Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 28. Nov. 2016 - 4 ZB 16.1610

I.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

III.

Der Streitwert wird unter Aufhebung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts für beide Instanzen auf jeweils 15.000 Euro festgesetzt.

I.

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Zurückweisung eines mittlerweile erledigten Bürgerbegehrens.

Das Bürgerbegehren, für das neben dem Kläger zwei weitere Personen als Vertreter benannt waren, richtete sich gegen den Beschluss des Gemeinderats der Beklagten, ein bestehendes Regenrückhaltebecken (RRB Grasweg) zu verfüllen und die Fläche als Bauland auszuweisen. Die mit Schreiben vom 14. November 2013 bei der Beklagten eingereichten Unterschriftenlisten enthielten die Frage: „Sind Sie dafür, dass das Biotop (Ökologische Fläche) am Grasweg erhalten bleibt?“.

Nach Rücksprache mit der Rechtsaufsichtsbehörde wies die Beklagte das Bürgerbegehren mit Bescheid vom 17. Dezember 2013 als unzulässig zurück, da die Begründung aus naturschutzfachlicher Sicht unzutreffende Aussagen enthalte.

Hiergegen ließen die „Vertreter des Bürgerbegehrens…, vertreten durch Herrn F...“ am 16. Januar 2014 Klage zum Verwaltungsgericht erheben. Mit Schriftsatz vom 28. Juli 2014 erklärte die jetzige Klägerbevollmächtigte, dass die Klage durch alle drei vertretungsberechtigten Personen erhoben worden sei; dazu wurde eine gemeinsam unterzeichnete Prozessvollmacht vorgelegt.

Mit Schriftsatz vom 22. März 2016 ließen die Kläger vortragen, schon vor dem Beschluss über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens sei bis zum 6. Dezember 2013 das Biotop an der Nordseite komplett gerodet und teilweise mit der Verfüllung begonnen worden; insoweit seien vollendete Tatsachen geschaffen worden. Die Klage sei aber zumindest als Feststellungsklage weiterhin zulässig, da die Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hätten. Das Feststellungsinteresse ergebe sich aus einer Wiederholungsgefahr, einem Rehabilitationsinteresse und der beabsichtigten Geltendmachung von Amtshaftungs- oder Schadensersatzansprüchen.

Mit Urteil vom 6. Juli 2016, das im Rubrum nur den Kläger aufführt, wies das Verwaltungsgericht Ansbach die Klage ab. Vorab sei darauf hinzuweisen, dass Klagepartei nicht „das Bürgerbegehren“ als solches sei, sondern die vertretungsberechtigte Person selbst, d. h. hier der Kläger. Seit der Neufassung von Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO reiche es aus, dass eine einzige vertretungsberechtigte Person für das Bürgerbegehren die Vertretung übernehme. Das ursprünglich verwendete Rubrum werde dementsprechend von Amts wegen korrigiert. Die nach der unstreitigen Erledigung der Hauptsache als Feststellungs- bzw. Fortsetzungsfeststellungsklage fortgeführte Klage sei mangels Feststellungsinteresses bereits unzulässig. Eine Wiederholungsgefahr bestehe nicht, da weder dargetan noch ersichtlich sei, dass sich im Gemeindegebiet vergleichbare Regenrückhaltebecken befänden, deren Wegfall im Zusammenhang mit der Ausweisung von Baugebieten konkret anstünde. Die Klägerseite habe auch nicht konkret und substantiiert dargetan, worin ein eventuell ersatzfähiger Schaden liege. Im Übrigen begründe die Möglichkeit eines Schadensersatzanspruchs nur dann ein Feststellungsinteresse, wenn eine Schadensersatzklage bereits anhängig oder ihre alsbaldige Erhebung mit Sicherheit zu erwarten sei. Angesichts der eingetretenen vollständigen Erledigung sei auch kein schützenswertes Rehabilitationsinteresse erkennbar. Im Hinblick auf den Wegfall des Gegenstands des beantragten Bürgerbegehrens sei die Klage auch unbegründet.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Kläger mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung. Die Beklagte tritt dem Antrag entgegen.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

1. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

a) In seiner gegenwärtigen Form dürfte das Rechtsschutzbegehren bereits daran scheitern, dass der - im Unterschied zum erstinstanzlichen Verfahren - als alleiniger Rechtsmittelführer auftretende Kläger nur einer von drei (Gesamt-)Vertretern des Bürgerbegehrens ist, so dass er - mangels einer entsprechenden Ermächtigung in den Unterschriftenlisten - nicht als Einzelner gegen die Unzulässigerklärung gerichtlich vorgehen kann (vgl. BayVGH, U. v. 10.3.1999 - 4 B 98.1349 - NVwZ 2000, 219/220; Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand September 2016, Art. 18 Abs. 4 GO Anm. 12a m. w. N.). Die gegenteilige Auffassung, von der offenbar das Verwaltungsgericht bei der „Korrektur“ des erstinstanzlichen Rubrums ausgegangen ist, kann sich nicht auf die im Jahr 2006 erfolgte Änderung des Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO stützen, wonach ein Bürgerbegehren nunmehr auch durch eine Einzelperson („bis zu drei Personen“) vertreten werden kann. Denn aus der damit eröffneten Wahlfreiheit hinsichtlich der Anzahl der zu benennenden Vertreter folgt nicht, dass nach der erfolgten Benennung von zwei oder drei vertretungsberechtigten Personen eine Einzelvertretung des Bürgerbegehrens in einem Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren auch ohne ausdrückliche Ermächtigung zulässig wäre (Thum, a. a. O.; VG Würzburg, U. v. 9.2.2011 - W 2 K 10.1215 - KommPr BY 2011, 405).

Ob hiernach der vorliegende Zulassungsantrag schon wegen der fehlenden Prozessführungsbefugnis des Klägers zwingend abzulehnen ist oder ob der Klägerseite wegen der unzutreffenden Rechtsbelehrung im erstinstanzlichen Urteil Gelegenheit zur Äußerung und zur Nachholung eines ordnungsgemäßen Antrags unter Gewährung von Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (§ 60 VwGO) gegeben werden muss, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Selbst wenn dem Erfordernis einer gemeinschaftlichen Antragstellung durch alle drei benannten Vertreter Rechnung getragen wäre, könnte das Zulassungsbegehren keinen Erfolg haben, da der allein geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht vorliegt. Das Verwaltungsgericht hat die zuletzt in eine (Fortsetzungs-)Feststellungsklage geänderte Klage zu Recht wegen fehlenden Feststellungsinteresses als unzulässig abgewiesen.

b) Die Fortsetzungsfeststellungsklage, die in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auch dann statthaft ist, wenn die Erledigung des ursprünglichen Verpflichtungsantrags auf Zulassung des Bürgerbegehrens (Art. 18a Abs. 8 Satz 2 GO) bereits vor Klageerhebung eingetreten ist (vgl. BVerwG, U. v. 26.2.2014 - 6 C 1/13 - NVwZ 2014, 883 Rn. 10 m. w. N.), setzt voraus, dass der Kläger im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ein berechtigtes Interesse daran hat, die Rechtswidrigkeit der erfolgten Zurückweisung durch Urteil förmlich feststellen zu lassen. Das Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein; entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 14/12 - BVerwGE 146, 303 Rn. 20 m. w. N.). Eine solche Wirkung lässt sich aus den vom Kläger angeführten Gesichtspunkten der Wiederholungsgefahr, des Rehabilitationsinteresses und der Präjudizwirkung für künftige Prozesse aber nicht ableiten.

aa) Zur Wiederholungsgefahr wird im Zulassungsantrag ausgeführt, dass die Bürgerschaft der Beklagten unverändert bestrebt sei, eine Biotopfläche im Gemeindegebiet zu erhalten oder jedenfalls erneut anzusiedeln, nachdem das bestehende Biotop verfüllt worden sei. Zur Realisierung dieser Bestrebungen könne es wiederum ein Bürgerbegehren geben. Zudem sei eine nicht bezifferbare Anzahl von Sachverhalten denkbar, die zur Einleitung eines Bürgerbegehrens führen könnten, etwa im Zusammenhang mit der Ausweisung von Baugebieten oder kommunalen Baumaßnahmen. Ein vollständig gleicher Sachverhalt sei für die Wiederholungsgefahr nicht gefordert. Es sei konkret zu befürchten, dass der Gemeinderat der Beklagten auch ein weiteres Bürgerbegehren mit einer unzutreffenden Begründung zurückweisen und erneut vollendete Tatsachen schaffen werde, bevor er über dessen Zulässigkeit entscheide.

