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Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig. Sie ist auch überwiegend begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf die Beihilfegewährung in dem sich aus der Entscheidungsformel ergebenden Umfang; die Bescheide des LBV sind in diesem Umfang rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).
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Rechtsgrundlage des Beihilfeanspruchs (§ 101 Satz 3 Nr. 3 Halbs. 1 LBG i.V.m. § 1 Abs. 3 Satz 1 BVO) ist § 13 Abs. 1 BVO vom 28.07.1995 (GBl. S. 561). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, ist die Neufassung dieser Vorschrift durch die am 01.04.2003 in Kraft getretene Änderungsverordnung vom 20.02.2003 (GBl. S. 125), die bei Aufwendungen, welche innerhalb der Europäischen Gemeinschaft entstanden sind, einen Kostenvergleich außer bei regelmäßiger Benachteiligung von Gebietsfremden nicht mehr erfordert und somit eine Beschränkung auf die Inlandskosten generell nicht mehr vorsieht, für die dem Kläger 2002 entstandenen Kosten nicht einschlägig, denn nach Art. 2 Abs. 3 Satz 1 der Änderungsverordnung sind auf die vor ihrem Inkrafttreten entstandenen Aufwendungen die bis dahin geltenden Vorschriften anzuwenden.
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Der Kläger kann jedoch eine Beihilfe für seine im Ausland entstandenen Krankheitskosten aufgrund von § 13 Abs. 2 Nr. 3 2. Alt. BVO i.d.F. der am 01.01.2002 in Kraft getretenen Änderungsverordnung vom 29.10.2001 (GBl. S. 622) beanspruchen. Danach sind Auslandsaufwendungen nach § 13 Abs. 1 BVO ohne Beschränkung auf die Inlandskosten beihilfefähig, wenn sie 1.000 Euro nicht übersteigen (1. Alt.) oder wenn bei Aufenthalt in der Nähe der Grenze aus akutem Anlass das nächstgelegene Krankenhaus aufgesucht werden muss (2. Alt.).
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Der erkennende Senat teilt nicht die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, als grenznah i.S. von § 13 Abs. 2 Nr. 3 2. Alt. BVO könne nur ein Aufenthalt diesseits der Bundesgrenze, also auf deutschem Hoheitsgebiet angesehen werden. Diese Auslegung findet im Wortlaut der Regelung keinen Ausdruck, denn nach allgemeinem Sprachgebrauch befindet sich in Grenznähe auch, wer sich auf ihrer ausländischen Seite aufhält. Die vom Verwaltungsgericht in Anspruch genommene Befugnis zur Korrektur des Wortlauts einer Vorschrift steht dem Gericht nur in engen Grenzen zu. Sie ist u.a. dann gegeben, wenn die Beschränkung des Wortsinns einer gesetzlichen Regelung aufgrund des vom Normgeber verfolgten Regelungszwecks geboten ist, die Vorschrift also nach ihrem Wortlaut Sachverhalte in ihren Anwendungsbereich aufnimmt, die sie nach ihrem Regelungszweck oder dem Sinnzusammenhang der Rechtsnorm nicht erfassen soll. In einem solchen Fall liegt eine verdeckte Regelungslücke vor, und die nach ihrem Wortlaut zu weit gefasste Vorschrift ist im Wege einer teleologischen Reduktion durch Hinzufügung der gebotenen Einschränkung auf den ihr nach Sinn und Zweck zukommenden Anwendungsbereich zurückzuführen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.2000, BVerwGE 111, 255, 257 unter Bezugnahme auf das Urteil vom 27.06.1995, DVBl. 1995, 1308, 1309). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Der Zweck der Gewährung von Beihilfe und der Grundgedanke des § 13 Abs. 2 Nr. 3 2. Alt. BVO erfordern die Einschränkung auf den diesseitigen Aufenthalt nicht.
