Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 09. März 2017 - 3 CE 16.2549

1

Die Beschwerde des Klägers hat mit der Maßgabe Erfolg, dass der Rechtsstreit gemäß § 133 Abs. 6 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen ist. Die Beschwerdebegründung rechtfertigt zwar nicht die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO; jedoch liegt ein Verfahrensmangel vor, auf dem das Berufungsurteil beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

2

1. Der Kläger steht seit 1973 als Rechtspfleger im Dienst des beklagten Landes und ist seit Anfang 2010 als Justizamtmann im Wege der Abordnung beim Amtsgericht Bad D. eingesetzt. Mit der streitgegenständlichen Verfügung wies der Direktor des Amtsgerichts den Kläger an, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, und begründete dies mit erheblichen Arbeitsrückständen im Zuständigkeitsbereich des Klägers, die trotz mehrerer Kritikgespräche, Veränderungen des Arbeitsbereichs, Dienstanweisungen und Fristsetzungen nicht abgebaut worden seien. Dem Auftrag an die zentrale medizinische Untersuchungsstelle (nicht aber der Anordnung an den Kläger) waren eine Fehlzeitendokumentation und Erläuterungen zur dienstlichen Beurteilung des Klägers beigefügt. Dessen Widerspruch wies der Präsident des Oberlandesgerichts mit der Begründung zurück, die Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers seien in der hohen Zahl seiner Krankheitsfehltage, einer über längere Zeit quantitativ nicht ausreichenden Sachbehandlung und dem sonstigen Verhalten des Klägers begründet. Klage und Berufung hiergegen blieben ohne Erfolg.

3

Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, der Direktor des Amtsgerichts sei für den Erlass der Anordnung zuständig gewesen. Zwar bleibe die grundsätzliche Zuständigkeit des Dienstvorgesetzten für in den Status des Beamten eingreifende Verfügungen von einer vorübergehenden Zuweisung zu einer anderen Dienststelle oder - wie hier - einer Abordnung unberührt. Eine Ausnahme sei jedoch zu machen, wenn die Verfügung nicht wegen dienstlicher Umstände innerhalb der Stammdienststelle des Beamten, sondern ausschließlich wegen seines Verhaltens an seinem Arbeitsplatz ergehe. Zudem handele es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine gemischte dienstlich-persönliche Weisung. Für den Beklagten hätten auch berechtigte Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers bestanden. Zwar sei fraglich, ob hierfür die dem Kläger vorgeworfenen Arbeitsrückstände ausreichten. Berechtigten Anlass für eine amtsärztliche Untersuchung hätten jedoch die erheblichen Fehlzeiten des Klägers gegeben.

4

2. Die Beschwerde rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung oder wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO), weil sie insoweit nicht den Darlegungsanforderungen genügt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Dafür wäre erforderlich, dass in der Beschwerdebegründung ein solcher Zulassungsgrund bezeichnet und substantiiert dargelegt wird. Weder formuliert die Beschwerde eine klärungsbedürftige, über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, noch bezeichnet sie einen abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen divergenzfähigen Gerichts, von dem das Berufungsurteil mit einem ebensolchen Rechtssatz abweicht (vgl. Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> und vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 = NJW 1997, 3328).

5

Vielmehr geht die Beschwerde bereits im Ansatz fehl, wenn sie meint, dass "eine Verletzung von Bundesrecht und Verwaltungsverfahrensrecht des Landes vorliegt, das mit dem Bundesrecht übereinstimmt" (Beschwerdebegründung S. 1 unten). Damit orientiert sie sich offensichtlich an § 137 Abs. 1 VwGO, also am Kontrollmaßstab des Revisionsgerichts nach Zulassung der Revision, verkennt aber, dass der in § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO normierte Maßstab für eine Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision ein anderer ist. Die Beschwerde erschöpft sich hiernach überwiegend in der Art eines zugelassenen oder zulassungsfreien Rechtsmittels in Angriffen gegen die tatsächliche und rechtliche Würdigung des Streitfalls durch das Berufungsgericht, die sie in verschiedener Hinsicht für "nicht nachvollziehbar" bzw. "nicht verständlich" hält. Damit ist dem Erfordernis aus § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht genügt.

6

3. Die Beschwerde hat aber insoweit Erfolg, als sie geltend macht, das Berufungsurteil habe sich mit den vom Kläger vorgelegten privatärztlichen Attesten zu dessen Gesundheitszustand nicht befasst. Damit rügt sie - der Sache nach - einen Verstoß gegen die gerichtliche Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und damit einen Verfahrensmangel, auf dem das Berufungsurteil auch beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Dies führt zur Zurückverweisung der Rechtssache (§ 133 Abs. 6 VwGO).

7

§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO bestimmt, dass das Gericht den entscheidungserheblichen Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln hat. In welchem Umfang das Tatsachengericht Sachaufklärung zu betreiben hat, um in dem Rechtsstreit entscheiden zu können, richtet sich nach dem maßgeblichen materiellen Recht in der Auslegung durch das Tatsachengericht.

8

a) Das Berufungsgericht ist - auf der Grundlage der von ihm zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und insoweit in Übereinstimmung mit dieser - davon ausgegangen, dass es sich bei der an einen Beamten gerichteten Aufforderung, sich einer (amts-)ärztlichen Untersuchung zu unterziehen, nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine gemischte dienstlich-persönliche Weisung handelt (Urteile vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - Buchholz 237.6 § 226 NdsLBG Nr. 1 Rn. 14 f. und vom 30. Mai 2013 - BVerwG 2 C 68.11 - BVerwGE 146, 347 Rn. 16). Diese muss wegen der mit ihr verbundenen Eingriffe in die grundrechtsbewehrte persönliche Sphäre des Beamten nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen.

9

Danach müssen einer solchen Aufforderung - erstens - tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen. Die Behörde muss diese tatsächlichen Umstände in der Untersuchungsaufforderung angeben. Der Beamte muss anhand der Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind (vgl. Urteile vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 A 4.78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6, vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 19 ff. und vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 19 ff. m.w.N.). Ein etwaiger Mangel dieser Aufforderung kann nicht im weiteren behördlichen oder gerichtlichen Verfahren - etwa gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG - geheilt werden (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 21).

10

Die Untersuchungsanordnung muss - zweitens - Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Belieben des Arztes überlassen. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dem entsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 19; vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 27. November 2013 - 6 B 975/13 - ZBR 2014, 141 <142>).

11

Daher muss sich die Behörde mit den vom Beamten vorgelegten Bescheinigungen auseinandersetzen, die unter Umständen eine Untersuchung - ganz oder teilweise - entbehrlich machen können. Diese Verpflichtung trifft, wenn die Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung zu prüfen ist, auch das Tatsachengericht.

12

b) Den sich hieraus ergebenden Anforderungen an die gerichtliche Sachaufklärung ist das Berufungsgericht nicht gerecht geworden. Die Beschwerde rügt insoweit zu Recht, dass der Kläger unter Vorlage privatärztlicher Unterlagen substantiiert vorgetragen und angeboten hat, weitere (aktuelle) Befundberichte der ihn behandelnden Ärzte vorzulegen, die - aus seiner Sicht - erklärten, dass es sich bei den ihm vorgehaltenen Fehltagen lediglich um kleinere Erkrankungen gehandelt habe (wie grippale Infekte, Erkältungen, auch einmal eine orthopädisch relevante Beeinträchtigung), jedenfalls um keine Erkrankungen, die objektiv geeignet wären, seine Dienstfähigkeit dauerhaft zu beeinträchtigen. Das Berufungsgericht dagegen hat diesen privatärztlichen Bescheinigungen jegliche Bedeutung für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung abgesprochen (ab UA S. 9 unten).

13

Damit hat es zum einen seine aus den vorstehenden Anforderungen folgende Aufklärungspflicht verfehlt, nämlich zu prüfen, ob im Streitfall überhaupt hinreichende Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers vorlagen. Zum anderen ist auch die dafür gegebene Begründung, die auf die ständige Rechtsprechung zum Vorrang amtsärztlicher Gutachten im Verhältnis zu privatärztlichen Stellungnahmen verweist, nicht tragfähig. Die erwähnte Rechtsprechung besagt, dass für den Fall, dass inhaltlich nicht oder nicht vollständig vereinbare Stellungnahmen eines Amtsarztes und eines Privatarztes zu demselben Krankheitsbild vorliegen, diejenige des Amtsarztes im Konfliktfall dann Vorrang verdient, wenn dieser sich mit substantiierten medizinischen Befunden des behandelnden Privatarztes auseinandergesetzt hat (vgl. etwa Urteil vom 11. Oktober 2006 - BVerwG 1 D 10.05 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr. 30 Rn. 36 f.). Diese Situation ist hier aber schon deshalb nicht gegeben, weil eine amtsärztliche Stellungnahme noch gar nicht vorliegt. Das Berufungsgericht indes versagt den vom Kläger vorgelegten privatärztlichen Stellungnahmen (sowie denen, deren Beibringung er angeboten hatte) bereits vorab jegliche Erheblichkeit, bevor sich der Amtsarzt erst mit ihnen auseinandersetzen konnte. Diese zur Kenntnis zu nehmen und sie zu prüfen, war auch deshalb geboten, weil sich aus ihnen Anhaltspunkte dafür ergeben konnten, ob die Untersuchungsanordnung deshalb rechtswidrig, nämlich unverhältnismäßig war, weil sie nach Art und Umfang hätte näher eingegrenzt werden müssen.

14

4. Bei seiner erneuten Befassung mit dem Streitfall wird das Berufungsgericht Gelegenheit haben, die Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Untersuchungsanordnung in mehrfacher Hinsicht einer genaueren Überprüfung zu unterziehen und dabei auch seine eigene bisherige Rechtsauffassung zu überdenken:

15

a) Dies gilt zunächst im Hinblick auf das im Streitfall anzuwendende Recht: Die vom Berufungsgericht (ohne Angabe der maßgeblichen Gesetzesfassung) herangezogenen (zu den §§ 26 und 27 BeamtStG erlassenen) Vorschriften der §§ 44 und 47 des Landesbeamtengesetzes vom 20. Oktober 2010 - LBG RhPf 2010 - (GVBl S. 319) sind gemäß § 145 Abs. 5 Satz 1 dieses Gesetzes erst am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, mithin nach Erlass des Widerspruchsbescheides, auf den das Berufungsgericht als maßgeblichen Zeitpunkt (wohl) abstellt. Entgegen der Annahme des Berufungsurteils (UA S. 7) dürften daher Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung §§ 56, 56a des Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 14. Juli 1970 - LBG RhPf 1970 - (GVBl S. 241), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 9. Juli 2010 (GVBl S. 167), gewesen sein, ergänzt durch die Regelung über die Durchführung der ärztlichen Untersuchung durch die zentrale medizinische Untersuchungsstelle gemäß § 61a dieses Gesetzes, eingefügt durch das Sechste Landesgesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 27. Juni 2002 (GVBl S. 301), geändert durch das Siebte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 15. Oktober 2004 (GVBl S. 457).

16

b) Ebenfalls überprüfungsbedürftig erscheinen die Ausführungen des Berufungsurteils zur Zuständigkeit des Beklagten: Das Berufungsgericht hat angenommen, im Falle der Abordnung eines Beamten bleibe "grundsätzlich" der Leiter der abordnenden "Stammdienststelle" weiterhin der Dienstvorgesetzte des Beamten. Im Streitfall sei jedoch "eine Ausnahme (...) zu machen", weil die streitgegenständliche Anordnung die dienstliche Tätigkeit bei der Abordnungsstelle betreffe. Die Frage eines vom Berufungsgericht angenommenen (von ihm nicht anhand von Normen belegten) "Regel-Ausnahme-Verhältnisses" dürfte sich indes nicht stellen, weil das rheinland-pfälzische Landesorganisationsrecht eine ausdrückliche, die Auffassung des Berufungsgerichts im Ergebnis bestätigende Regelung trifft: Zuständig zum Erlass einer Weisung an den Beamten, sich ärztlich untersuchen zu lassen, ist gemäß § 61a Abs. 1 LBG RhPf 1970 dessen Dienstvorgesetzter. Wer Dienstvorgesetzter ist, richtete sich gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 LBG RhPf 1970 nach dem Aufbau der öffentlichen Verwaltung. Gemäß § 18c Abs. 3 Satz 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GerOrgG RhPf) vom 5. Oktober 1977 (GVBl S. 333), geändert durch Gesetz vom 28. September 2005 (GVBl S. 448), ist Dienstvorgesetzter derjenige, der die Dienstaufsicht über den Beamten ausübt. Die Dienstaufsicht erstreckt sich nach § 18c Abs. 2 Satz 1 GerOrgG RhPf auf alle bei einem Gericht beschäftigten Beamten, mithin unabhängig davon, ob der Beamte dort dauerhaft oder (nur) aufgrund einer Abordnung tätig ist. Gemäß § 18c Abs. 1 Nr. 4 GerOrgG RhPf übt der Direktor des Amtsgerichts die Dienstaufsicht über sein Gericht aus.

17

c) Des Weiteren wird sich das Berufungsgericht mit der Frage befassen müssen, ob der von ihm ohne nähere Begründung angenommenen Anfechtbarkeit der Untersuchungsanordnung - trotz des lediglich vorbereitenden Charakters der amtsärztlichen Untersuchung im Rahmen des Zurruhesetzungsverfahrens - die Vorschrift des § 44a Satz 1 VwGO entgegensteht, wonach Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können, es sei denn (Satz 2), die behördliche Verfahrenshandlung kann vollstreckt werden (vgl. hierzu etwa OVG Saarlouis, Beschluss vom 18. September 2012 - 1 B 225/12 - NVwZ-RR 2013, 477 und OVG Münster, Beschluss vom 1. Oktober 2012 - 1 B 550/12 - NVwZ-RR 2013, 198).

18

d) Auch die Frage, ob die Untersuchungsanordnung den erwähnten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügt, bedarf genauerer Prüfung:

19

Die Anordnung des Direktors des Amtsgerichts vom 18. März 2011 stützt sich lediglich auf die erheblichen Arbeitsrückstände des Klägers. Dass Minderleistungen, die in Arbeitsrückständen deutlich werden, für sich allein in der Regel nicht geeignet sind, eine amtsärztliche Untersuchung zu rechtfertigen, hat auch das Berufungsgericht nicht in Zweifel gezogen (UA S. 8). Die dem Auftrag an die zentrale medizinische Untersuchungsstelle (ZMU) beigefügte Fehlzeitendokumentation war nicht Inhalt der an den Kläger gerichteten Anordnung, sodass diese Verfügung schon den formellen Anforderungen kaum genügen dürfte.

20

Erst im Widerspruchsbescheid werden - neben den Arbeitsrückständen - auch die erheblichen Fehlzeiten des Klägers als Grund für die Untersuchungsanordnung angeführt. Zwar können solche Fehlzeiten grundsätzlich Zweifel an der Dienstfähigkeit eines Beamten begründen; dies muss aber schlüssig dargelegt werden (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 27). Ob der Widerspruchsbescheid die Versäumnisse der Ausgangsverfügung beheben konnte, bedarf näherer Prüfung, weil nach der dargestellten Rechtsprechung Mängel der Untersuchungsanordnung nicht im weiteren behördlichen oder gerichtlichen Verfahren geheilt werden können (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 21 und 30).

21

Schließlich und unabhängig davon enthalten weder die Ausgangsverfügung noch der Widerspruchsbescheid nähere Angaben zu Art und Umfang der amtsärztlichen Untersuchung (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 22 f.); namentlich fehlt jede nähere Eingrenzung, etwa ob sie sich nur auf den körperlich-physischen Gesundheitszustand des Klägers erstrecken oder sich auch mit etwaigen psychischen Beeinträchtigungen befassen soll und - wenn ja - ggf. mit welchen.

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500 € festgesetzt.

I. Die Antragstellerin steht als Polizeiinspektorin im Dienst des Antragsgegners. Seit dem 12. Mai 2014 ist sie dienstunfähig erkrankt und wurde im Zeitraum vom 14. Juli 2014 bis 22. August 2014 stationär sowie im Zeitraum vom 24. November 2014 bis 19. Dezember 2014 tagesklinisch in der K. behandelt. Seit dem 29. Juni 2014 befindet sich die Antragstellerin wieder in tagesklinischer Behandlung in der K.

Die Antragstellerin wurde am 14. Oktober und am 20. November 2014 vom Ärztlichen Dienst der Polizei, Frau Dr. ... - Fachärztin für Psychiatrie - untersucht. Dabei wurde festgestellt, dass die Antragstellerin aufgrund einer fortbestehenden psychischen Gesundheitsstörung weiterhin dienstunfähig erkrankt sei. Nach Durchführung der geplanten teilstationären psychosomatisch-psychotherapeutischen Behandlung ab 24. November 2014 solle eine polizeiärztliche Nachuntersuchung erfolgen. Bis zur Nachuntersuchung könne nicht mit einem Dienstantritt der Antragstellerin gerechnet werden.

Das Polizeipräsidium München forderte die Antragstellerin mit Schreiben vom 2. Februar 2015 auf, sich zur Überprüfung ihrer Dienstfähigkeit am 24. Februar 2015 amtsärztlich untersuchen zu lassen. An dieser Untersuchungsaufforderung wurde nicht festgehalten, nachdem die Antragstellerin den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt hatte (Verfahren M 5 E 15.703). Das Verfahren wurde nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen mit Beschluss vom 19. März 2015 eingestellt.

