/ Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 22. Nov. 2013 - 3 S 3356/11

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 22. Nov. 2013 - 3 S 3356/11

published on 22/11/2013 00:00

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Baugenehmigung

Bebauungsplan

Nutzungsuntersagung und -änderung

Sonstiges

Verwaltungsrecht

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Teilfortschreibung des für sie geltenden Regionalplans des Antragsgegners hinsichtlich des Kapitels zum Einzelhandel.

Die Antragstellerin ist eine Stadt mit rund 21.000 Einwohnern und nach dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg (LEP 2002) und dem Regionalplan des Antragsgegners als Mittelzentrum ausgewiesen. Die Einwohnerzahl des ihr zugeordneten Verflechtungsbereichs beträgt rund 40.000 Einwohner. Sie bringt vor, auf Grund topografischer Besonderheiten über eine sehr kompakte Siedlungsstruktur mit nur noch wenigen Freiflächen zu verfügen. Eine von ihr in Auftrag gegebene Einzelhandelsuntersuchung sei im Jahr 2007 zum Ergebnis gekommen, dass sie nicht in der Lage sei, ihrer Versorgungsfunktion für sich selbst und ihren Verflechtungsbereich gerecht zu werden. Versuche, durch Neuansiedlungen von Einzelhandelsbetrieben Abhilfe zu schaffen, seien meist am Widerstand einzelner Grundstückseigentümer in ihrer Kernstadt gescheitert. Deswegen könne die gebotene künftige Behebung der bestehenden Unterversorgung nur über die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten mit zentrenrelevanten Sortimenten in lediglich teilintegrierten Lagen gelingen.

Der Landesentwicklungsplan 2002 legt in seinem Kapitel „3.3 Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen“ Ziele der Raumordnung zu Standorten für Einzelhandelsgroßprojekte unter anderem wie folgt fest:

„3.3.7 Z
Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sollen sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen; …

3.3.7.2 Z
Einzelhandelsgroßprojekte dürfen weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihre Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Einzelhandelsgroßprojekte sollen vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Für nicht zentrenrelevante Warensortimente kommen auch städtebauliche Randlagen in Frage.“

Der Regionalplan des Antragsgegners aus dem Jahr 1995 legt in seinem Plansatz 2.6.9 (Z) den Einzelhandel betreffend u.a. fest:

„Die Einzelhandelsdienstleistungen durch Einkaufszentren, durch großflächige Einzelhandelsbetriebe und andere großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher sollen von den Ober-, Mittel- und Unterzentren aus erfolgen. Diese Einrichtungen sollen städtebaulich und verkehrlich integriert in den Siedlungsbereichen der Zentralen Orte zugelassen werden …“

Nach Auffassung des Antragsgegners waren in den Jahren nach 1995 in der Region Entwicklungstendenzen zu beobachten, die eine verbraucher- und wohngebietsnahe Versorgung der Bevölkerung mit Gütern des täglichen Bedarfs gefährdeten. Es sei zur Ausweisung und Errichtung von Einzelhandelsbetrieben mit umfangreichen Parkplatzangeboten und Verkaufsflächengrößen an nicht zentralen autoaffinen Standorten („Grüne Wiese“) gekommen. Das habe in Verbindung mit dem sich verändernden Verbraucherverhalten zu einer Verschiebung der Einkaufsschwerpunkte und einem schleichenden Bedeutungsverlust der Innenstädte als Handels- und Versorgungszentren sowie zu einem Anstieg des über den motorisierten Individualverkehr abgewickelten Einkaufsverkehrs und der Umweltbelastungen geführt. Plansatz 2.6.9 (Z) bisheriger Fassung habe somit seinen Zweck nicht hinreichend zu erfüllen vermocht; konkretere Festlegungen seien erforderlich.

Daher beschloss der Planungsausschuss des Antragsgegners im September 2009, eine Änderung des Plansatzes 2.6.9 (Z) im Wege einer Teilfortschreibung einzuleiten. Wesentliches Ziel der Fortschreibung sei die gebietsscharfe Darstellung von Vorrang- und Ausschlussflächen für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte in der Raumnutzungskarte.

In der Raumnutzungskarte des ersten Entwurfs zur Teilfortschreibung vom 24.9.2009 war für die Gemarkung der Antragstellerin nur ein Vorranggebiet für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte (in der Innenstadt) dargestellt. Die Antragstellerin brachte mit Schreiben vom 17.12.2009 umfangreiche Einwendungen vor und regte an, Vorranggebiete auf ihrer Gemarkung in erheblich größerem Umfang darzustellen. Daraufhin kam es zu einem Gespräch zwischen Antragstellerin und Antragsgegner am 12.3.2010, in dem der Antragsgegner argumentierte, ein Großteil der von der Antragstellerin als Vorranggebiete gewünschten Areale entspreche nicht den Anforderungen des Landesentwicklungsplans an „städtebaulich integrierte Lagen“. Die Antragstellerin erhielt Gelegenheit zu ergänzendem Vortrag. Dem kam sie mit Anwaltsschriftsatz vom 23.3.2010 nach und legte im Wesentlichen dar, bei den weiteren von ihr als Vorranggebieten gewünschten Arealen handele es sich zumindest um relativ gut integrierte Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte.

Diesem Vorbringen trug der Antragsgegner nur insoweit Rechnung, als er in der Raumnutzungskarte des zweiten Entwurfs einer Teilfortschreibung vom 29.4.2010 das in der Innenstadt vorgesehene Vorranggebiet erweiterte und ein zusätzliches Vorranggebiet für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte im Teilort K. darstellte. Die Aufnahme der übrigen drei von der Antragstellerin vorgeschlagenen Vorranggebiete in die Raumnutzungskarte lehnte er unter Verweis auf ihre städtebauliche Randlage im Sinne des Landesentwicklungsplans ab. Mit Anwaltsschriftsatz vom 16.6.2010 wiederholte und vertiefte die Antragstellerin ihre Einwendungen.

Am 16.7.2010 beschloss die Verbandsversammlung des Antragsgegners die Teilfortschreibung unter Auseinandersetzung mit den Einwendungen der Antragstellerin als Satzung. Das Wirtschaftsministerium erklärte die Teilfortschreibung mit Genehmigung vom 18.1.2011 für verbindlich. Die Genehmigung wurde am 28.1.2011 öffentlich bekannt gemacht. Damit trat folgende Fassung von Plansatz 2.6.9 in Kraft:

„2.6.9 Einzelhandelsgroßprojekte

2.6.9.1 (G) Gewährleistung einer verbrauchernahen Versorgung

Um eine verbrauchernahe Versorgung in der gesamten Region zu gewährleisten, sollen im Rahmen der kommunalen Bauleitplanung integrierte und wohngebietsnahe Standorte für die Ausweisung, Errichtung und Erweiterung von Einzelhandelsbetrieben herangezogen werden. Dabei soll insbesondere den Bedürfnissen von Behinderten, Familien mit Kindern und Senioren angemessen Rechnung getragen und auf eine gute Anbindung mit öffentlichen Verkehrsmitteln, Fußgänger- und Fahrradverkehr hingewirkt werden.

