Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 07. Nov. 2016 - 4 ZB 15.2809

I.

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

III.

Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 2.832,64 Euro festgesetzt.

I Die klagende Gemeinde begehrt von den Beklagten die Erstattung der Kosten, die ihr durch die befristete Wiedereinweisung der Beklagten in deren bisherige Mietwohnung sowie durch die vorsorgliche Anmietung einer Ersatzwohnung entstanden sind. Nachdem den Beklagten die Obdachlosigkeit drohte und die Klägerin über keine eigenen Obdachlosenunterkünfte verfügt, wies sie die Beklagten und ihren Sohn mit einem an die Eigentümer der Mietwohnung adressierten, auch den Beklagten zugestellten Bescheid vom 19. Oktober 2012 befristet auf drei Monate in die bisherige Wohnung ein. In Nr. 4 des Bescheidstenors heißt es, die Klägerin gewähre den Wohnungseigentümern eine Nutzungsentschädigung in Höhe der bisher gezahlten Miete. Mit Blick auf den Ablauf der Frist zum 21. Januar 2013 mietete die Klägerin des Weiteren eine Wohnung für 533 Euro pro Monat an. Diese wurde von den Beklagten, die inzwischen eine eigene Wohnung gefunden hatten, nicht bezogen.

Mit Rechnung vom 10. Juni 2013 machte die Klägerin gegen die Beklagten Kosten in Höhe von 2.497,89 Euro (Nutzungsentschädigung für die Wohnungseigentümer in Höhe von 1.698,39 Euro und Mietkosten für die reservierte Wohnung in Höhe von 799,50 Euro) geltend. Eine Zahlung erfolgte, nachdem die Beklagten vergleichsweise eine Zahlung von 500 Euro angeboten hatten, letztlich nicht.

Das Verwaltungsgericht wies die von der Klägerin daraufhin erhobene Klage, die Beklagten gesamtschuldnerisch zur Zahlung von 2.497,89 Euro nebst Zinsen und vorgerichtlichen Rechtsanwaltskosten in Höhe von 334,75 Euro zu verurteilen, mit Urteil vom 2. Juli 2015 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Klage sei als allgemeine Leistungsklage zulässig, aber unbegründet. Die Klägerin habe weder hinsichtlich der an die ehemaligen Vermieter gezahlten Nutzungsentschädigung noch hinsichtlich der Kosten für die von ihr angemietete Wohnung einen Erstattungsanspruch gegen die Beklagten. Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung, zu dem sich die Beklagten nicht geäußert haben.

II. Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe, soweit sie in der nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO gebotenen Weise dargelegt worden sind, nicht vorliegen.

1. An der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Solche Zweifel sind nur gegeben, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (zu diesem Maßstab BVerfG, B. v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - NJW 2009, 3642 m. w. N.). Schlüssige Gegenargumente liegen vor, wenn der Antragsteller substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist. Dabei kommt es grundsätzlich nicht auf einzelne Elemente der Urteilsbegründung an, sondern auf das Ergebnis der Entscheidung, also auf die Richtigkeit des Urteils nach dem Sachausspruch in der Urteilsformel. Hieran gemessen greift der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht durch. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die allgemeine Leistungsklage ohne Erfolg bleibt. Die erstinstanzlich als in Betracht kommend diskutierten Anspruchsgrundlagen greifen nicht durch (dazu a). Den denkbaren Weg, durch einen auf das Kostengesetz gestützten Kostenbescheid gegen die Beklagten vorzugehen, hat die Klägerin nicht beschritten (dazu b). Ihre Klage erweist sich daher als unzulässig und unbegründet (dazu c).

a) Das Verwaltungsgericht hat einen Anspruch auf Kostenersatz für die durch die Wiedereinweisung und die Vorhaltung einer weiteren Wohnung entstandenen Kosten aus Sicherheitsrecht, Kommunalabgabenrecht oder sonstigen Rechtsgrundlagen zutreffend abgelehnt. Die hiergegen von der Klägerin vorgebrachten Argumente, die sich schwerpunktmäßig auf den vom Verwaltungsgericht verneinten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch analog der zivilrechtlichen Bereicherungsansprüche nach §§ 812 ff. BGB konzentrieren, greifen nicht durch.

