Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 10. Okt. 2017 - 22 CS 17.1806

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

III. Unter Änderung der Nr. IV des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 21. August 2017 wird der Streitwert für beide Instanzen auf jeweils 3.375 € festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin wendet sich (1) gegen die Fälligstellung eines Zwangsgelds und (2) gegen die erneute Androhung eines Zwangsgelds.

Dem mit der Beschwerde angegriffenen Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München, das die beiden getrennt erhobenen Rechtsbehelfe zur gemeinsamen Entscheidung verbunden hat, ist hierzu Folgendes zu entnehmen:

Die Antragstellerin betreibt eine Fachklinik für geriatrische Rehabilitation, für die ihr mit bestandskräftigem Bescheid vom 10. November 2010 die Konzession unter Nebenbestimmungen erteilt wurde. Die Nebenbestimmung Nr. 3. Buchst. c dieses Bescheids (nachfolgend kurz: Nebenbestimmung 3.c) enthielt eine Auflage hinsichtlich der Mindestanforderungen an Pflegepersonal in der Klinik, und zwar in Bezug auf die Anzahl, die zeitliche Anwesenheit und die Qualifikation der Pflegekräfte. Eine Besichtigung der Klinik der Antragstellerin am 12. Dezember 2016 durch das Landratsamt Rosenheim führte zu einer Beanstandung mit Schreiben vom 27. Dezember 2016, weil die Nebenbestimmung 3.c hinsichtlich der Zahl und der Qualifikation der eingesetzten Pflegekräfte nicht eingehalten sei. Der Antragstellerin wurde zur Behebung der Mängel eine Frist bis 31. Januar 2017 gesetzt.

Unter dem 6. Januar 2017 äußerte sich die Antragstellerin zu der Personalstärke im Bereich Pflege in ihrer Klinik. Unter dem 11. Januar 2017 teilte sie dem Landratsamt mit, dass der im Bescheid vom 10. November 2010 vorgesehene Stellenschlüssel von 1:1,6 in der Pflege nicht zu finanzieren sei. Mit Bescheid vom 6. Februar 2017 verfügte das Landratsamt, dass für den Fall, dass in der Klinik der Antragstellerin „nicht ab 22.02.2017 dauerhaft und ständig mindestens eine Pflegefachkraft anwesend ist“, ein Zwangsgeld in Höhe von 9.000 € fällig und eingezogen werde. Unter dem 16. Februar 2017 teilte die Antragstellerin mit, ab dem 22. Februar 2017 sei rund um die Uhr eine examinierte Pflegefachkraft bzw. Altenpflegerin anwesend. Am 22. Februar 2017 beantragte die Antragstellerin, die Konzession vom 10. November 2010 (u.a.) dahingehend zu ändern, dass der Pflegekräfteschlüssel nunmehr 1:2,0 laute; über diesen Antrag hat das Landratsamt noch nicht entschieden. Bei drei weiteren Überprüfungen der Klinik durch das Landratsamt (am 23.3.2017, 13.4.2017 und 23.4.2017) wurde erneut festgestellt, dass die Anwesenheit von Pflegepersonal nach Ansicht des Landratsamts nicht den gesetzlichen Anforderungen genüge.

1. Mit Schreiben vom 24. April 2017 wurde das mit Bescheid vom 6. Februar 2017 angedrohte Zwangsgeld fällig gestellt. Zur Begründung wurde auf einen bei der Besichtigung der Klinik am „23. März 2017“, 20:20 Uhr, festgestellten Mangel abgestellt. Diese Angabe korrigierte das Landratsamt mit Schreiben vom 4. Mai 2017 dahingehend, dass das Datum auf einem Schreibfehler beruhe und nicht die Überprüfung am 23. März 2017, sondern die am 23. April 2017 gemeint sei.

Am 12. Mai 2017 beantragte die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung und erhob gleichzeitig Klage mit dem Ziel, festzustellen, dass das mit dem Bescheid vom 6. Februar 2017 angedrohte Zwangsgeld nicht fällig geworden sei und nicht beigetrieben werden könne; im vorläufigen Rechtsschutzverfahren hat sie beantragt, dem Antragsgegner vorläufig bis zur Entscheidung über ihre Klage zu untersagen, aus dem Bescheid vom 6. Februar 2017 ein Zwangsgeld fällig zu stellen oder einzuziehen bzw. die diesbezügliche Vollstreckung einzustellen.

2. Mit Bescheid vom 12. Juni 2017 wurde der Antragstellerin für den Fall, dass in der Klinik der Antragstellerin „bis 07.07.2017 wieder nicht sichergestellt ist, dass dauerhaft und ständig mindestens eine examinierte Pflegefachkraft anwesend ist“, angedroht, es werde ein Zwangsgeld in Höhe von 9.000 € fällig und eingezogen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass nach Angabe der Antragstellerin (Schreiben vom 30.5.2017) im Dienstplan für Juni 2017 bei fünf Frühschichten wieder keine examinierte Pflegekraft eingeteilt werden könne, weil eine der beschäftigten examinierten Pflegefachkräfte ab dem 1. Juni 2017 im „Mutterschutz“ sei und daher nicht mehr eingeteilt werden könne. Die erneute Androhung des Zwangsgelds sei erforderlich, da die vorausgegangene Zwangsgeldandrohung erfolglos geblieben sei.

