I.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks FlNr. …, Gemarkung T., für das im Bestandsverzeichnis der Gemeinde T. eine Baulastverpflichtung für den öffentlichen Feld- und Wald Weg „H-gasse“ eingetragen ist. Mit ihrer Klage wendet sie sich gegen den Bescheid des Landratsamts K. vom 23. März 2015, mit dem sie als Baulastverpflichtete für die Wiederherstellung einer über den Weißen Main führenden Brücke in Anspruch genommen wird.
Im Bestandsverzeichnis für öffentliche Feld- und Waldwege der Gemeinde T. ist auf Blatt-Nr. … der hier streitgegenständliche Weg unter der Bezeichnung „H-gasse“ eingetragen. Der Gemeinderat T. beschloss am 7. März 1988, das Bestandsverzeichnis für öffentliche Feld- und Waldwege und beschränkt öffentliche Wege neu anzulegen und dieses gemäß Art. 67 Abs. 3 BayStrWG sechs Monate in der Gemeinde zur öffentlichen Einsicht auszulegen. Zur Begründung des Gemeinderatsbeschlusses wurde ausgeführt, dass das bisherige Bestandsverzeichnis für diese Wege nicht vollständig gewesen sei. So habe etwa für den Ortsteil L. die erstmalige Anlage nicht festgestellt werden können. Darüber hinaus wurde allgemein auf Zweifel an der Rechtswirksamkeit der erstmaligen Anlegung im Jahr 1961 verwiesen. Bei der Neuanlegung sollten eingetretene Veränderungen erfasst werden. In diesem Bestandsverzeichnis wird die H-gasse wie folgt beschrieben:
„FlNr. … Gemarkung T.
Beginnt an der S.straße in T. bei der FlNr. …
Endet an der Orts Straße in F. bei der FlNr. …“
Unerwähnt bleiben dagegen die Grundstücksflächen zwischen dem Ende der FlNr. … und der streitgegenständlichen Mainbrücke sowie die FlNr. …, auf der sich der Weiße Main erstreckt. In den Bemerkungen wird nicht nur auf die gleichlautende Eintragungsverfügung vom 13. November 1987, sondern auch auf die Eintragungsverfügung vom 6. Juli 1961 verwiesen, die folgenden Beschrieb enthält: „Inhalt der Eintragung: ‚H-gasse … (W.weg!) von M.brücke bis F.“. Laut Bestandsverzeichnis sind die Anlieger Baulastträger. Die jeweiligen Flurnummern sind aufgeführt. Neben dem klägerischen Grundstück werden unter anderem die Eigentümer der FlNr. … und … (alle Gemarkung T., auch im Folgenden) genannt. Die S.straße ist im Bestandsverzeichnis (Blatt-Nr. ) als Orts Straße mit der Flurnummer … sowie dem Anfangspunkt Staats Straße … und dem Endpunkt „am westlichen Ufer des Weißen Mains beim Grundstück FlNr. …“ eingetragen.
Das Wegegrundstück FlNr. … erstreckt sich vom beschriebenen Endpunkt des öffentliche Feld- und Waldwegs (Orts Straße in F.) nach Süden. Es endet in etwa 60 m Entfernung von der streitgegenständlichen Brücke, die über den Weißen Main führt und an die sich im Süd-Westen unmittelbar die S.straße (FlNr. ...) anschließt. Auf in den Akten befindlichen Karten und Bildern ist ein durchgängiger Wegeverlauf über die zwischen FlNr. … und der Mainbrücke liegenden Grundstücksflächen erkennbar.
Mit Schreiben vom 9. Februar 2015 hörte das Landratsamt K. die Klägerin sowie weitere baulastpflichtige Anlieger, darunter auch die Gemeinde T., zur beabsichtigten Brückensanierung an. Es wies darauf hin, dass die Gemeinde erfolglos versucht habe, eine Einigung über Art und Umfang der Baulastverpflichtungen herbeizuführen und kündigte eine Entscheidung (gemäß Art. 54 Abs. 4 Satz 2 BayStrWG) als zuständige Straßenaufsichtsbehörde an. Während mehrere Beteiligte daraufhin erklärten, die Gemeinde habe die Brücke mittlerweile ohne Zustimmung abgerissen und sie könnten ihre Grundstücke seither nicht mehr bewirtschaften, teilten andere Anlieger mit, dass sie die Brücke nicht mehr benötigten. In mehreren Stellungnahmen wurde die Gemeinde zur alleinigen Kostentragung aufgefordert, wozu sich diese allerdings nicht bereit erklärte.
Mit gleichlautenden Bescheiden vom 23. März 2015 stellte das Landratsamt K. Art und Umfang der Baulastverpflichtung für die Brücke über den Weißen Main fest, auch gegenüber der Klägerin. Die Kostenbeteiligung richtete sich nach der Größe der jeweiligen Anliegergrundstücke.
Die gegen diesen Bescheid erhobenen Anfechtungsklagen hat das Verwaltungsgericht Bayreuth mit Urteil vom 20. Januar 2017 im Wesentlichen abgewiesen, unter Aufhebung der Kostenentscheidungen in den angefochtenen Bescheiden. Die Klägerin wendet sich mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung gegen diese Entscheidung. Sie trägt hauptsächlich vor, dass das erforderliche Einigungsverfahren zwischen den Unterhaltsverpflichteten fehlerhaft gewesen sei und dass die Brücke nicht Bestandteil des öffentlichen Feld- und Waldwegs „H-gasse“ sei.
II.
Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg. Die von der Klägerin geltend gemachten Zulassungsgründe wurden nicht hinreichend dargelegt oder liegen nicht vor (vgl. § 124 Abs. 2, § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1. Aus dem Vorbringen der Klägerin ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nur, wenn einzelne tragende Rechtssätze oder einzelne erhebliche Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts durch schlüssige Gegenargumente infrage gestellt werden (vgl. BVerfG, B.v. 9.6.2016 – 1 BvR 2453/12 – NVwZ 2016, 1243 = juris Rn. 16; B.v. 16.7.2013 – 1 BvR 3057/11 – BVerfGE 134, 106 = juris Rn. 36). Sie sind nicht erst dann gegeben, wenn bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg (vgl. BVerfG, B.v. 16.1.2017 – 2 BvR 2615/14 – IÖD 2017, 52 = juris Rn. 19; B.v. 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – BVerfGE 110, 77/83). Schlüssige Gegenargumente liegen vor, wenn der Antragsteller substanziiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist (vgl. BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – NVwZ 2011, 546/548 = juris Rn. 19; BayVGH, B.v. 12.10.2017 – 14 ZB 16.280 – juris Rn. 2 m.w.N.). Dabei kommt es grundsätzlich nicht auf einzelne Elemente der Urteilsbegründung an, sondern auf das Ergebnis der Entscheidung, also auf die Richtigkeit des Urteils nach dem Sachausspruch in der Urteilsformel (vgl. BVerwG, B.v. 10.3.2004 – 7 AV 4.03 – DVBl 2004, 838 = juris Rn. 9; BayVGH, B.v. 19.3.2013 – 20 ZB 12.1881 – juris Rn. 2).
Nach diesem Maßstab bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass das Landratsamt nicht nur gemäß Art. 54 Abs. 4 Satz 2 BayStrWG berufen war, über Art und Umfang der Verpflichtung der Baulastträger zu entscheiden, sondern dass es auch verfahrensfehlerfrei entschieden hat (vgl. dazu unten Nr. 1.1) und dass die Baulast für den öffentlichen Feld- und Wald Weg „H-gasse“ die streitgegenständliche Brücke über den Weißen Main erfasst (vgl. dazu unten Nr. 1.2). Die Klägerin kann mit ihren dagegen erhobenen Einwendungen nicht durchdringen.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Voraussetzungen für eine Entscheidung des Landratsamts gemäß Art. 54 Abs. 4 Satz 2 BayStrWG vorlagen, weil keine Einigung zwischen den Beteiligten zustande kam, und dass der Bescheid formell rechtmäßig ist.
Beim streitgegenständlichen Weg handelt es sich um einen nicht ausgebauten öffentlichen Feld- und Wald Weg. Träger der Straßenbaulast sind gemäß Art. 54 Abs. 1 Satz 2 BayStrWG diejenigen, deren Grundstücke über den Weg bewirtschaftet werden (Beteiligte). Nach Art. 54 Abs. 4 Satz 1 BayStrWG haben diese eine Einigung über die Art und den Umfang ihrer Verpflichtungen anzustreben. Aus den Gesetzesmaterialien (Entwurf der Staatsregierung eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des BayStrWG, LT-Beil. 6/447, S. 19) ergibt sich, dass dadurch zum Ausdruck gebracht werden soll, dass in erster Linie eine Einigung der Beteiligten anzustreben ist. Verfahrensregelungen dazu trifft das Gesetz nicht. Ein solcher Einigungsprozess stellt vor allem kein Verwaltungsverfahren im Sinn des Art. 9 BayVwVfG dar, selbst wenn – wie vorliegend – eine Gemeinde oder ein anderer Hoheitsträger daran beteiligt sein sollten. Es handelt sich vielmehr um Einigungsbestrebungen zwischen im Grundsatz gleichberechtigten Baulastverpflichteten. Der Gesetzgeber überlässt die Entscheidungen, ob und gegebenenfalls wie die sich aus der Straßenbaulast ergebenden Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen durchzuführen sind und wie der Aufwand untereinander aufzuteilen ist, zunächst allein dem freien Übereinkommen der Beteiligten (vgl. BayVGH, U.v. 30.8.2011 – 8 B 11.172 – BayVBl 2012, 468 = juris Rn. 21; Schmid in Zeitler, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, Stand Mai 2017, Art. 54 Rn. 38), worauf auch die Klägerseite zu Recht hinweist. Kommt allerdings keine Einigung zustande, entscheidet die Gemeinde oder – wenn sie selbst beteiligt ist – gemäß Art. 54 Abs. 4 Satz 2 BayStrWG die Straßenaufsichtsbehörde. Die Regelung geht auf den Gesetzentwurf der Staatsregierung für ein Bayerisches Straßen- und Wegegesetz aus dem Jahr 1957 zurück. Ziel war es, den Betroffenen einen langwierigen Rechtsstreit über Art und Weise sowie Umfang der Unterhaltsverpflichtungen zu ersparen, indem die Unterhaltspflichten durch belastenden Verwaltungsakt geregelt werden (LT-Beil. 3/2832, S. 45).
Diese Zusammenhänge verkennt die Klägerin. Sie räumt zwar ein, dass hier ein Einigungsverfahren vorausgegangen ist, was auch erforderlich war (vgl. BayVGH, B.v. 8.10.2007 – 8 CE 07.2006 – juris Rn. 13), macht aber geltend, es sei fehlerhaft gewesen und der Bescheid sei daher aufzuheben. Es wird nicht klar, woraus sie die Verfahrensanforderungen ableiten will, auf deren Verletzung sie sich beruft. Entgegen der klägerischen Einwendungen war das Landratsamt als Straßenbaubehörde nicht für die Durchführung eines im Vorfeld stattfindenden Einigungsverfahrens zuständig. Für eine solche Zuständigkeit finden sich in Art. 54 Abs. 4 Satz 1 BayStrWG keine Anhaltspunkte. Die Gemeinde T. wurde insofern auch nicht als Straßenbehörde, sondern als beteiligte Grundstückseigentümerin tätig. Andere Beteiligte wären nicht gehindert gewesen, ebenfalls Einigungsbestrebungen zu initiieren. Die Zuständigkeit des Landratsamts war gemäß Art. 54 Abs. 4 Satz 2 BayStrWG erst eröffnet, als keine Einigung zustande gekommen war. Mangels Regelungslücke kommt keine analoge Anwendung dieser Zuständigkeitsnorm für die Einigungsbestrebungen im Vorfeld in Betracht. Hiergegen spricht der klare Wortlaut des Art. 54 Abs. 4 Satz 1 und 2 BayStrWG sowie die bereits dargelegte Systematik dieser Bestimmungen.