2.6.9.2 (Z) 1 Konzentrationsgebot

Die Ausweisung, Errichtung und Erweiterung von Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben (Einzelhandelsgroßprojekte) ist in der Regel nur in den Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig.

(Z) 2 Abweichend hiervon kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Einstufung in Betracht, wenn dies zur Sicherung der Grundversorgung erforderlich ist und von den Einzelhandelsgroßprojekten keine überörtlichen Auswirkungen zu erwarten sind. Die Plansätze 2.6.9.3 bis 2.6.9.5 gelten entsprechend.
…

2.6.9.5 (N) Integrationsgebot

Einzelhandelsgroßprojekte sollen vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Für nicht-zentrenrelevante Warensortimente kommen auch städtebauliche Randlagen in Frage.

2.6.9.6 (Z) 1 Vorranggebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Sortimenten sind nur in den in der Raumnutzungskarte dargestellten Vorranggebieten für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte auszuweisen, zu errichten und zu erweitern. In den Vorranggebieten für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte sind andere mit der vorrangigen unvereinbare raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen. Außerhalb dieser Vorranggebiete ist die Ausweisung und Errichtung von Einzelhandelsgroßprojekten mit zentrenrelevanten Sortimenten ausgeschlossen (Ausschlussgebiet für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte). Ausnahmsweise sind bestandsorientierte Erweiterungen zulässig, sofern sie entsprechend der Plansätze 2.6.9.2 bis 2.6.9.4 regionalplanerisch verträglich sind.

(Z) 2

Zentrenrelevante Randsortimente sind in den Ausschlussgebieten für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte auf die Verkaufsflächengröße zu begrenzen, die der Schwelle zur Großflächigkeit entspricht. Die Verkaufsfläche für zentrenrelevante Randsortimente hat sich der Verkaufsfläche des Hauptsortiments unterzuordnen...“

Die Antragstellerin hat am 19.12.2011 ein Normenkontrollverfahren eingeleitet mit dem Begehren, Plansatz 2.6.9.6 (Z) der Teilfortschreibung für unwirksam zu erklären. Mit Schriftsatz vom 29.3.2012 hat sie den Normenkontrollantrag begründet.

Die Antragstellerin macht geltend, Plansatz 2.6.9.6 (Z) 1 sei mit höherrangigem Recht unvereinbar und abwägungsfehlerhaft zustande gekommen. Durch die in diesem Plansatz vorgesehene Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte komme es in der Raumnutzungskarte zu gebietsscharfen Darstellungen. Damit überschreite der Antragsgegner seine ihm durch das Landesrecht eingeräumte Befugnis. Denn wenn der Landesgesetzgeber die Regionalverbände zu gebietsscharfen Festlegungen ermächtigen wolle, verwende er im Landesplanungsgesetz den Begriff „Gebiete“ (wie in den Nummern 7 bis 10 des § 11 Abs. 3 Satz 2 LplG). Bei der Ermächtigung zur Festlegung hinsichtlich Einzelhandelsprojekten in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG benutze er jedoch nur den Begriff „Standorte“. Damit seien diesbezügliche gebietsscharfe Regelungen alleine der Bauleitplanung vorbehalten, zumal sie ohnehin zum „Bodenrecht“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Alt. 2 GG zählten, wie das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen entschieden habe. Denn letztlich nehme der Antragsgegner hier mit raumplanerischen Mitteln Sondergebietsausweisungen nach § 11 Abs. 3 BauNVO auf ihrer Gemarkung vor.

Durch die Ausgestaltung von Plansatz 2.6.9.6 (Z) 1 Sätze 1 und 3 als Muss-Vorschriften ohne Ausnahmemöglichkeit missachte der Antragsgegner die zwingenden Vorgaben des Landesentwicklungsplans, da dessen korrespondierender Plansatz zum Integrationsgebot 3.3.7.2 (Z) Satz 2 lediglich als Sollvorschrift ausgestaltet sei.

Jedenfalls werde aber durch die Festlegungen von Vorrang- und Ausschlussgebieten unverhältnismäßig in ihre gemeindliche Planungshoheit eingegriffen. Denn solche Festlegungen dürften nur getroffen werden, wenn und soweit sie für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich seien. Daran fehle es hier aus unterschiedlichen Gründen. Den Festlegungen des Antragsgegners mangele es bereits an der erforderlichen Regionalbedeutsamkeit. Diese könne nicht damit begründet werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte schon nach der Definition in der Begründung zur Teilfortschreibung stets überörtliche Auswirkungen hätten. Auch die weitere Begründung, Ziel des angefochtenen Plansatzes sei die Stärkung der örtlichen Versorgungskerne, verfange nicht, weil die Verfolgung dieses Ziels eine Aufgabe der örtlichen Bauleitplanung sei. Die behauptete Verkehrsminderung trete allenfalls auf ihrem Gebiet und damit allenfalls örtlich ein. Die konkret erfolgte Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten auf ihrer Gemarkung führe dazu, dass sie kein einziges zentrenrelevantes Einzelhandelsgroßprojekt realisieren könne. Denn Versuche in den letzten Jahren hätten gezeigt, dass die Eigentumszersplitterung und der Egoismus einzelner Grundeigentümer in ihrer Innenstadt zu groß seien, um dort ein zentrenrelevantes Einzelhandelsgroßprojekt verwirklichen zu können. Die derzeit einzige größere Brachfläche liege im Ausschlussgebiet. Da der Antragsgegner davon ausgehe, dass es zur Realisierung eines Einzelhandelsgroßprojekts des Einsatzes von Instrumenten des Baugesetzbuchs (Umlegung, Sanierungs- oder Entwicklungsgebiet) bedürfe, sei die Intensität des Eingriffs in private Rechte besonders hoch und seien die Festlegungen deswegen unangemessen.

Der Antragsgegner habe es in zu beanstandender Weise unterlassen, vor seiner Abwägung die Eignung der von ihm festgelegten Vorranggebiete auf ihrer Gemarkung zur Ansiedelung von Einzelhandelsbetrieben ausreichend zu untersuchen. Ebenso sei eine Untersuchung der Versorgungssituation auf ihrem Gebiet unterblieben. Diese Ermittlungsfehler könnten nicht unbeachtlich geworden sei. Denn sie habe den Antragsgegner auf diese Defizite schon im Aufstellungsverfahren hingewiesen und die Fehler seien so schwerwiegend, dass sie als Fehler im Abwägungsergebnis ausgelegt werden müssten.

Die Antragstellerin beantragt,

Plansatz 2.6.9.6 (Z) der Teilfortschreibung des Regionalplans 1995 des Regionalverbands Südlicher Oberrhein vom 16.7.2010 für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Er erwidert, der Landesgesetzgeber ermächtige die Regionalverbände im Landesplanungsgesetz zur Festlegung von Ausschlussgebieten auch für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte. Dass diese Bestimmungen verfassungswidrig seien, behaupte auch die Antragstellerin nicht. Somit könne es unter weiteren Voraussetzungen auch zu gebietsscharfen Festlegungen von Vorranggebieten kommen, die aber nicht schon alleine deswegen bodenrechtlicher Natur seien. Denn „Standorte“ im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG seien nicht nur Standorte im Gesamtraum, sondern auch gebietsscharfe Standorte innerhalb einer Gemeinde. Die angefochtenen Festlegungen nötigten die Antragstellerin auch nicht, in den festgelegten Vorranggebieten nur eine bestimmte Art von Vorhaben zuzulassen, so dass ihr schon deswegen ein genügender Planungsspielraum verbleibe.