Mit diesem Vorbringen werden keine konkreten Umstände aufgezeigt, die eine Wiederholungsgefahr begründen könnten. Denn diese kann nur angenommen werden, wenn eine hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird (BVerwG, B. v. 16.10.1989 - 7 B 108/89 - NVwZ 1990, 360 m. w. N.). Ist dagegen ungewiss, ob in Zukunft noch einmal die gleichen tatsächlichen Verhältnisse eintreten wie im Zeitpunkt des Erlasses des erledigten Verwaltungsaktes, kann das Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht aus einer Wiederholungsgefahr hergeleitet werden (BVerwG, U. v. 12.10.2006 - 4 C 12/04 - juris Rn. 8 m. w. N.). Von einer solchen Ungewissheit hinsichtlich der künftigen Entwicklung ist hier schon deshalb auszugehen, weil keine nachprüfbaren Anhaltspunkte dafür sprechen, dass in absehbarer Zeit ein mit dem streitgegenständlichen Begehren im Wesentlichen vergleichbares Bürgerbegehren von denselben Personen betrieben werden könnte. Es spricht auch nichts dafür, dass die einem solchen künftigen Begehren beigefügte Begründung vom Gemeinderat der Beklagten wegen derselben Aussagen wie bei dem „Biotop am Grasweg“ als inhaltlich unzutreffend beanstandet werden könnte. Da sich die naturschutzfachliche Bewertung einer Fläche nach den jeweiligen örtlichen Verhältnissen bestimmt, wäre die Aussagekraft einer im vorliegenden Verfahren getroffenen gerichtlichen Feststellung von vornherein auf das hier streitige Bürgerbegehren beschränkt; eine Verbesserung der klägerischen Rechtsposition für den Fall künftiger Auseinandersetzungen um andere Standorte ergäbe sich daraus nicht. Die in der Fortsetzungsfeststellungsklage zum Ausdruck kommende Absicht, der Beklagten ein (mögliches) früheres Fehlverhalten nachzuweisen und sie damit für die Zukunft zu einer rechtmäßigen Behandlung von Anträgen auf Zulassung von Bürgerbegehren anzuhalten, vermag die Darlegung einer konkreten Wiederholungsgefahr nicht zu ersetzen.

bb) Die Zulässigkeit der Klage lässt sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt eines Rehabilitationsinteresses begründen.

Im Zulassungsantrag wird dazu vorgetragen, durch die Ablehnung des Bürgerbegehrens sei signalisiert worden, die Vertreter des Bürgerbegehrens hätten kein zulässiges Begehren formuliert und damit ihrem Anliegen nicht die erforderliche Umsetzungsmöglichkeit eröffnet. Für die Vertreter sei es auch aufgrund ihrer persönlichen Stellung von erheblicher Bedeutung, nachweisen zu können, dass ein solcher Fehler nicht gemacht worden sei und dass sie das Bürgerbegehren mit der erforderlichen Sorgfalt vorbereitet und betreut hätten. Dass sich die Umsetzung des beantragten Bürgerbegehrens durch Schaffung vollendeter Tatsachen bereits erledigt habe, stehe dem nicht entgegen. Im Übrigen seien zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gemeinderats zwar Teile des Biotops bereits verfüllt gewesen, andere Teile hätten aber fortbestanden und daher durch ein für zulässig erklärtes Bürgerbegehren noch „gerettet“ werden können. Das Begehren habe sich damit zum damaligen Zeitpunkt noch nicht vollständig erledigt gehabt.

Diese Ausführungen sind nicht geeignet, ein Rehabilitationsinteresse darzutun. Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine für Außenstehende erkennbare und fortdauernde Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013, a. a. O., Rn. 25 m. w. N.). An dieser Voraussetzung fehlt es hier. Die in dem Zurückweisungsbescheid der Beklagten vom 17. Dezember 2013 getroffene Aussage, die Begründung des Bürgerbegehrens sei in naturschutzfachlicher Hinsicht unzutreffend, betrifft nur die ökologische Bewertung des Grundstücks und enthält kein ethisches Unwerturteil in Bezug auf die Person oder das Verhalten der Initiatoren und Vertreter des Bürgerbegehrens. Wird in Ausübung des materiellen Prüfungsrechts nach Art. 18a Abs. 8 Satz 1 GO festgestellt, dass die den Unterschriftenlisten beigefügte Begründung in entscheidungsrelevanter Weise unrichtige Tatsachenbehauptungen enthalte oder die maßgebende Rechtslage unzutreffend bzw. unvollständig darstelle (dazu zuletzt BayVGH, U. v. 4.7.2016 - 4 BV 16.105 - juris Rn. 27 f.), so lässt dies den sozialen Geltungsanspruch der Textverfasser jedenfalls solange unberührt, als damit nicht der Vorwurf einer gezielten Täuschung der Unterzeichner des Bürgerbegehrens verbunden ist. Eine solche moralische Bewertung lässt sich den Ausführungen im Bescheid vom 17. Dezember 2013 aber nicht einmal ansatzweise entnehmen. Dass die Sach- und Rechtslage auch aus Sicht der Beklagten keineswegs eindeutig war, folgt im Übrigen aus dem Umstand, dass deren Gemeinderat erst nach Einholung einer Auskunft der Rechtsaufsichtsbehörde zu dem Entschluss gelangt ist, die Begründung des Bürgerbegehren zu beanstanden.

cc) Das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse lässt sich auch nicht mit dem Hinweis auf eine Präjudizwirkung für künftige gerichtliche Verfahren begründen.