Entgegen der klägerischen Ansicht greifen auch keine Befangenheitsregelungen in Bezug auf die Einigungsbestrebungen der Gemeinde T. Sie gehörte zum Kreis der Beteiligten, sodass sie eine Einigung über die Art und den Umfang ihrer Verpflichtungen anzustreben hatte, wobei sie aber eigene Interessen verfolgen durfte. Soweit die Klägerseite Befangenheitsvorschriften (etwa Art. 21 BayVwVfG) entsprechend heranziehen will, was zu einem Ausschluss der Gemeinde führen soll, ist dies widersprüchlich. Die Interessen der Gemeinde als Beteiligte könnten dann von ihr nicht mehr wahrgenommen werden. Im Übrigen wurde sie gerade nicht in der Funktion einer ein Verwaltungsverfahren durchführenden Behörde tätig (vgl. oben), sodass auch aus diesem Grund Art. 21 BayVwVfG nicht einschlägig ist. Selbst wenn der Auffassung der Klägerseite gefolgt würde, vermag diese nicht schlüssig zu begründen, warum sich ein derartiger Verfahrensfehler auf das sich anschließende Verwaltungsverfahren hätte auswirken sollen.
Ausweislich der Stellungnahmen der Betroffenen, die diese im Rahmen der Anhörung gegenüber dem Landratsamt abgegeben haben, war hier keine Einigung zustande gekommen, was die Klägerin zu Unrecht in Frage stellt. Sie vermag weder darzulegen, dass eine Übereinkunft erzielt worden sei, noch, dass die völlig unterschiedlichen Vorstellungen der Beteiligten nicht deutlich hervorgetreten seien. Zwar lehnten einige Beteiligte eine Wiedererrichtung mangels eigenen Bedürfnisses für eine Brücke ab. Mehrere Beteiligte forderten die Gemeinde jedoch auf, die Brücke auf deren Kosten zu sanieren (wozu diese nicht bereit war) und machten geltend, ihre Grundstücke könnten ohne Brücke seit längerem nicht mehr bewirtschaftet werden (vgl. S. 71 ff. der Behördenakte des Landratsamts). Es trifft daher – entgegen dem klägerischen Vorbringen – nicht zu, dass aus allen Antworten hervorgehe, die Brücke werde nicht mehr benötigt. Selbst wenn den klägerischen Einwendungen gefolgt würde, spielte es angesichts dieser widerstreitenden Erklärungen auch keine Rolle, ob im Vorfeld alle Beteiligten in jeder Diskussionsphase einbezogen worden waren. Aus dem Ergebnis der Anhörung wird nicht ersichtlich, dass eine Einigung daran gescheitert wäre, dass Betroffene nicht Gehör gefunden hätten. Im Übrigen war die ursprünglich von der Gemeinde bevorzugte Variante (vgl. Gemeinderatsbeschluss vom 10.3.2014, S. 152 der Behördenakte der Gemeinde T.) einer Abstufung der Brücke zu einem beschränkt-öffentlichen Weg (Geh- und Radweg) und einer Neuerrichtung auf ihre Kosten zuvor ebenfalls von Anliegern abgelehnt worden. Dies belegen – entgegen den klägerischen Einwendungen – die Akten der Gemeinde T. (vgl. S. 108, 120 der Behördenakte der Gemeinde T.). Dieser Vorschlag hat auch später unter den Beteiligten offensichtlich keinen Konsens gefunden. Sie wären nicht gehindert gewesen, sich gegenüber dem Landratsamt in dieser Weise zu äußern und selbst konsensfähige Einigungsvorschläge zu unterbreiten.
1.2 Die Baulastverpflichtung erstreckt sich – entgegen der klägerischen Einwände – auch auf die streitgegenständliche Brücke, was sich aus der Auslegung des Bestandsverzeichnisses aus dem Jahr 1988 ergibt (vgl. dazu unten Nr. 1.2.1). Die darin getroffenen Regelungen sind nach Eintritt der Bestandskraft gegenüber der Klägerin wirksam; es liegen keine Nichtigkeitsgründe vor (vgl. dazu unten Nr. 1.2.2).
1.2.1 Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Mainbrücke Teil des öffentlichen Feld- und Waldwegs „H-gasse“ ist. Dies ergibt die Auslegung des zu Recht herangezogenen Bestandsverzeichnisses der Gemeinde T. aus dem Jahr 1988, das als solches den maßgeblichen Verwaltungsakt darstellt (vgl. dazu BayVGH, B.v. 22.2.2006 – 8 ZB 05.2284 – BayVBl 2007, 339 f. = juris Rn. 9; B.v. 28.2.2012 – 8 B 11.2934 – BayVBl 2013, 84 = juris Rn. 35 f.).