Am 11. Juli 2017 erhob die Antragstellerin Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 12. Juni 2017. Zugleich beantragte sie, die aufschiebende Wirkung dieser Klage anzuordnen.

Über beide Klagen hat das Verwaltungsgericht noch nicht entschieden. Die Anträge auf einstweilige Anordnung bzw. auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht mit gemeinsamem Beschluss vom 21. August 2017 abgelehnt.

Mit ihrer Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihre Begehren in den Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes weiter.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die beigezogenen Gerichts- und Verwaltungsverfahrensakten Bezug genommen.

II.

Über die zulässige Beschwerde konnte ohne Anhörung des Antragsgegners entschieden werden, da die Beschwerdebegründung keine Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Beschlusses (mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung) rechtfertigt. Die Prüfung des Verwaltungsgerichtshofs hat sich hierbei auf die von der Antragstellerin dargelegten Gründe zu beschränken (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO). Mit solchen Gesichtspunkten des angegriffenen Beschlusses, auf die in der Beschwerdebegründung nicht oder nur in der Weise eingegangen wird, dass ein Beschwerdeführer pauschal auf den Vortrag im erstinstanzlichen Verfahren verweist, der „zum Gegenstand der Beschwerde gemacht“ werde, braucht sich der Verwaltungsgerichtshof nicht zu befassen (BayVGH, B.v. 13.1.2016 - 22 CS 15.2643 - Rn. 7; Happ in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 146 Rn. 22 bis 24). Andererseits hat eine Beschwerde nicht schon dann Erfolg, wenn mit der Beschwerdebegründung zwar - für sich genommen zutreffend - Mängel in den Gründen des angegriffenen Beschlusses aufgezeigt werden, der Beschluss sich aber trotz etwaiger, seiner Begründung anhaftender Defizite oder anderer Fehler in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht als richtig erweist; entscheidend kommt es vielmehr darauf an, ob der Beschluss im Ergebnis richtig ist (vgl. Happ, a.a.O., § 146 Rn. 27 m.w.N.). Dies bedeutet im vorliegenden Fall insbesondere, dass der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts auch dann Bestand hat, wenn lediglich - wie die Antragstellerin mit ihrer Beschwerdebegründung mehrfach geltend macht (z.B. im vorletzten und drittletzten Abschnitt auf S. 3 der Beschwerdebegründung vom 22.9.2017) - die Ausführungen des Verwaltungsgerichts unvollständig, zu knapp oder in Bezug auf bestimmte rechtliche oder tatsächliche Umstände defizitär sein sollten, weil sich das Verwaltungsgericht nicht mit allen Details im Vortrag der Antragstellerin (im Verwaltungs- oder im gerichtlichen Antrags- oder Klageverfahren) auseinandergesetzt oder eine Erörterung solcher Gesichtspunkt unterlassen haben sollte, die (nur) aus Sicht der Antragstellerin erörterungsbedürftig gewesen sind.

1. Zur Ablehnung des Antrags nach § 123 VwGO:

1.1. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass gegen die Mitteilung der Fälligkeit des angedrohten Zwangsgelds in der Hauptsache eine Feststellungsklage nach § 43 VwGO der statthafte Rechtsbehelf sei, dem im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ein Antrag auf einstweilige Anordnung gemäß § 123 VwGO entspreche.

Insoweit macht die Antragstellerin geltend, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, es fehle an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs, weil es verkannt habe, dass die Nebenbestimmung 3.c nichtig im Sinn von Art. 44 BayVwVfG sei. Soweit die Antragstellerin diesbezüglich lediglich pauschal auf ihren erstinstanzlichen Vortrag verweist bzw. ebenso pauschal bemängelt, das Verwaltungsgericht habe diesen Vortrag nicht ausreichend gewürdigt, braucht der Verwaltungsgerichtshof diesem Vorbringen nicht weiter nachzugehen. Soweit die Beschwerdebegründung dagegen substantiiert ist, kann die Antragstellerin damit nicht durchdringen.

Die Antragstellerin macht geltend, der beanstandeten Nebenbestimmung 3.c, mit der die (nachträglich) zwangsgeldbewehrten personellen Anforderungen verfügt worden sind, fehle es an einer tragfähigen Rechtsgrundlage. Eine solche sei insbesondere weder in § 30 GewO, insbesondere nicht § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1a GewO enthalten, noch sei die Nebenbestimmung nach Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG zulässig, um sicherzustellen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt würden. Die Antragstellerin macht geltend (Schriftsatz vom 22.9.2017, ab dem vorletzten Abschnitt auf S. 4), die personellen Anforderungen nach der Nebenbestimmung 3.c seien überzogen und deshalb rechtswidrig. Der Rechtsmangel sei auch besonders schwerwiegend im Sinn von Art. 44 BayVwVfG, weil mit der rechtswidrigen Nebenbestimmung die grundrechtlich geschützte Gewerbefreiheit (Art. 12 GG) der Antragstellerin unzulässig eingeschränkt werde; der Fehler sei bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände auch offenkundig.