Zuvor war der Ärztliche Dienst der Polizei vom Polizeipräsidium München mit Schreiben vom 14. Januar 2015 gebeten worden, unter Berücksichtigung des Gesundheitszeugnisses vom 24. November 2011 eine polizeiärztliche Nachuntersuchung durchzuführen und die folgenden Fragen zu beantworten:

1. Ist die Beamtin zum Untersuchungszeitpunkt dienstfähig? Wenn Nein, wann kann mit der Wiedererlangung der Dienstfähigkeit der Beamtin gerechnet werden?

2. Ist die Beamtin weiterhin gesundheitlich geeignet für eine Verwendung im allgemeinen Beamten- und Verwaltungsdienst?

3. Ist die Beamtin wieder vollschichtig dienstfähig oder ist sie gesundheitlich nurmehr geeignet, ihre Dienstpflichten noch während mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit zu erfüllen (§ 27 BeamtStG)?

Wenn Ja, in welchem Umfang wäre die regelmäßige Arbeitszeit herabzusetzen und in welcher Verwendung wäre die begrenzte Dienstleistung noch möglich?

4. Liegen bei der Beamtin noch psychische Probleme vor?

5. Wurden bereits alle medizinischen Behandlungsmöglichkeiten ausgeschöpft oder gibt es noch geeignete medizinische Maßnahmen, um die allgemeine Dienstfähigkeit der Beamtin in absehbare Zeit wiederherzustellen und evtl. vorliegende psychische Probleme in den Griff zu bekommen?

Das Polizeipräsidium München forderte die Antragstellerin mit - dem hier verfahrensgegenständlichen - Schreiben vom 26. März 2015 erneut auf, sich zur Überprüfung der Dienstfähigkeit am 15. April 2015, 8.30 Uhr bzw. am 13. Mai 2015, 8.30 Uhr amts-/polizeiärztlich vom Ärztlichen Dienst der Polizei, Frau Dr. ..., untersuchen zu lassen. Aufgrund der dokumentierten Krankheitszeit könne festgestellt werden, dass seit dem 12. Mai 2014 keine Dienstleistung möglich gewesen sei. Die amtsärztliche Untersuchung erfolge zur Überprüfung der allgemeinen Dienstfähigkeit und beziehe sich hierbei auf eine Untersuchung bezüglich des Vorliegens psychologischer und psychiatrischer Erkrankungen. Dabei werde zur Klärung ihrer Dienstfähigkeit im Rahmen der vorgesehenen Nachuntersuchung ein ausführliches Anamnesegespräch zur diagnostischen Erhebung ihrer Krankheit geführt. Im Rahmen dessen werde die Antragstellerin zu ihrem zwischenzeitlichen und aktuellen gesundheitlichen Befinden befragt und ggf. derzeit bestehende psychologische und psychiatrische Beschwerden und Störungen sowie aktuelle Konfliktkonstellationen exploriert. Gegenstand des Gesprächs könnten u. a. eine Familienanamnese mit psychosozialer Situation, die frühkindliche und schulische Entwicklung, Pubertät und frühes Erwachsenenalter, Partnerschaften, Ehe, Familie, sozioökonomische Verhältnisse, Freizeitgestaltung, Suchtanamnese und frühere psychische und physische Erkrankungen sein.

Die Antragstellerin beantragte beim Verwaltungsgericht am 10. April 2015 im Wege einer einstweiligen Anordnung,

die Antragstellerin vorläufig von der Verpflichtung zur Durchführung einer amtsärztlichen Untersuchung aufgrund der Untersuchungsanordnung des Polizeipräsidiums München vom 26. März 2015 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung der Verpflichtung der Antragstellerin, die Untersuchungsanordnung des Antragsgegners vom 26. März 2015 zu befolgen, freizustellen.

Der Antragsgegner beantragte, den Antrag abzulehnen.

Nach richterlichem Hinweis wurde der Untersuchungsauftrag an den Ärztlichen Dienst der Polizei mit Schreiben vom 6. Mai 2015 abgeändert; die letzten beiden Fragen fielen ersatzlos weg.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 8. Mai 2015 abgelehnt.

Die streitgegenständliche Anordnung sei in formeller und materieller Hinsicht rechtmäßig. Die Antragstellerin habe nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG die Dienstpflicht, sich ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel hinsichtlich ihrer Dienstunfähigkeit bestünden. Den von der Rechtsprechung geforderten formellen Anforderungen genüge die Anordnung des Antragsgegners vom 26. März 2014. Die Antragstellerin sei seit dem 12. Mai 2014 durchgehend dienstunfähig erkrankt. Ausweislich der vorliegenden Gesundheitszeugnisse des Ärztlichen Dienstes der Polizei vom 14. Oktober 2014 und 24. November 2014 liege der Dienstunfähigkeit der Antragstellerin eine fortbestehende psychische Gesundheitsstörung zugrunde, was seitens der Antragstellerin auch nicht bestritten werde. Nachdem sich die Antragstellerin nach der letzten polizeiärztlichen Untersuchung am 20. November 2014 in der Zeit vom 24. November 2014 bis 19. Dezember 2014 einer teilstationären Behandlung unterzogen habe, sei nachvollziehbar und in der Anordnung vom 26. März 2014 auch ausreichend dargelegt, dass der Dienstherr nunmehr unter Berücksichtigung der durchgeführten Maßnahme Erkenntnisse über Art und Umfang fortbestehender Einschränkungen der Dienstfähigkeit der Antragstellerin gewinnen wolle. Damit sei in tatsächlicher Hinsicht der Anlass der vorgesehenen Untersuchung für die Antragstellerin erkennbar dargelegt. Die Untersuchungsanordnung sei aber auch inhaltlich nach Art und Umfang hinreichend eingegrenzt und nicht unverhältnismäßig. Die vorgesehene Exploration betreffe zwar die durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützten Kernbereich der privaten Lebensgestaltung. Allerdings gehöre eine umfassende Anamnese zum ärztlichen Standardvorgehen. Eine diesbezügliche Erhebung erscheine insbesondere auch deshalb erforderlich, weil die Antragstellerin selbst keinerlei medizinische Befunde oder ärztliche Atteste vorgelegt habe, denen eine aktuelle Beschreibung der Einschränkungen ihrer Leistungsfähigkeit aufgrund der vorliegenden psychischen Gesundheitsstörung bzw. eine Verlaufsprognose hierzu entnommen werden könnte. Eingegrenzt werde die Untersuchung auch dadurch, dass diese sich in dem vorgesehenen Anamnesegespräch erschöpfe. Damit seien weitergehende Untersuchungen (z. B. körperlicher Art) im Untersuchungstermin ausgeschlossen. Es sei auch nicht erkennbar, dass der Dienstherr auf andere Weise die erforderlichen Erkenntnisse im Hinblick auf die dienstlichen Verwendungsmöglichkeiten der Antragstellerin gewinnen könne. Insbesondere könnte ein Untersuchungstermin bei einem niedergelassenen Psychiater keine gleichwertigen Erkenntnisse erbringen, weil dieser die dienstlichen Erfordernisse nicht in gleicher Weise wie der Polizei-/Amtsarzt beurteilen könne.

Mit der am 12. Mai 2015 eingelegten und Schriftsatz vom 5. Juni 2015 begründeten Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter.

Die Untersuchungsanordnung vom 26. März 2015 genüge nicht den formalen Anforderungen. Es werde nicht ausgeführt, warum eine polizeiärztliche Nachuntersuchung erforderlich sein, der bloße Hinweis auf die in den Monaten November und Dezember 2015 durchgeführte teilstationäre Behandlung sei nicht ausreichend. Der Antragstellerin gegenüber werde suggeriert, es handele sich um eine bloße Fortsetzungsuntersuchungsanordnung, obwohl in der Untersuchungsanordnung auch davon die Rede sei, dass Zweifel an der allgemeinen Dienstfähigkeit bestünden und eine Ruhestandsversetzung nicht ausgeschlossen werden könne. Die Untersuchung solle auch über die Dienstfähigkeit, die Wiederherstellung der eingeschränkten Dienstfähigkeit, Behandlungs- und Therapiemaßnahmen, Stabilisierung und Erhaltung der uneingeschränkten Dienstfähigkeit und eine dauerhafte Vermeidung der Dienstunfähigkeit Ausschluss geben. Vor diesem Hintergrund sei der Untersuchungszweck nicht klar. Soweit auf eine durchgehende Dienstunfähigkeit seit dem 12. Mai 2014 verwiesen worden sei, sei nicht klar, ob es sich dabei um eine durchgehende Dienstunfähigkeit wegen einer Erkrankung oder wegen verschiedener unterschiedlicher Erkrankungen handele. Derzeit sei die Antragstellerin aufgrund einer Entzündung der Nasennebenhöhlen erkrankt. Die Untersuchungsanordnung sei inhaltlich nach Art und Umfang nicht hinreichend eingegrenzt und damit unverhältnismäßig. In der Untersuchungsanordnung werde ausgeführt, dass sich die Polizeiärztin einen Überblick über die von der Antragstellerin zwischenzeitlich durchgeführten Therapiemaßnahmen und der Behandlungsergebnisse verschaffen wolle. Es sei unklar, warum hierfür eine derartig tief gehende Exploration erforderlich sei. Außerdem sei die Untersuchungsanordnung nicht zu befolgen, weil die gesetzlich vorgesehene Belehrung unvollständig sei. Für die Antragstellerin sei nicht absehbar, im welchem Umfang und unter welchen Bedingungen Untersuchungserkenntnisse an den Dienstherrn weiter gegeben werden könnten. Es hätte auch ein Hinweis darauf erfolgen müssen, dass die ärztliche Schweigepflicht fortbesteht, wenngleich eingeschränkt ist. Weiter hätte darauf hingewiesen werden müssen, dass die Antragstellerin auf Wunsch eine Kopie des Untersuchungsauftrags enthalten könne. Denn durch die Ermöglichung, den Gutachtensauftrag einzusehen, könne die Antragstellerin den Umfang der seitens des Dienstherrn gestellten Fragen an die Amtsärztin erkennen. Dies diene auch der Kontrolle, ob der Gutachtsauftrag tatsächlich in gesetzmäßiger Weise erstellt worden sei und ob das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Familienangehörigen gewahrt bleibe, deren Verhalten bei der Familienanamnese abgefragt werde.

Der Antragsgegner beantragte mit Schriftsatz vom 18. Juni 2015,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Mit Schreiben des Polizeipräsidiums München vom 13. April, 12. Mai, 13. Mai und 7. Juli 2015 wurden weitere Ersatztermine für die ärztliche Untersuchung festgelegt, der letzte am 5. August 2015, 10.00 Uhr.

Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

II. Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin hat in der Sache keinen Erfolg.

1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO ist statthaft, weil es sich bei der Anordnung gegenüber der Antragstellerin, sich gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG zur Klärung ihrer Dienstfähigkeit/Dienstunfähigkeit polizei-ärztlich untersuchen zu lassen, mangels unmittelbarer Außenwirkung nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, sondern um eine (gemischt dienstlich-persönliche) Weisung handelt. Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich daher nach § 123 VwGO (vgl. BayVGH, B. v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 13).

2. Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht zudem nicht entgegen, dass die Untersuchungsanordnung als behördliche Verfahrenshandlung nach § 44a Satz 1 VwGO zu qualifizieren ist, da sie im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO vollstreckt werden kann, weil ihre Nichtbefolgung (jedenfalls bei aktiven Beamten) mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden kann (BayVGH, B. v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 14). Darüber hinaus sollen von § 44a Satz 2 VwGO seiner ratio legis nach auch solche Fallgestaltungen erfasst werden, bei denen anderenfalls - also ohne selbstständige Anfechtbarkeit des behördlichen Handelns - die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs in der Hauptsache nicht dem Rechtsschutz des Betroffenen genügen würde. Deshalb ist ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Untersuchungsanordnung zulässig, wenn sie eine grundrechtlich geschützte subjektiv-öffentliche Rechtstellung beeinträchtigt. Das ist vorliegend zu bejahen, weil eine erneute psychiatrische/psychologische der Antragstellerin erfolgen soll (vgl. BayVGH, B. v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 14). Damit ist zugleich auch ein Anordnungsgrund gegeben.

3. Die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG muss wegen der mit ihr verbundenen Eingriffe in die grundrechtsbewehrte persönliche Sphäre des Beamten nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen (vgl. BVerwG, B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - juris; BayVGH, B. v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 15).

Nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG ist die Behörde zu einer Untersuchungsaufforderung berechtigt, wenn Zweifel über die Dienstunfähigkeit des Beamten bestehen. Aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände muss zweifelhaft sein, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amts zu erfüllen. Dies ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig. Der Aufforderung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen (vgl. BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 19).

Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstunfähigkeit stützt, in der Aufforderung angeben. Der Beamte muss anhand dieser Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind. Er muss erkennen können, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird. Die Behörde darf insbesondere nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat werde schon wissen, "worum es geht" (vgl. BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 20). Genügt diese Anordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (vgl. BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 20).

Ferner muss die Anordnung Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen. Dies gilt insbesondere, wenn sich der Beamte einer fachpsychiatrischen Untersuchung unterziehen soll. Erhebungen des Psychiaters zum Lebenslauf des Beamten, wie etwa Kindheit, Ausbildung, besondere Krankheiten, und zum konkreten Verhalten auf dem Dienstposten stehen dem Bereich privater Lebensgestaltung noch näher als die rein medizinischen Feststellungen, die bei der angeordneten Untersuchung zu erheben sind. Deshalb sind die mit einer solchen Untersuchung verbundenen Eingriffe in das Recht des Beamten aus Art. 2 Abs. 2 GG wie auch in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht regelmäßig weitgehend. (vgl. BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 22).

Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (vgl. BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 23).

Nach diesen höchstrichterlichen Vorgaben ist die Untersuchungsaufforderung vom 26. März 2015 rechtmäßig.

a. Die Gründe für die psychologische/psychiatrische (Nach-)Untersuchung durch die Polizeiärztin sind in der Untersuchungsaufforderung angegeben. Sie ergeben sich aus dem Umstand, dass die Antragstellerin letztmals am 20.November 2014 von Ärztlichen Dienst der Polizei begutachtet und zum Untersuchungszeitpunkt eine fortbestehende psychischen Gesundheitsstörung und Dienstunfähigkeit festgestellt worden ist. Ferner aus dem Umstand, dass sich die Antragstellerin einer erneuten teilstationären psychosomatisch-psychotherapeutischen Behandlung ab dem 24. November 2014 unterziehen wollte und im Anschluss daran eine polizeiärztliche Nachuntersuchung vorgesehen war. Diese Gründe rechtfertigen es, eine polizeiärztliche Untersuchung auf psychologischen/psychiatrischen Gebiet anzuordnen, da letztlich nur der Polizeiarzt beurteilen kann, ob die Antragstellerin den Anforderungen des Amts im abstrakt-funktionellen Sinn in Zukunft gewachsen ist, da dieser die Anforderungen an das konkrete Amt kennt und zudem auch beurteilen kann, ob die Antragstellerin polizeidienstfähig ist.

Damit kommt es nicht auf die in der Beschwerde aufgeworfene Frage, ob die durchgehende Dienstunfähigkeit seit 12. Mai 2014 einen Umstand im Sinne der vorzitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung darstellt (vgl. hierzu BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 27), da insoweit nur eine flankierender, nicht aber ein tragender Umstand genannt worden ist, der letztlich vor dem Hintergrund der vermuteten Dienstunfähigkeit nach Art. 65 Abs. 1 BayBG zu sehen ist.

Auch die in der Beschwerdebegründung vorgenommene Differenzierung zwischen einer Nachfolgeuntersuchung einerseits und der Untersuchung der (eingeschränkten) Dienstfähigkeit andererseits rechtfertigt nicht die Abänderung der angefochtenen Entscheidung. Denn die Antragstellerin blendet damit aus, dass die Nachuntersuchung nicht Selbstzweck ist, sondern selbstverständlich vor dem Hintergrund der Feststellung der (eingeschränkten) Dienstfähigkeit steht. Zweck der Untersuchung ist stets der Klärung ernstlicher Zweifel an der Dienstfähigkeit (vgl. BVerwG, B. v. 21.2.2014 - 2 B 24/12 - juris Rn. 7), was sich bereits an materiell-rechtlichen Grundlage der Untersuchungsanordnung - Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG - ablesen lässt.

b. Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung sind klar erkennbar. Die Antragstellerin hat sich zur Klärung ihrer Dienstfähigkeit im Rahmen der vorgesehenen Nachuntersuchung einem ausführlichen Anamnesegespräch zu unterziehen, wobei in der Untersuchungsaufforderung mögliche Gesprächsinhalte skizziert werden, die zum Standard einer Anamneseerhebung in der psychologischen bzw. psychiatrischen Diagnostik gehört, worauf bereits das Verwaltungsgericht hingewiesen hat (vgl. insoweit auch BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 22). Damit ist Art und Umfang der ärztlichen Behandlung hinreichend umschrieben. Zur umfassenden Information ist der Untersuchungsauftrag und die Fragen an den Ärztlichen Dienst dem Beamten zur Kenntnis zu bringen. Das sieht bereits Ziff. 1.3.2 Satz 3 des Abschnitts 8 der Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 13. Juli 2009, zuletzt geändert durch die Bekanntmachung vom 24. Juli 2014 - Bekanntmachung -) auf Wunsch des Beamten vor. Aber auch ohne ausdrücklichen Wunsch ist der Untersuchungsauftrag dem Beamten bekannt zu geben. Dies gilt umso mehr, als die Fragen an den (Polizei-)Arzt im Wesentlichen den Umfang bzw. die Zielrichtung der ärztlichen Untersuchung bestimmen. Schließlich ist die Mitteilung der Fragestellung an den Betroffenen auch geboten, um diesem die Prüfung zu ermöglichen, ob sich der Amtsarzt an die Fragestellung der Behörde hält (vgl. zur insoweit vergleichbaren Situation bei der Fahrerlaubniseignung: VGH Mannheim, U. v. 10.12.2013 - 10 S 2397/12 - juris Rn. 26; OVG Magdeburg, B. v. 16.4.2012 - 3 M 527/11 - NJW 2012, 2604 - juris Rn. 4; BayVGH, B. v. 28.9.2006 - 11 CS 06.732 - juris Rn. 18/20). Vorliegend hat die Antragstellerin sowohl den Untersuchungsauftrag vom 14. Januar 2015 als auch den nunmehr maßgeblichen Untersuchungsauftrag vom 6. Mai 2015 vom Antragsgegner erhalten, so dass ihr die Fragestellung bekannt und sie mithin umfassend über den Umfang der ärztlichen Untersuchung informiert und auch in der Lage ist, zu erkennen, ob sich der Amtsarzt an den Fragenkatalog der Untersuchungsauftrags hält. Hinsichtlich des Umfangs der ärztlichen Untersuchung ist schließlich auch zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin bislang keinerlei medizinische Befunde oder ärztliche Atteste vorgelegt hat, die eine Eingrenzung vor Beginn der Untersuchung ermöglichen könnten. Es besteht kein gesteigertes Begründungserfordernis für die - ohnehin nur als möglich beschriebenen - Gesprächsinhalte, die zudem im ärztlichen Ermessen stehen, zumal insoweit das Korrektiv des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit greift, wonach eine psychologische/psychiatrische Untersuchung nur dann überhaupt möglich ist, wenn Umstände für eine im geistigen, nervlichen oder seelischen Bereich begründete, dem psychiatrischen Fachbereich zuzuordnende Dienstunfähigkeit des Beamten in der Untersuchungsanordnung genannt werden (vgl. VGH. B.-W., U. v. 22.7.2014 - 4 S 1209/13 - juris Rn. 30). Das ist hier - wie bereits ausgeführt - der Fall.

