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Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch sonst zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Die Klägerin hat im Rahmen ihres Anspruchs auf fehlerfreie Ermessensbetätigung einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge auf Zuwendungen für die Mehrkosten beim Bau des Omnibusbetriebshofs. Die Ablehnung dieser Zuwendungen mit der vom beklagten Land gegebenen Begründung - fehlende formale Fördervoraussetzung wegen nicht unverzüglicher Stellung des Ergänzungs- bzw. Erhöhungsantrags - ist ermessensfehlerhaft (§ 114 VwGO) und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
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I. Die von der Klägerin gegen Nr. 1.3 des Zuwendungsbescheides vom 22.11.2000 isoliert erhobene (Anfechtungs- und) Verpflichtungsklage ist zulässig. Die Regelung in Nr. 1.3 des Bescheids, mit der festgestellt wird, dass die - zum Teil konkludent - geltend gemachten Mehrkosten nicht zuwendungsfähig sind, enthält keine Inhaltsbestimmung des Zuwendungsbescheids. Denn die Zuwendung des sonst bewilligten und festgesetzten Förderungsbetrages ist nicht von dieser Teilablehnung abhängig. Wird die Regelung in Nr. 1.3 angegriffen und fällt sie weg, dann verliert der Bewilligungsbescheid im Übrigen nicht seine Bedeutung. Der Bescheid vom 22.11.2000 ist daher, wovon auch die Beteiligten ausgehen, sowohl prozessual als auch materiell teilbar.
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II. Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat gegen den Beklagten einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge auf Förderung der geltend gemachten Mehrkosten in Höhe von 303.463,62 DM (155.158,48 EUR) und von 109.819,00 DM (56.149,56 EUR).
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Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Zuwendung ist das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden - GVFG - (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz vom 18.03.1971 i.d.F. vom 09.09.1998, BGBl. I S. 2858) i.V.m. der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums und des Finanzministeriums zur Durchführung des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes - VwV-GVFG - (vom 10.04.1986, GABl. S. 425 ff.; i.d.F. vom 09.06.1998, GABl. S. 412). Nach § 2 Abs.1 Nr. 3 GVFG können die Länder den Bau oder Ausbau von zentralen Omnibusbahnhöfen und Haltestelleneinrichtungen sowie von Betriebshöfen und zentralen Werkstätten fördern, soweit sie dem öffentlichen Personennahverkehr dienen. Von dieser Ermächtigung hat das Land Baden-Württemberg mit der VwV-GVFG Gebrauch gemacht, indem es Zuwendungen (u.a.) nach Maßgabe des GVFG im Rahmen der zur Verfügung stehenden Mittel gewährt. Ein Rechtsanspruch auf Gewährung dieser Zuwendungen besteht dagegen nicht (vgl. § 2 Abs. 1 GVFG und Nr. 2.3 VwV-GVFG). Der Klägerin steht jedoch aufgrund des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Verwaltungspraxis nach Maßgabe des GVFG i.V.m. mit den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften und den Verwaltungsvorschriften zu § 44 der Landeshaushaltsordnung von Baden-Württemberg - VV-LHO - (vom 13.07.2000, GABl. S. 182 ff.) ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf ergänzende Förderung zu.
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Der Beklagte hat die Förderungsanträge zu Unrecht mit der Begründung abgelehnt, eine Zuwendung zu den geltend gemachten Mehrkosten sei bereits deshalb ausgeschlossen, weil die erste (formale) Fördervoraussetzung fehle, nachdem die Klägerin - was unstrittig ist - diese Mehrkosten nicht „unverzüglich“ geltend gemacht habe. Dieser, auch vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung, kann nicht gefolgt werden. Sie lässt sich weder mit einem Verstoß der Klägerin gegen Nr. 3.2 der (bestandkräftigen) Nebenbestimmung des Bewilligungsbescheids vom 25.11.1997 rechtfertigen (nachfolgend 1.), noch ergibt sie sich aus einer ermessensfehlerfreien Anwendung der VV-LHO bzw. der VwV-GVFG (nachfolgend 2.).
