Anspruchs einwendet.

C. Die anspruchsbegründenden Voraussetzungen für die Gewährung von Trennungsgeld nach § 6 Abs. 1 BayTGV i. V. m. Art. 6 BayRKG liegen auf der Grundlage des Bewilligungsbescheids vom 17. September 2013 vor.

Die Klägerin hat für ihre Fahrten zu den jeweiligen Schulen, an denen sie im Bewilligungszeitraum als mobile Reserve eingesetzt war, ihr eigenes Fahrzeug benutzt und ist täglich zum Wohnort zurückgekehrt. Ihr steht damit nach Nr. I Spiegelstrich 2 des Bewilligungsbescheids vom 17. September 2013 dem Grunde nach Wegstrecken- und Mitnahmeentschädigung nach § 6 Abs. 1 BayTGV i. V. m. Art. 6 BayRKG zu. Mit den streitgegenständlichen Bescheiden vom 22. November 2013, 20. Februar, 23. Mai, 27. Juni, 16. Juli und 17. Oktober 2014 wurde ihr aufgrund ihrer Forderungsnachweise Trennungsgeld in Höhe von 4.102,15 Euro ausgezahlt. Über diesen Betrag hinaus steht der Klägerin weiteres Trennungsgeld in Höhe des geltend gemachten Betrags von 1.699,45 Euro zu. Das nach § 6 Abs. 1 BayTGV zu gewährende Trennungsgeld ist nicht nach § 6 Abs. 4 BayTGV zu kürzen, wenn dem nach Absatz 1 Berechtigten die tägliche Rückkehr zum Wohnort zuzumuten ist (I.). Der Klägerin war auch an Tagen, an denen die von ihr zurückgelegte einfache Entfernung zu ihrer Wohnung auf der kürzesten verkehrsüblichen Straßenverbindung mehr als 60 Kilometer betragen hat, die tägliche Rückkehr zum Wohnort entgegen der Regelvermutung des § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV zuzumuten (II.).

I. Die Höchstbetragsregelung des § 6 Abs. 4 BayTGV, wonach das Trennungsgeld nach Absatz 1 das in einem Kalendermonat zustehende Trennungsgeld nach den §§ 3 und 4 BayTGV sowie das Tage- und Übernachtungsgeld für die Hin- und Rückreise (Art. 14 Abs. 1 BayRKG) nicht übersteigen darf, ist nicht anzuwenden, wenn dem nach Absatz 1 Berechtigten die tägliche Rückkehr zum Wohnort zuzumuten ist (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV). In diesem Fall ist das nach § 6 Abs. 1 BayTGV zu gewährende Trennungsgeld nicht zu kürzen.

1. Offen bleiben kann, ob bereits der Wortlaut des § 6 Abs. 4 BayTGV für eine eingeschränkte Anwendung der Regelung streitet.

Es spricht einiges dafür, dass bereits der Wortlaut des § 6 Abs. 4 BayTGV einen Anhaltspunkt dafür gibt, dass der bayerische Verordnungsgeber - ebenso wie der Bundesverordnungsgeber in § 6 Abs. 4 TGV - mit der Höchstbetragsregelung lediglich die Berechtigten der Alternative 1 des Absatzes 1 im Blick hatte, denen eine tägliche Rückkehr zum Wohnort nach § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV nicht zuzumuten ist. Zwar verweist die Formulierung „das Trennungsgeld nach Absatz 1“ darauf, dass alle in Absatz 1 genannten Anspruchsberechtigten von der Höchstbetragsregelung betroffen sein sollen und zwar unabhängig davon, ob ihnen die tägliche Rückkehr an den Wohnort zuzumuten ist oder nicht. Allerdings spricht die weitere Formulierung „das in einem Kalendermonat zustehende Trennungsgeld nach §§ 3 und 4“ für eine Anwendung der Höchstbetragsreglung ausschließlich auf Anspruchsberechtigte, denen die tägliche Rückfahrt zum Wohnort nicht zuzumuten ist. Denn nur solchen Berechtigten steht bei auswärtigem Verbleiben Trennungsgeld nach §§ 3 und 4 BayTGV zu.