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Mit der Beihilfe gewährt der Dienstherr dem Beamten und den sonstigen Beihilfeberechtigten in Erfüllung seiner Fürsorgepflicht (§ 98 LBG) finanzielle Hilfen in Krankheitsfällen, soweit sie derartige Aufwendungen nicht durch eine zumutbare Eigenvorsorge absichern können. Ihm steht bei der Konkretisierung der Fürsorgepflicht ein Ermessen zu. Dabei darf er typisieren und pauschalieren sowie von einem ergänzenden Charakter der Beihilfe ausgehen. Der Beklagte differenziert in zulässiger Weise zwischen krankheitsbedingten Aufwendungen im Inland und im Ausland, und es obliegt dabei der Risikoeinschätzung und Initiative der Beihilfeberechtigten, ob und inwieweit sie die vom Gesetz vorausgesetzte zumutbare Eigenbelastung (§ 101 Satz 3 Nr. 4 Satz 2 Halbs. 2 LBG) durch Abschluss einer Versicherung abdecken; auch dies ist dem Dienstherrn gestattet (vgl. Urteil des Senats vom 21.07.2004 - 4 S 2068/02 -, ESVGH 55, 42 m.w.N.). Dabei besteht die Beschränkung nicht darin, dass ausschließlich Inlandsaufwendungen als beihilfefähig zugelassen sind, sondern lediglich darin, dass Auslandsaufwendungen nur in der gegebenenfalls geringeren Höhe entsprechender Inlandsaufwendungen anerkennungsfähig sind. Eine solche Beschränkung ist aber weder zwingend noch lückenlos verwirklicht, denn es widerspricht zweifellos nicht dem Zweck der Beihilfe, wenn der Dienstherr seine Fürsorge allgemein - wie bei Aufwendungen bis 1.000 EUR oder seit 01.04.2003 bei Behandlungen in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft - oder für bestimmte Fallgruppen auch auf solche Auslandskosten erstreckt, die im Einzelfall höher sein können, und er hat in § 13 BVO seine Fürsorge noch für eine ganze Reihe anderer Fallgestaltungen über das Inlandskostenprinzip hinaus ausgedehnt. In dieser Weise begünstigt er auch gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 3 2. Alt. BVO Beihilfeberechtigte, die bei einem während eines Aufenthalts in Grenznähe auftretenden Notfall ein Krankenhaus aufsuchen müssen. Die Besonderheit dieser Fallgruppe liegt - ähnlich der der Beihilfeberechtigten, die während einer Auslandsdienstreise erkranken und an Ort und Stelle behandelt werden müssen (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 BVO) - darin, dass die Behandlung im Ausland nicht aufschiebbar ist; Voraussetzung der Befreiung von der Eigenvorsorge ist, dass jeweils die unverzügliche medizinische Versorgung unvorhersehbar und dringlich ist, und das Privilegierungsmotiv ist demnach, dass dem Beihilfeberechtigten die Verweisung auf die Inanspruchnahme einer Inlandsbehandlung in wirtschaftlicher Hinsicht nicht zugemutet werden soll. Es ist kein Grund ersichtlich, der gebieten würde, diese Privilegierung für den Fall der grenznahen Notfälle nur bei Inlands- und nicht auch bei Auslandsaufenthalten gelten zu lassen. Der Verordnungsgeber hat einen Wortlaut gewählt, der diese Differenzierung nicht ausspricht und die vom Verwaltungsgericht allein für sachgerecht gehaltene Abgrenzung der Risikosphären gerade nicht erkennbar festlegt, obwohl eine ausdrückliche Normierung bei entsprechendem Regelungswillen nahe läge und sich unschwer zum Ausdruck bringen ließe; dass sie nicht gewollt ist, wird auch durch den Umstand bekräftigt, dass das für den Erlass der Beihilfeverordnung federführende Finanzministerium Kosten für Notfälle sowohl diesseits als auch jenseits der Grenze für voll beihilfefähig hält (Verwaltungsvorschrift