Die Teilfortschreibung des Regionalplans beachte die Vorgaben in Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 des LEP 2002. Die Antragstellerin vermenge zur Begründung ihrer gegenteiligen Auffassung den Regelungsgehalt von Soll-Bestimmungen im Landesentwicklungsplan mit Bestimmungen, die eine Regel-Ausnahmestruktur aufwiesen. Dazu gehöre Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 des Landesentwicklungsplans nicht. Zudem könne atypischen Fällen über die Zulassung einer Zielabweichung Rechnung getragen werden.

Die Festlegung in Plansatz 2.6.9.6. (Z) 1 sei verhältnismäßig. Sie werde durch gewichtige überörtliche Interessen gerechtfertigt. Denn sie beträfen nur solche Einzelhandelsgroßprojekte, die nach der Definition in der Begründung der Teilfortschreibung überörtliche Auswirkungen hätten. Weiter diene die Teilfortschreibung der Stärkung der Versorgungskerne der Ober-, Mittel- und Unterzentren, die definitionsgemäß auch der überörtlichen Versorgung des jeweiligen Verflechtungsbereichs mit Gütern des nichttäglichen Bedarfs dienten. Damit werde eine Stadt der kurzen Wege gefördert und Umweltbelastung durch Individualverkehr gemindert. Zweck der gebietsscharfen Festlegungen von Vorranggebieten sei es, das im Landesentwicklungsplan enthaltene Integrationsgebot räumlich zu verfeinern und durch eine bessere Bestimmbarkeit auch vollzugsfähig zu machen.

Die Rüge unzureichender Ermittlung der Eignung der festgelegten Vorranggebiete auf ihrer Gemarkung zur Aufnahme von zentrenrelevanten Einzelhandelsgroßprojekten sei mangels rechtzeitiger Geltendmachung unbeachtlich. Im Übrigen liege ein dahingehender Ermittlungsfehler auch nicht vor, da der Hinweis der Antragstellerin auf die mangelnde Eignung der Flächen zu pauschal sei. Durch den Einsatz der Instrumente des Baugesetzbuchs sei eine Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten möglich, insbesondere innerhalb des Zeithorizonts von 15 Jahren, für den ein Regionalplan üblicherweise gelte.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten und den Inhalt der dem Gericht vorliegenden Akten des Antragsgegners verwiesen.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist zulässig (I.), bleibt aber in der Sache ohne Erfolg (II.).

Der gegen einen Plansatz der als Satzung festgestellten (§ 12 Abs. 10 LplG) Teilfortschreibung des Regionalplans des Antragsgegners gerichtete Normenkontrollantrag ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO) und auch im Übrigen zulässig. Die Antragstellerin besitzt insbesondere die erforderliche Antragsbefugnis, da sie geltend machen kann, durch den angefochtenen Plansatz, der ein Ziel der Raumordnung festlegt, in ihrem Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 LVerf) verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwGO). Unabhängig davon ist sie als Behörde antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO), da sie den Plansatz gemäß § 1 Abs. 4 BauGB als die für die Bauleitplanung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB zuständige Behörde zu beachten hat. Die einjährige Antragsfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ist gewahrt. Auch kann der Antragstellerin das Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtung des Plansatzes der Teilfortschreibung nicht abgesprochen werden, obwohl sie bereits durch das Integrationsgebot in Plansatz 3.3.7.2 (Z) des Landesentwicklungsplans (LEP 2002) über § 1 Abs. 4 BauGB rechtlich gebunden und faktisch nicht unerheblich in ihrer Planungshoheit beschränkt ist. Denn sie macht geltend, dass die Festlegungen des angefochtenen Plansatzes über den Regelungsrahmen des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 hinausgingen und deshalb eine zusätzliche Einschränkung ihrer Planungshoheit bewirkten.

II.

Der zulässige Antrag bleibt ohne Erfolg. Für die gerichtliche Kontrolle ist die bei Erlass der Teilfortschreibung geltende Rechtslage maßgebend. Abzustellen ist deshalb auf das Raumordnungsgesetz vom 22.12.2008 (BGBl. I 2008, S. 2986) - ROG - (vgl. dessen Übergangsvorschrift § 28 Abs. 1 Satz 1) und ergänzend (§ 28 Abs. 3 ROG) auf das Landesplanungsgesetz in der Fassung vom 10.7.2003 (GBl. S. 385) - LplG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 4.5.2009 (GBl. S. 185, 193). Gemessen daran ist Plansatz 2.6.9.6 (Z) der Teilfortschreibung wirksam.

Verletzungen von Verfahrensvorschriften beim Zustandekommen der Teilfortschreibung werden von der Antragstellerin nicht gerügt; solche Verletzungen sind auch für den Senat nicht erkennbar.

Plansatz 2.6.9.6 (Z) der Teilfortschreibung steht entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch mit materiellrechtlichen Vorgaben im Einklang. Sein maßgeblicher erster Absatz legt als Ziel der Raumordnung in beschreibender Darstellung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 ROG, § 11 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 LplG) fest, dass die Ausweisung, Errichtung und Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten mit zentrenrelevantem Sortiment nur in Vorranggebieten zulässig und ansonsten (abgesehen von Erweiterungen) ausgeschlossen ist. Was unter einem Einzelhandelsgroßprojekt zu verstehen ist, ergibt sich aus der Definition in Plansatz 2.6.9.1 (Z); die zentrenrelevanten Sortimente sind in einer Liste in Anlage 1 zur Teilfortschreibung bestimmt. Die genannten Vorranggebiete werden im Kartenteil zur Teilfortschreibung im Maßstab 1:50.000 dargestellt und damit zeichnerisch festgelegt (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 ROG, § 11 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 LplG). Absatz 2 des angefochtenen Plansatzes ergänzt diese Festlegungen durch eine Regelung hinsichtlich zentrenrelevanter Randsortimente.

Die von der Antragstellerin beanstandeten Festlegungen des ersten Absatzes von Plansatz 2.6.9.6 (Z) sind entgegen ihrer Ansicht wirksam. Denn diese Festlegungen sind erforderlich im Sinne des § 11 Abs. 3 LplG (1.), überschreiten durch ihre konkret gewählte Festsetzungsschärfe den Ermächtigungsrahmen des Landesplanungsgesetzes nicht (2.), sind hinreichend bestimmbar (3.), missachten keine zwingenden Vorgaben des Landesentwicklungsplans (4.) und leiden an keinen beachtlichen Abwägungsfehlern (5.).