4. Die Beschwerde rügt, die Untersuchungsanordnung sei unvollständig. Nach Art. 67 Abs. 3 Satz 1 BayBG hat die Behörde vor der Untersuchung auf den Zweck der Untersuchung und auf die ärztliche Befugnis zur Übermittlung der Untersuchungsbefunde nach Abs. 1 an die Behörde hinzuweisen. Ein entsprechender Hinweis findet sich in der verfahrensgegenständlichen Untersuchungsanordnung, wobei er sich auf die Nennung des Art. 67 Abs. 1 BayBG beschränkt, ohne diesen zu zitieren. Eine detaillierte Belehrungspflicht unter Aufnahme der Passage „soweit deren Kenntnis für die Behörde unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit für die von ihr zu treffende Entscheidung erforderlich ist“, wie sie die Antragstellerin reklamiert, lässt sich aus Art. 67 Abs. 3 Satz 1 BayBG nicht ableiten. Der Umfang der Mitteilungspflicht an das Polizeipräsidium München ist vielmehr mit der Bezugnahme auf Art. 67 Abs. 1 BayBG in der Untersuchungsanordnung hinreichend und entsprechend dem Sinn und Zweck der Hinweispflicht umschrieben. Die Beschwerde verweist auf das informationelle Selbstbestimmungsrecht Dritter und versucht einen Zusammenhang mit der Hinweispflicht nach Art. 67 Abs. 3 Satz 1 BayBG zu konstruieren und berücksichtigt damit nicht, dass die Rechte Dritter durch Art. 67 Abs. 1 BayBG, der unabhängig jeder Hinweispflicht gilt, ausreichenden Schutz genießen. Danach ist die Übermittlung medizinischer Einzelheiten wegen der Schwere des Eingriffs in das Persönlichkeitsrecht des Beamten und auch Dritter auf das unbedingt erforderliche Maß reduziert.

5. Der Antragstellerin ist nicht zu folgen, soweit sie ein Junktim zwischen Untersuchungsanordnung und Gutachtensauftrag behauptet mit der Folge, dass bei einer Änderung des Gutachtensauftrags eine erneute Untersuchungsanordnung zu ergehen hat. Zwar besteht insoweit ein Sachzusammenhang zwischen der Untersuchungsanordnung und dem Untersuchungsauftrag, dass sich letzterer nur im Rahmen der angeordneten Untersuchung (Art und Umfang) bewegen kann. Aus diesem Sachzusammenhang ist zu schließen, dass die Untersuchungsaufforderung nur dann abzuändern wäre, wenn der Untersuchungsauftrag eine Änderung von Art und/oder Umfang der angeordneten (polizei-)ärztlichen Untersuchung erfordern würde. Das ist hier nicht der Fall.

6. Schließlich lässt sich weder der Bekanntmachung noch dem Bayerischen Beamtengesetz eine Hinweispflicht auf die eingeschränkte Fortgeltung der ärztlichen Schweigepflicht (vgl. Ziff. 1.4.2 des Abschnitts 8 der Bekanntmachung) entnehmen. Eine solche lässt sich auch nicht aus der Fürsorgepflicht ableiten.

7. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2, 47 GKG, wobei im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Auffangstreitwerts festzusetzen ist.

I.

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts München vom 20. Januar 2015 wird in seinen Ziffern I und II abgeändert.

II.

Dem Antragsgegner wird aufgegeben, die Antragstellerin vorläufig von der Verpflichtung der Durchführung der amts-/polizeiärztlichen Untersuchung auf orthopädischem/chirurgischem Gebiet aufgrund der Anordnung des Polizeipräsidiums M. vom 22. Dezember 2014 freizustellen. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

III.

Die Antragstellerin und der Antragsgegner tragen die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen je zur Hälfte.

IV.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500 € festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin steht als Polizeiamtfrau im Dienst des Antragsgegners. Sie wurde letztmals am 23. Juli 2012 polizeiärztlich begutachtet und als polizeidienstunfähig eingestuft.

Seit dem 21. November 2013 ist die Antragstellerin dienstunfähig erkrankt. Hierzu legte sie zunächst für die Zeit vom 21. November 2013 bis 20. Dezember 2013 drei Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. S. - Facharzt für Orthopädie und Unfallchirugie - und für die Zeit vom 20. Dezember 2013 bis 28. November 2014 zehn Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. I.-G. - Fachärztin für Neurologie, Psychiatrie und Psychotherapie - und für die Zeit vom 21. November 2014 bis 9. Januar 2015 erneut zwei Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. S. vor. Mit Schreiben vom 24. November 2014 wurde die Antragstellerin aufgefordert, dem ärztlichen Dienst der Polizei ärztliche Zeugnisse, die im Zusammenhang mit ihrer Erkrankung stehen, vorzulegen. Aufgrund der seit 20. Dezember 2013 vorgelegten Atteste und mangels weitergehender Erkenntnisse über das Krankheitsbild sei zu vermuten, dass eine Erkrankung im psychologischen, psychiatrischen bzw. neurologischen Bereich vorliege.

Hierzu legte die Antragstellerin ärztliche Befundberichte von Dr. S. vom 28. November 2014 und von Dr. I.-G. vom 27. November 2014 vor.

Nachdem frühere Untersuchungsaufforderungen des Polizeipräsidiums M. vom 22. April 2014 und vom 14. Oktober 2014 im Wege einer einstweiligen Anordnung durch das Verwaltungsgericht für nicht rechtmäßig erachtet wurden, wurde die Klägerin mit Schreiben vom 22. Dezember 2014 erneut zu einer amts-/polizeiärztlichen Untersuchung zur Überprüfung der allgemeinen Dienstfähigkeit/Dienstunfähigkeit seit dem 21. November 2013 aufgefordert. Aufgrund der dokumentierten Krankheitszeit könne festgestellt werden, dass seit dem 21. November 2013 keine Dienstleistung möglich gewesen sei. Die amtsärztliche Untersuchung erfolge zur Überprüfung der allgemeinen Dienstfähigkeit und beziehe sich hierbei auf eine Untersuchung bezüglich des Vorliegens orthopädischer bzw. chirurgischer und psychologischer, psychiatrischer bzw. neurologischer Erkrankungen. Im Weiteren wurde der Rahmen der Begutachtung durch einen Orthopäden und einen Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie festgelegt.

Hiergegen legte die Antragstellerin Widerspruch ein und beantragte beim Verwaltungsgericht am 19. Januar 2015 im Wege einer einstweiligen Anordnung,

die Antragstellerin bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache von der Verpflichtung freizustellen, die Anordnung des Polizeipräsidiums M. vom 22. Dezember 2014 zur Teilnahme an einer polizeiärztlichen Durchsuchung und Begutachtung am 21. Januar 2015 bzw. am 28. Januar 2015 oder 11. Februar 2015 jeweils 9.00 Uhr zu befolgen.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 20. Januar 2015 abgelehnt. Die streitgegenständliche Anordnung sei in formeller und materieller Hinsicht rechtmäßig. Die Antragstellerin habe nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG die Dienstpflicht, sich ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel hinsichtlich ihrer Dienstunfähigkeit bestünden. Den von der Rechtsprechung geforderten formellen Anforderungen genüge die Anordnung des Antragsgegners vom 22. Dezember 2014. Sie sei nicht zu unbestimmt, sondern vielmehr aus sich heraus verständlich, weil daraus hervorgehe, aus welchen Gründen die Antragstellerin sich sowohl einer chirurgischen als auch einer psychiatrischen Untersuchung unterziehen solle. Aufgrund der vorgelegten Atteste habe der Dienstherr zu dem Schluss gelangen können, dass bei der Antragstellerin eine Erkrankung im chirurgischen/orthopädischen und/oder psychologischen, psychiatrischen oder neurologischen Bereich vorliege und entsprechende Untersuchungen anordnen können. Die Antragstellerin könne der Aufforderung entnehmen, was konkreter Anlass sei. Ferner habe der Antragsgegner die geforderten Untersuchungen nach ihrer Art und ihren Grundzügen festgelegt. Auch die Weigerung des Antragsgegners, der Antragstellerin die Mitnahme einer Begleitperson zur Untersuchung zu gestatten, sei rechtlich nicht zu beanstanden. Der Polizeiarzt habe eine Beurteilung der Dienstfähigkeit vorzunehmen. Eine solche verlässliche Einschätzung erfordere neben sorgfältiger körperlicher Untersuchung auch ein unmittelbares und unbeeinflusstes ärztliches Gespräch.

Mit der am 20. Januar 2015 eingelegten und mit Schriftsätzen vom 29. Januar 2015, 6. Februar 2015 und 23. Februar 2015 begründeten Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter. Dem polizeiärztlichen Dienst des Antragsgegners seien zwei aktuelle Befundberichte übersandt worden, aus denen sich einerseits aus neurologischer/psychiatrischer Sicht eine vollständige Dienstfähigkeit, sogar eine vollständige Vollzugsdienstfähigkeit unter Berücksichtigung des Einsatzortes, andererseits aus orthopädischer Sicht eine konkret zu erwartende vollständige Ausheilung der Folgen des Rippenbruchs ergebe. Aus welchem Grund der Antragsgegner meine, es lägen dennoch Bedenken auf beiden fachärztlichen Gebieten hinsichtlich der Dienstfähigkeit der Antragstellerin vor, ergebe sich aus der Anordnung nicht und diese sei deshalb für die Antragstellerin nicht nachvollziehbar. Es wäre eine Begründung erforderlich gewesen, damit die Antragstellerin erkennen könne, aufgrund welcher Tatsachen der Antragsgegner trotz Vorlage entgegenstehender Befundberichte dennoch eine weitere Dienstunfähigkeit befürchte. Ebenso gehe das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon aus, dass die Untersagung der Mitnahme einer Begleitperson zur Untersuchung rechtmäßig sei.

Der Antragsgegner beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Er verteidigt die angefochtene Entscheidung.

Mit Schreiben des Polizeipräsidiums M. vom 5. Februar 2015 wurden weitere Ersatztermine für die ärztliche Untersuchung festgelegt, der letzte am 6. März 2015.

Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig und hat teilweise in der Sache Erfolg. Die begehrte einstweilige Anordnung ist aus den Gründen, die von ihr innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegt worden sind, zu erlassen, soweit sie die amts-/polizeiärztliche Untersuchung auf orthopädischem/chirurgischem Gebiet betrifft. Im Übrigen ist der Antrag abzulehnen.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO ist statthaft, weil es sich bei der Anordnung gegenüber der Antragstellerin, sich gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG zur Klärung ihrer Dienstfähigkeit/Dienstunfähigkeit ärztlich untersuchen zu lassen, mangels unmittelbarer Außenwirkung nicht um einen Verwaltungsakt i. S. von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, sondern um eine (gemischt dienstlich-persönliche) Weisung handelt. Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich daher nach § 123 VwGO (BayVGH, B. v. 28.1.2013 - 3 CE 12.1883 - juris Rn. 26; v. 6.10.2014 - 3 CE 14.1357 juris Rn. 12).

Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht zudem nicht entgegen, dass die Untersuchungsanordnung als behördliche Verfahrenshandlung i. S. von § 44a Satz 1 VwGO zu qualifizieren ist, da sie i. S. d. § 44a Satz 2 VwGO vollstreckt werden kann, weil ihre Nichtbefolgung (jedenfalls bei aktiven Beamten) mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden kann (BayVGH B. v. 6.10.2014 - a. a. O. - juris Rn. 13). Darüber hinaus sollen von § 44a Satz 2 VwGO seiner ratio legis nach auch solche Fallgestaltungen erfasst werden, bei denen anderenfalls - also ohne selbstständige Anfechtbarkeit des behördlichen Handelns - die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs in der Hauptsache nicht dem Rechtsschutz des Betroffenen genügen würde. Deshalb ist ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Untersuchungsanordnung zulässig, wenn sie eine grundrechtlich geschützte subjektiv-öffentliche Rechtstellung beeinträchtigt. Das ist vorliegend zu bejahen, weil eine erneute orthopädische/chirurgische und psychiatrische/psychologische bzw. neurologische Untersuchung der Antragstellerin erfolgen soll (BayVGH, B. v. 6.10.2014 a. a. O. Rn. 13). Damit ist zugleich auch ein Anordnungsgrund gegeben.

Die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG muss nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit inhaltlichen und formellen Anforderungen genügen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17/10; U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 jeweils juris).

Die Untersuchungsanordnung hat zur Voraussetzung, dass aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände zweifelhaft ist, ob die Beamtin wegen ihres körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten ihres abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (BVerwG, U. v. 30.5.2013 a. a. O. Rn. 19). Die diesbezüglichen Zweifel des Dienstherrn müssen sich auf konkrete Umstände stützen und dürfen nicht aus der Luft gegriffen sein (BayVGH, B. v. 28.1.2013 a. a. O. Rn. 31). Die Anordnung muss sich auf Umstände beziehen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, die betroffene Beamtin sei dienstunfähig bzw. polizeidienstunfähig. Der Anordnung müssen die tatsächlichen Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit der Beamten als naheliegend erscheinen lassen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 a. a. O. Rn. 19).

In formeller Hinsicht muss die Anordnung aus sich heraus verständlich sein. Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, in der Anordnung angeben (BVerwG, U. v. 30.5.2013 a. a. O. Rn. 20). Die Beamtin muss anhand der darin gegebenen Begründung entnehmen können, was konkreter Anlass ist und ob das in der Anordnung Verlautbarte die Zweifel an seiner Polizeidienstfähigkeit zu rechtfertigen vermag. Dabei darf die Behörde nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat würde schon wissen, „worum es gehe“ (BVerwG, U. v. 26.4.2012 a. a. O. Rn. 20). Genügt diese Anordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (BVerwG, U. v. 26.4.2012 a. a. O. Rn. 21).