2. Der mit § 6 Abs. 4 BayTGV verfolgte Zweck gebietet eine teleologische Reduktion dahingehend, die Vorschrift nicht anzuwenden, wenn dem nach Absatz 1 des § 6 BayTGV Berechtigten die tägliche Rückkehr zum Wohnort zuzumuten ist (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV).

a) § 6 Abs. 4 BayTGV verfolgt den gleichen Lenkungszweck, wie ihn das Bundesverwaltungsgericht für § 6 Abs. 4 TGV herausgearbeitet hat (vgl. BVerwG, U. v. 14.6.2012 - 5 A 1.12 - DÖD 2012, 262 Rn. 21 f. m. w. N.).

Mit der in § 6 Abs. 4 Satz 1 BayTGV getroffenen Regelung verfolgt der bayerische Verordnungsgeber den Zweck, einen Berechtigten, der täglich zum Wohnort zurückkehrt, obwohl ihm dies wegen der großen Entfernung eigentlich nicht zuzumuten ist, nicht besser zu stellen als einen Berechtigten, der am auswärtigen Dienstort verbleibt und Trennungsgeld nach §§ 3 und 4 BayTGV erhält. Es soll damit vermieden werden, dass der nach Absatz 1 der Vorschrift Trennungsgeldberechtigte die Trennungsgeldhöhe wegen der eigentlich unzumutbaren Fahrten (und deshalb längeren Fahrstrecken) sowie den hieraus resultierenden höheren Fahrkostenaufwand selbst bestimmt und somit für den Dienstherrn eine entsprechende Kostenfolge setzt. Mit Blick auf den in Art. 3 Abs. 2 BayRKG normierten Sparsamkeitsgrundsatz darf das Trennungsgeld bei täglicher Rückkehr zum Wohnort nicht höher sein als das Trennungsgeld beim auswärtigen Verbleiben nach §§ 3 und 4 BayTGV (vgl. Uttlinger/Saller, Umzugskostenrecht in Bayern, § 6 BayTGV Rn. 101 mit Bezug auf BayVGH, U. v. 21.7.1982 - 3 B 81 A.2280 - ZBR 1983, 268). Dies entspricht dem Lenkungszweck, den das Bundesverwaltungsgericht für § 6 Abs. 4 TGV annimmt (vgl. BVerwG, U. v. 14.6.2012 - 5 A 1.12 - DÖD 2012, 262 Rn. 21 f. m. w. N.).

Wenn der Beklagte demgegenüber als Zweck des § 6 Abs. 4 BayTGV anführt, der bayerische Verordnungsgeber gehe in pauschalierender Weise davon aus, dass die durch eine Maßnahme im Sinn des § 1 Abs. 2 BayTGV bedingten notwendigen Mehraufwendungen von solchen Berechtigten, die von einem zumutbar entfernten Dienstort täglich zum Wohnort zurückkehrten, in der Regel niedriger seien als die Mehraufwendungen derjenigen Berechtigten, die an einem entfernteren neuen Dienstort eine entgeltliche Unterkunft in Anspruch nehmen und einen getrennten Haushalt führen müssten und mit Trennungsreise- bzw. Trennungstagegeld abgefunden würden, bleibt er eine Begründung für diese Annahme schuldig. Im Ergebnis ist aber auch der Beklagte der Ansicht, dass es dem Lenkungszweck des § 6 Abs. 4 BayTGV entspricht, eine Besserstellung des täglich zum Wohnort zurückkehrenden Berechtigten gegenüber einem im Sinn von § 3 BayTGV auswärtig verbleibenden Berechtigten zu verhindern. Er geht allerdings fehl, wenn er meint, in diesem Zusammenhang komme es nicht darauf an, ob die tägliche Rückkehr zumutbar sei oder nicht.

b) Mit Blick auf den Lenkungszweck des § 6 Abs. 4 BayTGV, den täglich zum Wohnort zurückkehrenden Berechtigten gegenüber dem im Sinn von § 3 BayTGV auswärtig Verbleibenden nicht besser zu stellen, ist eine teleologische Reduktion, wie sie das Bundesverwaltungsgericht für die gleichlautende Bestimmung des § 6 Abs. 4 TGV für erforderlich hält (vgl. BVerwG, U. v. 14.6.2012 - 5 A 1.12 - DÖD 2012, 262 Rn. 21 f. m. w. N.), auch für die (bayerische) Regelung des § 6 Abs. 4 BayTGV geboten. Dem kann der Beklagte nicht mit Erfolg entgegenhalten, es bestünden zwischen § 6 TGV und § 6 BayTGV durchgreifende Unterschiede, die eine teleologische Reduktion des § 6 Abs. 4 BayTGV ausschließen würden (aa). Die Anwendung der Höchstbetragsregelung auf Berechtigte, die täglich zum Wohnort zurückkehren und denen dies zuzumuten ist, ist sachwidrig und verstößt gegen das im Fürsorgegrundsatz und dem Billigkeitsprinzip wurzelnde Mehraufwandsprinzip (bb).