1. Die Festlegungen des Plansatzes 2.6.9.6 (Z) 1 sind erforderlich im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG, d.h. regionalbedeutsam (a) und nicht offensichtlich umsetzungsunfähig (b).

a) Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG ist die Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten für Einzelhandelsgroßprojekte - wie jede sonstige regionalplanerische Festlegung - nur zulässig, soweit sie für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur in der Region erforderlich und damit als regionalbedeutsam anzusehen ist. Die Antragstellerin meint, der mit dem angefochtenen Plansatz bezweckte Erhalt zentraler Versorgungsbereiche betreffe eine auf ihr Gebiet beschränkte Entwicklung mit nur örtlicher Wirkung und könne deswegen nicht regionalbedeutsam sein (ähnlich auch Uechtritz, Agglomerationsregelungen in der Regionalplanung zur Steuerung des Einzelhandels, VBlBW 2010, 181, 190). Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Maßnahmen, die dem Erhalt zentraler Versorgungsbereiche in der gesamten Region dienen sollen, sind schon aus diesem Grund für die Entwicklung und Ordnung ihrer räumlichen Struktur erforderlich, weil der Regionalplangeber nach § 11 Abs. 2 Satz 1 LplG u.a. die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG zu konkretisieren hat und zu diesen nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 ROG kraft Bundesrechts auch gehört, dass die räumlichen Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtliche Zentren als zentrale Versorgungsbereiche (im gesamten Geltungsbereich des Raumordnungsplans) zu schaffen sind. Das ist ohne Festlegungen, die die örtliche und damit innergemeindliche Ebene betreffen, undenkbar (vgl. auch Sparwasser, Einzelhandelssteuerung in der Regionalplanung, VBlBW 2008, 171, 180). In § 11 Abs. 2 Satz 3 LplG wird dementsprechend ergänzend bestimmt, dass der Regionalplan diese Grundsätze nicht nur sachlich, sondern auch räumlich auszuformen hat. Das den Schutz zentraler Versorgungsbereiche bezweckende Integrationsgebot dient somit, wie der Senat bereits entschieden hat, der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (Urt. d. Senats v. 4.7.2012 - 3 S 351/11 - BauR 2013, 425, juris Rn.73; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 - BVerwGE 138, 301, juris Rn. 18.). Die auf die räumliche Ausformung dieses Gebots gerichteten Festlegungen in der Teilfortschreibung des Regionalplans sind danach im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG als raumbedeutsam anzusehen.

b) Ein raumordnerisches Ziel ist allerdings auch dann nicht erforderlich im Sinne dieser Vorschrift, wenn es sich mit dem verfügbaren städtebaulichen Instrumentarium nicht rechtmäßig umsetzen lässt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2.5.2013 - 4 B 59.12 - juris Rn. 15; Bunzel/Hanke, Die Grenzen der Regelungskompetenz der Raumordnungsplanung im Verhältnis zur kommunalen Planungshoheit, 2011, S. 29; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautz- berger, BauGB, 2013, § 1 Rn. 56). Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn zulässige städtebauliche Regelungsinstrumente zur Umsetzung einer raumplanerisch gewünschten oder der Verhinderung einer raumplanerisch unerwünschten Entwicklung - etwa der Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben - nicht zur Verfügung stehen (Urt. d. Senats v. 21.9.2010 - 3 S 324/08 - NuR 2011, 149, juris Rn. 40; Füßer, Steuerung durch Raumplanung und ihre Grenzen, SächsVBl. 2013, 1, 8). Für das Vorliegen dieser Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nichts zu erkennen. Dass der Antragstellerin bauplanerische Festsetzungsmöglichkeiten für die Ausweisung von Flächen für die Ansiedlung zentrenrelevanter Einzelhandelsgroßprojekte in den Vorranggebieten einerseits und zur Verhinderung der Ansiedlung solcher Vorhaben auf den Flächen des Ausschlussgebiets andererseits fehlten, wird auch von ihr nicht behauptet.

Ob es für die von der Antragstellerin behauptete Vollzugsunfähigkeit der angefochtenen Festlegungen auch darauf ankommt, dass keine Aussicht besteht, dass sich auf einer der beiden auf ihrer Gemarkung festgelegten Vorrangflächen tatsächlich wenigstens ein zentrenrelevantes Einzelhandelsgroßprojekt ansiedeln wird, wie dies die Antragstellerin vertritt (in dieser Richtung auch Rojahn, Umweltschutz in der raumordnerischen Standortplanung von Infrastrukturvorhaben, NVwZ 2011, 654, 662), lässt der Senat offen. Denn entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist es keineswegs ausgeschlossen, dass es auch über Jahre hinweg nicht möglich sein wird, in den beiden Vorranggebieten ein zentrenrelevantes Einzelhandelsgroßprojekt anzusiedeln. Zum Beleg für eine solchermaßen offensichtliche Vollzugsunfähigkeit reicht es nicht aus, auf das Scheitern eines oder mehrerer Ansiedlungsprojekte in der Vergangenheit zu verweisen. Auch die von der Antragstellerin angeführte „starke Eigentumszersplitterung“ in den beiden Vorranggebieten lässt die Ansiedelung eines Einzelhandelsgroßprojekts nicht als unmöglich erscheinen. Denn zum einen sind Eigentümer und Eigentümerinteressen einem ständigen Wechsel unterworfen. Zum anderen fehlt jeder Beleg dafür, dass die „Eigentumszersplitterung“ in den Innenstädten anderen Mittelzentren im Geltungsbereich des Landesentwicklungsplans deutlich geringer ist als in jener der Antragstellerin. Schließlich hat selbst die von der Antragstellerin in Auftrag gegebene Einzelhandelsuntersuchung im Jahr 2007 in ihrem „Fazit“ auf S. 59 darauf hingewiesen, dass die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den beiden zentralen Versorgungsbereichen auf der Gemarkung der Antragsgegnerin „durch eine hierauf abzielende Angebotsplanung der Stadt forciert“ werden sollte. Dazu gehöre auch die Erstellung eines Einzelhandelskonzepts. An einem solchen Konzept fehlt es auch noch zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat.

2. Die vom Antragsgegner konkret gewählte „Schärfe“ der zeichnerischen Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten überschreitet den Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 11 LplG nicht.

a) Die Vorrang- und Ausschlussgebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte werden im Kartenteil zur Teilfortschreibung im Maßstab 1:50.000 dargestellt und damit zeichnerisch festgelegt. Die Verwendung dieses Maßstabs entspricht den Vorgaben in Nr. 4.3 Abs. 4 der zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch geltenden Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums über die Aufstellung von Regionalplänen und die Verwendung von Planzeichen - VwV Regionalpläne - vom 14.9.2005. Das zur Darstellung verwendete Planzeichen nach Anlage 2 zu der genannten Verwaltungsvorschrift besteht aus einer Schraffur ohne feste Randlinie, während andere Planzeichen, etwa „Siedlungsbereich, gebietsscharf“, eine scharfe Randlinie vorsehen. Damit kommt es durch die konkret erfolgten zeichnerischen Festlegungen zu nicht unerheblichen Randunschärfen. Diese werden auch nicht durch die verbale Umschreibung der beiden Vorranggebiete auf Seite 19 der Begründung zur Teilfortschreibung beseitigt. Denn auf Seite 16 der Begründung wird darauf hingewiesen, dass sich die genaue Lage der Vorranggebiete ausschließlich aus der Raumnutzungskarte ergebe. Selbst wenn in der verbalen Beschreibung auf Straßennamen Bezug genommen werde, sei dies nicht als räumlich exakte Abgrenzung zu verstehen.

b) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin überschreitet eine mit diesen Einschränkungen „gebietsscharfe“ Festlegung nicht schon per se den Rahmen der landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage. Nach § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. Abs. 7 Satz 1 LplG sind im Regionalplan insbesondere Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe festzulegen, wobei diese Festlegung in Form von Vorranggebieten, Vorbehaltsgebieten und Ausschlussgebieten getroffen werden kann. Das Gebrauchmachen von dieser Ermächtigung setzt notwendigerweise eine zumindest gewisse Gebietsschärfe der Abgrenzung voraus, weil der Festlegung der genannten Gebiete anderenfalls die erforderliche Bestimmtheit fehlen würde (vgl. dazu 3.).