1. Diesen Anforderungen wird die Anordnung des Antragsgegners vom 22. Dezember 2014 offensichtlich nicht hinsichtlich der Anordnung einer Untersuchung auf orthopädischem/chirugischem Gebiet gerecht. In dem Schreiben des Antragsgegners vom 24. November 2014 hinsichtlich der amts/polizeiärztlichen Untersuchung zur Überprüfung der allgemeinen Dienstfähigkeit seit dem 21. November 2013, mit dem die Klägerin zur Vorlage vorhandener Befund- und Behandlungsberichte, Atteste oder weiterer ärztlicher Zeugnisse aufgefordert wurde, wurde vermutet, dass bei der Antragstellerin eine Erkrankung im psychologischen, psychiatrischen bzw. neurologischen Bereich vorliegt. Daher solle demnächst eine amtsärztliche Untersuchung bei Herrn Dr. G. - Facharzt für Psychiatrie - stattfinden. Bezug genommen wurde dabei auf drei Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. S. - Facharzt für Orthopädie und Unfallchirurgie für den Zeitraum vom 21. November 2013 bis 20. Dezember 2013 sowie auf zehn Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. E.-G. - Fachärztin für Neurologie, Psychiatrie und Psychotherapie. Hierzu hat die Antragstellerin dann ärztliche Befundberichte zur Vorlage beim Polizeiarzt von Dr. E.-G. sowie von Dr. S. vorgelegt. Eine Krankschreibung aus orthopädischen Gründen erfolgte durch Dr. S. in der Zeit vom 21. November 2013 bis 20. Dezember 2013, mithin fast ein Jahr zurückliegend und dann wieder aufgrund der Fraktur der 11. Rippe sowie einer Ellbogenprellung am 21. November 2014 bis 9. Januar 2015. In dem Befundbericht vom 28. November 2014 erläuterte Dr. S., dass sich die Antragstellerin im Rahmen eines häuslichen Unfalls eine Fraktur der elften Rippe rechts sowie eine Ellenbogenprellung rechts zugezogen habe. Es sei zunächst eine Arbeitsunfähigkeit bis 9. Januar 2015 ausgestellt worden. Das Ende der Dienstunfähigkeit sei zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht vorhersehbar. Eine weitere Kontrolluntersuchung werde nach dem 9. Januar 2015 durchgeführt. Die von der Antragstellerin erlittenen Verletzungen würden, nach aktuellem Sachstand, ohne Folgen ausheilen. In der dann am 22. Dezember 2014 erfolgten Anordnung zur Überprüfung der allgemeinen Dienstunfähigkeit wurde neben der bereits angekündigten psychologischen/psychiatrischen bzw. neurologischen Untersuchung eine weitere Untersuchung auf orthopädischem bzw. chirurgischem Gebiet angeordnet, ohne hierfür eine Begründung zu geben, was konkret ihr Anlass ist. Vor der Fraktur der elften Rippe lag die letzte orthopädische Krankschreibung bereits zum 22. Dezember 2013 zurück. In dem vorgelegten Befundbericht von Dr. S. vom 28. November 2014 wird eine Rippenfraktur beschrieben, die vollständig ausheilen soll. Aufgrund dieser Sachlage ist nicht erkennbar, inwieweit hier eine amts-/polizeiärztliche Untersuchung der Dienstfähigkeit auf orthopädischen/chirurgischen Gebiet veranlasst ist. Die Behörde muss sich mit den vom Beamten vorgelegten Bescheinigungen auseinandersetzen, die unter Umständen eine Untersuchung - ganz oder teilweise - entbehrlich machen können (BVerwG, B. v. 10.4.2014 - a. a. O.- juris Rn. 11). Es hätte in der Untersuchungsanordnung ausgeführt werden müssen, inwieweit trotz der Bescheinigung von Dr. S. vom 28. November 2014 zu einer orthopädisch/chirurgischen Untersuchung Anlass besteht. Soweit der Antragsgegner im Schriftsatz vom 18. Februar 2015 vorträgt, dass dem Polizeipräsidium M. zum Zeitpunkt der Anordnung vom 22. Dezember 2014 nicht bekannt war, dass die Antragstellerin an einer Rippenfraktur leidet, ist dies unbehelflich. Vor Erlass der Anordnung hätte das Polizeipräsidium M. mit dem ärztlichen Dienst der Polizei Kontakt aufnehmen müssen. Dies ist wohl auch geschehen, denn in der Anordnung vom 22. Dezember 2014 ist erstmals von einer orthopädischen/chirurgischen Untersuchung die Rede. Hierfür hätte das Polizeipräsidium M. in Zusammenarbeit mit dem polizeiärztlichen Dienst eine Begründung geben müssen, die sich auch mit der vorgelegten ärztlichen Bescheinigung von Dr. S. auseinandersetzt.

2. Dagegen sind die Gründe für eine psychologische/psychiatrische bzw. neurologische Untersuchung durch den Polizeiarzt in dem Bescheid vom 22. Dezember 2014 in genügender Weise dargelegt, da die Klägerin aufgrund von zehn Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Frau Dr. E.-G. in der Zeit vom 20. Dezember 2013 bis 28. November 2014 krankgeschrieben war. Bereits eine über elfmonatige Krankschreibung auf psychiatrischen Gebiet rechtfertigt es, eine amts-/polizeiärztliche Untersuchung auf psychologischen/psychiatrischen bzw. neurologischen Gebiet anzuordnen, da letztlich nur der Polizeiarzt beurteilen kann, ob die Antragstellerin den Anforderungen des Amts im abstrakt funktionellem Sinn gewachsen ist, da dieser im Gegensatz zum Privatarzt die Anforderungen an das konkrete Amt kennt und zudem auch beurteilen kann, ob die Antragstellerin polizeidienstfähig ist. Insoweit bedurfte es keiner Auseinandersetzung mit der privatärzlichen Bescheinigung von Fr. Dr. E. G. Wenn sich der Dienstherr darauf nicht verlassen will, wäre dies im konkreten Fall auch nicht zu beanstanden, da der ärztliche Befundbericht vom 27. November 2014 von Frau Dr. E.-G. auch nicht eindeutig ist, ob bei der Antragstellerin die Dienstfähigkeit wieder voll gegeben ist, denn sie wird nur bei adäquatem Arbeitsplatz, wobei dieser nicht im Polizeipräsidium M. sein sollte, angenommen. Insoweit macht die behandelnde Ärztin selbst Einschränkungen, die zusätzlich Anlass geben, die Dienstfähigkeit zu untersuchen.

3. Die Untersuchungsanordnung hat die Hinzuziehung von Begleitpersonen nicht generell abgelehnt, sondern auch die Möglichkeit aufgezeigt, dass ein entsprechender Antrag unter Angabe besonderer Umstände, die die Anwesenheit einer dritten Person zwingend erforderlich machen, gestellt werden kann. Darüber hinaus ist in dem Schreiben klargestellt, dass es uneingeschränkt möglich ist, eine Vertrauensperson zur Vor- und/oder Nachbesprechung hinzu zu ziehen. Eine solche Beschränkung der Hinzuziehung von Begleitpersonen zu der psychologischen/psychiatrischen bzw. neurologischen Untersuchung ist nicht zu beanstanden. Ein genereller Ausschluss der Hinzuziehung einer Begleitperson kann durch den Dienstherrn dann ausgesprochen werden, wenn dem Dienstherrn das Prognoserisiko, das durch Hinzuziehung einer Begleitperson entsteht, nicht zugemutet werden kann. Ist eine dritte Person bei einem psychiatrischen Explorationsgespräch anwesend, ist zu befürchten, dass keine authentische Kommunikation zwischen dem Arzt und dem Probanden stattfindet. Denn eine verlässliche ärztliche Einschätzung und Begutachtung erfordert bei einer psychiatrischen Exploration ein unmittelbares und unbeeinflusstes ärztliches Gespräch (OVG NRW, B. v. 28.7.2014 - 6 A 1311/13 Rn. 23 OVG Hamburg, B. v. 15.6.2006 - 1 Bs 102/06 Rn. 4; OVG Rheinland-Pfalz B. v. 11.6.2013 - 2 A 11071/12 - juris Rn. 4 ff. unter Bezugnahme auf die medizinische Literatur). Die hierfür gegebenen Gründe erscheinen dem Senat zwingend. Soweit das Verwaltungsgericht Münster (B. v. 16.5.2012 - 4 L 113/12) die Auffassung vertritt, die Ansicht des OVG Hamburg lasse sich nicht mit dem verfassungsrechtlich verbürgten und aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3) folgenden Anspruch auf Gewährung eines fairen Verfahrens vereinbaren, folgt der Senat dieser Auffassung nicht. Insoweit ist bei einem psychiatrischem Explorationsgespräch eine Einschränkung zu machen. Das Vorgehen des Antragsgegners ist mit dem Recht der Antragstellerin auf ein rechtsstaatlich faires Verfahren vereinbar. Auf die Frage, ob eine Hinzuziehung einer Begleitperson auch bei der orthopädischen/chirurgischen Untersuchung untersagt werden konnte, kommt es nicht mehr an.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2, 47 GKG, wobei im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Auffangstreitwertes festzusetzen ist.

I.

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts München vom 7. Dezember 2015 wird in Ziffern I. und II. aufgehoben. Der Antrag wird mit der Maßgabe abgelehnt, dass die Medizinische Untersuchungsstelle (MUS) der Regierung von O. aufgrund der Anordnung der Immobilien Freistaat B. GmbH vom 16. September 2015 derzeit keine eventuell nötigen Zusatzgutachten vergeben darf, solange der Antragsgegner nicht aufgrund des Ergebnisses der amtsärztlichen Untersuchung des Antragstellers ggf. eine zusätzliche Begutachtung des Antragstellers anordnet.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,- € festgesetzt.

I.

Der Antragsteller, der als Regierungsamtmann (BesGr A 11) bei der staatseigenen Immobilien Freistaat B. GmbH (I. GmbH) im Dienst des Antragsgegners steht, war vom 10. März 2014 bis 21. März 2014 sowie ab 5. Mai 2014 durchgehend aus unbekanntem Grund dienstunfähig erkrankt. Die vorgelegten AU-Bescheinigungen der Praxis Dr. G. und Dr. P. (Allgemeinarzt/Internistin) enthalten keine Diagnose.

Mit Schreiben vom 3. August 2015 teilte die I. GmbH dem Antragsteller mit, Art und Diagnose seiner Erkrankung seien nicht bekannt. Aufgrund der langen Dauer der Arbeitsunfähigkeit bestünden Zweifel an der Wiederherstellung der Dienstfähigkeit. Bei Fortdauer der Arbeitsunfähigkeit sei deshalb beabsichtigt, die Dienstunfähigkeit amtsärztlich überprüfen zu lassen. Es werde ihm hiermit Gelegenheit gegeben, vorab Gegebenheiten zu seiner Erkrankung mitzuteilen sowie zu der beabsichtigten Untersuchung Stellung zu nehmen und ggf. spezifizierte ärztliche Atteste vorzulegen.

Hierauf erklärte der Antragsteller mit Schreiben vom 11. September 2015, er arbeite an der Wiederherstellung seiner Gesundheit und damit an der Wiedererlangung der Dienstfähigkeit.

Mit Schreiben vom 16. September 2015 beauftragte die I. GmbH die Medizinische Untersuchungsstelle (MUS) der Regierung von O. mit der amtsärztlichen Befragung und Untersuchung des Antragstellers zur Überprüfung der Dienstfähigkeit. Dieser sei Anfang 2014 mit einer Bewerbung um einen Sachgebietsleiterposten unterlegen und seit 5. Mai 2014 durchgehend dienstunfähig erkrankt, während er 2012 und 2013 nur an 1 bzw. an 3 Arbeitstagen erkrankt gewesen sei; hierzu wurde auf die Dauer der Krankschreibungen der Praxis Dr. G. und Dr. P. verwiesen. Die Art und Diagnose der Erkrankung sei hier nicht bekannt. Aufgrund des zeitlichen Zusammenhangs der Erkrankung mit der Übertragung der Stelle an eine Konkurrentin sei jedoch nicht auszuschließen, dass diese im Zusammenhang mit der Nichtberücksichtigung des Antragstellers stehe. Der Antragsteller habe keine klare Aussage zur Dienstfähigkeit gemacht. Aufgrund der bereits seit rund 18 Monaten bestehenden Arbeitsunfähigkeit sei die Dienstfähigkeit des Antragstellers amtsärztlich zu überprüfen und die auf dem beiliegenden Formblatt aufgeführten Fragen zu beantworten. Der Antragsteller sei baldmöglichst vorzuladen und ihm der Untersuchungstermin bekanntzugeben. Die Kosten eventuell nötiger Zusatzgutachten würden von der I. GmbH übernommen.

Der Untersuchungsauftrag vom 16. September 2015 wurde dem Antragsteller mit Schreiben der I. GmbH (ohne Datum) in Abdruck übersandt und dieser unter Hinweis auf den Untersuchungsauftrag angehalten, dass er gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG verpflichtet sei, sich bei Zweifeln über die dauernde Dienstunfähigkeit nach Weisung seines Dienstvorgesetzten ärztlich untersuchen zu lassen. Der Antragsteller solle sich aktiv an der Untersuchung beteiligen und eventuelle Atteste bzw. andere ärztliche Gutachten zum Untersuchungstermin mitbringen, da seine Treuepflicht die Verpflichtung umfasse, an der für die Durchführung eines ordnungsgemäßen Dienstbetriebs erforderlichen Klärung seines Gesundheitszustands mitzuwirken.

Mit Schreiben vom 30. September 2015 bat die MUS den Antragsteller, beiliegenden Fragebogen nach früheren bzw. bestehenden Erkrankungen sowie Behandlungen unter Schweigepflichtentbindung der behandelnden Ärzte bis 15. Oktober 2015 auszufüllen; ein Untersuchungstermin werde nach Eingang des Fragebogens mitgeteilt.

Am 13. Oktober 2015 ließ der Antragsteller beim Verwaltungsgericht beantragen,

ihn gemäß § 123 VwGO vorläufig von der Verpflichtung zur Durchführung einer amtsärztlichen Untersuchung aufgrund der Untersuchungsanordnung der I. GmbH vom 16. September 2015 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens freizustellen.

Mit Beschluss vom 7. Dezember 2015, zugestellt am 14. Dezember 2015, gab das Verwaltungsgericht dem Antrag statt. Es bestehe ein Anordnungsgrund. Zwar sei der Antragsteller nicht Adressat einer explizit an ihn gerichteten Untersuchungsanordnung, doch sei er unter Bezugnahme auf den Untersuchungsauftrag an die MUS und weiter auf seine Dienstpflicht, sich nach Weisung des Dienstvorgesetzten ärztlich untersuchen zu lassen, angehalten, hierbei mitzuwirken. Da die amtsärztliche Untersuchung unmittelbar bevorstehe, bestehe ein Bedürfnis für ihn, wesentliche Nachteile abzuwenden. Es sei auch ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, da die dem Antragsteller abverlangte Mitwirkung an der amtsärztlichen Untersuchung in formeller Hinsicht nicht den einzuhaltenden Rechtmäßigkeitsanforderungen entspreche. Das undatierte Schreiben an den Antragsteller, mit dem dieser angehalten werde, unter Bezugnahme auf den Gutachtensauftrag an die MUS an der dort vorgesehenen amtsärztlichen Untersuchung mitzuwirken, enthalte keine Angabe der tatsächlichen Umstände, auf die der Antragsgegner seine Zweifel an der Dienstfähigkeit des Antragstellers stütze. Allerdings ergebe sich aus dem Gutachtensauftrag an die MUS, den der Antragsteller erhalten habe, dass der Antragsgegner aufgrund der durchgehenden Dienstunfähigkeit des Antragstellers seit 5. Mai 2014 - durchaus berechtigt - Zweifel an der Dienstfähigkeit des Antragstellers habe. Ob dies den Anforderungen an eine Untersuchungsaufforderung genüge, könne jedoch offen bleiben. Auch unter Einbeziehung des Gutachtensauftrags fehlten jedenfalls Angaben zu Art und Umfang der vorgesehenen amtsärztlichen Untersuchung. Die Behörde dürfe dies nicht dem Arzt überlassen, ggf. müsse der Dienstherr bereits im Vorfeld sachkundige ärztliche Beratung einholen, um sich zumindest in den Grundzügen darüber klar zu werden, welche Untersuchungen zur Klärung der Dienstfähigkeit geboten seien. Vorliegend ergebe sich weder aus dem Schreiben an den Antragsteller noch aus dem Gutachtensauftrag, welche Untersuchungen beabsichtigt seien. Umgekehrt sichere die I. GmbH gegenüber der MUS im Gutachtensauftrag eine Kostenübernahme für ggf. nötige Zusatzgutachten zu. Damit lege sie Art und Umfang der vorzunehmenden Untersuchung unzulässigerweise vollständig in die Hände der Untersuchungsstelle.

Hiergegen richtet sich die am 23. Dezember 2015 eingelegte und am 12. Januar 2016 begründete Beschwerde des Antragsgegners, der beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 7. Dezember 2015 aufzuheben und den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen.

Die Aufforderung an den Antragsteller entspreche den rechtlichen Anforderungen an eine Untersuchungsanordnung, auch wenn dort keine Angaben zu Art und Umfang der vorgesehenen amtsärztlichen Untersuchung enthalten seien. Solche seien hier nicht sinnvoll möglich und aufgrund der fehlenden Mitwirkung des Antragstellers entbehrlich. Die vorhergehenden krankheitsbedingten Fehlzeiten des Antragstellers, die Zweifel an der Dienstfähigkeit aufkommen hätten lassen, seien im Gutachtensauftrag dargestellt worden, auch sei darin auf die AU-Bescheinigungen der behandelnden Ärzte, auf die Steigerung der Dauer der Krankschreibungen, auf die in den Vorjahren unauffällige Erkrankungsdauer sowie auf den Konflikt bei der Stellenbesetzung und den möglichen Zusammenhang mit der Erkrankung hingewiesen worden. Weitere (belastbare) Umstände, die Zweifel an der Dienstfähigkeit begründen könnten, hätten nicht dargelegt werden können, da Art und Diagnose der Erkrankung weder bekannt gewesen seien noch sich aus den vorgelegten AU-Bescheinigungen ergeben hätten und trotz Aufforderung auch vom Antragsteller nicht vorgetragen worden seien. In einem solchen Fall dürften die Anforderungen an die Untersuchungsanordnung nicht überspannt werden. Sonst hätte es der Beamte in der Hand, durch Verweigerung der Mitwirkung eine Untersuchung zu verhindern. Aufgrund der Verweigerungshaltung des Antragstellers seien Rückschlüsse auf Art und Umfang seiner Erkrankung und damit eine Vorbestimmung von Art und Umfang der erforderlichen Untersuchungen nicht möglich. Eine sachkundige ärztliche Beratung hätte hier nicht weitergeführt, da auch ein Arzt keine Aussage zu Art und Umfang der erforderlichen Untersuchungen treffen könne. Der Rechtmäßigkeit der Anordnung stehe auch nicht entgegen, dass eine Kostenübernahmezusage für ggf. nötige Zusatzgutachten erteilt worden sei. Aufgrund der fehlenden Kenntnis von der Art der Erkrankung sei eine ggf. nötige fachärztliche Mitbegutachtung dem Ergebnis der Erstuntersuchung vorbehalten.