Zwar ist regelmäßig erforderlich, dass dort alle von einem öffentlichen Weg betroffenen Flurnummern aufgeführt werden, weil von einer Eintragung grundsätzlich nur diejenigen Grundstücke erfasst werden, die ausdrücklich benannt werden. Eine faktische oder konkludente Widmung gibt es nach Bayerischem Straßen- und Wegerecht nicht (vgl. BayVGH, B.v. 21.4.2016 – 8 B 15.129 – juris Rn. 21, m.w.N.). Es sind aber in der Rechtsprechung des Senats Ausnahmen anerkannt, wenn Wegeverlauf und –umfang eindeutig festliegen, etwa aufgrund eines genauen Beschriebs (BayVGH, B.v. 28.2.2012 – 8 B 11.2934 – BayVBl 2013, 84 = juris Rn. 47; B.v. 15.3.2017 – 8 ZB 15.1610 – juris Rn. 11 f. m.w.N.).
Nach diesen Maßstäben, die das Verwaltungsgericht im Ergebnis ebenfalls zutreffend zugrunde gelegt hat, ist es unschädlich, dass als Wegegrundstück im Bestandsverzeichnis lediglich die Flurnummer … bezeichnet wird und nicht das Flussgrundstück (FlNr. …) sowie die Grundstücksflächen, auf denen der Weg zwischen der Brücke und diesem Wegegrundstück tatsächlich in der Natur verläuft. Die Klägerseite, die der Auffassung ist, die „H-gasse“ werde allein durch FlNr. … umschrieben, hat selbst eingeräumt, dass sich bei Zugrundelegung der verbalen Beschreibung des Anfangspunkts „die H-gasse auch auf die Brücke erstrecken“ würde (Schriftsatz vom 6.7.2017, Gerichtsakte, S. 27). Laut Bestandsverzeichnis (Blatt Nr. ...) beginnt dieser Weg an der S.straße in T. bei FlNr. … Das Grundstück liegt am linken, westlichen Mainufer, während der Weg im Übrigen ausschließlich östlich des Weißen Mains verläuft. Denknotwendig erfasst daher der unmissverständliche Beschrieb die an dieser Stelle in der Natur befindliche (streitgegenständliche) Brücke. Soweit in den Bemerkungen auf die Eintragungsverfügung aus dem Jahr 1961 verwiesen wird, ist darin – entgegen der klägerischen Einwände – kein Widerspruch zu sehen. Dort wurde die „H-gasse“ mit den Worten „von M.brücke bis F.“ beschrieben, was die Einbeziehung des Brückenbauwerks keineswegs ausschließt. Bestätigt wird diese Auslegung durch die im Bestandsverzeichnis geführte Karteikarte für die S.straße (Blatt Nr. ), die auch im Wegenetz (ausweislich der in den Akten befindlichen Pläne und Fotos) die Fortsetzung der H-gasse bildet. Als Endpunkt dieser Orts Straße wird im Bestandsverzeichnis das westliche Ufer des Weißen Mains „beim Grundstück FlNr. …“ genannt. Die sich im Osten anschließende Brücke kann somit nicht Bestandteil der S.straße sein. Angesichts dieser eindeutigen und schlüssigen Beschreibungen sowohl der sich im Westen anschließenden S.straße als auch des Anfangspunkts der streitgegenständlichen „H-gasse“ sind keine ernsthaften Zweifel daran veranlasst, dass die Brücke von der Baulast für diesen öffentlichen Feld- und Wald Weg umfasst wird.
Für die Zugehörigkeit der Mainbrücke zur „H-gasse“ spricht auch, dass die Grundstücke FlNr. … und … im Bestandsverzeichnis von 1988 als baulastpflichtige Anliegergrundstücke bezeichnet werden, wie im Urteil zutreffend dargelegt wird. Diese Flurnummern liegen (beidseits der S.straße) westlich des Weißen Mains, an den sie grenzen. Das Grundstück FlNr. … endet, vom Fluss getrennt, östlich davon in einer Entfernung von mehr als 60 m Luftlinie. Bei Zugrundelegung der klägerischen Auffassung, wonach die „H-gasse“ nur durch dieses Wegegrundstück umschrieben sein soll, wäre es nicht zu erklären, dass als Anliegergrundstücke die FlNr. … und … aufgeführt wurden. Geht man dagegen von einer Einbeziehung der Brücke aus, erscheint es jedenfalls nachvollziehbar, dass beide Grundstücke als Anlieger angesehen werden können. Die Frage, ob dies zu Recht erfolgte (die FlNr. … berührt die Brücke nur punktuell, die FlNr. … endet wenige Meter vor dieser, da sich das Grundstück FlNr. …, auf dem der Main fließt, an dieser Stelle über das Ufer hinaus erstreckt), bedarf in diesem Zusammenhang keiner abschließenden Beurteilung.
Im Übrigen wäre hier durch die von der Klägerseite geforderte Nennung des Flussgrundstücks (FlNr. …), das den gesamten Weißen Main im Gebiet der Gemarkung T. umfasst, wenig Rechtsklarheit gewonnen. Es ist offensichtlich und unterliegt keinem Zweifel, dass die streitgegenständliche Brücke über den Weißen Main führt, der auf der genannten Flurnummer fließt. Die Grundstücksbetroffenheit ist daher auch ohne eine Bezeichnung im Bestandsverzeichnis klar und unmissverständlich erkennbar (vgl. dazu BayVGH, U.v. 1.8.1991 – 8 B 99.1929 – BayVBl 1992, 562 f.). Über den Brückenstandort würde eine Nennung angesichts des Grundstücksverlaufs der FlNr. … ohnehin wenig aussagen. Dieser ergibt sich vielmehr aus der Anknüpfung des Beginns der „H-gasse“ an das Ende der S.straße, das durch FlNr. … klar definiert wird. Nach den von der Beklagtenseite vorgelegten Luftbildern (Landesluftbildarchiv Bayern vom 2.4.1959, S. 100 der Akte des Verwaltungsgerichts) und Karten (Schriftsatz der Landesanwaltschaft vom 23.8.2017 mit Verweis auf die topographische Karte Bayern, Ausgabe 1939, S. 65 der Gerichtsakte) befand sich die Brücke im Übrigen bereits vor 1961 und damit erst Recht vor 1988 an dieser Stelle (vgl. dazu auch die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 20.1.2017, S. 107 der Akte des Verwaltungsgerichts). Dies wird durch die Akte der Gemeinde T. bestätigt, die ein Katasterblatt des ehemaligen Messungsamts K. aus dem Jahr 1932 enthält, auf dem die Brücke und Teile der heutigen S.straße eingezeichnet sind, mit der Bemerkung „nunmehriger Verlauf des Weges“ (vgl. die E-Mail des Amts für Digitalisierung, Breitband und Vermessung K. vom 25.2.2016, S. 5 f. der Akte der Gemeinde T.). Dass möglicherweise eine katasternmäßige Erfassung erst später stattgefunden haben mag, worauf die Klägerseite hinweist, spielt demgegenüber keine Rolle und kann dahinstehen.