Ein anderes Verständnis der genannten Vorschriften lässt sich entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch nicht damit begründen, dass der Landesgesetzgeber in einigen Nummern des § 11 Abs. 3 Satz 2 LplG den Begriff „Gebiete“ verwendet, während er in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG von „Standorten“ spricht. Wie der Antragsgegner zu Recht betont, kommt der Verwendung dieser unterschiedlichen Begriffe nicht die Relevanz zu, die die Antragstellerin ihr beimisst, zumal in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 11 LplG beide Begriffe sogar miteinander vermengt werden. Dort wird zur Festlegung von „Gebieten für Standorte“ für Nutzungen ermächtigt.

Der regionalplanerische „Durchgriff“ auf Gemeindegebietsteile ist allerdings an verfassungsrechtliche Voraussetzungen gebunden, die auch für Normen des Landesplanungsrechts gelten, die wie die genannte Vorschrift den Träger der Regionalplanung zu gebietsscharfen Eingriffen in die Planungshoheit der Gemeinden einer bestimmten Region berechtigen und verpflichten. Schränkt die Regionalplanung die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen. Verpflichtet der Landesgesetzgeber die Regionalplanung unter bestimmten Voraussetzungen zu Eingriffen in die kommunale Planungshoheit, ist der allgemeine verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten und eine Güterabwägung vorzunehmen. Der Eingriff in die Planungshoheit der einzelnen Gemeinde muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung verhältnismäßig sein. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, ist anhand der konkreten Gegebenheiten im Wege der Güterabwägung zu ermitteln BVerwG, Urt. v. 15.5.2003 - 4 CN 9.01 - BVerwGE 118, 18; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - VBlBW 2010, 357; Urt. v. 19.12.2000 - 8 S 2477/99 - VBlBW 2001, 266). Je stärker eine Gemeinde schon von ihrer geographischen Lage oder ihrem sonstigen Ausstattungspotential her einer Situationsgebundenheit unterliegt, desto eher sind ihr Eingriffe, die an dieses Merkmal anknüpfen, zumutbar (BVerwG, Urt. v. 15.5.2003, a.a.O.)

Unter diesen Voraussetzungen können auch gebietsscharfe Standortausweisungen für Infrastrukturvorhaben mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar sein, da es zu den herkömmlichen Mitteln überörtlicher Koordination gehört, Raumfunktionen zu sichern, die an besondere Lagevorteile oder Standortbedingungen geknüpft sind (BVerwG, Urt. v. 15.5.2003, a.a.O.; s. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.12.2000, a.a.O.; Rojahn, Umweltschutz in der raumordnerischen Standortplanung von Infrastrukturvorhaben, NVwZ 2011, 654, 659).

aa) Der Senat vermag danach der Auffassung nicht zu folgen, gebietsscharfe raumordnerische Flächenfunktionszuweisungen seien zwar zugunsten von Natur, Landschaft, Wasser- und Rohstoffvorkommen sowie für überörtlich bedeutsame Großvorhaben zulässig, weil deren besondere Situationsgebundenheit für die damit verbundene Beschränkung der kommunalen Planungshoheit streite; das gelte jedoch nicht für Integrationsgebote zur Steuerung des kommunalen Einzelhandels (so insbes. Uechtritz, Agglomerationsregelungen in der Regionalplanung zur Steuerung des Einzelhandels, VBlBW 2010, 181, 190 m.w.N.). Nach dem zum Schutz der Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne dienenden Integrationsgebot sollen Einzelhandelsgroßprojekte nur an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden, wie dies auch Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 vorschreibt. Unter einem städtebaulich integrierten Standort ist im Wesentlichen ein Standort zu verstehen, der in einem baulich verdichteten Siedlungszusammenhang mit wesentlichen Wohnanteilen und einem den Gegebenheiten angepassten öffentlichen Personennahverkehr liegt. Wie diese Definition verdeutlicht, wird mit dem Integrationsgebot an bestimmte siedlungsstrukturelle Gegebenheiten angeknüpft. Gebietsscharfe raumordnerische Festlegungen zur Verwirklichung dieses Gebots sind danach ebenfalls Ausdruck einer besonderen Situationsgebundenheit, sodass insoweit dieselbe Rechtfertigung für eine Beschränkung der kommunalen Planungshoheit streitet (vgl. zur Zulässigkeit von gebietsscharfen Festlegungen auch für Standorte von Einzelhandelsprojekten Urt. des Senats v. 17.12.2009, a.a.O., juris Rn. 52; Bartram, Die Ziele der Raumordnung, 2012, S. 242; Nonnenmacher, Kommunen und Raumordnung, 2. Teil, VBlBW 2008, 201, 210).

bb) Auch davon, dass der Antragsgegner mit dem angefochtenen Plansatz mit raumplanerischen Mitteln Sondergebietsausweisungen nach § 11 Abs. 3 BauNVO vornehme, kann nach Ansicht des Senats keine Rede sein. Zwar dürfte unstreitig sein, dass eine raumordnerische Festlegung zum Einzelhandel, deren Regelungsgehalt mit jenem einer städtebaulichen Festsetzung identisch ist, wegen eines Verstoßes gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes und wohl auch wegen eines Eingriffs in den Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts unzulässig ist. Eine solche Identität des Regelungsgehalts bewirkt der Antragsgegner mit den angefochtenen Festlegungen aber nicht.

Der Senat ist nicht der Meinung, dass raumordnerische innergemeindliche Festlegungen mit der dargelegten Gebietsschärfe stets bodenrechtlichen Charakter haben und damit stets zwingend nur der Bauleitplanung vorbehalten sind. Gegenteiliges lässt sich auch der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Urt. v. 30.9.2009 - 10 A 1676/08 - BauR 2010, 426, juris Rn. 89 ff.) nicht mit hinreichender Sicherheit entnehmen, schon weil der dort zu entscheidende Sachverhalt erheblich vom Sachverhalt im vorliegenden Verfahren abweicht. Das bedarf jedoch keiner Vertiefung, da unter den im vorliegenden Fall gegebenen Umständen kein Zweifel daran besteht, dass der Antragsgegner mit dem angefochtenen Plansatz keine Festlegung vorgenommen hat, die mit dem Regelungsgehalt einer städtebaulichen Festsetzung identisch ist. Denn der Antragstellerin verbleibt noch ein hinreichender Gestaltungsspielraum für eigenständige städtebauliche Entscheidungen (vgl. zu diesem Erfordernis Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 1 Rn. 66). Das gilt zum einen wegen der dargelegten geringen Randschärfe der Festlegungen der Vorranggebiete. Zum anderen führen die hier erfolgten Festlegungen zweier Vorranggebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte inhaltlich nicht zu Festsetzungen von Sondergebieten nach § 11 Abs. 3 BauNVO und damit eindeutig städtebaulichen Regelungen. Denn in diesen Gebieten ist nicht jede andere bauliche Nutzung unzulässig, sondern sind nach Satz 2 des Plansatzes 2.6.9.6 (Z) 1 nur „andere mit der vorrangigen unvereinbare raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen“, wie dies auch den Vorgaben des § 11 Abs. 7 Satz 3 HS 2 LplG entspricht. Damit bleibt etwa die Zulassung von Wohnbauvorhaben zumindest auf Teilflächen der Vorranggebiete zulässig (so auch S. 13 der Begründung zur Teilfortschreibung).