Der Antragsteller verteidigt mit Schriftsatz vom 29. Januar 2016 den angefochtenen Beschluss und beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.

Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners hat Erfolg. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts besteht kein Anordnungsanspruch, da die durch den Antragsgegner angeordnete amtsärztliche Untersuchung des Antragstellers formell und inhaltlich nicht zu beanstanden ist.

Die gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts fristgerecht vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen deshalb unter Aufhebung der erstinstanzlichen Entscheidung zur Ablehnung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO mit der in Ziffer I. des Tenors gemachten Maßgabe.

1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO ist zwar statthaft, weil es sich bei der Anordnung der I. GmbH mit undatiertem Schreiben (wohl vom 16. September 2015) gegenüber dem Antragsteller um eine gemischt dienstlich-persönliche Weisung handelt, mit der der Antragsteller angehalten wurde, sich gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG zur Klärung der Dienstfähigkeit i. S. d. § 26 BeamtStG, Art. 65 Abs. 1 BayDG amtsärztlich untersuchen zu lassen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17/10 - juris Rn. 15).

2. Es kann auch offen bleiben, ob überhaupt ein Anordnungsgrund vorliegt, obwohl noch gar kein konkreter Termin zur amtsärztlichen Untersuchung festgesetzt wurde und wohl auch noch nicht unmittelbar bevorsteht.

3. Der Antragsteller hat jedenfalls keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, da die Untersuchungsanordnung formell und inhaltlich rechtmäßig ist.

3.1 Die Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung und Beobachtung gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG muss (ebenso wie die damit ggf. verbundene Verpflichtung zur Entbindung der den Beamten behandelnden Ärzte von der Schweigepflicht, vgl. BVerwG, B. v. 21.2.2014 - 2 B 24/12; B. v. 26.5.2014 - 2 B 69/12 - jeweils juris) nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit inhaltlichen und formellen Anforderungen genügen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17/10; U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11; B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - jeweils juris).

Nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG ist die Behörde zur Anordnung einer ärztlichen Untersuchung berechtigt, wenn Zweifel über die Dienstunfähigkeit des Beamten bestehen. Aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände muss zweifelhaft sein, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen. Dies ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betreffende Beamte sei dienstunfähig. Der Aufforderung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als naheliegend erscheinen lassen (BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 19).

Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, in der Aufforderung angeben. Der Beamte muss anhand dieser Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind. Er muss erkennen können, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird. Die Behörde darf insbesondere nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat werde schon wissen, „worum es geht" (BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 20); genügt die Untersuchungsanordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (a. a. O. Rn. 21).

Ferner muss die Anordnung auch Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen; dies gilt insbesondere, wenn sich der Beamte einer fachpsychiatrischen Untersuchung unterziehen soll, da die mit einer solchen Untersuchung verbundenen Eingriffe in das Recht des Beamten aus Art. 2 Abs. 2 GG wie auch in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht regelmäßig weitgehend sind (BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 22). Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (a. a. O. Rn. 23).

3.2 Diesen Anforderungen wird die streitgegenständliche Anordnung gerecht.

3.2.1 Die Gründe für die angeordnete amtsärztliche Untersuchung des Antragstellers zur Überprüfung seiner Dienstfähigkeit sind in der Untersuchungsanordnung in einer den gesetzlichen Anforderungen noch genügenden Weise angegeben. Sie ergeben sich zwar nicht unmittelbar aus dem (undatierten, wohl ebenfalls vom 16. September 2015 stammenden) Schreiben der I. GmbH an den Antragsteller, jedoch aus dem der Anordnung gegenüber dem Antragsteller beigefügten und darin auch ausdrücklich in Bezug genommenen Untersuchungsauftrag an die MUS vom 16. September 2015, in dem die tatsächlichen Umstände, auf die der Antragsgegner seine Zweifel an der Dienstfähigkeit des Antragstellers stützt, schlüssig dargelegt wurden, und die diesem unstreitig zusammen mit der Anordnung zugegangen ist. Dies ist als ausreichend anzusehen, da der Antragsteller dadurch in die Lage versetzt wurde, anhand der konkreten Begründung der Anordnung deren Rechtmäßigkeit zu überprüfen.

Danach hat der Antragsgegner die Zweifel an der Dienstfähigkeit des Antragstellers darauf gestützt, dass dieser seit 5. Mai 2014 von einer Allgemeinarzt-/Internistischen Praxis arbeitsunfähig krankgeschrieben ist, ohne dass ersichtlich wäre, ob und ggf. wann mit der Wiederherstellung der Dienstfähigkeit gerechnet werden kann; dafür, dass die festgestellten erheblichen Fehlzeiten auf Erkrankungen zurückzuführen sind, die die Dienstfähigkeit des Antragstellers tatsächlich nicht dauerhaft tangieren, gibt es keine Anhaltspunkte. Den vorgelegten AU-Bescheinigungen lässt sich keine Diagnose entnehmen; eine nähere Aufklärung wurde dadurch verhindert, dass der Antragsteller trotz Aufforderung mit Schreiben vom 3. August 2015 keine Angaben zu den Ursachen für seine Erkrankung machte. Aufgrund dieser konkreten Umstände bestanden begründete Zweifel an der Dienstfähigkeit des Antragstellers, die seine amtsärztliche Untersuchung zur Überprüfung der Dienstfähigkeit erforderlich machen (BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 27). Zudem hat der Antragsgegner auf die laut den AU-Bescheinigungen gesteigerte Dauer der Krankschreibungen von zunächst vier Wochen bis zuletzt drei Monaten, auf die in den Vorjahren unauffällige Erkrankungsdauer sowie auf den Konflikt bei der Stellenbesetzung 2014 und den möglichen Zusammenhang mit der Erkrankung verwiesen. Zusätzliche tatsächliche Umstände konnten vom Antragsgegner nicht dargelegt werden, da Art und Diagnose der Erkrankung dem Dienstherrn weder bekannt waren noch sich aus den AU-Bescheinigungen ergaben oder vom Antragsteller vorgetragen wurden.

3.2.2 Auch Art und Umfang der geforderten amtsärztlichen Untersuchung sind vor dem Hintergrund der besonderen Umstände des vorliegenden Einzelfalls noch als hinreichend nachvollziehbar bestimmt anzusehen.

Im Einzelfall kann die Anordnung einer (amts-) ärztlichen Untersuchung ohne nähere Angaben zu den gesundheitsbedingten Zweifeln an der Dienstfähigkeit des Beamten sowie zu Art und Umfang der Untersuchung rechtmäßig sein, wenn der Dienstherr nach den ihm vorliegenden Erkenntnissen überhaupt nicht dazu in der Lage ist, die wegen einer länger andauernden Dienstunfähigkeit des Beamten entstandenen Zweifel an dessen Dienstfähigkeit näher zu konkretisieren und auf dieser Grundlage wiederum Art und Umfang der (amts-) ärztlichen Untersuchung in ihren Grundzügen vorzubestimmen, weil der betreffende Beamte trotz vorhergehender Aufforderung der erforderlichen Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung nicht bzw. zumindest nicht in hinreichendem Maße nachgekommen ist. Eine solche Mitwirkungspflicht folgt aus der dienstlichen Treuepflicht des Beamten. So kann es im Rahmen der allgemeinen Gehorsamspflicht gerechtfertigt und dem Beamten zuzumuten sein, an der für die Durchführung eines ordnungsgemäßen Dienstbetriebes erforderlichen Klärung seines Gesundheitszustandes mittels Offenlegung der gesamten Krankheitsgeschichte samt den dazugehörigen Unterlagen mitzuwirken. Das gilt insbesondere dann, wenn aufgrund tatsächlicher Umstände Zweifel an seiner Dienstfähigkeit bestehen (BVerwG, U. v. 23.10.1980 - 2 A 4/78 - juris Rn. 25).

Kommt der betreffende Beamte trotz Aufforderung seiner Mitwirkungspflicht nicht bzw. nicht in hinreichendem Maße nach, um der Behörde die für den Erlass einer Untersuchungsanordnung nötige Kenntnis über seine Erkrankung zu verschaffen, kann es ihm verwehrt sein, sich auf die darauf beruhende fehlende Bestimmtheit einer (amts-) ärztlichen Untersuchung zu berufen. In diesem Fall reduzieren sich die Anforderungen an die Bestimmtheit einer Untersuchungsanordnung, so dass es i. d. R. genügt, wenn die Behörde die ihr bekannten tatsächlichen Umstände darlegt und auf dieser Grundlage eine (amts-) ärztliche Untersuchung anordnet. Andernfalls hätte es der Beamte durch die Verweigerung seiner Mitwirkung an der Aufklärung der Gründe seiner längerfristigen Dienstunfähigkeit, insbesondere durch Nichtvorlage von ärztlichen Attesten trotz Aufforderung hierzu, in der Hand, die ordnungsgemäße Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung zur eventuellen Feststellung seiner allgemeinen Dienstunfähigkeit dauerhaft zu unterbinden.

Dies steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach sich der Dienstherr „in den Grundzügen“ Klarheit darüber verschaffen muss, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 23). Nur die in diesem Prozess gewonnenen Erkenntnisse muss er dem betroffenen Beamten nachvollziehbar in der Untersuchungsanordnung vermitteln, um ihn zu befähigen, die Berechtigung der Anordnung unter diesen Gesichtspunkten prüfen und die voraussichtliche Reichweite des zu erwartenden Eingriffs in seine körperliche Unversehrtheit und sein allgemeines Persönlichkeitsrecht ermessen zu können. Über dieses Maß hinausgehende Details der ärztlichen Befunderhebung werden vom Dienstherrn nicht verlangt (OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 10.6.2015 - OVG 4 S 6.15 - juris Rn. 17).

Diesen Anforderungen ist der Antragsgegner dadurch gerecht geworden, dass er eine amtsärztliche Befragung und Untersuchung des Antragstellers zur Überprüfung der Dienstfähigkeit angeordnet hat. Da der Antragsteller es trotz voriger Aufforderung mit Schreiben vom 3. August 2015 abgelehnt hat, Angaben zu seiner Erkrankung zu machen, und auch keine ärztlichen Atteste vorgelegt hat, die eine Untersuchung ganz oder teilweise entbehrlich machen können (BVerwG, B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - juris Rn. 11), war es dem Antragsgegner ohne Kenntnis von der Erkrankung nicht möglich, die erforderlichen ärztlichen Untersuchungen näher zu konkretisieren und ggf. einzugrenzen (BayVGH, B. v. 22.9.2015 - 3 CE 15.1042 - juris Rn. 42). Deshalb ist nicht zu beanstanden, wenn der Antragsgegner eine Erstuntersuchung zur Erhebung des Krankheitsbildes angeordnet hat, um überhaupt eine (mögliche) Diagnose zu erhalten, bevor ggf. weitere, näher konkretisierte (fach-) ärztliche Untersuchungen angeordnet werden. Eine weitergehende Festlegung der Untersuchung war weder rechtlich geboten noch möglich, da die Einzelheiten der Untersuchung von deren Verlauf und den dabei gewonnenen Erkenntnissen abhängig sind. Innerhalb des nur in den Grundzügen festzulegenden Rahmens muss es vielmehr dem Amtsarzt überlassen bleiben, die einzelnen Schritte der Untersuchung und deren Schwerpunkt nach ihrer Erforderlichkeit sachkundig zu bestimmen. Eine letztlich vom Antragsteller geforderte detaillierte Festschreibung der Untersuchung scheidet schon wegen der Ergebnisoffenheit der Begutachtung, die gerade wegen auf andere Weise nicht aufklärbarer Zweifel an der Dienstfähigkeit angeordnet wird, aus (OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 2.11.2015 - OVG 4 S 34.15 - juris Rn. 6).

Im Unterschied zu den vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fällen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17/10; U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11; B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - jeweils juris), in denen es aufgrund vorangegangener Untersuchungen bzw. vorgelegter Atteste Anhaltspunkte für die Art der Erkrankung des Beamten gab, fehlt es vorliegend an solchen Anhaltspunkten.

Die Anordnung einer solchen Untersuchung ist auch nicht unverhältnismäßig. Es entspricht vielmehr gerade dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, sich wegen der fehlenden näheren Kenntnis von der Art der Erkrankung zunächst auf eine (lediglich) orientierende Erstuntersuchung zu beschränken und die Durchführung vertiefender fachärztlicher Untersuchungen, die aufgrund ihrer Intensität - insbesondere bei fachpsychiatrischen Untersuchungen - i. d. R. mit gravierenderen Grundrechtseingriffen verbunden ist (BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17/10 - juris Rn. 17), vom Ergebnis der Erstuntersuchung abhängig zu machen (OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 2.11.2015 - OVG 4 S 34.15 - juris Rn. 4).

Der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung steht auch nicht entgegen, dass die I. GmbH mit dem Untersuchungsauftrag eine Kostenübernahmeerklärung für ggf. erforderliche Zusatzgutachten abgegeben hat. Damit wird entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts Art und Umfang der vorzunehmenden Untersuchung nicht vollständig in die Hände des Amtsarztes gelegt, da es sich dabei ersichtlich nur um eine bloße Kostenübernahmezusage im Innenverhältnis gegenüber der MUS für den Fall handelt, dass ggf. zusätzlich Fachgutachten erforderlich werden sollten.

Es ist allerdings klarzustellen, dass die Vergabe solcher etwaiger Zusatzgutachten vom Ergebnis der Erstuntersuchung abhängt und sie nur aufgrund einer erneuten bzw. ergänzenden Untersuchungsaufforderung angeordnet werden dürfen. Einer erneuten bzw. ergänzenden Untersuchungsanordnung bedarf es dann, wenn der zunächst gesetzte Rahmen - etwa durch eine mit weitergehenden Grundrechtseingriffen verbundene fachpsychiatrische Untersuchung - überschritten werden soll. Dementsprechend erfolgt die Ablehnung des Antrags mit der Maßgabe, dass die MUS aufgrund der Anordnung der I. GmbH vom 16. September 2015 derzeit keine eventuell nötigen Zusatzgutachten vergeben darf, solange der Antragsgegner nicht aufgrund des Ergebnisses der amtsärztlichen Untersuchung des Antragstellers ggf. eine zusätzliche Begutachtung des Antragstellers angeordnet hat.

4. Danach war der Beschwerde des Antragsgegners stattzugeben und der Antrag mit der aus Ziffer I. des Tenors ersichtlichen Maßgabe abzulehnen.

Der Antragsteller als der unterlegene Teil hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2, 47 GKG, wobei im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Auffangstreitwerts festzusetzen ist.

1

Die Klägerin wendet sich gegen ihre vorzeitige Versetzung in den Ruhestand.

2

Die 1946 geborene Klägerin stand seit 1973 als beamtete Realschullehrerin im Dienst des Beklagten. Zuletzt war sie an einer Realschule in Teilzeitbeschäftigung in den Fächern Englisch, Französisch und Bildende Kunst tätig.

3

Seit März 2008 bemängelten der Schulleiter und Elternvertreter den Englischunterricht der Klägerin. Beratungsgespräche und Unterrichtsbesuche führten nicht zu einer Verbesserung. Da sich die Beschwerden häuften und wegen der Fehlzeiten der Klägerin von 21 Arbeitstagen innerhalb eines Schuljahres forderte das Regierungspräsidium das Gesundheitsamt des Landkreises auf, die Klägerin amtsärztlich zu untersuchen sowie festzustellen, welche gesundheitlichen Probleme die Klägerin habe und gegebenenfalls Behandlungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Diese Aufforderung wurde der Klägerin nachrichtlich übersandt. Sie leistete weder dieser noch einer zweiten Untersuchungsaufforderung Folge.

4

Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage gegen die Untersuchungsaufforderung erklärte die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht aufgrund eines gerichtlichen Hinweises für erledigt; der Beklagte stimmte zu.

5

Auf die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Zurruhesetzungsverfügung aufgehoben. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:

6

Der Verstoß gegen die besondere Pflicht zur Anhörung vor Erlass der Zurruhesetzungsverfügung sei unbeachtlich. Der Beklagte habe von der Dienstunfähigkeit der Klägerin ausgehen können, weil diese zweimal die angeordnete Untersuchung verweigert habe. Die Untersuchungsaufforderung könne nicht mehr inhaltlich untersucht werden, weil sie bestandskräftig geworden sei.

7

Hiergegen richtet sich die Revision der Klägerin, mit der sie beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 11. Oktober 2011 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. Februar 2009 zurückzuweisen.

8

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

9

Die Revision der Klägerin ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt revisibles Landesbeamtenrecht (§ 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG; § 127 Nr. 2 BRRG). Die Versetzung der Klägerin in den Ruhestand verstößt gegen §§ 53 und 55 des Landesbeamtengesetzes Baden-Württemberg - LBG BW - in der hier anwendbaren Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Landesbeamtengesetzes vom 19. März 1996 (GBl S. 285), geändert durch das Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes, des Landespersonalvertretungsgesetzes und anderer Vorschriften vom 3. Mai 2005 (GBl S. 321).

10

Die angegriffene Verfügung hat sich nicht dadurch erledigt, dass die Klägerin inzwischen die gesetzliche Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand erreicht hat. Denn die vorzeitige Zurruhesetzung entfaltet weiterhin Rechtswirkungen. Zum einen bleibt der Zeitraum bis zum Erreichen der Altersgrenze für die Bemessung des Ruhegehalts außer Betracht. Auch ist sie Grundlage für die Einbehaltung eines Teils ihrer Bezüge (§ 55 Satz 3 LBG BW).