aa) Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, kommt ein Kostenanspruch nach Sicherheitsrecht nicht in Betracht. Ausgangspunkt ist die von der Klägerin auf Art. 7 Abs. 2 Nr. 3 LStVG gestützte Einweisungsverfügung, die - unabhängig von ihrer Rechtsnatur als (nur die Wohnungseigentümer) belastender oder (auch die Obdachlosen) begünstigender Verwaltungsakt - in Bestandskraft erwachsen ist. Der Bescheid wurde zur Beseitigung der Obdachlosigkeit als Gefahrenlage erlassen und gegen die Wohnungseigentümer als Nichtstörer im Sinn von Art. 9 Abs. 3 Satz 1 LStVG gerichtet (vgl. etwa BayVGH, U. v. 28.6.1993 - 21 B 92.3126 - NVwZ 1994, 716/717; Drasdo, NJW-Spezial 2012, 609). Ihnen gegenüber ist die Klägerin, wie sie im Einweisungsbescheid selbst ausgeführt hat, nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 LStVG i. V. m. Art. 70 PAG zur Nutzungsentschädigung verpflichtet. Ein kostenmäßiger Rückgriff auf die Beklagten als Störer ist im Landesstraf- und Verordnungsgesetz nicht vorgesehen; der in Art. 72 PAG geregelte Ersatzanspruch ist von der Rechtsgrundverweisung in Art. 11 LStVG auf den Entschädigungsanspruch nach Art. 70 PAG nicht erfasst (vgl. Unterreitmeier in Möstl/Schwabenbauer, BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, Stand 1.6.2016, Art. 11 LStVG Rn. 2).

bb) Auch ein Anspruch nach Kommunalabgabenrecht steht der Klägerin nicht zur Seite. Im Fall der Unterbringung in einem gemeindlichen Obdachlosenheim wären die satzungsmäßig festgelegten Benutzungsgebühren zu begleichen. Insoweit besteht nach der jüngeren Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs bei der Finanzierung laufender Betriebskosten einer gemeindlichen Obdachlosenunterkunft als öffentlicher Einrichtung ein Vorrang des Kommunalabgabenrechts, der den Erlass einer Abgabensatzung nach Art. 23, 24 Abs. 1 Nr. 1 GO i. V. m. Art. 8 Abs. 1 Satz 1 KAG und eine Gebührenkalkulation zur Erhebung verbrauchsabhängiger Benutzungsgebühren erfordert (BayVGH, U. v. 17.8.2011 - 4 BV 11.785 - VGH n. F. 64, 195/196 ff. = BayVBl 2012, 19). Dieser Vorrang gilt jedoch nur für den Fall, dass die Gemeinde tatsächlich eine kommunale Obdachlosenunterkunft als öffentliche Einrichtung betreibt, nicht aber in der hiesigen Konstellation einer Wiedereinweisung in eine private Mietwohnung. Eine derartige Privatwohnung, deren Beschlagnahme aus verfassungsrechtlichen Gründen nur als ultima ratio und für einen eng begrenzten Zeitraum zulässig ist (vgl. etwa BayVGH, U. v. 28.6.1993 - 21 B 92.3126 - NVwZ 1994, 716/717; B. v. 25.9.1998 - 4 CS 98.2581 - juris Rn. 2), erhält auch nicht etwa durch die Einweisungsverfügung den Charakter einer (temporären) öffentlichen Einrichtung im Sinn des Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO. Die Regelung des Benutzungsverhältnisses im Satzungswege kommt daher nicht in Betracht.

cc) Ebenfalls zu Recht hat das Verwaltungsgericht einen Aufwendungsersatzanspruch nach den Grundsätzen der Geschäftsführung ohne Auftrag entsprechend §§ 677 ff. BGB verneint (a. A. - ohne Begründung - auf der Grundlage der nordrhein-westfälischen Landesrechts Günther/Traumann, NVwZ 1993, 130/137). Die Gemeinde führt mit der Einweisung kein (fremdes) Geschäft, sondern wird aufgrund ihrer eigenen Verpflichtung als Sicherheitsbehörde nach Art. 6 und 7 LStVG zur Gefahrenabwehr tätig. Soweit die Zulassungsbegründung in diesem Zusammenhang zwischen der Einweisung selbst und der Zahlung der Miete differenzieren will, folgt der Senat dieser Unterscheidung nicht. Der Obdachlose erlangt zwar infolge der Einweisungsverfügung ein fortdauerndes Besitz- und Nutzungsrecht an der zugewiesenen Wohnung; er ist jedoch nicht gegenüber dem Wohnungseigentümer zur Mietzahlung verpflichtet. Im Übrigen ist ein Rückgriff auf den Aufwendungsersatzanspruch nach § 683 i. V. m. § 670 BGB ausgeschlossen, wenn vorrangige einschlägige Regelungen über die Erstattung von Kosten und Auslagen für die betreffenden Maßnahmen bestehen (vgl. nur BGH, U. v. 21.6.2012 - III ZR 275/11 - NVwZ-RR 2012, 707/709 m. w. N.). Dies ist für die von der Klägerin an die Wohnungseigentümer gezahlte Nutzungsentschädigung mit dem hier anzuwendenden Kostengesetz der Fall (s. dazu sogleich unter b).