Der genaue Wegeverlauf zwischen der Brücke und dem als Wegegrundstück ausdrücklich genannten Grundstück FlNr. … bedarf keiner näheren Prüfung. Der Kläger verweist in diesem Zusammenhang lediglich auf das Flurstück … Es handelt sich dabei aber offensichtlich um eine Fläche, die erst nach 1988 von der Gemeinde T. erworben (vgl. notarieller Vertrag vom 30.4.2014, S. 41 ff. der Gerichtsakte) und vom Grundstück FlNr. … abgetrennt wurde. Sie spielt daher für die Frage der Auslegung des Bestandsverzeichnisses keine Rolle. Darüber hinaus wurden von der Klägerseite keine weiteren Unklarheiten gerügt. Der weitere Wegeverlauf berührt im Übrigen die Frage, ob die Mainbrücke Bestandteil der „H-gasse“ ist, auch nicht unmittelbar.
Schließlich kann die Klägerin nicht mit Erfolg einwenden, dass die Gemeinde T. im notariellen Vertrag vom 30.4.2014 (S. 41 ff. der Gerichtsakte) dem Eigentümer des Grundstücks FlNr. … eine Dienstbarkeit zur Benutzung der Brücke eingeräumt habe und dass dies gegen eine Einbeziehung der Brücke in die „H-gasse“ spreche. Grundlage war, ausweislich der Ziffer XIV. des Vertrags, dass die Gemeinde eine neue Brücke erstellen wollte. Laut Vertrag war eine Nutzungsbeschränkung auf Fußgänger- und Radfahrverkehr beabsichtigt, bei einer Traglast von etwa drei Tonnen. Im Gegenzug für die Bewilligung der Grunddienstbarkeit erwarb die Gemeinde einen Grundstücksteil aus dem Flurstück … (nunmehr FlNr. …, vgl. oben). Grundlage des Vertrags war daher die ursprünglich beabsichtigte Umstufung zu einem beschränkt-öffentlichen Weg, bei dem die Straßenbaulast bei der Gemeinde gelegen hätte (Art. 54a Abs. 1 BayStrWG), und die Errichtung einer solchen Brücke auf Kosten der Gemeinde, die dann jedoch am Widerstand von Anliegern scheiterte (vgl. oben und Gemeinderatsbeschluss vom 10.3.2014, S. 152 der Behördenakte der Gemeinde T.). Aus dem Vertragsschluss lassen sich im Übrigen auch deshalb keine Erkenntnisse für die Auslegung des Bestandsverzeichnisses gewinnen, weil nicht erkennbar ist, warum die Einräumung von derartigen Dienstbarkeiten straßenrechtliche Auswirkungen für bestehende öffentliche Feld- und Waldwege haben soll. Nach Art. 54 Abs. 7 Satz 1 BayStrWG ist Art. 13 BayStrWG für öffentliche Feld- und Waldwege in der Baulast der Beteiligten nicht anzuwenden. Hinzu kommt, dass dem Eigentümer der Flurnummer … die Benutzung des nicht umgestuften öffentlichen Feld- und Waldwegs H-gasse (einschließlich der Brücke) sowie die Stellung eines Beteiligten ohnehin aufgrund seiner Anliegerstellung eröffnet sein dürfte.
1.2.2 Soweit das Bestandsverzeichnis aus dem Jahr 1988 die oben dargelegten Regelungen zum öffentlichen Feld- und Wald Weg „H-gasse“ trifft, stellt es einen Verwaltungsakt dar, der – entgegen der klägerischen Einwendungen – wirksam ist.