aa) Zwischen § 6 TGV und § 6 BayTGV bestehen keine durchgreifenden Unterschiede, die eine teleologische Reduktion des § 6 Abs. 4 BayTGV ausschließen.

(1) Anders als der Beklagte meint, lässt sich ein Unterschied zwischen § 6 TGV und § 6 BayTGV nicht daraus herleiten, dass Absatz 1 der bayerischen Regelung keine dem § 6 Abs. 1 Satz 2 bis 4 TGV entsprechenden Regelungen enthält.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 TGV sind auf die Fahrkostenerstattung bzw. Wegstreckenentschädigung die Fahrauslagen anzurechnen, die für das Zurücklegen der Strecke zwischen Wohnung und der bisherigen, bei einer Kette von Maßnahmen nach § 1 Abs. 2 TGV der ursprünglichen Dienststätte entstanden wären, wenn die Entfernung mindestens fünf Kilometer beträgt. Dabei ist nach Satz 3 als Aufwand ein Betrag von 0,08 Euro je Entfernungskilometer und Arbeitstag zugrunde zu legen. Von der Anrechnung ist nach Satz 4 ganz oder teilweise abzusehen, wenn der Berechtigte nachweist, dass er bei Fahrten zwischen Wohnung und bisheriger Dienststätte üblicherweise keinen entsprechenden Aufwand hätte.

§ 6 Abs. 1 BayTGV hingegen enthält keine derartigen Bestimmungen, verweist aber auf Art. 5 und 6 BayRKG. Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 3 Halbs. 1 BayRKG (bei Fahrkostenerstattung) bzw. Art. 6 Abs. 7 i. V. m. Art. 5 Abs. 1 Satz 3 BayRKG (bei Wegstreckenentschädigung) werden höchstens die Fahrkosten erstattet, die bei der Abreise oder Ankunft an der Dienststelle angefallen wären, wenn die Dienstreise an der Wohnung des Berechtigten angetreten oder beendet wird.

Ob dies - unabhängig von der tatsächlichen Verwaltungspraxis - im Ergebnis den Regelungen des § 6 Abs. 1 Satz 2 bis 4 TGV entspricht, kann offen bleiben. Denn auch das Fehlen entsprechender Regelungen in Bayern würde es nicht rechtfertigen, die Notwendigkeit einer teleologischen Reduktion des § 6 Abs. 4 BayTGV zu verneinen. Denn die Regelungen des § 6 Abs. 1 Satz 2 bis 4 TGV dienen dazu, diejenigen Mehraufwendungen von der trennungsgeldrechtlichen Erstattung auszunehmen, die nicht dienstlich veranlasst sind, sondern ihre Ursache in der privaten Lebensführung des Beamten haben (vgl. BVerwG, U. v. 29.4.1983 - 6 C 78.81 - BVerwGE 67, 157). Aufgrund dessen hat der Bundesverordnungsgeber in § 6 Abs. 1 Satz 2 bis 4 TGV eine Anrechnung der ersparten Fahrkosten in pauschaler Form vorgeschrieben (vgl. Kreutzmann in Meyer/Fricke, Reisekosten im öffentlichen Dienst, 6 TGV Rn. 80). Diese mit der Regelung verbundene Intention steht mit dem Lenkungszweck des § 6 Abs. 4 BayTGV, den täglich zum Wohnort zurückkehrenden Berechtigten gegenüber dem im Sinn von § 3 BayTGV auswärtig Verbleibenden nicht besser zu stellen, nicht im Zusammenhang.

(2) Ein Unterschied zwischen beiden Vorschriften lässt sich auch nicht damit begründen, § 6 BayTGV ermögliche den Berechtigten die „größtmögliche Wahlfreiheit“.