dd) Der im Zulassungsvorbringen in den Vordergrund gerückte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch analog §§ 812 ff. BGB kommt ebenfalls nicht zum Tragen. Zwar weist die Zulassungsbegründung zu Recht darauf hin, dass - wie oben dargelegt - der vom Verwaltungsgerichtshof postulierte Vorrang des Kommunalabgabenrechts vor anderen Anspruchsgrundlagen nur bei der Einweisung in eine der Gemeinde gehörende Unterkunft mit einer entsprechenden Benutzungs- und Gebührensatzung gilt (vgl. BayVGH, U. v. 17.8.2011 - 4 BV 11.785 - VGH n. F. 64, 195 ff. = BayVBl 2012, 19). Dies bedeutet jedoch nicht, dass vorliegend der Rückgriff auf eine analoge Anwendung der §§ 812 ff. BGB eröffnet wäre. An der früher vertretenen gegenteiligen Auffassung des zum damaligen Zeitpunkt für das Obdachlosenrecht zuständigen 21. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH, U. v. 14.8.1990 - 21 B 90.335 - VGH n. F. 44, 1/2 f. = BayVBl 1991, 114; vgl. auch Holzner in Möstl/Schwabenbauer, BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, Stand 1.6.2016, Art. 7 LStVG Rn. 166) wird insoweit nicht festgehalten. Der Annahme eines rechtsgrundlos erlangten Vermögensvorteils im Sinn des § 812 Abs. 1 Satz 1 Var. 1 BGB steht bereits der Umstand entgegen, dass die Wiedereinweisung für den Obdachlosen ein temporäres Wohn- und Besitzrecht begründet und damit den rechtlichen Grund für die Nutzung der Wohnung bildet. Generell stellen die Bereicherungsvorschriften der §§ 812 ff. BGB (analog) keinen geeigneten Auffangtatbestand im Gebührenrecht dar (vgl. Riedl, BayVBl 1993, 522/523 f.). Für den Rückgriff auf diese wenig konturenscharfe Konstruktion besteht weder Anlass noch Bedarf, weil die Gemeinden einen Kostenbescheid nach allgemeinem Kostenrecht erlassen können (s. sogleich).

b) Den erstinstanzlich ebenfalls diskutierten Weg, durch einen auf das Kostengesetz gestützten Kostenbescheid gegen die Beklagten vorzugehen, hat die Klägerin bislang nicht beschritten. Das Verwaltungsgericht hat in seinem obiter dictum zutreffend darauf hingewiesen, dass die Klägerin als Sicherheitsbehörde durchaus die Möglichkeit hätte, für ihr auf Art. 7 LStVG gestütztes Tätigwerden Kostenerstattung nach dem Verwaltungskostenrecht zu fordern. Die bestandskräftige Einweisungsverfügung stellt eine Amtshandlung der Gemeinde im eigenen Wirkungskreis (Art. 1 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 KG) dar, für welche die Beklagten als Störer nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KG kostenpflichtig sind. Die den Wohnungseigentümern geschuldete Nutzungsentschädigung kann die Gemeinde als Auslage nach Art. 10 Abs. 1 Nr. 5 KG ersetzt verlangen. Dies setzt den fristgerechten Erlass eines entsprechend begründeten Kostenbescheids nach Art. 12, Art. 13 und Art. 20 KG in Verbindung mit der gemeindlichen Kostensatzung voraus (vgl. BayVGH, U. v. 24.9.2015 - 4 B 14.1831 - juris Rn. 31). Die den Beklagten gestellte Rechnung vom 10. Juni 2013 genügt hierfür nicht. Sie ist nach dem für die Auslegung maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont (vgl. BVerwG, U. v. 26.6.1987 - 8 C 21.86 - BVerwGE 78, 3/4= NVwZ 1988, 51; BayVGH, U. v. 27.9.2015 - 4 B 14.1831 - juris Rn. 23; jeweils m. w. N.) nicht als Verwaltungsakt im Sinn des Art. 35 BayVwVfG zu qualifizieren. Weder ist in dem - fettgedruckt mit „Rechnung Nr. …“ - überschriebenen Schreiben eine (öffentlich-rechtliche) Rechtsgrundlage für das Verlangen der Klägerin nach Bezahlung der Geldsumme angegeben, noch enthält das Schreiben eine nähere Begründung für die Inanspruchnahme der Beklagten. Im Eingangsabsatz der Rechnung weist die Klägerin lediglich darauf hin, dass sie zur Verhinderung der seinerzeit drohenden Obdachlosigkeit der Beklagten und ihres Sohnes tätig geworden ist. Auch eine Rechtsmittelbelehrung enthält das Schreiben nicht. Einen Verwaltungsakt zur Kostenerstattung hat die Klägerin in ihrer Eigenschaft als Sicherheitsbehörde nach alledem (bislang) nicht erlassen.

