Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 13. Sept. 2018 - 4 ZB 17.1387

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 23. Mai 2017 wird abgelehnt.

II. Die Beklagte trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

III. Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

I.

Die Beklagte wendet sich gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg, das ihren Bescheid betreffend die Entlassung des Klägers aus der Freiwilligen Feuerwehr aufgehoben hat.

Mit Bescheid vom 5. Juni 2015 entließ die Beklagte den Kläger mit sofortiger Wirkung aus dem Feuerwehrdienst. Bereits am 2. Februar 2015 hatte sie den Kläger mit sofortiger Wirkung bis zum Jahresende vom Feuerwehrdienst beurlaubt. Sie begründete die Entlassungsverfügung damit, dass es aufgrund des „systematischen Untergrabens jeglicher Disziplin“ derzeit weder zum Kommandanten noch zu vielen anderen Feuerwehrkameraden ein Vertrauensverhältnis gebe. Hierzu wurden im Bescheid „einige wesentliche Gründe“ aufgeführt, die sich unter anderem auf Verfehlungen des Klägers bei einem Einsatzgeschehen am 30. Oktober 2014 sowie bei einem Gespräch zwischen Feuerwehrvertretern und dem Bürgermeister im November 2014 bezogen. Gegen den Bescheid vom 5. Juni 2015 erhob der Kläger gemäß der Rechtsbehelfsbelehrung:Widerspruch, den das Landratsamt mit Bescheid vom 15. April 2016 zurückwies. Zur Begründung wurde unter anderem auf zwei Aktenvermerke vom 19. Oktober 2015 und 26. Oktober 2015 über bestimmte Vorfälle, an denen der Kläger beteiligt war, Bezug genommen.

Mit Urteil vom 23. Mai 2017 hob das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten in Gestalt des Widerspruchsbescheides auf. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass als Rechtsgrundlage für die Entlassung Art. 6 Abs. 4 Satz 2 BayFwG, nicht hingegen Art. 6 Abs. 4 Satz 1 BayFwG heranzuziehen sei. Mit Satz 1 seien nur körperliche oder geistige Mängel gemeint, während charakterliche Schwächen - sofern sie sich in einer gröblichen Dienstpflichtverletzung manifestierten - unter Satz 2 zu fassen seien. Aus dem in § 8 Satz 1 AVBayFwG erwähnten Kriterium der Zuverlässigkeit ergebe sich nichts anderes. Eine gröbliche Dienstpflichtverletzung des Klägers liege nicht vor, weil seine Verfehlungen nicht von gleicher Qualität und Schwere wie die anerkannten Fälle gröblicher Dienstpflichtverletzungen seien. Lediglich beim Vorfall vom 30. Oktober 2014 handele es sich um ein Einsatzgeschehen. Dabei habe der Kläger zwar den Kommandanten beleidigt, sich aber dennoch seinen Anweisungen gebeugt. Die übrigen Vorfälle, die als wahr unterstellt würden, zeigten, dass der Kläger zwar Probleme habe, sich in der Feuerwehr unterzuordnen und dort getroffene Entscheidungen zu akzeptieren; eine gröbliche Dienstpflichtverletzung liege darin aber nicht. Jedenfalls bestehe ein Ermessensfehler in Form des Ermessensnichtgebrauchs, der weder durch die Ausgangs- noch durch die Widerspruchsbehörde geheilt werden könne. Selbst wenn man Art. 6 Abs. 4 Satz 1 BayFwG als richtige Rechtsgrundlage ansehen würde, wäre die Entbindung des Klägers vom Feuerwehrdienst rechtswidrig, weil der Kläger weder für den Feuerwehrdienst ungeeignet noch unzuverlässig gemäß § 8 AVBayFwG sei. Er habe gerade in der Einsatzsituation am 30. Oktober 2014 gezeigt, dass er selbst bei entgegenstehender eigener Ansicht in der Lage sei, sich den Anweisungen des Einsatzleiters zu beugen.

Gegen das Urteil richtet sich der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung, dem die Klägerseite entgegentritt. Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich nicht zum Verfahren geäußert. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

Der auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. Mai 2017 bleibt ohne Erfolg. Soweit die geltend gemachten Zulassungsgründe den Darlegungsanforderungen genügen, greifen sie nicht durch (vgl. § 124a Abs. 5 Satz 2, § 124 Abs. 2 VwGO).