Grundsätzlich ist mit dem Beklagten davon auszugehen, dass § 6 BayTGV einem - nach § 1 Abs. 1 und 2 dieser Verordnung - Trennungsgeldberechtigten die Wahlfreiheit lässt, ob er täglich an seinen Wohnort zurückkehrt oder nicht. Das gleiche Ziel verfolgt auch § 6 TGV.

bb) Eine Anwendung der Höchstbetragsregelung auf Berechtigte, die täglich zum Wohnort zurückkehren und denen dies zuzumuten ist, ginge erheblich über den Zweck der Höchstbetragsregelung hinaus (1). Eine solche Anwendung wäre zudem sachwidrig (2) und verstieße gegen das im Fürsorgegrundsatz und dem Billigkeitsprinzip wurzelnde Mehraufwandsprinzip (3).

(1) Die Anwendung der Höchstbetragsregelung des § 6 Abs. 4 BayTGV ist allein in den Fällen zweckgerecht, in denen der Lenkungszweck der Regelung tatsächlich erreicht werden kann.

Der Lenkungszweck des § 6 Abs. 4 BayTGV, den täglich zum Wohnort zurückkehrenden Berechtigten gegenüber dem im Sinn von § 3 BayTGV auswärtig Verbleibenden nicht besser zu stellen, wird nur dann erreicht, wenn dem Berechtigten die tägliche Rückkehr zum Wohnort nach § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV nicht zuzumuten ist. Nur für diesen Fall kann der Berechtigte Trennungsgeld sowohl bei auswärtigem Verbleiben nach § 3 BayTGV als auch bei täglicher Rückfahrt zum Wohnort nach § 6 BayTGV beanspruchen, so dass eine höhenmäßige Begrenzung des Trennungsgeldanspruchs im Hinblick auf den Lenkungszwecks des § 6 Abs. 4 BayTGV sachgerecht ist. Es ist zwar zutreffend, dass der Berechtigte, der auswärtig verbleibt, obwohl ihm die tägliche Rückkehr an seinen Wohnort zuzumuten ist, (fiktiv berechnetes) Trennungsgeld nach § 6 BayTGV erhält. Trennungsgeld nach § 3 BayTGV kann er jedoch mangels Vorliegen der Voraussetzungen nicht beanspruchen. Es macht daher keinen Sinn, ihn auf eine dahingehende kostengünstigere Alternative zu verweisen (vgl. BVerwG, U. v. 14.6.2012 - 5 A 1.12 - DÖD 2012, 262 Rn. 22 m. w. N.).

(2) Die vom Beklagten praktizierte Vorgehensweise ist sachwidrig. Ein sachlicher Rechtfertigungsgrund ergibt sich insbesondere nicht aus der Pauschalierungsmöglichkeit der Reise- und Trennungsgelderstattung.

Entgegen der Ansicht des Beklagten rechtfertigt die Möglichkeit des Dienstherrn, die Erstattung von dienstlich veranlassten Mehraufwendungen zur Vereinfachung der Verwaltungsarbeit regelmäßig pauschaliert anzusetzen (BVerwG, U. v. 16.7.1970 - II C 32.68 - BVerwGE 36, 33), es nicht, die Regelung des § 6 Abs. 4 BayTGV uneingeschränkt auf alle Fälle des Absatzes 1 des § 6 BayTGV anzuwenden. Eine Anwendung der Höchstbetragsregelung auch auf Fallgestaltungen, in denen dem Berechtigten die Rückkehr zuzumuten ist, würde zu einer doppelten Pauschalierung der Erstattung führen. Bei Benutzung eines eigenen Fahrzeugs erfolgt bereits eine pauschalierte Erstattung über die Wegstreckenentschädigung des Art. 6 BayRKG. Eine weitere Pauschalierung würde über die Höchstbetragsregelung des § 6 Abs. 4 BayTGV vorgenommen. Obwohl der entstandene Mehraufwand durch eine dem Bereich des Dienstherrn zuzurechnende Maßnahme (hier die Abordnung) geprägt ist, kann es - wie der Fall der Klägerin zeigt - bei Anwendung des § 6 Abs. 4 BayTGV monatlich zu erheblichen Erstattungskürzungen kommen. Dies ist nicht sachgerecht, weil Berechtigte, denen die tägliche Rückkehr zum Wohnort zuzumuten ist, ihre Mehraufwendungen - anders als solche Berechtigte, denen die tägliche Rückkehr nicht zuzumuten ist und die deshalb auch bei auswärtigem Verbleiben Trennungsgeld (nach §§ 3 und 4 BayTGV) erhalten - nicht verhindern können.