des Finanzministerium vom 23.04.1996, GABl. S. 371, geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 07.12.2001, GABl. 2002 S. 7, zu § 13 Abs. 2 Nr. 1). Diese Auslegung des Begriffs der Grenznähe führt auch nicht zu der vom Verwaltungsgericht angeführten willkürlichen Ungleichbehandlung bei der Inanspruchnahme desselben ausländischen Krankenhauses durch Beihilfeberechtigte, bei denen sich die Notwendigkeit der Krankenversorgung jenseits der Grenze und in Grenznähe ergibt, einerseits sowie durch diejenigen, bei denen die Notwendigkeit diesseits der Grenze, aber nicht in Grenznähe auftritt, andererseits, denn dabei geht es nicht um die unterschiedliche Regelung wesentlich gleicher, sondern wesentlich unterschiedlicher Sachverhalte, bei der dem Normgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zusteht. Praktikabilitätsüberlegungen streiten schon deshalb nicht für die entgegengesetzte Auslegung, weil die Problematik, welcher akute Anlass noch in Grenznähe und welcher außerhalb auftritt, nur für den hier zu entscheidenden Streitfall, nicht aber für gleich gelagerte Inlandsfälle gelöst wäre; der Auffassung, bei Inlandsfällen richte sich die Grenznähe allein nach der Erreichbarkeit eines Krankenhauses aufgrund medizinischer Indikation, kann nicht beigepflichtet werden, weil sie das Tatbestandsmerkmal der Grenznähe leer laufen ließe.
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Der Kläger erfüllt ferner die Voraussetzung, dass der akute Anlass i.S. von § 13 Abs. 2 Nr. 3 2. Alt. BVO seiner Entfernung nach in Grenznähe aufgetreten ist. Der Wortlaut der Vorschrift besagt über die Kriterien dieses Merkmals nichts. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht den vom Beklagten aufgrund der Verwaltungsvorschrift vom 23.04.1996 angewandten Maßstab dafür, wie weit die Grenznähe auf ausländischem Staatsgebiet reicht, als sachfremd beurteilt, weil er an die in gänzlich anderem Zusammenhang stehende reisekostenrechtliche Regelung des § 20 Abs. 1 Satz 2 Landesreisekostengesetz anknüpft, was auch für ähnliche Regelungen ohne Bezug zum Beihilferecht gelten muss, und in anderen Vorschriften der Beihilfeverordnung ebenfalls keine Auslegungshilfe gesehen; beim LBV selbst besteht Rechtsunsicherheit, denn es hält eine gerichtliche Klärung der Definition der Grenznähe für erforderlich (Aktenvermerk vom 02.05.2003, Widerspruchsakte S. 8). Soweit ersichtlich hat sich die Rechtsprechung zu den Beihilfevorschriften von Bund und Ländern, soweit sie überhaupt vergleichbare, d.h. auf den jenseitigen grenznahen (schlichten) Aufenthalt anwendbare Regelungen enthalten, bisher nicht geäußert. Auch die dortige Verwaltungspraxis gibt keinen Aufschluss; eine Konkretisierung, nämlich auf 30 Kilometer Fahrstrecke, enthält allein die Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der Beihilfenverordnung für Rheinland-Pfalz, allerdings bezogen auf die diesseitige Grenznähe, und ist daher nicht hilfreich (Verwaltungsvorschrift i.d.F. vom 02.10.2001, zu § 7 Nrn. 8.5.1 und 8.5.2, abgedruckt in Schröder/Beckmann/Weber, Beihilfevorschriften des Bundes und der Länder, Band III Anhang 19). Demnach muss § 13 Abs. 2 Nr. 3 2. Alt. BVO aus sich heraus nach seinem Sinn und Zweck ausgelegt werden. Wie ausgeführt, befreit die Vorschrift von der Obliegenheit zur Eigenvorsorge für dringliche, im Ausland eintretende Krankenhausbehandlungen; ergänzt wird sie durch die Regelung in § 13 Abs. 2 Nr. 3 1. Alt. BVO, dass Behandlungskosten