1. Die Berufung ist nicht wegen der primär geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Der Sachvortrag der Beklagten entspricht insoweit bereits nicht den Darlegungsanforderungen. Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung ist nur dann den Vorgaben von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargetan, wenn der Rechtsmittelführer eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formuliert, ihre Entscheidungserheblichkeit und Klärungsbedürftigkeit erläutert und darüber hinaus darlegt, warum der genannten Frage eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 72). Hier hat die Beklagte schon keine konkrete Frage formuliert, sondern lediglich pauschal ausgeführt, der Rechtsstreit diene „der Klärung, welche Befugnisse der Organe im Rahmen der Ausübung des freiwilligen Feuerwehrdienstes“ bestünden. Eine derart abstrakte Themenstellung ist einer grundsätzlichen Klärung im Berufungsverfahren von vornherein nicht zugänglich. Aus dem Umstand, dass die Beklagte zur Begründung unter anderem auf „die Gesamtsituation im erstinstanzlichen Verfahren“ verweist und die gerichtliche Würdigung der dort geschilderten Begebenheiten angreift, wird deutlich, dass es der Beklagten der Sache nach nicht um die Klärung einer Fragestellung von grundsätzlicher Relevanz, sondern um die Bewertung des sie betreffenden Einzelfalls geht. Dies ist im Rahmen der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung zu prüfen.

2. An der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Solche Zweifel sind nur gegeben, wenn mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, B.v. 9.6.2016 - 1 BvR 2453/12 - NVwZ 2016, 1243/1244 m.w.N.).

Die Beklagte trägt vor, aus ihren Ausführungen zur grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache ergäben sich zugleich ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Das erstinstanzliche Gericht habe die Spannungssituation zwischen den Interessen des Klägers und der Funktionsfähigkeit der Freiwilligen Feuerwehr unrichtig gewichtet. Insbesondere habe es den Maßstab verkannt, der an eine Nothilfegemeinschaft wie die Freiwillige Feuerwehr anzulegen sei; hier dürfte vielmehr der Begriff des „besonderen Gewaltverhältnisses“ anwendbar und zutreffend sein. Insoweit könne eine gerichtliche Überprüfung überhaupt nicht oder allenfalls beschränkt auf das Vorliegen sachfremder Erwägungen erfolgen. Selbst wenn man von einer überprüfbaren Ermessensentscheidung ausgehe, sei jedenfalls eine Ermessensreduzierung auf Null gegeben. Sobald eine Störung der Gemeinschaft vorliege, müsse in jedem Fall die Möglichkeit bestehen, diese Störung zu beseitigen, um die Funktionsfähigkeit der Feuerwehr zu gewährleisten. Gegen seinen Ausschluss aus dem Feuerwehrverein habe sich der Kläger bezeichnenderweise nicht gewehrt.

Dieser Vortrag ist nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung zu wecken. Gemessen an den gesetzlichen Vorgaben für die Beendigung des Feuerwehrdienstes (dazu a) hat das Verwaltungsgericht der Klage gegen die Entlassungsverfügung zu Recht stattgegeben (dazu b).

a) Nach dem Bayerischen Feuerwehrgesetz stehen die ehrenamtlich tätigen Feuerwehrdienstleistenden in einem öffentlich-rechtlichen Amts- und Dienstverhältnis besonderer Art (BayVGH, U.v. 24.4.2015 - 4 BV 13.2391 - VGH n.F. 68, 105/109 Rn. 31 m.w.N.), dessen Rahmenbedingungen in Art. 6 BayFwG geregelt sind.

aa) Art. 6 Abs. 4 BayFwG enthält mit der Entbindung und dem Ausschluss vom Feuerwehrdienst zwei besondere, unterschiedlich bezeichnete Beendigungsgründe, die neben die allgemeinen Beendigungstatbestände des Erreichens der Altersgrenze nach Art. 6 Abs. 2 BayFwG und der Entlassung aus dem Feuerwehrdienst auf eigenen Antrag des Dienstleistenden treten (vgl. Schulz, PdK, Stand Oktober 2017, Art. 6 BayFwG Nr. 4). Nach Art. 6 Abs. 4 Satz 1 BayFwG muss der Feuerwehrkommandant einen Feuerwehrdienstleistenden, der die Eignung für den Feuerwehrdienst (ganz oder teilweise) verloren hat, (in entsprechendem Umfang) zwingend vom Feuerwehrdienst entbinden. Somit stellt Satz 1, der zu einem Erlöschen der Rechte und vor allem der Pflichten (vgl. Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayFwG) des ehrenamtlich Tätigen führt, für die dort geregelten Fälle einen Widerrufstatbestand als lex specialis zu Art. 49 BayVwVfG dar. Demgegenüber sieht Art. 6 Abs. 4 Satz 2 BayFwG einen Ausschluss vom Feuerwehrdienst bei gröblicher Dienstpflichtverletzung im Wege einer Ermessensentscheidung des Kommandanten vor. Das Verhältnis dieser - nach Tatbestandsvoraussetzungen und Rechtsfolgen unterschiedlichen - Beendigungstatbestände zueinander ist aus dem Wortlaut, der Systematik sowie dem Sinn und Zweck des Bayerischen Feuerwehrgesetzes abzuleiten.