Dem ist nicht zu folgen. Denn die in § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1a GewO genannte Gewährleistung einer „ausreichenden medizinischen und pflegerischen Versorgung der Patienten“ gehört zu den gesetzlichen positiven Voraussetzungen, um die Konzession für eine Privatkrankenanstalt im Sinn des § 30 GewO erteilen zu können. Dies ergibt sich im Umkehrschluss daraus, dass gemäß § 30 Abs. 1 Satz 2 GewO die Konzession nur dann (dann aber zwingend) zu versagen ist, wenn - neben anderen Voraussetzungen - Tatsachen vorliegen, welche eine solche ausreichende Versorgung der Patienten als nicht gewährleistet erscheinen lassen. Die gesetzlich genannten Versagungsgründe sind unbestimmte Rechtsbegriffe, die durch Verwaltungsvorschriften konkretisiert werden können (vgl. BayVGH, U.v. 8.11.2001 -22 B 01.1790 - juris Rn. 27; Friauf, GewO, § 30 Rn. 32; Pielow, GewO, 2. Aufl. 2016, § 30 Rn. 40 und 9; Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Aufl. 2011, § 30 Rn. 34). Der Antragstellerin ist deshalb nicht darin zu folgen, dass es der Nebenbestimmung 3.c, auf welche sich die vorliegend streitgegenständlichen Zwangsmittel in der Sache beziehen, generell an einer Rechtsgrundlage ermangele; diese findet sich vielmehr in § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1a GewO i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG.

Ob das Landratsamt vorliegend die einschlägigen Verwaltungsvorschriften zutreffend angewandt hat oder ob - wie die Antragstellerin meint - die Nebenbestimmung 3.c wegen überzogener Anforderungen an die Präsenz examinierter Pflegekräfte die Nebenbestimmung 3.c (schlicht) rechtswidrig ist, kann im vorliegenden Vollstreckungsschutzverfahren dahinstehen. Denn die „bloße“ Rechtswidrigkeit einer - wie hier - bestandskräftig gewordenen Nebenbestimmung, die nicht zur Nichtigkeit führte, würde - wie die Antragstellerin selber erkennt - nach der gesetzlichen Regelung der Vollstreckung nicht entgegenstehen. Lediglich ein nichtiger und damit unwirksamer Verwaltungsakt ist - weil er eben „keinerlei Wirkung“ auszulösen vermag - einer Vollstreckung zu keinem Zeitpunkt zugänglich (vgl. Art. 19 Abs. 1 Nr. 1 VwZVG i.V.m. Art. 43 Abs. 3 BayVwVfG). Nichtigkeitsgründe gemäß Art. 44 Abs. 2 BayVwVfG hat die Antragstellerin nicht geltend gemacht; sie sind auch nicht ersichtlich. Dass die Nebenbestimmung 3.c wegen eines offensichtlichen besonders schwerwiegenden Fehlers nichtig wäre (Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG), kann entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht angenommen werden. Die Antragstellerin verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass sie mit Schriftsatz vom 20. Februar 2017 eine Änderung der beanstandeten Nebenbestimmung 3.c dahingehend beantragt habe, dass die Anwesenheit einer examinierten Pflegekraft nur noch in den Zeiten erforderlich sei, in denen kein Arzt in der Klinik anwesend sei; sie macht geltend, eine ständige Präsenz examinierter Pflegekräfte sei auch tagsüber (zwischen 7:00 Uhr und 19:00 Uhr) nicht nötig. Strengere Anforderungen ließen sich weder dem Wortlaut des § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1a GewO noch den Vollzugsrichtlinien der Regierung von Oberbayern entnehmen, die nur auf die Aufgaben einer akutstationären Krankenanstalt, nicht aber auf eine Rehabilitationsklinik abstellten, wie sie die Antragstellerin betreibe. Auch im Schrifttum werde – wie dem Landratsamt bekannt gewesen sei – seit langem vertreten, dass in solchen Kliniken nicht dieselben hohen Anforderungen wie an stationäre Einrichtungen des Gesundheitswesens gestellt werden dürften. An anderer Stelle ihrer Beschwerdebegründung (Schriftsatz vom 22.9.2017, S. 9 Nr. 5) äußert die Antragstellerin, „in der gewerberechtlichen Literatur“ werde ausdrücklich die Auffassung vertreten, dass - gerade in einer Rehabilitationsklinik - die erforderliche Mindestbesetzung auch durch Pflegehelferinnen sichergestellt werden könnten. Aus diesem Vortrag der Antragstellerin ergibt sich aber lediglich, dass in sachlicher wie in rechtlicher Hinsicht zwar in der „gewerberechtlichen Literatur“ (und dies auch nur möglicherweise) Einigkeit über herabgesetzte personelle Anforderungen an die Betreuung von Pflegepatienten in Rehabilitationskliniken besteht, dass dagegen über das Schrifttum hinaus (etwa bei anderen Verwaltungsbehörden oder bei medizinischen Fachgremien) diesbezüglich zumindest uneinheitliche, und anscheinend strengere, Auffassungen darüber bestehen, welche personellen Anforderungen erfüllt sein müssen, damit eine „ausreichende medizinische und pflegerische Versorgung der Patienten“ im Sinn von § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1a GewO sowohl in Krankenhäusern als auch in Rehabilitationskliniken gewährleistet ist. Selbst wenn (was an dieser Stelle offen bleiben kann) die Nebenbestimmung 3.c wegen - nach Ansicht der Antragstellerin - überzogener personeller Anforderungen rechtswidrig sein sollte, so würde dieser Rechtsfehler entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch nicht deswegen besonders schwerwiegend im Sinn des Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG, weil mit ihm ein Eingriff in die grundrechtlich geschützte Freiheit bei der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG) verbunden ist. Aus den von der Antragstellerin geltend gemachten Gründen ergibt sich auch nicht, dass mit der angegriffenen Nebenbestimmung 3.c der (mittels gebundener Entscheidung zu erfüllende) Anspruch der Antragstellerin auf eine Konzession nach § 30 GewO ausgehöhlt würde.