c) Die allgemeine Leistungsklage der Klägerin auf Kostenerstattung bleibt ohne Erfolg, weil das Handeln in Bescheidsform vorrangig ist. Die Klage erweist sich nicht nur als unbegründet, sondern dürfte - mangels Rechtsschutzbedürfnisses - auch bereits unzulässig sein. Die Leistungsklage eines Hoheitsträgers gegen einen Privaten ist ausgeschlossen, wenn das zugrunde liegende materielle Recht die Behörde zum Erlass eines Verwaltungsakts verpflichtet (vgl. BayVGH, B. v. 13.1.2011 - 22 ZB 09.1525 - BayVBl 2011, 344 m. w. N.). Ein Hoheitsträger kann nur dann ein Rechtsschutzbedürfnis für eine Leistungsklage haben, wenn die Befugnis zum Erlass eines Leistungsbescheides zumindest zweifelhaft ist und sich der Beklagte weigert, die geltend gemachte Forderung anzuerkennen oder wenigstens auf die Einrede der Verjährung zu verzichten (BVerwG, B. v. 29.8.2008 - 6 B 48.08 - juris Rn. 4 m. w. N.). In diesem Fall stellt der Erlass eines Leistungsbescheides keinen gegenüber der Leistungsklage einfacheren Weg zur Inanspruchnahme der Beklagten dar, weil ohnehin mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung zu rechnen ist (vgl. BVerwG, U. v. 6.9.1988 - 1 C 15.86 - BVerwGE 80, 164/165 f. = NJW 1989, 53). Hier sieht das Kostengesetz in Art. 12 KG den Erlass eines Kostenbescheides vor. Es erscheint auch nicht ausgeschlossen, dass die Beklagten einen solchen akzeptiert hätten, nachdem es im Vorfeld der gerichtlichen Auseinandersetzung bereits ein Einigungsangebot zur Kostenhöhe gab. Das Urteil des Verwaltungsgerichts erweist sich somit nach dem Sachausspruch in der Urteilsformel als richtig, so dass der Zulassungsantrag keinen Erfolg haben kann.

2. Besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) bestehen nach dem Vortrag in der Begründung des Zulassungsantrags nicht. Der Sachverhalt ist übersichtlich, und die aufgeworfenen Rechtsfragen - insbesondere zu möglichen Rechtsgrundlagen für den gemeindlichen Kostenerstattungsanspruch - lassen sich ohne weiteres anhand der anzuwendenden Rechtsvorschriften und der dazu ergangenen Rechtsprechung beantworten.

3. Vor diesem Hintergrund kommt der Rechtssache auch keine grundsätzliche Bedeutung im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu. Die Zulassungsbegründung erblickt eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache darin, dass bei Verneinung eines Erstattungsanspruchs analog §§ 812 ff. BGB die Kommune über gar keinen Kostenerstattungsanspruch verfügen würde. Dies ist jedoch gerade nicht der Fall, weil es der Gemeinde - wie unter 1. dargelegt - unbenommen bleibt, einen auf das Verwaltungskostenrecht gestützten Kostenbescheid zu erlassen. Die von der Klägerin befürchteten weitreichenden Folgen für die Gemeinden stehen daher nicht im Raum.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3 i. V. m. § 52 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).