bb) Art. 6 Abs. 4 Satz 1 BayFwG stellt auf den nachträglichen Verlust der Eignung für den Feuerwehrdienst ab und knüpft damit - gleichsam als actus contrarius - an den für die Aufnahme in den Feuerwehrdienst maßgeblichen Eignungsbegriff im Sinn des Art. 6 Abs. 2 und 3 BayFwG an. Nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 BayFwG können „alle geeigneten Personen“ Feuerwehrdienst leisten. Bei der Entscheidung über die Aufnahme hat der Feuerwehrkommandant gemäß Art. 6 Abs. 3 Satz 2 BayFwG die Eignung des Bewerbers zu berücksichtigen, zu deren Nachweis er nach Art. 6 Abs. 3 Satz 3 BayFwG ein ärztliches Gutachten verlangen kann. Bei dem Kriterium der Eignung handelt es sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, um einen gerichtlich voll überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff (vgl. Forster/Pemler, Bayerisches Feuerwehrgesetz, Stand 43. Ergänzungslieferung 2018, Art. 6 Rn. 21). Er umfasst, wie § 8 AVBayFwG zeigt, verschiedene Aspekte in der Gestalt der körperlichen, geistig-seelischen und charakterlichen Eignung, zu der auch die in § 8 Satz 1 AVBayFwG gesondert erwähnte Zuverlässigkeit für den Feuerwehrdienst gehört (vgl. BayVGH, B.v. 9.5.2011 - 4 ZB 11.726 - juris Rn. 10; Schulz, PdK, Art. 6 BayFwG Nr. 3.1.3.). Die Unzuverlässigkeit kann sich aus verschiedenen (vor- bzw. außerdienstlichen) Umständen und Verfehlungen ergeben (vgl. Forster/Pemler a.a.O. Rn. 23), die nach Schwere, Häufigkeit und Bedeutung in ihrer Gesamtschau eine solche Schwelle erreichen, dass sie die Nicht-Aufnahme des Bewerbers in den Feuerwehrdienst bzw. spiegelbildlich dazu seine zwingende Entbindung vom Ehrenamt rechtfertigen. Bei einer bereits in den Feuerwehrdienst aufgenommenen Person kann auch ein im Dienst gezeigtes (Fehl-)Verhalten die Eignung nachträglich in Frage stellen. Reichen die entsprechenden Anhaltspunkte nicht aus, um den Betreffenden als von vornherein ungeeignet erscheinen zu lassen, so scheidet jedenfalls eine Entbindung nach Art. 6 Abs. 4 Satz 1 BayFwG aus.

cc) Für „gröbliche Dienstpflichtverletzungen“, d.h. für Verfehlungen mit feuerwehrdienstlichem Bezug, sieht Art. 6 Abs. 4 Satz 2 BayFwG - in Abgrenzung zu Satz 1 - den Ausschluss aus der besonderen Gefahrengemeinschaft der Feuerwehr nach pflichtgemäßem Ermessen des Kommandanten vor. Anders als die Entbindungsnorm des Satzes 1 hat die Regelung in Satz 2 Sanktions- bzw. Disziplinierungscharakter (vgl. Forster/Pemler a.a.O. Rn. 36). Der unbestimmte Rechtsbegriff der gröblichen Dienstpflichtverletzung unterliegt in vollem Umfang der gerichtlichen Kontrolle (vgl. Maurer, KommPrax BY 2000, 344). In § 10 Abs. 2 der Mustersatzung (Muster für die Satzung für die Freiwilligen Feuerwehren, Anlage 1 zur VollzBekBayFwG vom 28.5.2013, AllMBl. S. 217) sind mögliche Pflichtverletzungen wie etwa unehrenhaftes Verhalten im Dienst, grobes Vergehen gegen Kameraden im Dienst und fortgesetzte Nachlässigkeit oder Nichtbefolgen dienstlicher Anordnungen exemplarisch aufgezählt. Aus Verhältnismäßigkeitsgründen darf der Ausschluss nur erfolgen, wenn dem ehrenamtlich Tätigen ein so schwerer Verstoß gegen seine Dienstpflichten vorzuwerfen ist, dass andere Maßnahmen nicht erfolgversprechend sind oder sich bereits als erfolglos erwiesen haben (vgl. HessVGH, B.v. 8.2.2018 - 5 B 1896/17 - NVwZ-RR 2018, 582 Rn. 9; VGH BW, B.v. 15.9.2014 - 1 S 920/14 - DÖV 2014, 1028 Ls. = juris Rn. 21). Der Kommandant muss seine Ermessenserwägungen im Ausschlussbescheid - nicht zuletzt im Interesse der von Art. 19 Abs. 4 GG geforderten gerichtlichen Überprüfbarkeit - darlegen und begründen (vgl. Schulz, PdK, Art. 6 BayFwG Nr. 4.2.2.). Entgegen der Auffassung der Beklagten gibt es ein der gerichtlichen Kontrolle entzogenes „besonderes Gewaltverhältnis“ auch im Feuerwehrdienst nicht (vgl. zum Strafvollzug bereits BVerfG, B.v. 14.3.1972 - 2 BvR 41/71 - BVerfGE 33, 1/10 f.).