Das Verwaltungsgericht hat nachvollziehbar dargelegt, dass das Bestandsverzeichnis aus dem Jahr 1988 nicht nur deklaratorisch wirkt, sondern dass es nach dem nach außen erkennbaren Willen der Gemeinde T. eigene Rechtswirkungen entfalten sollte. Laut Gemeinderatsbeschluss vom 7. März 1988, war es nicht nur Ziel, ein Bestandsverzeichnis für bestimmte Gemeindeteile erstmalig anzulegen, sondern auch, bestimmte Zweifel an der Rechtswirksamkeit der erstmaligen Anlage des vorhandenen Bestandsverzeichnisses auszuräumen, wobei nachträgliche Veränderungen erfasst werden sollten. Es war daher auf eine umfassende Regelungswirkung gerichtet. Das Bestandsverzeichnis von 1961 sollte im Umfang der Neuanlegung beseitigt werden, sei es deklaratorisch, für den Fall dass es ohnehin unwirksam gewesen sein sollte, sei es konstitutiv, unter Aufhebung des früheren Aktes. Es war beabsichtigt, divergierende Inhalte zu vermeiden und Rechtssicherheit zu schaffen. Die Klägerseite hat mit ihren Einwendungen nicht ernsthaft in Abrede gestellt, dass es sich dabei um einen ihr gegenüber wirksam und bestandskräftig gewordenen Verwaltungsakt handelt.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht auch das Vorliegen von Nichtigkeitsgründen verneint. Die dagegen erhobenen Einwände der Klägerin führen ebenfalls nicht zur Zulassung der Berufung. Ein Verwaltungsakt bleibt wirksam, solange kein Fall des Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG eintritt, wofür keine Anhaltspunkte ersichtlich sind, und solange keine Nichtigkeit vorliegt (Art. 43 Abs. 3 BayVwVfG). Nach Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG, der auch auf Eintragungen eines Wegs in ein Bestandsverzeichnis nach Art. 67 BayStrWG Anwendung findet (vgl. BayVGH, U.v. 12.12.2000 – 8 B 99.3111 – BayVBl 2001, 468 = juris Rn. 45), ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände offensichtlich ist. Ein Fehler ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, B.v. 19.10.2015 – 5 P 11.14 – NZA-RR 2016, 166 = juris Rn. 21) besonders schwerwiegend im Sinn des dieser Regelung zugrunde liegenden allgemeinen Grundsatzes,
„wenn er ein Handeln als schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lässt. Die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen müssen in so erheblichem Maße verletzt sein, dass von niemandem erwartet werden kann, das Handeln als verbindlich anzuerkennen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997 - 8 C 1.96 - Buchholz 401.0 § 125 AO Nr. 1 S. 3 f. sowie Beschlüsse vom 11. Mai 2000 - 11 B 26.00 - Buchholz 316 § 44 VwVfG Nr. 12 S. 4 und 5. April 2011 - 6 B 41.10 - Buchholz 316 § 44 VwVfG Nr. 102 Rn. 4).“
Offenkundig oder offensichtlich ist die schwere Fehlerhaftigkeit nur dann, wenn sie für einen unvoreingenommenen, mit den in Betracht kommenden Umständen vertrauten, verständigen Beobachter ohne Weiteres ersichtlich ist (vgl. BVerwG, B.v. 19.10.2015 – 5 P 11.14 – NZA-RR 2016, 166 = juris Rn. 23; B.v. 13.10.1986 - 6 P 14.84 - BVerwGE 75, 62/65). Mängel, die ohne vertiefte Auseinandersetzung mit der Materie überhaupt nicht erkennbar werden, erfüllen diese Voraussetzung nicht (vgl. BayVGH, U.v. 19.11.1997 – 8 B 96.2966 – BayVBl 1997, 367/369 = VGH n.F. 50, 175/179). Bei der Rechtsmaterie der Rechtsbereinigung nach Art. 67 Abs. 3 und 4 BayStrWG ist zudem zu berücksichtigen, dass diese außerordentlich komplexe juristische Fragen aufwirft, die auch für den Fachmann nicht leicht zu überschauen sind. Der Senat hat dazu ausgeführt (BayVGH, B.v. 28.2.2012 – 8 B 11.2934 – BayVBl 2013, 84 = juris Rn. 45):
„Vor allem kleinere Gemeinden, die der Gesetzgeber des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes vom 11. Juli 1958 (GVBl S. 147) ebenfalls mit der erstmaligen Anlegungen der Bestandsverzeichnisse betraut hatte, waren beim Vollzug dieser Aufgaben erkennbar überfordert. Die Folge waren massenhaft auftretende Mängel im Vollzug, besonders hinsichtlich der Beachtung des komplizierten Verfahrens – mit einer Anlegungsfrist, einer Frist für die öffentliche Bekanntmachung und einer Rechtsbehelfsfrist. Aber auch die Beurteilung der komplizierten sachenrechtlichen Verhältnisse bereitete Schwierigkeiten. Dies alles war der Grund dafür, dass die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs die verschiedenen Anforderungen beim Vollzug des Art. 67 Abs. 3, 4 BayStrWG wiederholt abgesenkt und auch einzelne Regelungen nur als Ordnungsvorschriften angesehen hat (vgl. etwa BayVGH vom 30.4.1985 BayVBl 1985, 532; vom 15.5.1990 BayVBl 1990, 627; vom 1.8.1991 BayVBl 1992, 562; vom 21.11.1991 FStBay 1992 Rn. 262). Die dargestellten Fehlleistungen des Gesetzgebers dürfen bei der Beurteilung der Evidenz nicht außer Betracht gelassen werden. Wenn Fachleute mit einschlägiger öffentlich-rechtlicher Vorbildung Schwierigkeiten beim Vollzug der Vorschriften über die wegerechtliche Rechtsbereinigung haben, muss dies auch bei der Beurteilung der Anforderungen an die Offensichtlichkeit im Sinn des Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG Berücksichtigung finden. Hinsichtlich der Annahme einer Nichtigkeit einer Eintragung nach Art. 67 Abs. 3 BayStrWG ist daher in der Regel Zurückhaltung geboten.“