11

Für die Rechtmäßigkeit einer Versetzung in den Ruhestand kommt es auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung an (Urteile vom 16. Oktober 1997 - BVerwG 2 C 7.97 - BVerwGE 105, 267 <269 ff.> = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 22 S. 4 f.; vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 73.08 - BVerwGE 133, 297 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 25 jeweils Rn. 12, vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - Buchholz 237.95 § 208 SHLBG Nr. 1 Rn. 11 und vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - Buchholz 237.6 § 226 NdsLBG Nr. 1 Rn. 9).

12

Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG BW ist der Beamte auf Lebenszeit in den Ruhestand zu versetzen, wenn er wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung seiner Dienstpflichten dauernd unfähig (dienstunfähig) ist. Nach Satz 3 ist der Beamte, sofern Zweifel über seine Dienstunfähigkeit bestehen, verpflichtet, sich nach Weisung der Behörde ärztlich untersuchen und, falls ein Amtsarzt dies für erforderlich hält, auch beobachten zu lassen. Entzieht sich der Beamte trotz zweimaliger schriftlicher Aufforderung, ohne hierfür einen hinreichenden Grund nachzuweisen, der Verpflichtung, sich nach Weisung der Behörde untersuchen oder beobachten zu lassen, so kann er nach Satz 4, wenn er die Versetzung in den Ruhestand nicht beantragt hat, so behandelt werden, als ob seine Dienstunfähigkeit amtsärztlich festgestellt worden wäre. Satz 5 verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten auf die Rechtsfolge des Satzes 4 hinzuweisen.

13

Die Zurruhesetzung der Klägerin ist rechtswidrig, weil die Annahme der Dienstunfähigkeit der Klägerin entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs nicht auf § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW gestützt werden kann. Denn die zugrundeliegende Untersuchungsaufforderung vom März 2008 ist ihrerseits rechtswidrig (1). Zudem hat das Regierungspräsidium die Klägerin entgegen § 55 Satz 2 LBG BW vor Erlass der Verfügung nicht angehört (2) sowie der Suchpflicht des § 53 Abs. 3 LBG BW nicht genügt (3).

14

1. Der Behörde ist durch § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW kein Ermessen eröffnet, dessen Ausübung an den Anforderungen des § 40 LVwVfG BW zu messen oder nach § 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG BW zu begründen wäre. Das Wort "kann" in § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW bringt die Berechtigung der Behörde zum Ausdruck, von der Verweigerung der geforderten Begutachtung auf die - amtsärztlich festgestellte - Dienstunfähigkeit des Beamten zu schließen. Die Regelung des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW stellt vergleichbar mit dem allgemeinen Rechtsgedanken der §§ 427, 444 und 446 ZPO eine Beweisregel dar. Sie gestattet, im Rahmen der Beweiswürdigung Schlüsse aus dem Verhalten des Beamten zu ziehen, der die rechtmäßig abverlangte Mitwirkung an der Klärung des Sachverhalts verweigert hat. Auch wenn die Voraussetzungen des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW erfüllt sind, darf die Behörde den Beamten nicht schematisch in den Ruhestand versetzen. Vielmehr muss sie die Gründe, die der Beamte für sein Verhalten angegeben hat, berücksichtigen und in die Entscheidungsfindung einbeziehen (vgl. Urteile vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - a.a.O. Rn. 14 und vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - a.a.O. Rn. 12). Dies wird durch die Begründung des Entwurfs des Gesetzes, durch das § 53 Abs. 1 Satz 4 und 5 LBG BW angefügt worden sind (LTDrucks 11/6585, S. 28 zu Nr. 11 a), bestätigt. Danach soll die Regelung des Satzes 4 die Grundlage bieten, die Dienstunfähigkeit des betreffenden Beamten vermuten zu können. Daraus folgt, dass die Vermutung widerlegt werden kann.

15

Die Dienstunfähigkeit der Klägerin kann hier nicht auf § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW gestützt werden. Da die erste Untersuchungsaufforderung rechtswidrig ist, musste die Klägerin ihr nicht Folge leisten (Urteile vom 26. Januar 2012 a.a.O. Rn. 15 und vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 13).

16

Der Senat ist an der Prüfung der Rechtmäßigkeit der ersten Untersuchungsaufforderung nicht gehindert. Diese konnte nicht in Bestandskraft erwachsen, weil es sich nicht um einen Verwaltungsakt handelt. Die Anordnung ist nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, wie dies die Begriffsbestimmung gemäß § 35 Satz 1 LVwVfG BW als Merkmal eines Verwaltungsaktes verlangt. Dieses Merkmal fehlt Maßnahmen gegenüber Beamten, die nach ihrem objektiven Sinngehalt auf organisationsinterne Wirkung abzielen, weil sie dazu bestimmt sind, den Beamten nicht als Träger subjektiver Rechte, sondern als Amtswalter und Glied der Verwaltung anzusprechen (Urteil vom 2. März 2006 - BVerwG 2 C 3.05 - BVerwGE 125, 85 = Buchholz 237.8 § 84 RhPLBG Nr. 1 jeweils Rn. 10). Die Aufforderung zur Untersuchung regelt lediglich einen einzelnen Schritt in einem gestuften Verfahren, das bei Feststellung der Dienstunfähigkeit mit der Zurruhesetzung endet (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 14 f.). Eine Maßnahme, die kein Verwaltungsakt ist, wird auch nicht dadurch zu einem solchen, dass über sie durch Widerspruchsbescheid entschieden oder sie von der Widerspruchsbehörde als solcher bezeichnet wurde (Urteil vom 2. März 2006 a.a.O. Rn. 11) oder die Behörde ihren Sofortvollzug angeordnet hat.

17

Die erste Untersuchungsaufforderung vom März 2008 konnte den Schluss auf die Dienstunfähigkeit der Klägerin nach § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW aus mehreren Gründen nicht rechtfertigen. Sie war nicht an die Klägerin, sondern an das Gesundheitsamt des Landratsamts adressiert. Dieser wurde lediglich eine Mehrfertigung übersandt. Wegen ihrer weitgehenden Wirkungen muss die vollständig begründete Untersuchungsaufforderung an den Beamten gerichtet sein. Denn Adressat ist der Betroffene; dieser muss in die Lage versetzt werden, an Hand ihrer konkreten Begründung ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen.

18

Die Aufforderung genügt auch nicht den inhaltlichen und formellen Anforderungen (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 17 f.).

19

Nach § 53 Abs. 1 Satz 3 LBG BW ist die Behörde zu einer Untersuchungsaufforderung berechtigt, wenn Zweifel über die Dienstunfähigkeit des Beamten bestehen. Aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände muss zweifelhaft sein, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (vgl. Urteile vom 28. Juni 1990 - BVerwG 2 C 18.89 - Buchholz 237.6 § 56 NdsLBG Nr. 1, vom 23 September 2004 - BVerwG 2 C 27.03 - BVerwGE 122, 53 <55> = Buchholz 239.1 § 36 BeamtVG Nr. 2 und vom 3. März 2005 - BVerwG 2 C 4.04 - Buchholz 237.7 § 194 NWLBG Nr. 2 Rn. 10). Dies ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig. Der Aufforderung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen (BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 - 1 BvR 689/92 - BVerfGE 89, 69 <85 f.>; Beschluss vom 20. Juni 2002 - 1 BvR 2062/96 - NJW 2002, 2378; BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 19). Die Feststellung, die für die Anordnung sprechenden Gründe "seien nicht aus der Luft gegriffen", reicht für die Rechtmäßigkeit der Aufforderung nicht aus.

20

Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, in der Aufforderung angeben. Der Beamte muss anhand dieser Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind (Urteil vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 A 4.78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6). Er muss erkennen können, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird. Die Behörde darf insbesondere nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat werde schon wissen, "worum es geht".

21

Eine unzureichende Begründung kann nicht durch das Nachschieben weiterer Gründe geheilt werden. Deshalb kommt es nicht darauf an, ob zum Zeitpunkt der Anordnung tatsächliche Umstände vorlagen, die den Schluss auf Zweifel eine Dienstfähigkeit gerechtfertigt hätten. Für eine Anwendung des § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG BW ist wegen des Zwecks der Untersuchungsaufforderung kein Raum. Erkennt die Behörde die Begründungsmängel der ersten Aufforderung zur Untersuchung, kann sie eine neue Aufforderung mit verbesserter Begründung erlassen.

22

Ferner muss die Anordnung Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen. Dies gilt insbesondere, wenn sich der Beamte einer fachpsychiatrischen Untersuchung unterziehen soll. Erhebungen des Psychiaters zum Lebenslauf des Beamten, wie etwa Kindheit, Ausbildung, besondere Krankheiten, und zum konkreten Verhalten auf dem Dienstposten stehen dem Bereich privater Lebensgestaltung noch näher als die rein medizinischen Feststellungen, die bei der angeordneten Untersuchung zu erheben sind. Deshalb sind die mit einer solchen Untersuchung verbundenen Eingriffe in das Recht des Beamten aus Art. 2 Abs. 2 GG wie auch in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht regelmäßig weitgehend (BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 a.a.O. S. 82 ff.; BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 17).

23

Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind.

24

Danach ist die Untersuchungsaufforderung vom März 2008 bereits deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium Art und Umfang der Untersuchung nicht einmal in den Grundzügen bestimmt, sondern diese vollständig dem Gesundheitsamt überlassen und damit der Klägerin die inhaltliche Prüfung der Anordnung unmöglich gemacht hat.

25

Zur Begründung der Aufforderung hat das Regierungspräsidium auf Klagen von Elternvertretern und Schülern über die nachlassende Qualität des Unterrichts der Klägerin sowie auf deren wiederholte Krankmeldungen und die damit verbundenen unterrichtlichen Defizite verwiesen. Zudem sei das Verhältnis zum Schulleiter durch die Beratungsgespräche belastet worden, weil die Klägerin Vereinbarungen und Ratschläge nicht annehme. Durch die ständigen dienstlichen Auseinandersetzungen seien das Schulklima außerordentlich belastet und der Schulfrieden gefährdet.

26

Diese Umstände sind in der Aufforderung vom März 2008 nicht in einer Weise dargestellt und belegt, dass der Klägerin die Prüfung ihrer inhaltlichen Richtigkeit möglich gewesen wäre.

27

Zwar können Fehlzeiten grundsätzlich Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten im Sinne von § 53 Abs. 1 Satz 3 LBG BW begründen. Dies muss aber schlüssig dargelegt werden. Denn Fehlzeiten können auch auf Erkrankungen zurückzuführen sein, die die Dienstfähigkeit eines Beamten tatsächlich nicht dauerhaft berühren. Zur Klärung hätte das Regierungspräsidium den Schulleiter beauftragen können, die Klägerin nach den Ursachen ihrer Fehlzeiten zu befragen. Sollte das Regierungspräsidium Zweifel an der Belastbarkeit der privatärztlichen Bescheinigungen über die Dienstunfähigkeit der Klägerin gehabt haben, so wäre es in Betracht gekommen, dieser aufzuerlegen, künftig zum Nachweis ihrer Dienstunfähigkeit ein amtsärztliches Attest ab dem ersten Werktag vorzulegen (Beschluss vom 23. Februar 2006 - BVerwG 2 A 12.04 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr. 29).

28

2. Die Zurruhesetzungsverfügung ist auch deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium die Klägerin vor ihrem Erlass entgegen § 55 Satz 2 LBG BW nicht angehört hat.

29

§ 55 Satz 2 LBG BW schreibt vor, dass der Beamte Gelegenheit erhält, sich zu den für die Zurruhesetzung erheblichen Tatsachen innerhalb eines Monats schriftlich zu äußern. Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und deshalb bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs (§ 137 Abs. 2 VwGO) hat das Regierungspräsidium die Klägerin vor der Bekanntgabe der Verfügung nicht nach § 55 Satz 2 LBG BW angehört. Die besondere Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW ist auch den Fällen des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW geboten. Ist der Beamte der zweimaligen Aufforderung zu einer ärztlichen Untersuchung nicht nachgekommen, so kann er im Rahmen der Anhörung geltend machen, die Untersuchungsanordnung als solche genüge nicht den formellen oder inhaltlichen Anforderungen mit der Folge, dass aus der Verweigerung der Untersuchung nicht auf seine Dienstunfähigkeit geschlossen werden dürfe.

30

Die Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW konnte nicht nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 LVwVfG BW im Widerspruchsverfahren nachgeholt werden. Der Gesetzgeber hat durch mehrere gegenüber dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht spezielle Regelungen, wie das zwingende Erfordernis einer Anhörung, die Schriftform und die Anhörungsfrist, deutlich gemacht, dass der Beamte vor der Entscheidung über seine Zurruhesetzung anzuhören ist (LTDrucks 13/3783, S. 20).

31

§ 46 LVwVfG BW ist aber auf den festgestellten Verstoß gegen § 55 Satz 2 LBG BW nicht anwendbar. Nach § 46 LVwVfG BW kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 LVwVfG BW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Die Annahme der "Offensichtlichkeit" im Sinne von § 46 LVwVfG BW ist aber bereits dann ausgeschlossen, wenn nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Verfahrensfehler eine andere Entscheidung getroffen worden wäre (Urteile vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339 <361 f.>, vom 25. Januar 1996 -BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <250>, vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 38 und vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - a.a.O. Rn. 20 und 23).

32

Sind im Verfahren der Zurruhesetzung ärztliche Gutachten erstellt worden, so scheidet die Anwendung von § 46 LVwVfG BW regelmäßig aus. Die Entscheidung über die Dienstunfähigkeit des Beamten anhand dieser Gutachten ist in der Regel tatsächlich und rechtlich schwierig. Die Möglichkeit einer abweichenden Entscheidung aufgrund einer Stellungnahme des Betroffenen zu diesen ärztlichen Feststellungen ist nicht auszuschließen. Aber auch in den Fällen, in denen der Beamte die Begutachtung verweigert hat, kann die Möglichkeit einer abweichenden Entscheidung aufgrund der Angaben des Beamten im Rahmen seiner Anhörung nicht ausgeschlossen werden. Die gesetzliche Regelung des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW ist Ausdruck des allgemeinen, aus §§ 427, 444 und 446 ZPO abgeleiteten Rechtsgrundsatzes, wonach das die Beweisführung vereitelnde Verhalten eines Beteiligten zu dessen Nachteil berücksichtigt werden kann. Dieser Schluss ist aber auch bei einer gesetzlichen Regelung nicht zwingend vorgegeben, so dass die Behörde auch hier sämtliche Umstände zu würdigen hat (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 23 m.w.N.).

33

Hier lässt es sich nicht ausschließen, dass die Klägerin im Falle ihrer Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW vor Erlass der Verfügung geltend gemacht hätte, die konkrete Untersuchungsanordnung genüge nicht den an sie zu stellenden formellen und inhaltlichen Anforderungen und das Regierungspräsidium deshalb vom Erlass der Zurruhesetzungsverfügung abgesehen hätte.

34

3. Die Zurruhesetzungsverfügung ist schließlich deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium nicht der Suchpflicht des § 53 Abs. 3 LBG BW genügt hat.

35

Nach § 53 Abs. 3 Satz 1 LBG BW soll von der Versetzung des Beamten in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit abgesehen werden, wenn ihm ein anderes Amt derselben oder einer anderen Laufbahn übertragen werden kann. Dem Gesetz ist nicht zu entnehmen, dass der Vorrang der Weiterverwendung eines Beamten vor seiner Versorgung nicht gelten soll, wenn die Annahme der Dienstunfähigkeit des Beamten auf der Verweigerung einer von der Behörde angeordneten ärztlichen Begutachtung beruht.

36

§ 53 Abs. 3 Satz 1 LBG BW begründet für den Dienstherrn die Pflicht, nach einer anderweitigen Verwendung des Beamten zu suchen. Die Soll-Vorschrift gestattet eine Abweichung von der gesetzlichen Regel nur in atypischen Ausnahmefällen, in denen das Festhalten an diese Regel auch unter Berücksichtigung des Willens des Gesetzgebers nicht gerechtfertigt ist. Wie sich aus § 53 Abs. 3 Satz 2 LBG BW ergibt, ist die Suche nach einer anderweitigen Verwendung regelmäßig auf den gesamten Bereich des Dienstherrn zu erstrecken. Da es um Vorgänge aus dem Verantwortungsbereich des Dienstherrn geht, die dem Einblick des betroffenen Beamten in aller Regel entzogen sind, ist es Sache des Dienstherrn, schlüssig darzulegen, dass er entsprechend § 53 Abs. 3 LBG BW nach einer Möglichkeit einer anderweitigen Verwendung des dienstunfähigen Beamten gesucht hat (Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 73.08 - BVerwGE 133, 297 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 25 jeweils Rn. 20 ff.).

37

Aus den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs und auch aus den Verwaltungsakten, auf die der Verwaltungsgerichtshof nach § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO verwiesen hat, ergibt sich nicht, dass der Beklagte als Dienstherr der ihm obliegenden Suchpflicht Genüge getan hat.

38

4. Ist eine Verwaltungsentscheidung, wie hier nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG BW, gebunden und trifft die von der Behörde gegebene Begründung nicht zu, so obliegt dem Gericht nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Prüfung, ob der Verwaltungsakt aus anderen als den von der Behörde genannten Gründen rechtmäßig ist (Urteil vom 19. August 1988 - BVerwG 8 C 29.87 - BVerwGE 80, 96).

39

Hier scheidet jedoch die Prüfung im gerichtlichen Verfahren aus, ob die Klägerin zum Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG dienstunfähig war. Denn hierfür bestand kein tatsächlicher Anhaltspunkt.