b) Hieran gemessen hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten vom 5. Juni 2015 zu Recht aufgehoben.

aa) In einem ersten Schritt hat das Gericht zutreffend auf Art. 6 Abs. 4 Satz 2 BayFwG als die für den Ausschluss in Betracht kommende Rechtsgrundlage abgestellt und dessen Tatbestandsvoraussetzung der gröblichen Dienstpflichtverletzung namentlich unter Würdigung der Vorfälle beim Einsatzgeschehen vom 30. Oktober 2014 verneint. Seine Bewertung, dass die Begebenheiten nicht die erforderliche Schwere und Qualität für einen Ausschluss erreichten, ist nicht zu beanstanden. Ebenfalls zu Recht ist das Verwaltungsgericht vom Vorliegen eines Ermessensfehlers in Gestalt des Ermessensausfalls bzw. Ermessensnichtgebrauchs ausgegangen, weil der Bescheid vom 5. Juni 2015 keinerlei Ermessenserwägungen enthält. Der angefochtene Bescheid lässt mangels Nennung einer Rechtsgrundlage bereits nicht erkennen, ob die Beklagte ihre mit „Entlassung aus dem Feuerwehrdienst“ überschriebene Verfügung auf der Basis des Art. 6 Abs. 4 Satz 1 oder Satz 2 BayFwG treffen wollte. Dies ist auch der Begründung des Bescheids nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen. Wie das Gericht zutreffend ausgeführt hat, sind Anhaltspunkte für eine Ermessensreduzierung auf Null nicht ersichtlich; angesichts des vollständigen Fehlens von Ermessenserwägungen scheidet eine Ergänzung durch die Ausgangsbehörde im gerichtlichen Verfahren nach § 114 Satz 2 VwGO aus. Eine Heilung dieser im eigenen Wirkungskreis der Gemeinde getroffenen Entscheidung durch die Widerspruchsbehörde kommt wegen Art. 119 Nr. 1 GO nicht in Betracht, zumal - entgegen der dem Ausgangsbescheid beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung:- das Widerspruchsverfahren nach Art. 15 Abs. 2 AGVwGO ohnehin unstatthaft war.

bb) Der Umstand, dass das Verwaltungsgericht bei der Abgrenzung der Rechtsgrundlagen des Art. 6 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 BayFwG etwaige charakterliche Schwächen nicht unter den Eignungsbegriff des Satzes 1 gefasst hat, führt zu keiner anderen Beurteilung. Vorliegend stand mit dem Geschehen bei der - den Kern und Ausgangspunkt des Verfahrens bildenden - Einsatzsituation am 30. Oktober 2014 gerade ein dienstliches und nicht ein außerdienstliches Fehlverhalten im Raum. Überdies hat das Gericht in einem zweiten Schritt hilfsweise Art. 6 Abs. 4 Satz 1 BayFwG als mögliche Rechtsgrundlage geprüft und das Vorliegen des Tatbestandsmerkmals der Eignungsverlustes mit eingehender Begründung verneint. Die gerichtliche Würdigung, dass etwaige charakterliche Eigenheiten des Klägers nicht zu einem charakterlichen Eignungsmangel bzw. zur Annahme seiner Unzuverlässigkeit führten, wird von der Zulassungsbegründung nicht substantiiert in Zweifel gezogen. Entgegen der von der Beklagten geäußerten Auffassung kommt es schließlich auch auf den Umstand, dass der Kläger seinen parallel erfolgten Ausschluss aus dem Feuerwehrverein nicht angegriffen hat, nicht entscheidungserheblich an. Die Mitgliedschaft im Feuerwehrverein (vgl. Art. 5 Abs. 1 BayFwG) und die Mitgliedschaft in der gemeindlichen Einrichtung Freiwillige Feuerwehr (vgl. Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayFwG) sind voneinander unabhängig (Maurer, KommPrax BY 2000, 344/347).

3. Angesichts der vorangegangenen Ausführungen sind die von der Beklagten geltend gemachten besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ebenfalls nicht dargelegt. Die Beklagte hat zu diesem Zulassungsgrund keine eigenständige Begründung angebracht, sondern lediglich auf ihre Ausführungen zu den anderen Zulassungsgründen Bezug genommen. Im Übrigen ist der Sachverhalt des Verfahrens übersichtlich, und die entscheidungserheblichen Rechtsfragen lassen sich ohne weiteres anhand der anzuwendenden Rechtsvorschriften und der einschlägigen Judikatur beantworten.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).