Nach diesen Maßstäben leidet die Eintragung der „H-gasse“ in dem im Jahr 1988 neu gefassten Bestandsverzeichnis an keinem besonders schwerwiegenden Fehler, der bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht einen solchen Fehler in Bezug auf die Neuanlegung an sich verneint. Selbst wenn die „zweite“ Erstanlegung rechtswidrig gewesen sein sollte, wovon die Klägerseite ausgeht, liegt in einem solchen Fall kein schwerwiegender und offenkundiger Fehler vor (vgl. BayVGH, U.v. 15.5.1990 – 8 B 86.558 – BayVBl. 1990, 627 = juris Rn. 19 m.w.N.; Häußler, in Zeitler, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, Art. 67 Rn. 37). Entgegen des klägerischen Einwands sind Bestandsverzeichnisse nicht indisponibel, sondern können geändert werden (Häußler, in Zeitler, a.a.O., Art. 67 Rn. 37; vgl. auch BayVGH, U.v. 15.5.1990 – 8 B 86.558 – BayVBl. 1990, 627 = juris Rn. 18), auch durch Widmung oder Einziehung von Straßen. Dem steht auch die zitierte Rechtsprechung zum Ausschluss des Art. 48 BayVwVfG durch Art. 67 Abs. 4 BayStrWG (BayVGH, U.v. 19.11.1997 – 8 B 96.2966 – BayVBl 1998, 367/370) nicht entgegen, die nur die Art und Weise einer solchen Änderung zum Gegenstand hat. Die Frage, wann und in welchem Umfang eine derartige Neuanlegung zulässig ist, ist noch nicht abschließend geklärt (vgl. BayVGH, U.v. 15.5.1990 – 8 B 86.558 – BayVBl. 1990, 627 = juris Rn. 19). Ihre Beantwortung bedürfte einer vertieften Auseinandersetzung mit der Materie. Für einen unvoreingenommenen, mit den in Betracht kommenden Umständen vertrauten, verständigen Beobachter wäre daher die (behauptete) Fehlehrhaftigkeit der Änderungen im Jahr 1988 nicht ohne Weiteres erkennbar, sodass es bereits aus diesem Grund an der Offensichtlichkeit fehlt. Hinzu kommt, dass nach der Rechtsprechung des Senats jedenfalls beim Scheitern eines Anlegungsverfahrens, das weder zu einem Bestandsverzeichnis im Rechtssinn geführt hat noch zu einer negativen Fiktionswirkung im Sinn des Art. 67 Abs. 5 BayStrWG, eine erneute Anlegung als (grundsätzlich zulässige) Erstanlegung anzusehen ist (BayVGH, U.v. 12.12.2000 – 8 B 99.3111 – BayVBl 2001, 468 = juris Rn. 52). Die Klägerin behauptet zwar die Wirksamkeit der Erstanlegung, ohne dies näher darzulegen, angesichts der offensichtlich bestehenden Zweifel der Gemeinde T. an der Rechtswirksamkeit, die im Gemeinderatsbeschluss vom 7. März 1988 deutlich zum Ausdruck gekommen sind, bedürfte dies aber ebenfalls einer vertieften Auseinandersetzung mit der Materie. Zwar mag es zutreffen, dass die Gemeinde die Mängel nicht näher substanziiert hat, Voraussetzung für die Annahme der Nichtigkeit ist aber ein offenkundiger Fehler, der vorliegend überhaupt nur dann bejaht werden könnte, wenn die Erstanlegung im Jahr 1961 offensichtlich einwandfrei abgelaufen wäre (vgl. dazu auch VG Würzburg, U.v. 18.2.2003 – W 4 K 02.80 – juris Rn. 41). Dies zu ermitteln würde wiederum eine umfassende rechtliche Bewertung der damaligen Aufstellungsvorgänge voraussetzen. Auch aus diesem Grund fehlt es an der Offenkundigkeit eines vermeintlichen Fehlers.
Gleiches gilt hinsichtlich des klägerischen Einwands, die Zweitanlegung hätte nach dem Stand des Jahres 1958 vorgenommen werden müssen und Veränderungen des Wegs hätten nicht berücksichtigt werden dürfen. Auch die Beantwortung dieser Fragestellung setzt eine nähere Befassung mit der Materie voraus (vgl. BayVGH, U.v. 10.12.1991 – 8 B 89.3546 – n.V.). Es liegt daher auch insofern jedenfalls kein offensichtlicher Fehler vor. Im Übrigen wird nicht ersichtlich, auf welche wesentlichen Änderungen die Klägerseite insofern abstellen will. Wie bereits dargelegt wurde (vgl. oben), stand die Brücke bereits im Jahr 1958 an der jetzigen Stelle, auch wenn dies grundbuchrechtlich und katastertechnisch erst 1973 nachvollzogen worden sein mag. Die Eintragungsverfügung aus dem Jahr 1961 weist, soweit dies ohne Weiteres ersichtlich ist, keinen anderen Inhalt als die Eintragung aus dem Jahr 1988 auf.
Schließlich wäre selbst dann, wenn eine Zweitanlegung gemäß Art. 67 BayStrWG an einem schwerwiegenden und offenkundigen Mangel leiden würde, zu prüfen, ob das Bestandsverzeichnis im Jahr 1988 nicht im Wege einer Widmung in zulässiger und wirksamer Weise geändert wurde. Für eine solche Auslegung oder Umdeutung der vorliegenden Verwaltungsakte finden sich Hinweise in der Eintragungsverfügung, in der, wie von der Klägerseite erkannt wurde, auf eine Widmungsverfügung vom 19. November 1987 verwiesen wird. Auch insofern wäre die (vermeintliche) Fehlerhaftigkeit für einen unvoreingenommenen, mit den in Betracht kommenden Umständen vertrauten, verständigen Beobachter nicht ohne Weiteres ersichtlich, sodass eine Nichtigkeit ausscheidet.