Schließlich ist auch der Umstand, dass in der Begründung zu Plansatz 2.6.9.2 (Z) 1 (vgl. S. 9 der Begründung) auf § 11 Abs. 3 BauNVO verwiesen wird, nicht geeignet, dem angefochtenen Plansatz einen städtebaulichen Charakter zu verleihen. Unter Einzelhandelsgroßprojekten sind nach der Definition in der Begründung die in § 11 Abs. 3 BauNVO aufgeführten Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und andere großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher zu verstehen, von denen nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung ausgehen können. Der Antragsgegner macht damit deutlich, dass nicht schon jeder großflächige Einzelhandelsbetrieb mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und mehr als 1.200 qm Geschossfläche als regionalbedeutsam eingestuft werden kann (vgl. dazu auch Urt. des Senats v. 21.9.2010 - 3 S 324/08 - NuR 2011, 122, juris Rn.33; Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, S. 198).

3. Den zeichnerischen Festlegungen der Vorrang- und Ausschlussgebiete mangelt es nicht an der erforderlichen Bestimmtheit.

Zwar erfordert das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot auch eine hinreichende Bestimmbarkeit verbindlicher zeichnerischer planerischer Regelungen (vgl. zu Festsetzungen nach dem BauGB Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 2013, § 9 Rn.11). Gleichzeitig hat der Antragsgegner - wie dargelegt - aus verfassungsrechtlichen Gründen Zurückhaltung bei der Detailschärfe raumordnerischer zeichnerischer Festlegungen zu üben. In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urt. v. 3.7.2012 - 4 B 808/06 - BauR 2012, 1904 m.w.N.) hält der Senat in diesem Spannungsfeld zwischen rechtsstaatlichem Bestimmtheitsgebot und gebotener regionalplanerischer Zurückhaltung den hier verwendeten Maßstab von 1:50.000 und die hier erfolgte Darstellung der Vorranggebiete für noch ausreichend bestimmbar (vgl. auch Füßer, Steuerung durch Raumplanung und ihre Grenzen, SächsVBl. 2013, 1, 8). Solange eine Konkretisierung des Flächenumgriffs der Vorranggebiete durch die Bauleitplanung der Antragstellerin nicht erfolgt ist, dürfte das zur Folge haben, dass sich ein Grundstückseigentümer in einem Genehmigungsverfahren auf die denkbaren äußeren Grenzen des Gebietes berufen kann (vgl. nochmals OVG Sachsen, Urt. v. 3.7.2012, a.a.O.).

4. Plansatz 2.6.9.6 (Z) 1 verstößt nicht gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG i.V.m. Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002.

Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG sind bei raumbedeutsamen Planungen öffentlicher Stellen Ziele der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) zu beachten; eine gleichlautende Pflicht ergibt sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG. Zu den raumbedeutsamen Planungen öffentlicher Stellen zählt auch die Regionalplanung (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.11.2012 - 8 S 2525/09 - DVBl 2013, 384; Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 4 Rn. 36). Eine regionalplanerische Festlegung, die ein in einem landesweiten Raumordnungsplan rechtswirksam festgelegtes Ziel der Raumordnung nicht beachtet, verstößt daher gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und kann selbst kein gültiges Ziel der Raumordnung sein (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.11.2012, a.a.O.).

Die Bedeutung der Pflicht zum „Beachten“ von Zielen der Raumordnung erschließt sich insbesondere aus einem Vergleich mit der Relevanz von Grundsätzen der Raumordnung. Während diese als Vorgaben für die Abwägungsentscheidung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG; § 3 Abs. 2 LplG) vom Träger der Regionalplanung nur zu „berücksichtigen“ (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG) sind, hat er die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG (bzw. nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG) zu „beachten“, was auf einen erhöhten Grad der Verbindlichkeit hinweist. Der regionalplanerische Spielraum, den die Träger der Regionalplanung bei der ihnen gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG obliegenden Pflicht zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplanes besitzen, beschränkt sich damit auf Festlegungen, die den durch das Ziel festgelegten Rahmen nachvollziehend räumlich und sachlich verfeinern, soweit dieser Rahmen nicht selbst Spielraum für abweichende Ausgestaltungen im Regionalplan eröffnet (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.11.2012, a.a.O.).

Gemessen daran verstoßen die Festlegungen des Plansatzes 2.6.9.6 (Z) 1 nicht gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt zwar ein vom Antragsgegner zu beachtendes Ziel der Raumordnung dar (a), der von diesem Ziel vorgegebene Rahmen wird jedoch nicht überschritten (b).

a) Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass es sich bei dieser Vorgabe um ein abschließend abgewogenes (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) Ziel der Raumordnung handelt und nicht nur um einen - falsch etikettierten - bloßen Grundsatz der Raumordnung (Urt. d. Senats v. 4.7.2012 - 3 S 351/11 - BauR 2013, 425 juris Rn. 70). Daran ist festzuhalten.

Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift erfüllen allerdings nur dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 - BVerwGE 138, 301 juris Rn. 10; Urt. d. Senats vom 4.7.2012, a.a.O., juris Rn. 69; Bartram, Die Ziele der Raumordnung, 2012, S. 57). Satz 2 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 erfüllt diese Voraussetzungen, da der nachfolgende Satz 3, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich die Ausnahme von der Zielbindung benennt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber durch die der Begründung zur Teilfortschreibung (S. 24) angefügte Sortimentsliste hinreichend bestimmbar.

Die Ansicht der Antragstellerin, wonach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 über die in dem nachfolgenden Satz 3 ausdrücklich benannte Ausnahme hinaus weitere Ausnahmen in atypischen Fällen zulasse, vermag der Senat nicht zu teilen. Die Antragstellerin meint, da Satz 2 des genannten Plansatzes formuliere, Einzelhandelsgroßprojekte „sollen vorrangig“ an städtebaulich integrierten Lagen ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden, müsse es noch weitere atypische Fallgestaltungen jenseits der in Satz 3 genannten Verwendung bestimmter Warensortimente geben, in denen ohne Zielabweichungsverfahren eine Ausweisung, Errichtung oder Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten mit zentrenrelevanten Sortimenten außerhalb von integrierten Lange möglich sei. Zu diesen atypischen Ausnahmefällen zählten etwa eine „bestehende Unterversorgung“ oder eine „starke Eigentumszersplitterung“. Sie rechtfertigten die Zulassung eines Einzelhandelsgroßprojekts auch in nur teilintegrierten Lagen ohne Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens. Damit sei Plansatz 2.6.9.6 (Z) 1 unzulässig enger als der Regelungsrahmen des Landesentwicklungsplans.