Im Zulassungsantrag wird zwar vorgetragen, die beantragte Feststellung diene der Vorbereitung eines Amtshaftungs- oder Schadensersatzprozesses im Hinblick auf Ansprüche wegen der Verfüllung des Biotops vor der Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Die Klage richtet sich aber nicht gegen diese faktische Vereitelung des geltend gemachten Zulassungsanspruchs, sondern gegen die förmliche Zurückweisung des Bürgerbegehrens. Dass dadurch den Vertretern ein irgendwie gearteter (materieller oder immaterieller) Schaden entstanden sein könnte, ist nicht ersichtlich. Die gerichtliche Verfolgung von Ersatzansprüchen erscheint daher von vornherein als aussichtslos, so dass daraus auch kein Feststellungsinteresse abgeleitet werden kann (vgl. BVerwG, B. v. 21.1.2015 - 4 B 42/14 - juris Rn. 17).

Zu Recht weist die Beklagte zudem darauf hin, dass die Absicht, eine Amtshaftungsklage oder sonstige zivilgerichtliche Leistungsklage zu erheben, dann kein schutzwürdiges Interesse an der verwaltungsgerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsaktes begründet, wenn die Erledigung vor Klageerhebung eingetreten ist (vgl. BVerwG, B. v. 18.5.2004 - 3 B 117/03 - juris Rn. 4 m. w. N.). Unter diesen Umständen muss wegen des erstrebten Schadensersatzes sogleich das zuständige Zivilgericht angerufen werden, das auch für die Klärung öffentlich-rechtlicher Vorfragen zuständig ist; ein Anspruch auf den jeweils „sachnäheren“ (Verwaltungs-)Richter besteht nicht. Die Prozesssituation stellt sich insoweit grundlegend anders dar als bei einer erst nach Klageerhebung eingetretenen Erledigung, bei der die Schutzwürdigkeit des Interesses an einer verwaltungsgerichtlichen Feststellung daraus folgt, dass eine Partei nicht ohne Not um die Früchte ihres bisherigen Prozesses gebracht werden darf (BVerwG, a. a. O.).

Im vorliegenden Fall hatte sich der mit der Einreichung der Unterschriftenlisten verfolgte Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens vor Klageerhebung nicht etwa bloß teilweise, sondern bereits vollständig erledigt. Denn das im Umfeld des ehemaligen Regenrückhaltebeckens entstandene „Biotop“, um dessen Bewahrung es in dem Bürgerbegehren ging, war unstreitig noch vor der Entscheidung des Gemeinderats an seiner Nordseite komplett gerodet und teilweise verfüllt worden. Damit war eine Erhaltung der auf der Gesamtfläche entstandenen „Naturlandschaft“, wie sie in der Begründung des Bürgerbegehrens als Ziel genannt worden war, objektiv unmöglich geworden.

Dass Teile des Geländes sich auch bei Klageerhebung noch in einem unversehrten (naturnahen) Zustand befanden, führte nicht zu einer bloß partiellen Erledigung etwa dergestalt, dass eine nur auf diese Restfläche beschränkte Zulassung des Bürgerbegehrens in Betracht gekommen wäre. Zwar enthielten die Unterschriftenlisten den Zusatz, dass die Unterschriften im Falle einer Erledigung von Teilen des Begehrens „weiterhin für die verbleibenden Teile“ gelten sollten. Diese salvatorische Klausel rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, dass das Bürgerbegehren selbst bei einer nicht vorhersehbaren erheblichen Verkleinerung der zu schützenden Fläche noch von der erklärten Zustimmung der Unterzeichner gedeckt war. Da jedes Begehren nur „eine“ Fragestellung zum Gegenstand haben kann (Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO), darf auch schon in der Phase der Unterschriftensammlung nicht offenbleiben, auf welchen räumlichen Umgriff sich die künftige kommunale Abstimmung beziehen soll; plebiszitäre Hilfsanträge sieht das Gesetz nicht vor. Eine nachträgliche Anpassung der Fragestellung an die teilweise geänderten tatsächlichen Umstände würde auch in dem hier vorliegenden Fall den Willen der Unterzeichner verfälschen, da ihnen zum Zeitpunkt der Unterschriftsleistung das Gelände nur in seinem noch weitgehend unberührten Zustand vor Augen stand (vgl. BayVGH, U. v. 28.5.2008 - 4 BV 07.1981 - BayVBl 2009, 245 Rn. 34). Dass sie das Bürgerbegehren auch nach der Teilrodung und -auffüllung noch in ausreichender Zahl unterstützt, also dem ökologischen Schutzinteresse trotz des verringerten Umfangs der zu bewahrenden Fläche den Vorrang gegenüber einem unverändert fortbestehenden Bebauungsinteresse eingeräumt hätten, kann jedenfalls nicht mit der gebotenen Sicherheit angenommen werden.

2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG i. V. m. Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Antrags wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).