(3) Die uneingeschränkte Anwendung der Höchstbetragsregelung verstößt gegen das Mehraufwandsprinzip.

Das Reisekostenrecht wird neben dem Gebot der Sparsamkeit von dem aus dem Fürsorgeprinzip hergeleiteten Grundsatz bestimmt, dass (nur) die dienstlich veranlassten notwendigen Mehraufwendungen zu erstatten sind (vgl. BVerwG, B. v. 19.12.1994 - 10 B 4.94 - juris Rn. 5 m. w. N.; BayVGH, U. v. 21.7.1982 - 3 B 81 A.2280 - ZBR 1983, 268). Die Dienstreise soll dem Beamten keine besonderen Vorteile, aber auch keine wirtschaftlichen Nachteile verschaffen (vgl. BVerwG, U. v. 16.7.1970 - II C 32.68 - BVerwGE 36, 33). Das Reisekostenrecht gewährt ihm deshalb grundsätzlich (nicht mehr als) den Ersatz der ihm durch die Dienstreise verursachten notwendigen Mehraufwendungen. Denn Zweck der reisekosten- und trennungsgeldrechtlichen Vorschriften ist es, in der Abfindung des durch die Dienstreise verursachten notwendigen Mehraufwands keine Lücke entstehen zu lassen. Zwar haben die Kriterien der Fürsorgepflicht und der Billigkeit gleichzeitig auch Begrenzungscharakter. Diese Begrenzungsfunktion gewinnt aber nur in dem Maße an Gewicht, in dem der Mehraufwand nicht mehr entscheidend durch die dienstliche Maßnahme, sondern durch Umstände geprägt ist, die ihre Ursache im persönlichen Bereich des Beamten haben. Ist dem Berechtigten die tägliche Rückfahrt zuzumuten, wurzeln die durch die tägliche Heimfahrt entstehenden Mehraufwendungen anders als bei demjenigen, dem die tägliche Rückkehr zum Wohnort nicht zuzumuten ist (vgl. BayVGH, U. v. 21.7.1982 - 3 B 81 A.2280 - ZBR 1983, 268), nicht im privaten Lebensbereich, sondern sind ausschließlich dem dienstlichen Bereich zuzurechnen. Die Verwaltungspraxis des Beklagten, Wegestreckenentschädigung nicht vom bisherigen zum neuen Dienstort, sondern vom Wohnort zum Dienstort zu gewähren, führt zu keiner anderen Beurteilung. Die dem Berechtigten entstandenen Mehraufwendungen sind somit ungekürzt zu erstatten.

Aus allem folgt, dass auch die Höchstbetragsregelung des § 6 Abs. 4 BayTGV nicht anzuwenden ist, wenn der Berechtigte täglich zum Wohnort zurückkehrt und ihm dies zuzumuten ist (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV).

II. Entgegen der Regelvermutung des § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV war der Klägerin die tägliche Rückkehr zum Wohnort auch in der Zeit vom 4. bis einschließlich 29. November 2013 sowie vom 2. bis einschließlich 20. Dezember 2013 zuzumuten, obwohl die von ihr zurückgelegte einfache Entfernung zu ihrer Wohnung auf der kürzesten verkehrsüblichen Straßenverbindung mehr als 60 Kilometer betragen hat. Das der Klägerin für diesen Zeitraum nach § 6 Abs.1 BayTGV zustehende Trennungsgeld war demnach nicht nach § 6 Abs. 4 BayTGV zu kürzen.

Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV ist die tägliche Rückkehr zum Wohnort in der Regel nicht zuzumuten, wenn die einfache Entfernung zwischen Dienststelle und Wohnung auf der kürzesten verkehrsüblichen Straßenverbindung mehr als 60 Kilometer beträgt. § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV stellt - anders als seine Vorgängerregelung (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV in der bis 31.7.2002 geltenden Fassung) - nicht auf die zeitliche Dauer bei Benutzung regelmäßig verkehrender Beförderungsmittel ab, sondern enthält aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung eine Entfernungskomponente unabhängig von der Art des genutzten Verkehrsmittels. Die pauschalierende Betrachtungsweise der Regelung dient dazu, der Verwaltung einen Anhaltspunkt zu geben, bis zu welcher Entfernung es einem abgeordneten Beamten zuzumuten ist, die Strecke zwischen Wohnort und neuem Dienstort täglich zurückzulegen. Der Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV liegt dabei die typische Fallgestaltung eines abgeordneten Bediensteten zugrunde, dessen neuer Dienstort aufgrund einer zeitlich befristeten Abordnung ein anderer als der bisherige Dienstort ist (vgl. § 1 Abs. 2 BayTGV) und der dabei seinen Dienst ständig oder überwiegend in einer Dienststelle am Dienstort zu leisten hat. Diesem Bediensteten soll es für einen in der Abordnung fest umrissenen Zeitraum grundsätzlich nicht zugemutet werden, täglich dienstlich veranlasst eine Entfernung von mehr als 60 Kilometer einfache Strecke zwischen Wohnort und Dienstort zusätzlich zu seiner täglichen Dienstleistung zurücklegen zu müssen.

Die Formulierung „in der Regel“ besagt, dass die Frage, ob dem Bediensteten im jeweiligen Einzelfall die tägliche Rückkehr zum Wohnort zuzumuten ist, nicht ausschließlich anhand einer starren Kilometergrenze zu beurteilen ist. Ausnahmen von dieser Regel können dann zugelassen werden, wenn eine atypische Sachlage vorliegt, die es rechtfertigt, von der Regelvermutung abzuweichen. Wann eine derartige Situation gegeben ist, ist anhand aller maßgeblichen Umstände des Einzelfalls zu beurteilen (vgl. BVerwG, B. v. 12.11.2009 - 6 PB 17.09 - IÖD 2010, 69 Rn. 31). Abweichungen können sich insbesondere durch die Gestaltung des Dienstplans oder aufgrund der persönlichen Verhältnisse des Berechtigten ergeben (vgl. Kreutzmann in Meyer/Fricke, Reisekosten im öffentlichen Dienst, § 3 TGV Rn. 19). Liegt ein Ausnahmefall vor, können Abweichungen nach oben oder unten berücksichtigungsfähig sein. Davon ausgehend liegt bei der Klägerin eine atypische Fallgestaltung vor, die es rechtfertigt, von der Regelvermutung des § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV abzuweichen.

Zunächst ist festzustellen, dass die Klägerin als Grundschullehrerin - anders als andere Beamte ihrer Besoldungsgruppe - auch bei einer regelmäßigen Arbeitszeit von 40 Stunden in der Woche (vgl. §§ 1, 2 Abs. 1 Satz 1 der Arbeitszeitverordnung) im Regelfall wesentlich kürzere Anwesenheitszeiten in der Dienststelle hat. Kennzeichnend für die Tätigkeit von Lehrern ist, dass sie auch bei einer Vollzeitbeschäftigung nicht ihre gesamte Arbeitszeit in Form von Unterrichtsstunden abzuleisten, sondern wöchentliche Unterrichtspflichtzeiten zu erbringen haben, deren Höhe von der jeweiligen Schulart abhängt. So betragen die Unterrichtspflichtzeiten bei Grundschullehrern in der Regel wöchentlich 28 Unterrichtsstunden. Lediglich Fachlehrer an Grundschulen müssen eine Unterrichtspflichtzeit von wöchentlich 29 Unterrichtsstunden erbringen (vgl. Bekanntmachung über die Unterrichtspflichtzeit der Lehrer und Fachlehrer an Grundschulen und Hauptschulen vom 10.05.1994, KWMBl I S. 136, zuletzt geändert durch KMBek. vom 17.02.2012, KWMBl S. 129). Bei einer Dauer von 45 Minuten pro Unterrichtsstunde haben Grundschullehrer damit 21 Stunden á 60 Minuten Unterricht pro Woche in der Schule abzuleisten. Die verbleibenden Stunden sind im Wesentlichen mit Vor- und Nachbereitung des Unterrichts oder vergleichbaren Tätigkeiten zu füllen. Diese Tätigkeiten sind von Lehrern in der Regel nicht zwingend in der Schule zu erbringen. Dies bedeutet, dass Grundschullehrer erheblich weniger Arbeitszeit in ihrer Dienststelle anwesend sein müssen als andere im Dienst des Beklagten stehende Beamte. Bereits dies rechtfertigt es, die Frage der Zumutbarkeit der täglichen Rückkehr für die Klägerin anders zu bewerten als für andere Beamte des Beklagten, die ihren Dienst ständig oder überwiegend in einer Dienststelle am Dienstort zu leisten haben.