Aus den genannten Gründen mag zwar in Betracht zu ziehen (und aufgrund des Konzessionsänderungsantrags der Antragstellerin zu prüfen) sein, dass der unbestimmte Rechtsbegriff der „ausreichenden medizinischen und pflegerischen Versorgung der Patienten“ vorliegend nicht rechtsfehlerfrei ausgefüllt worden ist. Eine solche (möglicherweise) falsche Rechtsanwendung hätte aber nicht das Gewicht, um sie als besonders schwerwiegenden und noch dazu offenkundigen Fehler im Sinn von Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG ansehen zu können (vgl. hierzu Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 44 Rn. 103 – 121).

1.2. Die Antragstellerin macht geltend, entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts entspreche die Zwangsgeldandrohung, insbesondere die Fristsetzung, nicht den gesetzlichen Voraussetzungen; das Verwaltungsgericht lege Art. 36 Abs. 1 VwZVG gegen den Wortlaut des Gesetzes und den Zweck der Vorschrift aus. Die Ausführungen der Antragstellerin (Schriftsatz vom 22.9.2017, S. 5 Nr. 2, S. 2/3 Nr. 1), mit denen sie darzulegen versucht, weshalb die Zwangsgeldandrohung rechtsfehlerhaft sei und das Verwaltungsgericht insoweit den entscheidungserheblichen Sachverhalt sowie den diesbezüglichen Vortrag der Antragstellerin falsch gewürdigt habe, sind teilweise unverständlich und im Übrigen nicht überzeugend; im Einzelnen: Die Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 6. Februar 2017 ist ohne Schwierigkeiten so zu verstehen, dass die Antragstellerin bis zum Ablauf des 21. Februar 2017 Zeit habe, um den Betrieb ihrer Klinik so zu organisieren, dass ab dem 22. Februar 2017 dauerhaft und ständig mindestens eine Pflegefachkraft anwesend ist, und dass ein nach Ablauf des 21. Februar 2017 festgestellter Verstoß gegen diese Pflicht ein Zwangsgeld in Höhe von 9.000 € nach sich ziehen werde. Sollte die Antragstellerin mit ihrer Beschwerdebegründung meinen, die zwangsgeldbewehrte Verpflichtung gelte nur bis zum 21. Februar 2017, sei aber nach Ablauf dieses Tages erloschen, so wäre eine solche Lesart des Bescheids vom 6. Februar 2017 lebensfremd und abwegig. Sollte sie dagegen – worauf Formulierungen in der Beschwerdebegründung unter Berücksichtigung ihres erstinstanzlichen Vortrags im Antrags- und im Klageverfahren hindeuten – geltend machen, mit der beanstandeten Zwangsgeldandrohung und Fristsetzung habe sich das Landratsamt die Möglichkeit eröffnen wollen (bzw. die Androhung sei jedenfalls aus Sicht des Adressaten so zu verstehen), aufgrund der einmaligen Androhung (vom 6.2.2017) nach fruchtlosem Fristablauf ohne neue Androhung eine Vielzahl von Verstößen mit Zwangsgeldern zu sanktionieren, so wäre diesem Vortrag der Antragstellerin nicht zu folgen. Denn triftige Anhaltspunkte dafür, dass die Androhung vom 6. Februar 2017 in diesem Sinn zu verstehen wäre, hat weder die Antragstellerin aufgezeigt noch sind sie sonst ersichtlich. Vielmehr kennzeichnet die Formulierung „ab 22.02.2017“ ersichtlich den Zeitpunkt, ab dem die Verpflichtung erfüllt sein muss, und die Verwendung der Begriffe „dauerhaft“ und „ständig“ bezweckt zweifelsfrei lediglich eine Verdeutlichung dahingehend, dass die personelle Anforderung nicht nur etwa zu bestimmten Tageszeiten oder abhängig von medizinischen Erfordernissen und außerdem nicht nur am Tag nach dem Fristablauf, sondern künftig immer gelten soll. Insoweit bildet die Zwangsgeldandrohung lediglich eine verkürzt formulierte, gleichwohl aber inhaltlich verständliche Wiedergabe der bestandskräftigen Nebenbestimmung 3.c; dies wird zusätzlich noch durch die Ausführungen unter Nr. II.2.1 der Begründung zum Bescheid vom 6. Februar 2017 deutlich. Inwiefern diesem Bescheid ein anderer Aussagegehalt beigemessen werden soll, erschließt sich dem Verwaltungsgerichtshof aus der Beschwerdebegründung nicht. Insbesondere kann - entgegen der womöglich von der Antragstellerin vertretenen Ansicht - die Zwangsgeldandrohung nicht so verstanden werden, dass die Antragstellerin mit ihren beiden fristgerechten schriftlichen Erklärungen (vom 16.2. und 20.2.2017) bereits die ihr obliegende Pflicht erfüllt hätte. Die zwangsgeldbewehrte Pflicht bezieht sich nämlich nicht auf die (bloße) Abgabe von Erklärungen oder Vorlage von Dokumenten zur planmäßigen Personalausstattung, sondern auf die „vor Ort“ in der Klinik feststellbare tatsächliche Bereitstellung ausreichenden und ausreichend qualifizierten Personals. Deswegen kann entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch nicht die Rede davon sein, die Antragstellerin habe darauf vertrauen dürfen, dass das Landratsamt den tatsächlichen Personaleinsatz nicht durch eine Besichtigung in der Klinik überprüfen werde, und solche „Vor-Ort-Überprüfungen“ ggf. auch erst mehrere Wochen oder Monate nach dem 22. Februar 2017 oder auch mehrmals in unregelmäßigen Abständen vornehmen werde.