1

Die Beschwerde des Klägers hat mit der Maßgabe Erfolg, dass der Rechtsstreit gemäß § 133 Abs. 6 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen ist. Die Beschwerdebegründung rechtfertigt zwar nicht die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO; jedoch liegt ein Verfahrensmangel vor, auf dem das Berufungsurteil beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

2

1. Der Kläger steht seit 1973 als Rechtspfleger im Dienst des beklagten Landes und ist seit Anfang 2010 als Justizamtmann im Wege der Abordnung beim Amtsgericht Bad D. eingesetzt. Mit der streitgegenständlichen Verfügung wies der Direktor des Amtsgerichts den Kläger an, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, und begründete dies mit erheblichen Arbeitsrückständen im Zuständigkeitsbereich des Klägers, die trotz mehrerer Kritikgespräche, Veränderungen des Arbeitsbereichs, Dienstanweisungen und Fristsetzungen nicht abgebaut worden seien. Dem Auftrag an die zentrale medizinische Untersuchungsstelle (nicht aber der Anordnung an den Kläger) waren eine Fehlzeitendokumentation und Erläuterungen zur dienstlichen Beurteilung des Klägers beigefügt. Dessen Widerspruch wies der Präsident des Oberlandesgerichts mit der Begründung zurück, die Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers seien in der hohen Zahl seiner Krankheitsfehltage, einer über längere Zeit quantitativ nicht ausreichenden Sachbehandlung und dem sonstigen Verhalten des Klägers begründet. Klage und Berufung hiergegen blieben ohne Erfolg.

3

Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, der Direktor des Amtsgerichts sei für den Erlass der Anordnung zuständig gewesen. Zwar bleibe die grundsätzliche Zuständigkeit des Dienstvorgesetzten für in den Status des Beamten eingreifende Verfügungen von einer vorübergehenden Zuweisung zu einer anderen Dienststelle oder - wie hier - einer Abordnung unberührt. Eine Ausnahme sei jedoch zu machen, wenn die Verfügung nicht wegen dienstlicher Umstände innerhalb der Stammdienststelle des Beamten, sondern ausschließlich wegen seines Verhaltens an seinem Arbeitsplatz ergehe. Zudem handele es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine gemischte dienstlich-persönliche Weisung. Für den Beklagten hätten auch berechtigte Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers bestanden. Zwar sei fraglich, ob hierfür die dem Kläger vorgeworfenen Arbeitsrückstände ausreichten. Berechtigten Anlass für eine amtsärztliche Untersuchung hätten jedoch die erheblichen Fehlzeiten des Klägers gegeben.

4

2. Die Beschwerde rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung oder wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO), weil sie insoweit nicht den Darlegungsanforderungen genügt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Dafür wäre erforderlich, dass in der Beschwerdebegründung ein solcher Zulassungsgrund bezeichnet und substantiiert dargelegt wird. Weder formuliert die Beschwerde eine klärungsbedürftige, über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, noch bezeichnet sie einen abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen divergenzfähigen Gerichts, von dem das Berufungsurteil mit einem ebensolchen Rechtssatz abweicht (vgl. Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> und vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 = NJW 1997, 3328).

5

Vielmehr geht die Beschwerde bereits im Ansatz fehl, wenn sie meint, dass "eine Verletzung von Bundesrecht und Verwaltungsverfahrensrecht des Landes vorliegt, das mit dem Bundesrecht übereinstimmt" (Beschwerdebegründung S. 1 unten). Damit orientiert sie sich offensichtlich an § 137 Abs. 1 VwGO, also am Kontrollmaßstab des Revisionsgerichts nach Zulassung der Revision, verkennt aber, dass der in § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO normierte Maßstab für eine Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision ein anderer ist. Die Beschwerde erschöpft sich hiernach überwiegend in der Art eines zugelassenen oder zulassungsfreien Rechtsmittels in Angriffen gegen die tatsächliche und rechtliche Würdigung des Streitfalls durch das Berufungsgericht, die sie in verschiedener Hinsicht für "nicht nachvollziehbar" bzw. "nicht verständlich" hält. Damit ist dem Erfordernis aus § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht genügt.

6

3. Die Beschwerde hat aber insoweit Erfolg, als sie geltend macht, das Berufungsurteil habe sich mit den vom Kläger vorgelegten privatärztlichen Attesten zu dessen Gesundheitszustand nicht befasst. Damit rügt sie - der Sache nach - einen Verstoß gegen die gerichtliche Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und damit einen Verfahrensmangel, auf dem das Berufungsurteil auch beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Dies führt zur Zurückverweisung der Rechtssache (§ 133 Abs. 6 VwGO).

7

§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO bestimmt, dass das Gericht den entscheidungserheblichen Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln hat. In welchem Umfang das Tatsachengericht Sachaufklärung zu betreiben hat, um in dem Rechtsstreit entscheiden zu können, richtet sich nach dem maßgeblichen materiellen Recht in der Auslegung durch das Tatsachengericht.

8

a) Das Berufungsgericht ist - auf der Grundlage der von ihm zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und insoweit in Übereinstimmung mit dieser - davon ausgegangen, dass es sich bei der an einen Beamten gerichteten Aufforderung, sich einer (amts-)ärztlichen Untersuchung zu unterziehen, nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine gemischte dienstlich-persönliche Weisung handelt (Urteile vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - Buchholz 237.6 § 226 NdsLBG Nr. 1 Rn. 14 f. und vom 30. Mai 2013 - BVerwG 2 C 68.11 - BVerwGE 146, 347 Rn. 16). Diese muss wegen der mit ihr verbundenen Eingriffe in die grundrechtsbewehrte persönliche Sphäre des Beamten nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen.

9

Danach müssen einer solchen Aufforderung - erstens - tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen. Die Behörde muss diese tatsächlichen Umstände in der Untersuchungsaufforderung angeben. Der Beamte muss anhand der Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind (vgl. Urteile vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 A 4.78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6, vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 19 ff. und vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 19 ff. m.w.N.). Ein etwaiger Mangel dieser Aufforderung kann nicht im weiteren behördlichen oder gerichtlichen Verfahren - etwa gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG - geheilt werden (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 21).

10

Die Untersuchungsanordnung muss - zweitens - Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Belieben des Arztes überlassen. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dem entsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 19; vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 27. November 2013 - 6 B 975/13 - ZBR 2014, 141 <142>).

11

Daher muss sich die Behörde mit den vom Beamten vorgelegten Bescheinigungen auseinandersetzen, die unter Umständen eine Untersuchung - ganz oder teilweise - entbehrlich machen können. Diese Verpflichtung trifft, wenn die Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung zu prüfen ist, auch das Tatsachengericht.

12

b) Den sich hieraus ergebenden Anforderungen an die gerichtliche Sachaufklärung ist das Berufungsgericht nicht gerecht geworden. Die Beschwerde rügt insoweit zu Recht, dass der Kläger unter Vorlage privatärztlicher Unterlagen substantiiert vorgetragen und angeboten hat, weitere (aktuelle) Befundberichte der ihn behandelnden Ärzte vorzulegen, die - aus seiner Sicht - erklärten, dass es sich bei den ihm vorgehaltenen Fehltagen lediglich um kleinere Erkrankungen gehandelt habe (wie grippale Infekte, Erkältungen, auch einmal eine orthopädisch relevante Beeinträchtigung), jedenfalls um keine Erkrankungen, die objektiv geeignet wären, seine Dienstfähigkeit dauerhaft zu beeinträchtigen. Das Berufungsgericht dagegen hat diesen privatärztlichen Bescheinigungen jegliche Bedeutung für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung abgesprochen (ab UA S. 9 unten).

13

Damit hat es zum einen seine aus den vorstehenden Anforderungen folgende Aufklärungspflicht verfehlt, nämlich zu prüfen, ob im Streitfall überhaupt hinreichende Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers vorlagen. Zum anderen ist auch die dafür gegebene Begründung, die auf die ständige Rechtsprechung zum Vorrang amtsärztlicher Gutachten im Verhältnis zu privatärztlichen Stellungnahmen verweist, nicht tragfähig. Die erwähnte Rechtsprechung besagt, dass für den Fall, dass inhaltlich nicht oder nicht vollständig vereinbare Stellungnahmen eines Amtsarztes und eines Privatarztes zu demselben Krankheitsbild vorliegen, diejenige des Amtsarztes im Konfliktfall dann Vorrang verdient, wenn dieser sich mit substantiierten medizinischen Befunden des behandelnden Privatarztes auseinandergesetzt hat (vgl. etwa Urteil vom 11. Oktober 2006 - BVerwG 1 D 10.05 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr. 30 Rn. 36 f.). Diese Situation ist hier aber schon deshalb nicht gegeben, weil eine amtsärztliche Stellungnahme noch gar nicht vorliegt. Das Berufungsgericht indes versagt den vom Kläger vorgelegten privatärztlichen Stellungnahmen (sowie denen, deren Beibringung er angeboten hatte) bereits vorab jegliche Erheblichkeit, bevor sich der Amtsarzt erst mit ihnen auseinandersetzen konnte. Diese zur Kenntnis zu nehmen und sie zu prüfen, war auch deshalb geboten, weil sich aus ihnen Anhaltspunkte dafür ergeben konnten, ob die Untersuchungsanordnung deshalb rechtswidrig, nämlich unverhältnismäßig war, weil sie nach Art und Umfang hätte näher eingegrenzt werden müssen.

14

4. Bei seiner erneuten Befassung mit dem Streitfall wird das Berufungsgericht Gelegenheit haben, die Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Untersuchungsanordnung in mehrfacher Hinsicht einer genaueren Überprüfung zu unterziehen und dabei auch seine eigene bisherige Rechtsauffassung zu überdenken:

15

a) Dies gilt zunächst im Hinblick auf das im Streitfall anzuwendende Recht: Die vom Berufungsgericht (ohne Angabe der maßgeblichen Gesetzesfassung) herangezogenen (zu den §§ 26 und 27 BeamtStG erlassenen) Vorschriften der §§ 44 und 47 des Landesbeamtengesetzes vom 20. Oktober 2010 - LBG RhPf 2010 - (GVBl S. 319) sind gemäß § 145 Abs. 5 Satz 1 dieses Gesetzes erst am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, mithin nach Erlass des Widerspruchsbescheides, auf den das Berufungsgericht als maßgeblichen Zeitpunkt (wohl) abstellt. Entgegen der Annahme des Berufungsurteils (UA S. 7) dürften daher Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung §§ 56, 56a des Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 14. Juli 1970 - LBG RhPf 1970 - (GVBl S. 241), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 9. Juli 2010 (GVBl S. 167), gewesen sein, ergänzt durch die Regelung über die Durchführung der ärztlichen Untersuchung durch die zentrale medizinische Untersuchungsstelle gemäß § 61a dieses Gesetzes, eingefügt durch das Sechste Landesgesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 27. Juni 2002 (GVBl S. 301), geändert durch das Siebte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 15. Oktober 2004 (GVBl S. 457).

16

b) Ebenfalls überprüfungsbedürftig erscheinen die Ausführungen des Berufungsurteils zur Zuständigkeit des Beklagten: Das Berufungsgericht hat angenommen, im Falle der Abordnung eines Beamten bleibe "grundsätzlich" der Leiter der abordnenden "Stammdienststelle" weiterhin der Dienstvorgesetzte des Beamten. Im Streitfall sei jedoch "eine Ausnahme (...) zu machen", weil die streitgegenständliche Anordnung die dienstliche Tätigkeit bei der Abordnungsstelle betreffe. Die Frage eines vom Berufungsgericht angenommenen (von ihm nicht anhand von Normen belegten) "Regel-Ausnahme-Verhältnisses" dürfte sich indes nicht stellen, weil das rheinland-pfälzische Landesorganisationsrecht eine ausdrückliche, die Auffassung des Berufungsgerichts im Ergebnis bestätigende Regelung trifft: Zuständig zum Erlass einer Weisung an den Beamten, sich ärztlich untersuchen zu lassen, ist gemäß § 61a Abs. 1 LBG RhPf 1970 dessen Dienstvorgesetzter. Wer Dienstvorgesetzter ist, richtete sich gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 LBG RhPf 1970 nach dem Aufbau der öffentlichen Verwaltung. Gemäß § 18c Abs. 3 Satz 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GerOrgG RhPf) vom 5. Oktober 1977 (GVBl S. 333), geändert durch Gesetz vom 28. September 2005 (GVBl S. 448), ist Dienstvorgesetzter derjenige, der die Dienstaufsicht über den Beamten ausübt. Die Dienstaufsicht erstreckt sich nach § 18c Abs. 2 Satz 1 GerOrgG RhPf auf alle bei einem Gericht beschäftigten Beamten, mithin unabhängig davon, ob der Beamte dort dauerhaft oder (nur) aufgrund einer Abordnung tätig ist. Gemäß § 18c Abs. 1 Nr. 4 GerOrgG RhPf übt der Direktor des Amtsgerichts die Dienstaufsicht über sein Gericht aus.

17

c) Des Weiteren wird sich das Berufungsgericht mit der Frage befassen müssen, ob der von ihm ohne nähere Begründung angenommenen Anfechtbarkeit der Untersuchungsanordnung - trotz des lediglich vorbereitenden Charakters der amtsärztlichen Untersuchung im Rahmen des Zurruhesetzungsverfahrens - die Vorschrift des § 44a Satz 1 VwGO entgegensteht, wonach Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können, es sei denn (Satz 2), die behördliche Verfahrenshandlung kann vollstreckt werden (vgl. hierzu etwa OVG Saarlouis, Beschluss vom 18. September 2012 - 1 B 225/12 - NVwZ-RR 2013, 477 und OVG Münster, Beschluss vom 1. Oktober 2012 - 1 B 550/12 - NVwZ-RR 2013, 198).

18

d) Auch die Frage, ob die Untersuchungsanordnung den erwähnten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügt, bedarf genauerer Prüfung:

19

Die Anordnung des Direktors des Amtsgerichts vom 18. März 2011 stützt sich lediglich auf die erheblichen Arbeitsrückstände des Klägers. Dass Minderleistungen, die in Arbeitsrückständen deutlich werden, für sich allein in der Regel nicht geeignet sind, eine amtsärztliche Untersuchung zu rechtfertigen, hat auch das Berufungsgericht nicht in Zweifel gezogen (UA S. 8). Die dem Auftrag an die zentrale medizinische Untersuchungsstelle (ZMU) beigefügte Fehlzeitendokumentation war nicht Inhalt der an den Kläger gerichteten Anordnung, sodass diese Verfügung schon den formellen Anforderungen kaum genügen dürfte.

20

Erst im Widerspruchsbescheid werden - neben den Arbeitsrückständen - auch die erheblichen Fehlzeiten des Klägers als Grund für die Untersuchungsanordnung angeführt. Zwar können solche Fehlzeiten grundsätzlich Zweifel an der Dienstfähigkeit eines Beamten begründen; dies muss aber schlüssig dargelegt werden (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 27). Ob der Widerspruchsbescheid die Versäumnisse der Ausgangsverfügung beheben konnte, bedarf näherer Prüfung, weil nach der dargestellten Rechtsprechung Mängel der Untersuchungsanordnung nicht im weiteren behördlichen oder gerichtlichen Verfahren geheilt werden können (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 21 und 30).

21

Schließlich und unabhängig davon enthalten weder die Ausgangsverfügung noch der Widerspruchsbescheid nähere Angaben zu Art und Umfang der amtsärztlichen Untersuchung (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 22 f.); namentlich fehlt jede nähere Eingrenzung, etwa ob sie sich nur auf den körperlich-physischen Gesundheitszustand des Klägers erstrecken oder sich auch mit etwaigen psychischen Beeinträchtigungen befassen soll und - wenn ja - ggf. mit welchen.

I.

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts München vom 20. Januar 2015 wird in seinen Ziffern I und II abgeändert.

II.

Dem Antragsgegner wird aufgegeben, die Antragstellerin vorläufig von der Verpflichtung der Durchführung der amts-/polizeiärztlichen Untersuchung auf orthopädischem/chirurgischem Gebiet aufgrund der Anordnung des Polizeipräsidiums M. vom 22. Dezember 2014 freizustellen. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

III.

Die Antragstellerin und der Antragsgegner tragen die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen je zur Hälfte.

IV.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500 € festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin steht als Polizeiamtfrau im Dienst des Antragsgegners. Sie wurde letztmals am 23. Juli 2012 polizeiärztlich begutachtet und als polizeidienstunfähig eingestuft.

Seit dem 21. November 2013 ist die Antragstellerin dienstunfähig erkrankt. Hierzu legte sie zunächst für die Zeit vom 21. November 2013 bis 20. Dezember 2013 drei Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. S. - Facharzt für Orthopädie und Unfallchirugie - und für die Zeit vom 20. Dezember 2013 bis 28. November 2014 zehn Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. I.-G. - Fachärztin für Neurologie, Psychiatrie und Psychotherapie - und für die Zeit vom 21. November 2014 bis 9. Januar 2015 erneut zwei Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. S. vor. Mit Schreiben vom 24. November 2014 wurde die Antragstellerin aufgefordert, dem ärztlichen Dienst der Polizei ärztliche Zeugnisse, die im Zusammenhang mit ihrer Erkrankung stehen, vorzulegen. Aufgrund der seit 20. Dezember 2013 vorgelegten Atteste und mangels weitergehender Erkenntnisse über das Krankheitsbild sei zu vermuten, dass eine Erkrankung im psychologischen, psychiatrischen bzw. neurologischen Bereich vorliege.

Hierzu legte die Antragstellerin ärztliche Befundberichte von Dr. S. vom 28. November 2014 und von Dr. I.-G. vom 27. November 2014 vor.