allgemein, also ohne Rücksicht darauf, ob sie in Grenznähe und in einem Krankenhaus angefallen sind oder nicht, bis zum Betrag von 1.000 EUR ohne Kostenvergleich beihilfefähig sind. Damit wird zugleich der räumliche Bereich, innerhalb dessen sich der Dienstherr an dabei entstehenden Krankheitskosten in vollem Umfang beteiligt, auf ausländisches Gebiet ausgedehnt und in demselben Maß die Warnfunktion relativiert, die von § 13 Abs. 1 BVO ausgeht, und es wird jedem Beihilfeberechtigten die Gewähr gegeben, dass eine private Absicherung nicht beispielsweise für jeden Ausflug, jeden Einkauf oder jeden Erholungsaufenthalt im Ausland, sondern nur für diejenigen Fälle empfehlenswert ist, in denen bei nötig werdender medizinischer Behandlung hohe Kosten anfallen und er deutsches Staatsgebiet nicht mehr rechtzeitig erreichen kann. In Zeiten offener oder jedenfalls durchlässiger Grenzen zu allen Nachbarstaaten und angesichts der durch die Massenmotorisierung ermöglichten grenzüberschreitenden Mobilität der Menschen kann auch der beihilferechtliche Begriff der Grenznähe nicht eng verstanden werden. Er meint daher die Erreichbarkeit des Inlands auch mit dem Kraftfahrzeug, und die Grenznähe endet entgegen der Auffassung des Beklagten auch nicht bei einer Entfernung von 40 Straßenkilometern, sondern umfasst das Grenzgebiet jedenfalls so weit, wie man, wenn sich eine nicht notfallbedingte Behandlungsnotwendigkeit abzeichnet, problemlos wieder in Deutschland eintreffen kann. Nach dem vom Kläger vorgelegten Tiscover Routenplaner (VG-Akte S. 25 - 27), dessen Ergebnisse vom Beklagten nicht in Zweifel gezogen worden sind, beträgt die Fahrtzeit von Damüls bis zum Grenzübergang Aach im Allgäu 1:02 Stunden (46 km) und bis zum Grenzübergang bei Balderschwang 1:06 Stunden (46 km). Andere im Internet frei zugängliche Routenplaner kommen zu teils noch erheblich niedrigeren Zeiten (Viamichelin [www.viamichelin.de]: 0:48 Stunden [53 km] und 0:49 Stunden [53 km]; Opel Route Planer
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| [www.dealers.globalbuypower.com] |
| : 0:39 Stunden [52 km] und 0:42 Stunden [52 km]; Routenplaner 24 [www.routenplaner24.de]): 0:49 Stunden [54 km] und 0:51 Stunden [56 km]), während ein anderer, allerdings unter der Option „wirtschaftlicher“ und daher gemächlicher Fahrweise leicht über einer Stunde liegt (Reiseplanung.de [www.reiseplanung.de]: 1:07 Stunden [53 km] und 1:18 Stunden [53 km]). Es kann daher festgestellt werden, dass der Kläger, wäre der Unfall nicht geschehen, damit hätte rechnen dürfen, mit dem Kraftfahrzeug ohne Schwierigkeiten nicht länger als etwa eine Stunde für die Wiedereinreise nach Deutschland zu benötigen; jedenfalls unter diesen Umständen hielt er sich noch in Grenznähe i.S. von § 13 Abs. 2 Nr. 3 2. Alt. BVO auf. |
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Die Anwendbarkeit von § 13 Abs. 2 Nr. 3 2. Alt. BVO hat lediglich zur Rechtsfolge, dass der nach § 13 Abs. 1 BVO vorgesehene Kostenvergleich nicht durchgeführt wird, es bleibt dagegen bei der Regelung, dass als beihilfefähig nur Aufwendungen nach § 6, § 7 Abs. 1 Nr. 1 und §§ 9 bis 12 BVO anerkannt werden können und diese auch nur „insoweit“, also ihrer Art nach (so Urteil des Senats vom 18.01.1983 - 4 S 348/82 -, ZBR 1984, 316), wie sie in Deutschland entstanden und beihilfefähig gewesen wären; in diesem Katalog sind Krankenhauskosten zwar nicht enthalten, sie werden jedoch von § 13 Abs. 2 Nr. 3 2. Alt. BVO erfasst.