Dieser Auffassung zur Reichweite der Ausnahmen von der Zielbindung in Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 4.7.2012 (a.a.O., juris Rn. 70) eine Absage erteilt. Der Senat hat aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 gefolgert, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürften und in diesem Zusammenhang ferner darauf hingewiesen, dass der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nur in diesem Sinn zu verstehen sei.

An dieser Auslegung hält der Senat auch in Ansehung des Vorbringens der Antragstellerin fest. Der Wortlaut der Vorschrift gibt für ein anderes Verständnis der Vorschrift nichts her. Die Auffassung der Antragstellerin lässt sich auch mit der Begründung des Plansatzes im Landesentwicklungsplan nicht vereinbaren. Auf S. 36 der Begründung des Landesentwicklungsplans heißt es:

„Einzelhandelsgroßprojekte sollen vorrangig in städtebaulich integrierten Lagen innerhalb des Bebauungszusammenhangs ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Bei Vorhaben, die auf Grund ihres Warenangebots nur geringe Auswirkungen auf die innerörtliche Einzelhandelsstruktur und damit auf die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne erwarten lassen oder auf Grund der Beschaffenheit der Waren für Stadt- und Ortskerne nicht geeignet sind, ist eine Ansiedlung in städtebaulichen Randlagen möglich. Die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde oder anderer Zentraler Orte ist in der Regel als wesentlich beeinträchtigt anzusehen, wenn dort wegen des zu erwartenden Kaufkraftabflusses Geschäftsaufgaben drohen.“

Als einzige Fälle, in denen Einzelhandelsgroßprojekte auch in städtebaulich nicht integrierten Lagen ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden können, werden danach Vorhaben genannt, die auf Grund ihres Warenangebots nur geringe Auswirkungen auf die innerörtliche Einzelhandelsstruktur und damit auf die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne erwarten lassen oder auf Grund der Beschaffenheit der Waren für Stadt- und Ortskerne nicht geeignet sind. Ein Hinweis darauf, dass über diese Fälle hinaus auch in anderen Fallgestaltungen von der Vorgabe in 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 abgewichen werden dürfe, findet sich nicht. Der Vergleich mit der Begründung zu Plansatz 3.3.7 legt vielmehr das Gegenteil nahe. Denn zu der Vorgabe in Plansatz 3.3.7, nach der Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig sind, heißt es in der Begründung (vgl. Seite 36), dass von dieser Regelung über die beiden ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle hinaus auch in atypischen Fällen abgewichen werden dürfe.

b) Von diesem durch Sätze 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 vor-gegebenen Regelungsrahmen weicht der Antragsgegner durch die Fassung seines Plansatzes 2.6.9.6 (Z) 1, wonach zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte nur in Vorranggebieten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen, nicht ab.

5. Der angefochtene Plansatz leidet an keinem zu seiner Unwirksamkeit führenden Abwägungsfehler.

Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen. Eine vergleichbare Verpflichtung sieht § 3 Abs. 2 Satz 1 LplG vor. Das stellt Anforderungen an den Abwägungsvorgang (a) und das Abwägungsergebnis (b).

a) Nach Ansicht der Antragstellerin ist die vom Antragsgegner vorgenommene Abwägung fehlerhaft, da der Antragsgegner vor der Darstellung der Vorranggebiete in der Raumnutzungskarte auf ihrer Gemarkung die Eignung der Flächen und die Versorgungssituation nicht ermittelt habe. Ob das zutrifft, bedarf im Rahmen des vorliegenden Verfahrens keiner Entscheidung, da die damit gerügten Fehler im Abwägungsvorgang, sofern sie vorliegen sollten, nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG unbeachtlich geworden sind.

Nach dieser Bestimmung werden nach § 12 Abs. 3 ROG beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Regionalplans gegenüber der zuständigen Stelle geltend gemacht worden sind. Der Antragsgegner hat in der öffentlichen Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung der Teilfortschreibung am 28.1.2011 ordnungsgemäß über die Voraussetzung für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften - insbesondere innerhalb der Jahresfrist - sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen (§ 12 Abs. 5 Satz 2 ROG). Die Antragstellerin hat aber die Rüge unzureichender Ermittlungen erst mit einem Schriftsatz, der im April 2012 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangen ist, geltend gemacht, und damit deutlich nach Ablauf der Jahresfrist. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind damit unbeachtlich geworden.

aa) Der Umstand, dass die Antragstellerin die von ihr geltend gemachten Ermittlungsfehler bereits während beider Offenlagen und damit vor Inkraftsetzung der Teilfortschreibung gerügt hatte, ändert daran nichts. § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG will erreichen, dass der Plangeber in angemessener Zeit Klarheit über die Gültigkeit seines Plans erhält. Während des Aufstellungsverfahrens erhobene Rügen müssen deshalb nach der Bekanntmachung des Plans noch einmal vorgebracht werden, um den Eintritt der Rechtsfolge des § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG zu verhindern (vgl. zu den vergleichbaren Planerhaltungsvorschriften für Bebauungspläne in § 244 Abs. 2 BauGB a.F. bzw. § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB BVerwG, Beschl. v. 11.11.1998 - 4 BN 50.98 - NVwZ-RR 1999, 424; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.7.2012 - 10 D 47/10.NE - UPR 2012, 452; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 215 Rn. 38 m.w.N.).

bb) Ebenso scheidet es aus, Ermittlungsfehler, die dem Abwägungsvorgang (§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG) zuzurechnen sind, bei einer bestimmten Schwere als Fehler im Abwägungsergebnis auszulegen und damit der der Planerhaltung dienenden Regelung in § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG zu entziehen (so aber Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 25; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 2013, § 215 BauGB Rn. 14 zur vergleichbaren Planerhaltungsvorschrift im BauGB). Eine solche Gesetzesauslegung entgegen dem Wortlaut von § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Sie lässt sich insbesondere nicht damit begründen, dass das Abwägungsgebot nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Ausdruck des verfassungsrechtlich im Rechtsstaatsgebot wurzelnden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist. Der Umstand, dass das Abwägungsgebot insoweit eine verfassungsrechtliche Komponente hat, schließt es nicht aus, dass der Gesetzgeber die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen dieses Gebot differenziert regelt. Das gilt umso mehr, als auch die Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, denen die Regelung § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG dient, ihre Wurzel im Verfassungsrecht haben (vgl. Gaentzsch, Fehler bei der Aufstellung von Bauleitplänen, in: Festschrift für Weyreuther, 1993, S. 249, 265). Der Ausschluss von Einwendungen durch Fristablauf ist dementsprechend ein gängiges Rechtsinstitut. Parallelen finden sich z.B. bei der Präklusion im Planfeststellungsverfahren oder beim Institut der Bestandskraft. Eine einschränkende Auslegung des § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG führte zudem zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Bestimmung, wann ein Fehler im Abwägungsvorgang „hinreichend schwerwiegend“ ist, um der Anwendung der Vorschrift entzogen zu sein.