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1. Die Klägerin konnte im Hinblick auf die ursprünglich beantragten und auch bewilligten Mittel eine Projektförderung in Anspruch nehmen. Dies ist zwischen den Beteiligten nicht streitig und wird auch vom Senat nicht in Zweifel gezogen. Ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die von der Klägerin geltend gemachten Mehrkosten scheitert nicht bereits an dem Umstand, dass diese gegen die ihr in Nr. 3.2 Satz 1 des Bescheids vom 25.11.1997 auferlegte „Obliegenheit“ verstoßen hat, indem sie trotz Überschreitung der bei Prüfung des Antrags festgesetzten zuwendungsfähigen Kosten nicht „unverzüglich“ einen Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag mit den für seine Beurteilung notwendigen Unterlagen eingereicht hat. Hierbei kann dahingestellt bleiben, ob diese Bestimmung als verbindliche Regelung in der Form einer belastenden Auflage anzusehen ist, oder, ob es sich hierbei nur um einen rechtlichen Hinweis auf Nr. 21.1 VwV-GVFG handelt. Für Letzteres könnte sprechen, dass die Regelung keine Beschränkung des Zuwendungsbescheides enthält, sondern nur für den Fall des Antrags auf weitere (ergänzende) Bewilligung von Zuwendungen Geltung beansprucht. Ein Ausschlusstatbestand für die Förderung dieser Mehrkosten könnte sich bei Annahme eines bloßen Hinweises bereits mangels einer rechtsverbindlichen Verpflichtung der Klägerin nicht ergeben. Doch selbst wenn man mit dem Beklagten davon ausgehen würde, dass es sich bei der Regelung in Nr. 3.2 um eine rechtsverbindliche Auflage handelt, mit der der Klägerin die Obliegenheit zur unverzüglichen Stellung eines Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags auferlegt wurde, kann diese Obliegenheitsverletzung nach dem maßgeblichen objektivierten Empfängerhorizont nicht als erste (formale) Fördervoraussetzung ausgelegt und verstanden werden. Für die ebenfalls in Nr. 3.2 Satz 1 der Auflage begründete Obliegenheit, den Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag „unter Verwendung des Musters der Anlage 2“ vorzulegen wird eine anspruchsausschließende Wirkung auch vom Beklagten nicht angenommen. Weshalb dies dann für den Verstoß gegen die auferlegte Obliegenheit der „unverzüglichen“ Antragstellung gelten soll, leuchtet aufgrund des Wortlauts der Nebenbestimmung nicht ein. Eine solche Auslegung lässt sich für den Empfänger auch nicht aus dem Umstand entnehmen, dass - worauf das Verwaltungsgericht hingewiesen hat - die Regelung eine zeitnahe Prüfung der Nachfinanzierungsvoraussetzungen ermöglichen soll. Denn die Klägerin weist in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hin, dass eine Nachfinanzierung, sofern die materiellen Voraussetzungen vorliegen, grundsätzlich auch in den Folgehaushaltsjahren möglich ist. Damit ist die Auflage auch nicht völlig sinnlos, denn dem Antragsteller kann die verspätete Antragstellung zumindest dann im Rahmen der Ermessenserwägungen entgegengehalten werden, wenn in den Folgehaushaltsjahren keine ausreichenden Mittel mehr zur Verfügung stehen.
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Entgegen der Auffassung des Beklagten steht diese Annahme auch nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung des 5. Senats des Verwaltungsgerichtshofs (Urteil vom 05.02.1987 - 5 S 2954/86 -, NVwZ 1987, S. 520 f.). In diesem Urteil hat der 5. Senat entschieden, dass der Widerruf eines Bewilligungsbescheids und die Rückforderung eines schon ausgezahlten Zuschusses schon dann in Betracht kommt, wenn der Begünstigte eine bestandskräftige Auflage verletzt, wonach er verpflichtet ist, die zweckentsprechende Verwendung eines Zuschusses innerhalb einer bestimmten Frist nachzuweisen, ohne dass es relevant ist, ob die Mittel tatsächlich zweckentsprechend verwendet wurden. Diese Grundsätze sind jedoch nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar: Zum einen betrifft die zitierte Entscheidung die Aufhebung eines begünstigen Verwaltungsaktes (mit der Folge einer Rückforderung der ausgezahlten Mittel) und nicht - wie vorliegend - die Bewilligung zusätzlicher Fördermittel durch einen neuen Verwaltungsakt (sowie die anschließende Auszahlung) im Rahmen einer beantragten Nachfinanzierung. Zum anderen ergab sich die Befugnis der Behörde, den rechtmäßigen begünstigenden Bescheid zu widerrufen, in dem vom 5. Senat entschiedenen Fall unmittelbar aus § 41 a LHO. Im vorliegenden Fall geht es dagegen weder um die bereits gewährte Zuwendung noch um eine Frist zum Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung dieser Zuwendung. Die Nebenbestimmung statuiert lediglich die Pflicht einer unverzüglichen Änderungs- bzw. Ergänzungsanzeige. Sie knüpft nicht an den bereits gewährten Zuwendungsbetrag, sondern an eine evtl. zukünftig zu gewährende Förderung im Rahmen einer möglichen Nachfinanzierung an.