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Für den Umfang der beihilfefähigen Aufwendungen gilt daher Folgendes: Im Beihilfebescheid vom 25.09.02 hat das LBV Aufwendungen für ärztliche Leistungen, die im Landeskrankenhaus Feldkirch erbracht worden sind (Rechnungen vom 20. und 23.09.2002), in Höhe von (3.564,60 + 7.114,03 =) 10.678,63 EUR in Anwendung von § 6a GOÄ nur zu 75 v.H. anerkannt. Dieser Abzug wäre nur bei zulässigem Kostenvergleich gerechtfertigt, der vorschreibt, die im Ausland angefallenen Leistungen nach dem im Inland geltenden System ungeachtet eines etwaigen Systemunterschieds zwischen beiden Ländern abzurechnen (Urteil des Senats vom 21.07.2004, a.a.O.). Daraus folgt im Gegenschluss, dass die Beihilfestelle in Fällen wie dem des Klägers die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen so hinzunehmen hat, wie diese nach dem ausländischen Abrechnungssystem berechnet worden sind; ob ein Kostenvergleich gleichwohl, nämlich wegen etwaiger regelmäßiger Benachteiligung deutscher Patienten in Österreich (vgl. hierzu Schröder/Beckmann/Keu-fer/Hellstern, Beihilfevorschriften Baden-Württemberg, Anm. 1 Abs. 1a zu § 13 BVO) stattzufinden hat, ist mangels Anwendbarkeit dieser erst ab 01.04.2003 in Kraft getretenen Bestimmung auf den vorliegenden Streitfall nicht zu prüfen. Unstreitig ist, dass das Landeskrankenhaus Feldkirch die nächstgelegene Klinik i.S.v. § 13 Abs. 2 Nr. 3 2. Alt. BVO war. Da es sich bei den dort erbrachten ärztlichen Leistungen ihrer Art nach um solche nach § 6 Abs. 1 Nr. 6 BVO a.F. handelt, hätte das LBV die Summe der vollen Rechnungsbeträge als beihilfefähig anerkennen müssen. Die im Beihilfebescheid vom 30.10.2002 bezüglich der Rechnung des Landeskrankenhauses Feldkirch (vom 27.09.2002) über 183,14 EUR erfolgte Kürzung um 25 v.H. wegen § 6a GOÄ ist ebenfalls rechtswidrig, weshalb der Kläger Anspruch auf die ungekürzte Anerkennung hat. Im Beihilfebescheid vom 08.11.2002 hat das LBV von den in den Universitätskliniken Innsbruck entstandenen stationären Kosten über 21.438,00 EUR (Rechnung vom 14.10.2002) aufgrund Kostenvergleichs nur 15.075,34 EUR anerkannt. Ein Kostenvergleich ist hier ebenfalls unzulässig, auch wenn diese Klinik im Falle des Klägers nicht, wie § 13 Abs. 2 Nr. 3 2. Alt. BVO verlangt, die nächstgelegene war. Denn die Bestimmung ist nach ihrem oben genannten Zweck so zu verstehen - und ist vom LBV dementsprechend angewendet worden -, dass ihre Rechtsfolge sich auch auf Aufenthalte in Krankenhäusern erstreckt, an die der Beihilfeberechtigte von der aufnehmenden Krankenanstalt zur Weiterbehandlung überwiesen worden ist. Beihilfefähig ist daher der volle Rechnungsbetrag.