In Bezug auf die Bestimmtheit der Eintragung im Bestandsverzeichnis hat das Verwaltungsgericht das Vorliegen von Nichtigkeitsgründen ebenfalls zutreffend verneint. Eine Nichtigkeit wegen Unbestimmtheit scheidet aus, wenn eine Auslegung etwaige Bestimmtheitszweifel ausräumen kann (BVerwG, B.v. 14.8.2012 – 9 B 18.12 – juris Rn. 5). Im Hinblick auf die Mainbrücke ist dies – entgegen der klägerischen Einwände – der Fall (vgl. oben). Hinsichtlich des weiteren Wegeverlaufs wurden klägerseits ebenfalls keine Unklarheiten dargelegt, die eine schwere und offenkundige Fehlerhaftigkeit begründen könnten. So überzeugt es nicht, wenn die Klägerin die Nichtigkeit mit dem Argument begründen will, die S.straße und die „H-gasse“ seien nicht ordnungsgemäß abgegrenzt, was aus der Nennung der FlNr. … und … als Anliegergrundstücke für die „H-gasse“ folgen soll. Dem steht der eindeutige Beschrieb der jeweiligen Anfangs- und Endpunkte im Bestandsverzeichnis entgegen (vgl. dazu oben). Diese lassen keinen Raum für Überschneidungen oder Unklarheiten. Es mag sein, dass beide Flurstücke zu Unrecht als Anliegergrundstücke benannt wurden. Dies spielt aber keine Rolle für die hier allein maßgebliche Wirksamkeit der Widmung an sich. Hinzu kommt, dass mehrere Straßenzüge auf einer gewissen Strecke zusammentreffen können (vgl. § 7 Abs. 1 der Verordnung über die Straßen- und Bestandsverzeichnisse). Schwerwiegende Bestimmtheitsmängel, die zur Nichtigkeit führen könnten, sind von der Klägerseite im Zulassungsverfahren auch sonst nicht dargelegt worden.
2. Ein Berufungszulassungsgrund gem. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist nicht ersichtlich. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten im Sinn dieser Bestimmung weist eine Rechtssache auf, wenn die Beantwortung der für die Entscheidung erheblichen Fragen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht voraussichtlich das durchschnittliche Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten bereitet, wenn sich diese also wegen ihrer Komplexität und abstrakten Fehleranfälligkeit aus der Mehrzahl der verwaltungsgerichtlichen Verfahren heraushebt (vgl. BayVGH, B.v. 3.11.2011 – 8 ZB 10.2931 – BayVBl 2012, 147/149 = juris Rn. 28; B.v. 10.4.2017 – 15 ZB 16.673 – juris Rn. 42 jeweils m.w.N.). Das ist hier nicht der Fall. Die auftretenden Rechtsfragen (vgl. oben Nr. 1.) lassen sich bei Heranziehung der gängigen Auslegungsmethoden ohne Weiteres aus dem Gesetz lösen. Es handelt sich auch nicht um einen besonders unübersichtlichen oder kontroversen Sachverhalt, bei dem noch nicht abzusehen ist, zu welchem Ergebnis ein künftiges Berufungsverfahren führen wird.
3. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung (des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Die Klägerseite hat zwar Fragen aufgeworfen, diese lassen sich jedoch ohne Weiteres aus dem Gesetz beantworten. Zudem weisen sie keine über den zu entscheidenden Einzelfall hinausgehende Bedeutung auf (Frage nach der Baulastverpflichtung für die streitgegenständlichen Brücke) oder sind, wie die Frage nach den Rechtsfolgen vermeintlicher Verfahrensmängel bei Einigungsbestrebungen nach Art. 54 Abs. 4 Satz 1 BayStrWG, nicht entscheidungserheblich.
4. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten Abweichung von einer Entscheidung der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte zuzulassen.
Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO setzt voraus, dass das verwal-tungsgerichtliche Urteil von einer Entscheidung eines in der Vorschrift genannten Gerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Eine Abweichung liegt vor, wenn das Verwaltungsgericht mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz von einem in der Rechtsprechung der genannten Gerichte aufgestellten ebensolchen Rechtssatz in Anwendung derselben oder einer inhaltsgleichen Rechtsvorschrift ausdrücklich oder konkludent abrückt. Zwischen den Gerichten muss ein prinzipieller Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines Rechtsgrundsatzes bestehen. Im Zulassungsantrag muss daher ein abstrakter, inhaltlich bestimmter, die Entscheidung tragender Rechtssatz des angefochtenen Urteils herausgearbeitet und einem Rechtssatz des anderen Gerichts unter Darlegung der Abweichung gegenüber gestellt werden. Die bloße Behauptung einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die die betreffenden Gerichte in ihrer Rechtsprechung aufgestellt haben, genügt den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenzrüge nicht (vgl. BVerwG, B.v. 22.10.2014 – 8 B 2.14 – juris Rn. 21 ff.; B.v. 27.10.2014 – 2 B 52.14 – juris Rn. 5; B.v. 31.5.2017 – 5 PB 12.16 – juris Rn. 2; BayVGH, B.v. 3.3.2016 – 15 ZB 14.1542 – juris Rn. 24).
So liegt es hier. Es fehlt bereits an der Darlegung, von welcher konkreten Entscheidung das Verwaltungsgericht abgewichen sein soll. Es wird auch kein abstrakter Rechtssatz des angefochtenen Urteils herausgearbeitet und einem Rechtssatz eines anderen Gerichts unter Darlegung der Abweichung gegenüber gestellt.
5. Die Entscheidung über die Kosten des Zulassungsverfahrens folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 sowie § 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich an den Gesamtkosten für die Herstellung der neuen Brücke in Höhe von rund 25.341,- Euro (vgl. S. 64 der Behördenakte der Gemeinde T.) und an dem laut Bescheid vom 23. März 2015 auf die Klägerin entfallenden Anteil von 4,03%. Das Verwaltungsgericht hat bei der Streitwertfestsetzung übersehen, dass nicht alle Beteiligten Klage gegen den streitgegenständlichen Bescheid erhoben hatten, so dass nicht die Gesamtsumme der voraussichtlichen Kosten zugrunde gelegt werden konnte.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
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