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2. Die Annahme des Beklagten, bereits die nicht unverzügliche Geltendmachung der Mehrkosten stehe einer Förderung zwingend entgegen, lässt sich ermessensfehlerfrei auch nicht den hier einschlägigen Verwaltungsvorschriften entnehmen. Zwar handelt es sich bei diesen Verwaltungsvorschriften lediglich um intern wirkende Handlungsanweisungen für die Behörde, denen kein Rechtssatzcharakter zukommt. Damit sind diese - für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen - Verwaltungsvorschriften grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen. Das Gericht hat jedoch nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) und im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG zu prüfen, ob auf Grund einer solchen Verwaltungsvorschrift überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf - was vorliegend unzweifelhaft der Fall ist - und, ob bei Anwendung der Verwaltungsvorschrift in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979 - 3 C 111/79 -, BVerwGE 58, 45-54). Dass die Entscheidung des Beklagten unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergangen ist, wird von der Klägerin nicht behauptet und ist auch sonst nicht ersichtlich. Die vom Beklagten vertretene und vom Verwaltungsgericht bestätigte Auslegung der VwV-GVFG bzw. der VV-LHO wird jedoch der gesetzlichen Zweckbestimmung nicht gerecht, denn sie ist im Ergebnis unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft.
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a) Entgegen der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgericht ergibt sich aus dem Wortlaut der in Nr. 21.1 VwV-GVFG statuierten Verhaltenspflicht, wonach bei einer erforderlichen Kostenüberschreitung oder einer wesentlichen Planänderung „unverzüglich“ ein Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag mit den für seine Beurteilung notwendigen Unterlagen unter Verwendung des Musters der Anlage 2 vorzulegen ist, keine erste (formale) Fördervoraussetzung. Denn im Gegensatz zu der Formulierung in Nr. 5.2 VwV-GVFG enthält diese Regelung gerade keine (ausdrücklich genannte) Rechtsfolge für den Fall der Verletzung der dem Antragsteller auferlegten Obliegenheit. Der Senat teilt auch nicht die Auffassung des Beklagten, dass der in Nr. 5.2 VwV-GVFG niedergelegte Grundsatz, wonach eine Zuwendung für ein Vorhaben nur bewilligt werden darf, wenn mit dem Vorhaben vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides noch nicht begonnen worden ist, auch im Fall einer nachträglichen Änderung bzw. Ergänzung des Antrages wegen absehbarer oder schon entstandener Mehrkosten Geltung beansprucht. Der Wortlaut der Nr. 5.2 VwV-GVFG geht von einem „Vorhaben“ aus. Hiermit ist, wie sich auch aus der Regelung in Nr. 1.1 und 1.2 der VV-LHO ergibt, das ursprüngliche Vorhaben in dem beantragten Umfang gemeint. Ausdrücklich geregelt ist daher lediglich, dass eine Zuwendung nur für ein Vorhaben bewilligt werden darf, mit dem vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides überhaupt noch nicht begonnen worden ist. Bereits dies spricht gegen die Annahme, mit „Vorhaben“ sei auch die „Erweiterung“ bzw. „Ergänzung“ des bisherigen Vorhabens, etwa aufgrund unvorhergesehener Schwierigkeiten oder notwendig gewordener Planänderungen gemeint. Auch die Tatsache, dass in Nr. 21.1 VwV-GVFG eine spezielle Regelung unter der Überschrift „Änderung des Förderungsantrags“ geschaffen wurde, die keinen Verweis auf Nr. 5.2 VwV-GVFG enthält, spricht gegen die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung, zumal in Nr. 21.3 - also noch unter der Überschrift „Änderung des Förderungsantrags“- nur auf Nr. 20 dieser Verwaltungsvorschrift verwiesen wird. Für die - auch von der Klägerin vertretene - Auslegung, bei Nr. 21.1 der VwV-GVFG handele es sich (nur) um eine Verfahrensvorschrift und nicht um eine erste (formale) Fördervoraussetzung, an die eine negative Sanktion geknüpft ist, spricht insbesondere auch, dass sich Nr. 21 der VwV-GVFG unter der Überschrift „III. Verfahren bei Vorhaben des öffentlichen Personennahverkehrs“ befindet. Hierdurch wird der Charakter dieser Bestimmung als Verfahrensvorschrift unterstrichen.