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Damit erweisen sich sämtliche vom LBV vorgenommenen Kürzungen der beihilfefähigen Aufwendungen als rechtswidrig mit der Folge, dass die Aufwendungen in ihrer Gesamthöhe von 58.560,55 EUR hätten anerkannt und dem Kläger bei seinem Bemessungssatz von 70 v.H. (§ 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BVO) eine Beihilfe von 40.992,39 EUR hätte gewährt werden müssen. Bewilligt wurden ihm 24.126,62 EUR, so dass er Anspruch auf die Festsetzung weiterer 16.865,77 EUR hat.
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Unbegründet ist die Berufung dagegen bezüglich der vom Kläger geltend gemachten Manipulationsgebühr von 72,50 EUR in der Rechnung der Universitätskliniken Innsbruck vom 14.10.2002. Insoweit hat das Verwaltungsgericht zu Recht auf das fehlende Verwaltungsverfahren hingewiesen, denn vor Erhebung der Verpflichtungsklage ist der begehrte Verwaltungsakt zunächst bei der Behörde zu beantragen (§§ 68 Abs. 2, 75 VwGO). Der Kläger räumt ein, dass dieser Rechnungsposten von seinem Beihilfeantrag vom 25.10.2002 nicht umfasst war. Beihilfe wird nur auf schriftlichen Antrag gewährt (§ 17 Abs. 1 BVO), weshalb seine Verpflichtungsklage insoweit unzulässig ist. Hieran ändert nichts, dass sich das LBV hinsichtlich eines anderen Rechnungspostens, nämlich einer Vorauszahlung des Klägers, die in der Rechnung vom 14.10.2002 angerechnet, aber in den Beihilfeantrag nicht einbezogen worden ist, hierauf nicht berufen, sondern sie als beihilfefähig berücksichtigt hat (ähnlich schon im Beihilfebescheid vom 17.10.2002 hinsichtlich der Arztkosten von 10.678,63 EUR in den Rechnungen des Landeskrankenhauses Feldkirch vom 20. und 23.09.2002). Denn anders als bei der Vorauszahlung, die der Rechnungssteller eindeutig auf die Behandlungskosten verrechnet hat, (und bei den Arztkosten) war für das LBV nicht erkennbar, dass eine Manipulationsgebühr überhaupt zu den beihilfefähigen Aufwendungen i.S. von § 6, § 7 Abs. 1 Nr. 1 und §§ 9 bis 12 BVO a.F. zählt; dieser Begriff, der der österreichischen Amtssprache angehört, hat die Bedeutung einer Bearbeitungsgebühr (Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache in 10 Bänden, aktualisierte Online-Ausgabe, Internetadresse: www.duden.de/duden-suche), deren Beihilfefähigkeit ihrer Art nach nicht offen zutage liegt. Es bestand daher für das LBV kein hinreichender Anlass, einen offenbaren Irrtum im Beihilfeantrag anzunehmen und ihn kraft der beamtenrechtlichen, auch Ruhestandsbeamte einschließenden Fürsorgepflicht (§ 98 LBG) in gleicher Weise wie bei der Vorauszahlung von Amts wegen zu korrigieren.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Das geringfügige Unterliegen des Klägers rechtfertigt keine Teilung der Kosten.
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Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren durch den Kläger war für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO), weil es ihm nach seinen persönlichen Verhältnissen und der Schwierigkeit der zugrunde liegenden tatsächlichen und rechtlichen Fragen nicht zugemutet werden konnte, das Vorverfahren allein zu betreiben (vgl. Eyermann/J. Schmidt, VwGO, 11. Aufl., § 162 RdNr. 13 m.w.N.).
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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Beschluss
vom 20. Februar 2006
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