1.3. Soweit die Antragstellerin geltend macht, unabhängig von der Fehlerhaftigkeit der Zwangsgeldandrohung habe sie die zwangsgeldbewehrte Verpflichtung nicht missachtet, das Zwangsgeld sei daher nicht fällig geworden (Schriftsatz vom 22.9.2017, S. 6 fünfter Abschnitt), kann ihr nicht gefolgt werden. Die Antragstellerin trägt insoweit vor, die zum Anlass für die Fälligstellung des Zwangsgelds gemachte personelle Unterbesetzung am 23. April 2017 beruhe darauf, dass die Krankenschwester Frau P. spontan und für die Antragstellerin nicht absehbar in der Zeit von 13:30 Uhr bis 21:00 Uhr nicht im Dienst gewesen sei; die Antragstellerin stellt in den Raum, dass Frau P. spontan krank geworden sei. Sie macht zudem geltend, Aktivitäten zur Kompensation des spontanen Ausfalls von Frau P. unternommen zu haben mit dem Erfolg, dass der für den Nachtdienst (ab 21:00 Uhr) vorgesehene Krankenpfleger schon um 20:30 Uhr anwesend gewesen sei. Sie habe damit alles ihr Zumutbare zur Vermeidung einer personellen Unterbesetzung und zur schnellstmöglichen Behebung einer solchen, spontan und unvermeidbar eingetretenen Situation getan; ein Verstoß gegen die zwangsgeldbewehrte Verpflichtung könne ihr nicht angelastet werden. Dies überzeugt nicht.

Denn bei der von der Antragstellerin kritisierten, vom Verwaltungsgericht aber lediglich ergänzend („im Übrigen“) geäußerten Ansicht, die Antragstellerin müsse auch für den unvorhersehbaren, plötzlichen krankheitsbedingten Ausfall einer Pflegekraft eine kurzfristig einsetzbare Ersatzkraft vorhalten (Beschlussabdruck - BA - S. 15 oben), ist das Verwaltungsgericht in Bezug auf die Personalsituation am 23. April 2017 von einem entscheidungserheblich anderen Geschehensablauf ausgegangen als die Antragstellerin; die Antragstellerin wiederum geht auf die diesbezüglichen Ausführungen im angegriffenen Beschluss nicht ein. Diesen aktenkundigen Sachverhalt hat das Verwaltungsgericht wie folgt wiedergegeben:

Am 23. April 2017 sei zwischen 20:20 Uhr und 21:15 Uhr die Anwesenheit der Pflegefachkräfte in der Klinik überprüft worden; laut Dienstplan sei für die Spätschicht (13:30 Uhr bis 21:00 Uhr) die Krankenschwester Frau P., für den Nachtdienst (20:30 Uhr bis 7:00 Uhr) der Krankenpfleger Herr G. eingeteilt gewesen (BA, S. 5 unten, S. 6 oben). Die Anwesenheit von Herrn G. „schon“ um 20:30 Uhr beruhte diesen Feststellungen zufolge also - entgegen der Schilderung der Antragstellerin - nicht auf Bemühungen zum „vorzeitigen Dienstantritt“ des Herrn G., um den unerwarteten Ausfall von Frau P. zu kompensieren, sondern der Einsatz von Herrn G. war - aufgrund der sich mit 30 min überlappenden Arbeitsschichten - planmäßig. Zu der um 20:20 Uhr nicht angetroffenen Frau P. habe - so das Verwaltungsgericht weiter (BA, S. 6 oben) - eine Mitarbeiterin erklärt, Frau P. sei schon nach Hause gegangen; die Antragstellerin habe hierzu angegeben, den Pflegekräften Frau G. und Frau P. sei schon gekündigt worden, Frau P. erscheine daher nicht mehr zuverlässig zum Dienst. An anderer Stelle (BA, S. 6 Mitte) geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Antragstellerin mit E-Mail vom 25. April 2017 eingeräumt hat, dass Frau P. am 23. April 2017 vorzeitig ihren Dienst beendet habe (von einer plötzlichen Krankheit ist in diesem Zusammenhang nicht die Rede).