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Zwar sind die für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen Verwaltungsvorschriften grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979, a.a.O.). Die Entscheidung des Beklagten ist jedoch auch dann ermessensfehlerhaft, wenn man davon ausginge, dass der Wortlaut der Regelung in Nr. 21.1 VwV-GVFG auslegungs- und interpretationsfähig wäre und von der für die Bewilligung zuständigen Stelle generell in vergleichbaren Fällen im Sinne einer formalen Förderungsvoraussetzung ausgelegt wird. Denn auch diese Auslegung ist vom Gericht daraufhin zu überprüfen, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Zweckbestimmung liegt (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979, a.a.O.). Dies ist bei der vom Beklagten angenommenen und vom Verwaltungsgericht bestätigten Auslegung nicht der Fall.
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Zweck der Zuwendung nach dem GVFG ist, worauf die Klägerin zutreffend hinweist, die Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs, an der gerade im ländlichen Raum ein besonderes öffentliches Interesse besteht. Diesem öffentlichen Interesse widerspräche es, wenn ein gefördertes Vorhaben scheitern könnte, weil der Antragsteller möglicherweise aus finanziellen Gründen nicht in der Lage ist, ein begonnenes Vorhaben zum Abschluss zu bringen nur weil er - aus welchen Gründen auch immer - die unverzügliche Stellung des Ergänzungsantrags versäumt hat. Hiergegen lässt sich auch nicht einwenden, Zuwendungen zur Projektförderung dürften generell nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden sind (vgl. Nr. 1.2 der VV-LHO). Denn die generelle Übertragung dieser allgemeinen Bewilligungsvoraussetzung auf den Fall der Nachfinanzierung eines bereits bewilligten Vorhabens ist nicht sachgerecht und damit nicht erforderlich.
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Der diesem Förderverbot zu Grunde liegende Gedanke, d.h. zu verhindern, dass durch vollendete Tatsachen und die dadurch geschaffene „normative Kraft des Faktischen“ die Bewilligungsbehörde unter Zugzwang gesetzt wird, trifft für den Fall der Nachfinanzierung nicht in gleichem Maße zu. Richtig ist zwar, dass aus diesem Grund regelmäßig die Förderung eines bereits begonnenen Vorhabens ausscheidet, da andernfalls der Zuwendungsgeber auf Ziele, auf den Aufwand und Zeitplan sowie ggf. auf alternative Lösungsmöglichkeiten keinen Einfluss mehr nehmen kann. Jedoch greifen diese Argumente bei einer erforderlichen Kostenüberschreitung nicht durch. Eine Präjudizierung des Zuwendungsgebers durch einen vorzeitigen Maßnahmebeginn ist in diesem Fall nicht zu befürchten, da der notwendige und damit zuschussfähige Aufwand weitgehend festgelegt ist. Der Förderungsgeber hat sich mit dem Projekt bereits umfassend auseinandergesetzt und die grundsätzliche Förderungsfähigkeit bejaht. Auch der Einwand des Beklagten, die Bewilligungsbehörde könne nur bei einer unverzüglichen Stellung des Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags beurteilen, ob die Gesamtkosten des Vorhabens mit der Änderung zu hoch werden, rechtfertigt nicht die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung. Denn auch diese Annahme hindert den Förderungsnehmer nicht, unmittelbar nach der unverzüglichen Stellung des Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags entsprechende Aufträge zu vergeben und mit den kostenerhöhenden Baumaßnahmen zu beginnen. Eine Verpflichtung, vor dem Beginn der Maßnahme die Entscheidung der Bewilligungsbehörde bzw. die Ermächtigung zum vorzeitigen Baubeginn einzuholen, wie sie in Nr. 1.2 (1.2.2) VV-LHO und Nr. 5.2 VwV-GVFG für den Beginn eines Vorhabens vorgesehen ist, besteht nämlich für kostenerhöhende Änderungen auch nach der vom Beklagten vertretenen Auslegung der VwV-GVFG nicht. Zudem kann die Begrenzung der Kosten auf einen Förderhöchstbetrag sachgerecht auch bei verspäteter Antragstellung im Rahmen der Ermessenserwägungen vorgenommen werden.