Hinzu kommt, dass die Klägerin - mangels eigenen Dienstzimmers - regelmäßig einen beachtlichen Teil der wöchentlichen Arbeitsstunden am häuslichen Arbeitsplatz verbringen muss, um die erforderliche Vor- und Nachbereitung der Unterrichtstunden durchführen zu können. Bei einem auswärtigen Verbleib müsste sie die erforderlichen Arbeitsmaterialien an den neuen Dienstort mitnehmen, um ihren weiteren Arbeitspflichten nachkommen zu können. Dies dürfte ihr - auch mit Blick auf eine bestmögliche Vorbereitung des Unterrichts - bei einer täglichen Wegstrecke von lediglich 77 Kilometern einfach, die mit dem Auto in ungefähr einer Stunde zurückzulegen ist (vgl. Routenplaner bei google maps), nicht zuzumuten sein.

Zu berücksichtigen ist vorliegend auch, dass die Klägerin vom zuständigen Schulamt in der Regel, so auch im hier zu betrachtenden Zeitraum, nicht zeitlich befristet, sondern bis auf Widerruf abgeordnet wurde. Ausweislich ihrer Ausführungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof seien den schriftlichen Abordnungen in der Regel mündliche Abordnungen vorausgegangen. Dies erkläre die jeweiligen Rückdatierungen. Bei diesen Abordnungen sei im Vorhinein nicht bekannt gewesen, wie lange sie jeweils dauern würden. Es hätte sein können, dass die Abordnung von einem auf den anderen Tag beendet worden wäre. Damit waren die auswärtigen Einsätze für die Klägerin in der Regel nicht planbar, was ebenfalls eine andere Bewertung der Zumutbarkeit rechtfertigt. Im Übrigen lassen sowohl der Bewilligungsbescheid vom 17. September 2013 als auch das der Klägerin ausgehändigte und in den Verwaltungsakten befindliche Merkblatt erkennbar den Schluss zu, dass die vorliegende Fallgestaltung nicht die Regel ist und der Beklagte grundsätzlich davon ausgeht, dass mobile Einsatzkräfte im Schuldienst täglich an ihren Wohnort zurückkehren.

Ist der Klägerin demnach im gesamten Zeitraum ihrer Abordnung als mobile Reserve die tägliche Rückkehr entgegen der Regelvermutung des § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV zuzumuten und § 6 Abs. 4 BayTGV auf sie nicht anzuwenden, hat sie einen Anspruch auf Zahlung eines weiteren Trennungsgelds in Höhe des - insoweit unstreitigen - Betrags von 1.699,45 Euro. Offen bleiben kann, inwieweit im Rahmen der Wertung des § 3 Abs. 1 Satz 2 BayTGV hätte berücksichtigt werden müssen, dass der Beklagte der Klägerin einerseits im Bewilligungsbescheid vom 17. September 2013 kein Trennungsgeld für den Fall des Überschreitens der Kilometergrenze nach § 3 BayTGV bewilligt hat, sie andererseits - im Nachhinein - auf die Möglichkeit des auswärtigen Verbleibens und die diesbezügliche Erstattungsmöglichkeit verweist mit der Folge, dass ihr wegen § 6 Abs. 4 BayTGV ein erheblicher Teil der dienstlich veranlassten Aufwendungen nicht gewährt würde. Da der Bewilligungsbescheid vom 17. September 2013 Trennungsgeld bei auswärtigem Verbleiben nicht vorsieht, hätte die Klägerin jedenfalls die Bewilligungsbehörde kontaktieren müssen, wenn sie am neuen Dienstort hätte übernachten wollen.

D. Der Anspruch der Klägerin auf Gewährung von Prozesszinsen ergibt sich aus § 291 BGB analog.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708, 711 ZPO.

Nichtzulassung der Revision: § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des anderen Oberverwaltungsgerichts (Verwaltungsgerichtshofs), des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die angefochtene Entscheidung abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 1.699,45 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.