Das Verwaltungsgericht hat vor diesem Hintergrund den später gegenüber dem Gericht erfolgten Vortrag, Frau P. sei plötzlich krankheitsbedingt ausgefallen, als unbeachtlich angesehen (BA, S. 15 oben). Für den Verwaltungsgerichtshof ist diese Wertung nachvollziehbar; die Antragstellerin geht auf die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts in der Beschwerdebegründung nicht ein.

1.4. Die Antragstellerin bemängelt, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass sie durchaus Einwendungen gegen den zu vollstreckenden Anspruch erhoben habe, der trotz Bestandskraft der Nebenbestimmung 3.c unter den Voraussetzungen des Art. 21 Satz 2 VwZVG - die hier erfüllt seien - berücksichtigt werden müssten; als Einwendung in diesem Sinn sei der Vortrag der Antragstellerin zu dem gestellten Antrag auf Änderung des Konzessionsbescheids zu werten (Schriftsatz vom 22.9.2017, S. 7 oben Nr. 3). Damit kann die Antragstellerin nicht durchdringen.

Es kommt bei der Beschwerde gegen die Ablehnung eines Antrags nach § 123 VwGO oder § 80 Abs. 5 VwGO nicht entscheidend darauf an, ob das Verwaltungsgericht richtig verfahren ist, wenn es einem bestimmten Vortrag eines Beteiligten die diesem Vortrag zugedachte prozessrechtliche Bedeutung (vorliegend die Bedeutung einer Einwendung nach Art. 21 Satz 2 VwZVG) beigemessen oder die Bedeutung nicht erkannt hat. Entscheidend ist vielmehr, ob ein solcher Vortrag bei zutreffender Einordnung seiner prozessualen Bedeutung zum Erfolg führen würde. Dies kann hier aus nachfolgenden Gründen nicht angenommen werden.

Der gegenüber dem Landratsamt am 22. Februar 2017 gestellte Antrag der Antragstellerin, den - bestandskräftigen - Konzessionsbescheid zu ihren Gunsten (nämlich mit geringeren personellen Anforderungen zur Gewährleistung einer ausreichenden medizinischen und pflegerischen Versorgung der Patienten im Sinn von § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1a GewO) zu ändern, reicht für sich genommen offensichtlich nicht aus, um dem Vollzug der bestandskräftigen Nebenbestimmung 3.c (sowie ihrer notfalls zwangsweisen Durchsetzung) die Grundlage zu entziehen. Denn sonst könnte im Vollstreckungsverfahren mit einem bloßen Antrag auf Änderung eines bestandskräftigen Bescheids die Einschränkung nach Art. 21 Satz 2 VwZVG umgangen werden. Inwiefern dagegen die dem Änderungsantrag zugrunde liegenden Gründe materiell-rechtlicher Art erst nach Erlass der Konzession vom 10. November 2010 mit der darin enthaltenen, seitens der Antragstellerin nunmehr beanstandeten Nebenbestimmung 3.c entstanden sein sollen (Art. 21 Satz 2 VwZVG), hat die Antragstellerin nicht dargelegt und ist auch aus den Akten nicht ersichtlich.

1.5. Die Antragstellerin befasst sich (unter Nr. 4 auf S. 7 des Schriftsatzes vom 22.9.2017) mit dem Grundsatz, dass eine einstweilige Anordnung regelmäßig nicht die Hauptsache vorweg nehmen darf. Sie meint, eine stattgebende Entscheidung nehme vorliegend die Hauptsache nicht vorweg. Diese Ansicht mag im Hinblick darauf zutreffen, dass die Antragstellerin mit dem von ihr betriebenen Feststellungsklageverfahren im günstigsten Fall erreichen kann, dass sie das Zwangsgeld nicht nur vorläufig, sondern endgültig nicht bezahlen muss. Auf das Verbot der Vorwegnahme kommt es vorliegend aber nicht an, weil die Antragstellerin - aus den oben genannten Gründen - keinen Anordnungsanspruch glaubhaft machen konnte.

2. Zur Ablehnung des Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO, der sich auf die erneute Zwangsgeldandrohung vom 12. Juni 2017 bezieht:

2.1. Die Antragstellerin macht geltend, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei schon deswegen aufzuheben, weil das Verwaltungsgericht die Maßstäbe für einen Beschluss nach § 80 Abs. 5 VwGO (Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage, Interessenabwägung) verkannt habe. Damit impliziert die Antragstellerin anscheinend, eine - aus welchen Gründen auch immer gegebene - Fehlerhaftigkeit des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses müsse zwangsläufig zu einer Stattgabe ihres Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO durch das Beschwerdegericht führen (Schriftsatz vom 22.9.2017, S. 7 Nr. 1 und S. 8 Nr. 2). Dies ist aber nicht so. Vielmehr entscheidet der Verwaltungsgerichtshof im Beschwerdeverfahren nach denselben Regeln wie im erstinstanzlichen Verfahren (allerdings mit der thematischen Beschränkung auf die dargelegten Gründe gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), nach eigener Interessenabwägung auf der Grundlage der Erkenntnisse des Beschwerdeverfahrens darüber, ob der Beschluss des Verwaltungsgerichts aufrechtzuerhalten oder zu ändern ist (BayVGH, B.v. 19.8.2014 - 22 CS 14.1597 - juris Rn. 13 m.w.N.). Soweit die Antragstellerin geltend macht, die Erfolgsaussichten ihrer Anfechtungsklage seien hoch, mindestens aber offen, und hierzu pauschal auf ihre „umfassenden Ausführungen“ in der Klageschrift vom 27. Juli 2017 verweist und diese „zum Gegenstand“ ihrer Beschwerdebegründung macht (Schriftsatz vom 22.9.2017, S. 8 Nr. 2), genügt dies nicht den Darlegungsanforderungen nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO (vgl. z.B. BayVGH, B.v. 22.3.2012 - 22 CS 12.349 u.a. - Rn. 14 m.w.N.). Unter Berücksichtigung der übrigen Beschwerdebegründung dagegen teilt der Verwaltungsgerichtshof die Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass die Klage gegen die neue Zwangsgeldandrohung vom 12. Juni 2017 geringe Erfolgsaussicht hat.

2.2. Gegen diese Einschätzung wendet die Antragstellerin ein (Schriftsatz vom 22.9.2017, S. 8 Nr. 3), das Verwaltungsgericht habe bei seinem Hinweis auf die nach Art. 38 Abs. 1 Satz 3 VwZVG nur eingeschränkt gegebene (nämlich auf Rechtsverletzungen durch die Androhung selbst beschränkte) Anfechtungsmöglichkeit einer isolierten, nicht mit dem zu Grunde liegenden Verwaltungsakt verbundene Zwangsgeldandrohung verkannt, dass die Antragstellerin nicht nur die Rechtswidrigkeit, sondern die Nichtigkeit des Grundverwaltungsakts geltend gemacht habe.

Damit kann die Antragstellerin nicht durchdringen. Ob das Verwaltungsgericht innerhalb seiner zur neuen Zwangsgeldandrohung vom 12. Juni 2017 gemachten Ausführungen fehlerhaft den Vortrag der Antragstellerin zur Nichtigkeit der Grundverfügung ausgeblendet haben könnte, lässt sich anhand der Beschlussgründe nicht eindeutig beurteilen. Es kann aber dahinstehen. Denn aus den oben unter Nr. 1.1 genannten Gründen kann von einer Nichtigkeit der Nebenbestimmung 3.c im Sinn von Art. 44 BayVwVfG eindeutig nicht ausgegangen werden.

2.3. Die Antragstellerin macht geltend (Schriftsatz vom 22.9.2017, S. 9 Nr. 4), das erneut angedrohte Zwangsgeld sei weder erforderlich noch geeignet noch verhältnismäßig. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht diesbezüglich darauf verwiesen, dass die Antragstellerin das Landratsamt selber vorab darüber informiert habe, dass im Juni 2017 an bestimmten Tagen im Frühdienst eine examinierte Pflegekraft wegen Schwangerschaft fehlen werde (BA. S. 9 oben, S. 17 oben). Die Antragstellerin habe nämlich hierzu im Klageverfahren ausführlich dargelegt, dass auch dies ein unvorhergesehener Ausfall sei und dass sie alle kurzfristig möglichen Maßnahmen unternehme, um diesen Ausfall so zu kompensieren, dass eine ausreichende medizinische und pflegerische Versorgung der Patienten im Sinn von § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1a GewO gewährleistet sei. Damit kann die Antragstellerin gleichfalls nicht durchdringen.

Denn das Verwaltungsgericht hat sich insofern auf den angegriffenen Bescheid vom 12. Juni 2017 bezogen, in dem es heiße, dass nach Mitteilung des Bevollmächtigten der Antragstellerin mit Schreiben vom 30. Mai 2017 im Dienstplan für Juni 2017 bei fünf Frühschichten wiederum keine examinierte Pflegekraft anwesend sein werde, da eine der beschäftigten examinierten Pflegefachkräfte ab dem 1. Juni 2017 im „Mutterschutz“ sei und daher nicht mehr eingeteilt werden könne. Dass diese Begründung im Bescheid vom 12. Juni 2017 den Tatsachen entspricht, stellt die Antragstellerin mit der Beschwerdebegründung nicht in Abrede. Die Einsatzunfähigkeit oder nur eingeschränkte Einsatzfähigkeit einer werdenden Mutter, die auf dem gesetzlichen Beschäftigungsverbot (sog. „Mutterschutz“) in einer gewissen Zeit vor dem voraussichtlichen Entbindungstermin beruht (z.B. nach § 3 Abs. 2 MuSchG), kann nicht ernstlich als „unvorhergesehen“ bezeichnet werden. Vielmehr ist ein solcher, durch den gesetzlichen „Mutterschutz“ bedingter Personalausfall in geradezu klassischer Weise mehrere Monate im Voraus absehbar, meist sogar auf den Tag genau berechenbar. Wenn die Antragstellerin dann das Landratsamt mit einem nur zwei Tage vor Beginn des „Mutterschutzes“ datierenden Schreiben davon unterrichtet, dass im Juni 2017 eine Pflegekraft zeitweise wegen dieses „Mutterschutzes“ fehlen werde, die Antragstellerin aber alles ihr Mögliche zur Behebung dieses Missstands unternehme, so hatte das Landratsamt allen Grund zur Annahme, dass ein erneuter Verstoß gegen die bestandskräftige Nebenbestimmung 3.c unmittelbar bevorstehe. Dass das Landratsamt in dieser Situation die Zwangsgeldfälligkeit nochmals an eine (gemessen vom Tag der Zustellung des Bescheids am 19.6.2017) ca. dreiwöchige Frist (bis zum 7.7.2017) geknüpft hat, kann nicht als unverhältnismäßig angesehen werden. Sollte die Antragstellerin mit ihrer Beschwerdebegründung meinen, die Androhung sei nicht erforderlich gewesen, weil die Antragstellerin - wie angekündigt - ja ohnehin eine Ersatzkraft für die Schwangere habe besorgen wollen, so fiele dieses Argument auf die Antragstellerin zurück. Denn in diesem Fall hätte die Antragstellerin mit der rechtzeitigen Besorgung einer Ersatzkraft den Eintritt der Fälligkeit des Zwangsgelds leicht verhindern können.

2.4. Die Antragstellerin beanstandet die vom Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Ermessensausübung bei Erlass der neuen Zwangsgeldandrohung geäußerte Auffassung, trotz der vom Gericht anerkannten Probleme der Antragstellerin, auf dem Arbeitsmarkt Pflegefachkräfte zu finden, falle auf der anderen Seite die Gesundheit der Patienten vorrangig ins Gewicht, zudem sei die Antragstellerin bestandskräftig zur Einhaltung einer personellen Mindestausstattung angehalten, und daran ändere auch der diesbezüglich von der Antragstellerin gestellte Änderungsantrag nichts, zumal der Antragsgegner in dem entsprechenden Verfahren schon festgestellt habe, dass von der dauerhaften und ständigen Anwesenheit einer Pflegefachkraft nicht abgewichen werden könne (Schriftsatz vom 22.9.2017, S. 9 Nr. 5). Die Antragstellerin macht demgegenüber in der Sache die gleichen Gründe geltend, mit denen sie an anderer Stelle ihrer Beschwerdebegründung zu begründen versucht hat, dass die Nebenbestimmung 3.c nichtig sei. Diese Ansicht trifft aber - wie oben ausgeführt - nicht zu. Die (nur vermeintliche) Nichtigkeit der Nebenbestimmung 3.c ist deshalb auch ungeeignet, rechtliche Einschränkungen zugunsten der Antragstellerin bei der Ermessensausübung des Landratsamts zu zeitigen, wenn es darum geht, ob und mit welchem Inhalt eine erneute Zwangsmittelandrohung erlassen werden soll.

2.5. Aus den genannten Gründen vermag der Verwaltungsgerichtshof der Beschwerdebegründung der Antragstellerin nicht zu entnehmen, weshalb - trotz der geringen Erfolgsaussicht ihrer Anfechtungsklage - überwiegende Interessen der Antragstellerin für eine vorläufige Außerkraftsetzung der Zwangsgeldandrohung sprechen sollten. Vielmehr erfordert im Gegenteil der wirksame Schutz der Pflegepatienten vor Gesundheitsgefahren, dass das „scharfe Schwert“ der Zwangsgeldandrohung auch weiterhin besteht. Abgesehen davon, dass der von der Antragstellerin zur „Entschuldigung“ des jüngsten Personalausfalls („Mutterschutz“) mittlerweile zeitlich überholt sein könnte, jedenfalls aber ausreichend Zeit für eine organisatorische Ersatzlösung gegeben war, hat es die Antragstellerin auch künftig in der Hand, das Fälligwerden des angedrohten Zwangsgelds zu vermeiden. Solange sich die - vom Landratsamt nicht geteilte - Auffassung der Antragstellerin über die (geringeren) personellen Anforderungen zur Gewährleistung einer „ausreichenden medizinischen und pflegerischen Versorgung der Patienten“ im Sinn von § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1a GewO nicht als eindeutig richtig erwiesen hat und auch ihr Antrag auf Änderung der Konzession nicht erfolgreich war, ist davon auszugehen, dass die mit der bestandskräftigen Nebenbestimmung 3.c vorgeschriebenen Anforderungen sachlich gerechtfertigt sind.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nrn. 1 und 2, § 63 Abs. 3 Nr. 2 GKG i.V.m. den Empfehlungen im Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Es geht vorliegend um Zwangsgelder in selbständigen Vollstreckungsverfahren, von denen eines die Fälligstellung eines Zwangsgelds in Höhe von 9.000 € (Nr. 1.7.1 Satz 1 Streitwertkatalog) und das andere die Androhung eines Zwangsgelds in derselben Höhe (Nr. 1.7.1 Satz 3 Streitwertkatalog: 1/2 von 9.000 € = 4.500 €) betrifft. In beiden Fällen wird um bezifferte Geldleistungen gestritten, so dass es sachgerecht erscheint, gemäß Nr. 1.5 Satz 1 Streitwertkatalog ein Viertel des Hauptsachestreitwerts (vorliegend also 1/4 von 13.500 € = 3.375 €) anzusetzen.