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Zwar weist der Beklagte zutreffend darauf hin, dass die Notwendigkeit der kostenerhöhenden Änderungen bei verspäteter Antragstellung nicht mehr in gleichem Maße von der Bewilligungsbehörde überprüft werden kann. Dies erfordert jedoch nicht die Annahme eines Förderverbots für verspätet gestellte Änderungs- bzw. Ergänzungsanträge, vielmehr kann dieser Umstand ebenfalls im Rahmen der Ermessenserwägungen ausreichend berücksichtigt werden. Denn dem Zweck der möglichst zeitnahen Möglichkeit einer Überprüfung des Antrags kann in gleicher Weise dadurch Rechnung getragen werden, dass dem Förderungsnehmer dann die Beweislast für die Notwendigkeit der Änderung obliegt, wenn die Überprüfung sonst wegen einer verspäteten Antragstellung scheitern würde.
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Die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung berücksichtigt zudem nicht, dass die Interessenlage des Begünstigten eine andere ist als die desjenigen, der mit einem Vorhaben überhaupt beginnt, ohne einen Zuwendungsbescheid erhalten zu haben. Letzterer ist nicht schutzwürdig, da er, ohne irgendeine Rechtsposition erlangt zu haben, mit dem Vorhaben beginnt. Der Antragsteller, der (wenn auch verspätet) einen Änderungs- oder Ergänzungsantrag stellt, hat dagegen zumindest in Form des (nicht angegriffenen Teils des) Bewilligungsbescheids eine verfestigte Rechtsposition, auf die er vertrauen darf und aufgrund derer er mit dem Vorhaben begonnen hat. Im Regelfall wird er von dem Vorhaben nach schon teilweiser Fertigstellung auch keinen Abstand mehr nehmen können. Auch kann in diesen Fällen nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, die Finanzierung sei dem Antragsteller zumutbar, weil er auch ohne Förderung seine Absicht zum Bau des Vorhabens zum Ausdruck gebracht hat, weshalb er keiner Zuwendung bedürfe. Denn die generelle Förderbedürftigkeit wurde beim Vorhaben der Klägerin bereits durch den Beklagten bejaht, diese ist für die Mehraufwendungen auch nicht allein durch die verspätete Antragstellung entfallen. Vielmehr war die Klägerin verpflichtet, das Vorhaben - ggf. auch mit erforderlichen Änderungen - fertig zu stellen, um sich nicht der Gefahr eines Widerrufs des Zuwendungsbescheids und dem Verlust seines eingesetzten Kapitals ausgesetzt zu sehen. Diesen Besonderheiten wird die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung bei nicht unverzüglicher Antragstellung nicht gerecht. Sie entspricht weder dem Zweck der allgemeinen Bewilligungsvoraussetzungen noch ist die Annahme einer solchen formalen Fördervoraussetzung - wie dargelegt - erforderlich. Inwieweit über die bereits bewilligten Fördermittel hinaus eine weitergehende Förderungsfähigkeit gegeben ist, richtet sich vielmehr nach den einschlägigen Nachfinanzierungstatbeständen und steht darüber hinaus im Ermessen der Bewilligungsbehörde. Von diesem Ermessen muss die Bewilligungsbehörde Gebrauch machen, um dem Gebot der Verhältnismäßigkeit gerecht zu werden. Hierbei bleibt es ihr jedoch unbenommen, die verspätete Antragstellung im Rahmen der Ermessenserwägungen zu berücksichtigen. Ohne eine abschließende Prüfung der Nachfinanzierungstatbestände und ohne die im vorliegenden Einzelfall gebotene Ermessenserwägungen ist die Entscheidung des Beklagten rechtswidrig und verletzt diese in ihrem Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung.
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