Nachdem frühere Untersuchungsaufforderungen des Polizeipräsidiums M. vom 22. April 2014 und vom 14. Oktober 2014 im Wege einer einstweiligen Anordnung durch das Verwaltungsgericht für nicht rechtmäßig erachtet wurden, wurde die Klägerin mit Schreiben vom 22. Dezember 2014 erneut zu einer amts-/polizeiärztlichen Untersuchung zur Überprüfung der allgemeinen Dienstfähigkeit/Dienstunfähigkeit seit dem 21. November 2013 aufgefordert. Aufgrund der dokumentierten Krankheitszeit könne festgestellt werden, dass seit dem 21. November 2013 keine Dienstleistung möglich gewesen sei. Die amtsärztliche Untersuchung erfolge zur Überprüfung der allgemeinen Dienstfähigkeit und beziehe sich hierbei auf eine Untersuchung bezüglich des Vorliegens orthopädischer bzw. chirurgischer und psychologischer, psychiatrischer bzw. neurologischer Erkrankungen. Im Weiteren wurde der Rahmen der Begutachtung durch einen Orthopäden und einen Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie festgelegt.

Hiergegen legte die Antragstellerin Widerspruch ein und beantragte beim Verwaltungsgericht am 19. Januar 2015 im Wege einer einstweiligen Anordnung,

die Antragstellerin bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache von der Verpflichtung freizustellen, die Anordnung des Polizeipräsidiums M. vom 22. Dezember 2014 zur Teilnahme an einer polizeiärztlichen Durchsuchung und Begutachtung am 21. Januar 2015 bzw. am 28. Januar 2015 oder 11. Februar 2015 jeweils 9.00 Uhr zu befolgen.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 20. Januar 2015 abgelehnt. Die streitgegenständliche Anordnung sei in formeller und materieller Hinsicht rechtmäßig. Die Antragstellerin habe nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG die Dienstpflicht, sich ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel hinsichtlich ihrer Dienstunfähigkeit bestünden. Den von der Rechtsprechung geforderten formellen Anforderungen genüge die Anordnung des Antragsgegners vom 22. Dezember 2014. Sie sei nicht zu unbestimmt, sondern vielmehr aus sich heraus verständlich, weil daraus hervorgehe, aus welchen Gründen die Antragstellerin sich sowohl einer chirurgischen als auch einer psychiatrischen Untersuchung unterziehen solle. Aufgrund der vorgelegten Atteste habe der Dienstherr zu dem Schluss gelangen können, dass bei der Antragstellerin eine Erkrankung im chirurgischen/orthopädischen und/oder psychologischen, psychiatrischen oder neurologischen Bereich vorliege und entsprechende Untersuchungen anordnen können. Die Antragstellerin könne der Aufforderung entnehmen, was konkreter Anlass sei. Ferner habe der Antragsgegner die geforderten Untersuchungen nach ihrer Art und ihren Grundzügen festgelegt. Auch die Weigerung des Antragsgegners, der Antragstellerin die Mitnahme einer Begleitperson zur Untersuchung zu gestatten, sei rechtlich nicht zu beanstanden. Der Polizeiarzt habe eine Beurteilung der Dienstfähigkeit vorzunehmen. Eine solche verlässliche Einschätzung erfordere neben sorgfältiger körperlicher Untersuchung auch ein unmittelbares und unbeeinflusstes ärztliches Gespräch.

Mit der am 20. Januar 2015 eingelegten und mit Schriftsätzen vom 29. Januar 2015, 6. Februar 2015 und 23. Februar 2015 begründeten Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter. Dem polizeiärztlichen Dienst des Antragsgegners seien zwei aktuelle Befundberichte übersandt worden, aus denen sich einerseits aus neurologischer/psychiatrischer Sicht eine vollständige Dienstfähigkeit, sogar eine vollständige Vollzugsdienstfähigkeit unter Berücksichtigung des Einsatzortes, andererseits aus orthopädischer Sicht eine konkret zu erwartende vollständige Ausheilung der Folgen des Rippenbruchs ergebe. Aus welchem Grund der Antragsgegner meine, es lägen dennoch Bedenken auf beiden fachärztlichen Gebieten hinsichtlich der Dienstfähigkeit der Antragstellerin vor, ergebe sich aus der Anordnung nicht und diese sei deshalb für die Antragstellerin nicht nachvollziehbar. Es wäre eine Begründung erforderlich gewesen, damit die Antragstellerin erkennen könne, aufgrund welcher Tatsachen der Antragsgegner trotz Vorlage entgegenstehender Befundberichte dennoch eine weitere Dienstunfähigkeit befürchte. Ebenso gehe das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon aus, dass die Untersagung der Mitnahme einer Begleitperson zur Untersuchung rechtmäßig sei.

Der Antragsgegner beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Er verteidigt die angefochtene Entscheidung.

Mit Schreiben des Polizeipräsidiums M. vom 5. Februar 2015 wurden weitere Ersatztermine für die ärztliche Untersuchung festgelegt, der letzte am 6. März 2015.

Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig und hat teilweise in der Sache Erfolg. Die begehrte einstweilige Anordnung ist aus den Gründen, die von ihr innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegt worden sind, zu erlassen, soweit sie die amts-/polizeiärztliche Untersuchung auf orthopädischem/chirurgischem Gebiet betrifft. Im Übrigen ist der Antrag abzulehnen.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO ist statthaft, weil es sich bei der Anordnung gegenüber der Antragstellerin, sich gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG zur Klärung ihrer Dienstfähigkeit/Dienstunfähigkeit ärztlich untersuchen zu lassen, mangels unmittelbarer Außenwirkung nicht um einen Verwaltungsakt i. S. von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, sondern um eine (gemischt dienstlich-persönliche) Weisung handelt. Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich daher nach § 123 VwGO (BayVGH, B. v. 28.1.2013 - 3 CE 12.1883 - juris Rn. 26; v. 6.10.2014 - 3 CE 14.1357 juris Rn. 12).

Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht zudem nicht entgegen, dass die Untersuchungsanordnung als behördliche Verfahrenshandlung i. S. von § 44a Satz 1 VwGO zu qualifizieren ist, da sie i. S. d. § 44a Satz 2 VwGO vollstreckt werden kann, weil ihre Nichtbefolgung (jedenfalls bei aktiven Beamten) mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden kann (BayVGH B. v. 6.10.2014 - a. a. O. - juris Rn. 13). Darüber hinaus sollen von § 44a Satz 2 VwGO seiner ratio legis nach auch solche Fallgestaltungen erfasst werden, bei denen anderenfalls - also ohne selbstständige Anfechtbarkeit des behördlichen Handelns - die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs in der Hauptsache nicht dem Rechtsschutz des Betroffenen genügen würde. Deshalb ist ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Untersuchungsanordnung zulässig, wenn sie eine grundrechtlich geschützte subjektiv-öffentliche Rechtstellung beeinträchtigt. Das ist vorliegend zu bejahen, weil eine erneute orthopädische/chirurgische und psychiatrische/psychologische bzw. neurologische Untersuchung der Antragstellerin erfolgen soll (BayVGH, B. v. 6.10.2014 a. a. O. Rn. 13). Damit ist zugleich auch ein Anordnungsgrund gegeben.

Die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG muss nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit inhaltlichen und formellen Anforderungen genügen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17/10; U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 jeweils juris).

Die Untersuchungsanordnung hat zur Voraussetzung, dass aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände zweifelhaft ist, ob die Beamtin wegen ihres körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten ihres abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (BVerwG, U. v. 30.5.2013 a. a. O. Rn. 19). Die diesbezüglichen Zweifel des Dienstherrn müssen sich auf konkrete Umstände stützen und dürfen nicht aus der Luft gegriffen sein (BayVGH, B. v. 28.1.2013 a. a. O. Rn. 31). Die Anordnung muss sich auf Umstände beziehen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, die betroffene Beamtin sei dienstunfähig bzw. polizeidienstunfähig. Der Anordnung müssen die tatsächlichen Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit der Beamten als naheliegend erscheinen lassen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 a. a. O. Rn. 19).

In formeller Hinsicht muss die Anordnung aus sich heraus verständlich sein. Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, in der Anordnung angeben (BVerwG, U. v. 30.5.2013 a. a. O. Rn. 20). Die Beamtin muss anhand der darin gegebenen Begründung entnehmen können, was konkreter Anlass ist und ob das in der Anordnung Verlautbarte die Zweifel an seiner Polizeidienstfähigkeit zu rechtfertigen vermag. Dabei darf die Behörde nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat würde schon wissen, „worum es gehe“ (BVerwG, U. v. 26.4.2012 a. a. O. Rn. 20). Genügt diese Anordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (BVerwG, U. v. 26.4.2012 a. a. O. Rn. 21).

1. Diesen Anforderungen wird die Anordnung des Antragsgegners vom 22. Dezember 2014 offensichtlich nicht hinsichtlich der Anordnung einer Untersuchung auf orthopädischem/chirugischem Gebiet gerecht. In dem Schreiben des Antragsgegners vom 24. November 2014 hinsichtlich der amts/polizeiärztlichen Untersuchung zur Überprüfung der allgemeinen Dienstfähigkeit seit dem 21. November 2013, mit dem die Klägerin zur Vorlage vorhandener Befund- und Behandlungsberichte, Atteste oder weiterer ärztlicher Zeugnisse aufgefordert wurde, wurde vermutet, dass bei der Antragstellerin eine Erkrankung im psychologischen, psychiatrischen bzw. neurologischen Bereich vorliegt. Daher solle demnächst eine amtsärztliche Untersuchung bei Herrn Dr. G. - Facharzt für Psychiatrie - stattfinden. Bezug genommen wurde dabei auf drei Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. S. - Facharzt für Orthopädie und Unfallchirurgie für den Zeitraum vom 21. November 2013 bis 20. Dezember 2013 sowie auf zehn Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. E.-G. - Fachärztin für Neurologie, Psychiatrie und Psychotherapie. Hierzu hat die Antragstellerin dann ärztliche Befundberichte zur Vorlage beim Polizeiarzt von Dr. E.-G. sowie von Dr. S. vorgelegt. Eine Krankschreibung aus orthopädischen Gründen erfolgte durch Dr. S. in der Zeit vom 21. November 2013 bis 20. Dezember 2013, mithin fast ein Jahr zurückliegend und dann wieder aufgrund der Fraktur der 11. Rippe sowie einer Ellbogenprellung am 21. November 2014 bis 9. Januar 2015. In dem Befundbericht vom 28. November 2014 erläuterte Dr. S., dass sich die Antragstellerin im Rahmen eines häuslichen Unfalls eine Fraktur der elften Rippe rechts sowie eine Ellenbogenprellung rechts zugezogen habe. Es sei zunächst eine Arbeitsunfähigkeit bis 9. Januar 2015 ausgestellt worden. Das Ende der Dienstunfähigkeit sei zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht vorhersehbar. Eine weitere Kontrolluntersuchung werde nach dem 9. Januar 2015 durchgeführt. Die von der Antragstellerin erlittenen Verletzungen würden, nach aktuellem Sachstand, ohne Folgen ausheilen. In der dann am 22. Dezember 2014 erfolgten Anordnung zur Überprüfung der allgemeinen Dienstunfähigkeit wurde neben der bereits angekündigten psychologischen/psychiatrischen bzw. neurologischen Untersuchung eine weitere Untersuchung auf orthopädischem bzw. chirurgischem Gebiet angeordnet, ohne hierfür eine Begründung zu geben, was konkret ihr Anlass ist. Vor der Fraktur der elften Rippe lag die letzte orthopädische Krankschreibung bereits zum 22. Dezember 2013 zurück. In dem vorgelegten Befundbericht von Dr. S. vom 28. November 2014 wird eine Rippenfraktur beschrieben, die vollständig ausheilen soll. Aufgrund dieser Sachlage ist nicht erkennbar, inwieweit hier eine amts-/polizeiärztliche Untersuchung der Dienstfähigkeit auf orthopädischen/chirurgischen Gebiet veranlasst ist. Die Behörde muss sich mit den vom Beamten vorgelegten Bescheinigungen auseinandersetzen, die unter Umständen eine Untersuchung - ganz oder teilweise - entbehrlich machen können (BVerwG, B. v. 10.4.2014 - a. a. O.- juris Rn. 11). Es hätte in der Untersuchungsanordnung ausgeführt werden müssen, inwieweit trotz der Bescheinigung von Dr. S. vom 28. November 2014 zu einer orthopädisch/chirurgischen Untersuchung Anlass besteht. Soweit der Antragsgegner im Schriftsatz vom 18. Februar 2015 vorträgt, dass dem Polizeipräsidium M. zum Zeitpunkt der Anordnung vom 22. Dezember 2014 nicht bekannt war, dass die Antragstellerin an einer Rippenfraktur leidet, ist dies unbehelflich. Vor Erlass der Anordnung hätte das Polizeipräsidium M. mit dem ärztlichen Dienst der Polizei Kontakt aufnehmen müssen. Dies ist wohl auch geschehen, denn in der Anordnung vom 22. Dezember 2014 ist erstmals von einer orthopädischen/chirurgischen Untersuchung die Rede. Hierfür hätte das Polizeipräsidium M. in Zusammenarbeit mit dem polizeiärztlichen Dienst eine Begründung geben müssen, die sich auch mit der vorgelegten ärztlichen Bescheinigung von Dr. S. auseinandersetzt.

2. Dagegen sind die Gründe für eine psychologische/psychiatrische bzw. neurologische Untersuchung durch den Polizeiarzt in dem Bescheid vom 22. Dezember 2014 in genügender Weise dargelegt, da die Klägerin aufgrund von zehn Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Frau Dr. E.-G. in der Zeit vom 20. Dezember 2013 bis 28. November 2014 krankgeschrieben war. Bereits eine über elfmonatige Krankschreibung auf psychiatrischen Gebiet rechtfertigt es, eine amts-/polizeiärztliche Untersuchung auf psychologischen/psychiatrischen bzw. neurologischen Gebiet anzuordnen, da letztlich nur der Polizeiarzt beurteilen kann, ob die Antragstellerin den Anforderungen des Amts im abstrakt funktionellem Sinn gewachsen ist, da dieser im Gegensatz zum Privatarzt die Anforderungen an das konkrete Amt kennt und zudem auch beurteilen kann, ob die Antragstellerin polizeidienstfähig ist. Insoweit bedurfte es keiner Auseinandersetzung mit der privatärzlichen Bescheinigung von Fr. Dr. E. G. Wenn sich der Dienstherr darauf nicht verlassen will, wäre dies im konkreten Fall auch nicht zu beanstanden, da der ärztliche Befundbericht vom 27. November 2014 von Frau Dr. E.-G. auch nicht eindeutig ist, ob bei der Antragstellerin die Dienstfähigkeit wieder voll gegeben ist, denn sie wird nur bei adäquatem Arbeitsplatz, wobei dieser nicht im Polizeipräsidium M. sein sollte, angenommen. Insoweit macht die behandelnde Ärztin selbst Einschränkungen, die zusätzlich Anlass geben, die Dienstfähigkeit zu untersuchen.

3. Die Untersuchungsanordnung hat die Hinzuziehung von Begleitpersonen nicht generell abgelehnt, sondern auch die Möglichkeit aufgezeigt, dass ein entsprechender Antrag unter Angabe besonderer Umstände, die die Anwesenheit einer dritten Person zwingend erforderlich machen, gestellt werden kann. Darüber hinaus ist in dem Schreiben klargestellt, dass es uneingeschränkt möglich ist, eine Vertrauensperson zur Vor- und/oder Nachbesprechung hinzu zu ziehen. Eine solche Beschränkung der Hinzuziehung von Begleitpersonen zu der psychologischen/psychiatrischen bzw. neurologischen Untersuchung ist nicht zu beanstanden. Ein genereller Ausschluss der Hinzuziehung einer Begleitperson kann durch den Dienstherrn dann ausgesprochen werden, wenn dem Dienstherrn das Prognoserisiko, das durch Hinzuziehung einer Begleitperson entsteht, nicht zugemutet werden kann. Ist eine dritte Person bei einem psychiatrischen Explorationsgespräch anwesend, ist zu befürchten, dass keine authentische Kommunikation zwischen dem Arzt und dem Probanden stattfindet. Denn eine verlässliche ärztliche Einschätzung und Begutachtung erfordert bei einer psychiatrischen Exploration ein unmittelbares und unbeeinflusstes ärztliches Gespräch (OVG NRW, B. v. 28.7.2014 - 6 A 1311/13 Rn. 23 OVG Hamburg, B. v. 15.6.2006 - 1 Bs 102/06 Rn. 4; OVG Rheinland-Pfalz B. v. 11.6.2013 - 2 A 11071/12 - juris Rn. 4 ff. unter Bezugnahme auf die medizinische Literatur). Die hierfür gegebenen Gründe erscheinen dem Senat zwingend. Soweit das Verwaltungsgericht Münster (B. v. 16.5.2012 - 4 L 113/12) die Auffassung vertritt, die Ansicht des OVG Hamburg lasse sich nicht mit dem verfassungsrechtlich verbürgten und aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3) folgenden Anspruch auf Gewährung eines fairen Verfahrens vereinbaren, folgt der Senat dieser Auffassung nicht. Insoweit ist bei einem psychiatrischem Explorationsgespräch eine Einschränkung zu machen. Das Vorgehen des Antragsgegners ist mit dem Recht der Antragstellerin auf ein rechtsstaatlich faires Verfahren vereinbar. Auf die Frage, ob eine Hinzuziehung einer Begleitperson auch bei der orthopädischen/chirurgischen Untersuchung untersagt werden konnte, kommt es nicht mehr an.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2, 47 GKG, wobei im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Auffangstreitwertes festzusetzen ist.