b) Dem Antragsgegner ist auch kein Fehler im Abwägungsergebnis unterlaufen. Von einem Fehler im Abwägungsergebnis kann nur dann ausgegangen werden, wenn die erforderliche Abwägung schlechterdings nicht zum selben Ergebnis führen könnte, weil andernfalls der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen würde, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, Urt. v. 22.9.2010 - 4 CN 2.10 - BauR 2011, 225; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.7.2012 - 10 D 47/10.NE - UPR 2012, 452; OVG Sachsen, Urt. v. 1.7.2011 - 1 C 25/08 - NuR 2012, 58). Das ist hier nicht der Fall. Mit ihrer gegenteiligen Auffassung überschätzt die Antragstellerin die Intensität des mit dem angefochtenen Plansatz verbundenen Eingriffs in ihre Planungshoheit (aa). Sie bestreitet zudem zu Unrecht das Vorliegen eines Handlungsbedarfs auf der Seite des Antragsgegners (bb).

aa) Die Antragstellerin überzeichnet die Intensität des unzweifelhaft gegebenen Eingriffs in ihre Planungshoheit in mehrfacher Weise.

Sie blendet aus, dass der Eingriff nur einen bestimmten Projekttyp betrifft (zentrenrelevante Einzelhandelsgroßbetriebe) und ihre Planungshoheit für alle übrigen planbaren Projekte durch den angefochtenen Plansatz nicht beschnitten wird. Auch hinsichtlich zentrenrelevanter Einzelhandelsgroßbetriebe verbleibt ihr noch ein gewisser Planungsspielraum. Die Antragstellerin ist der Ansicht, dass die Entscheidung über den Ort der Ansiedlung eines Einzelhandelsgroßprojekts für zentrenrelevante Sortimente durch die gebietsscharfe Festlegung der Vorranggebiete bereits auf der regionalplanerischen Ebene abschließend gefallen sei. Das trifft in dieser Allgemeinheit nicht zu. Darüber, wo innerhalb der beiden zusammen rund 21 ha großen - Vorrangflächen ein solches Projekt realisiert werden soll, hat vielmehr allein die Antragstellerin zu entscheiden. Unter Einzelhandelsgroßprojekten sind zudem nach der bereits erwähnten Definition in der Begründung zu Plansatz 2.6.9.2 (Z) 1 der Teilfortschreibung (vgl. S. 10) nur die in § 11 Abs. 3 BauNVO aufgeführten Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und andere großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher zu verstehen, von denen nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung ausgehen können. Wie es in der Begründung weiter heißt, sind dementsprechend „großflächige Nahversorgungsmärkte, die ausschließlich der wohnortnahen Nahversorgung dienen und von denen nachweislich keine wesentlichen Auswirkungen auf die Ziele der Raumordnung ausgehen“, auch außerhalb der Vorranggebiete zulässig. Weiter ermöglicht die als Anlage zur Begründung der Teilfortschreibung angefügte Sortimentsliste (vgl. S. 24) in begründeten Einzelfällen eine Anpassung an besondere örtliche Verhältnisse und damit eine angepasste Steuerung der von der Sperrwirkung der Ausschlussgebiet (vgl. § 11 Abs. 7 Satz 5 LplG) umfassten Einzelhandelsgroßprojekte.

Es trifft entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch nicht zu, dass der angefochtene Plansatz in seiner Wirkung über das von Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP festgelegte Integritätsgebot, wonach Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen, hinausgeht. Wie bereits unter 4. ausgeführt, ist das nicht der Fall. Die von der Antragstellerin beklagten Eingriffe in ihre Planungshoheit werden vielmehr im Wesentlichen bereits durch die Zielfestlegung in Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 bewirkt. Dass dieser seinerseits wegen eines Verstoßes gegen die kommunale Planungshoheit unwirksam sei, behauptet auch die Antragstellerin nicht und entspricht auch nicht der Rechtsprechung des Senats (Urt. d. Senats v. 4.7.2012 - 3 S 351/11 - BauR 2013, 425, juris Rn. 71 ff.). Schließlich rügt die Antragstellerin auch nicht, dass die in der Raumnutzungskarte festgelegten Vorranggebiete auf ihrer Gemarkung die „städtebaulich integrierten Standorte“ nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP fehlerhaft abgrenzten.

bb) Die Antragstellerin verneint ferner zu Unrecht einen regionalplanerischen Handlungsbedarf zum Schutz zentraler Versorgungsbereiche in den Kommunen.

Zwar standen dem Antragsgegner schon bislang Instrumente zum Schutz zentraler Versorgungsbereiche zur Verfügung (vgl. insbesondere das Planungsgebot in § 21 Abs. 1 LplG, den Antrag auf Erlass einer Untersagung im Einzelfall nach § 20 LplG und die Befugnis nach § 22 Abs. 1 LplG, gegen die Zulassung von Einzelhandels(groß)projekten zu klagen; vgl. dazu Nonnenmacher, Kommunen und Raumordnung, 2. Teil, VBlBW 2008, 201, 204 f.; Sparwasser, Einzelhandelssteuerung in der Regionalplanung, VBlBW 2008, 171, 173 ff.). Bei daraus entstandenen Rechtsstreitigkeiten bestand aber unter Geltung von Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 i.V.m. Plansatz 2.6.9 (Z) des Regionalplans des Antragsgegners a.F. die Schwierigkeit, dass nicht definiert ist, was „städtebaulich integrierte Lagen“ sind, und damit die Darlegungslast weitgehend beim Antragsgegner lag. Die „gebietsscharfe“ Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten verlagert dagegen die Darlegungslast künftig auf die jeweilige Kommune. Dass auch insoweit Unsicherheiten verbleiben, etwa die Kommune die Möglichkeit hat, vorzutragen, ihr zentrenrelevantes Einzelhandelsprojekt sei eines, das im Sinne von Plansatz 2.9.6.2 (Z) 1 ausschließlich der Nahversorgung diene, ändert daran nichts.

Der Antragstellerin ist im Übrigen entgegen zu halten, dass auch der von ihr mit einer Einzelhandelsuntersuchung im Jahr 2007 beauftragte Gutachter Dr. A. bezogen auf das Gebiet der Antragstellerin Handlungsbedarf gesehen hat, da sich bei Betrachtung der räumlichen Verteilung des Warenangebots auf gesamtstädtischer Ebene zeige, dass der an nicht integrierten Standorten angesiedelte Einzelhandel - auch hinsichtlich üblicherweise zentrenrelevanter Sortimente - relativ hohe Anteile verzeichne. Der Gutachter hat daraus das Fazit gezogen (S. 59), dass zur langfristigen Sicherung bzw. Stärkung der schützenswerten Bereiche Innenstadt und zentraler Bereich K. zukünftig keine weiteren Ansiedlungen von zentrenrelevanten Sortimenten an nicht integrierten Standorten mehr erfolgen sollten.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 19. November 2013

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.3 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit endgültig auf 60.000 EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe