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Der von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag ist gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch sonst zulässig. Die Änderung des Streitgegenstands durch Einbeziehung der in der einschlägigen Bestimmung unveränderten Neufassung der Satzung ist sachdienlich und daher entsprechend § 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO zulässig, da der Streitstoff in der Sache derselbe bleibt und die Entscheidung über den neuen Antrag die endgültige Beilegung des Streits fördert.
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1. Die Antragstellerin ist gem. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Denn sie kann geltend machen, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
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Die von der Antragstellerin zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Vorschrift des § 7 Abs. 3 FS regelt deren gewerbliche Betätigung auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin, da sie zu den sonstigen Gewerbetreibenden i.S.v. § 7 Abs. 3 Satz 1 FS gehört; gemeinsam mit § 7 Abs. 1 Satz 4 FS steht § 7 Abs. 3 FS der von der Antragstellerin erstrebten Erweiterung ihres Tätigkeitsfeldes entgegen.
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Im Unterschied dazu ist der Anwendungsbereich von § 7 Abs. 1 und Abs. 2 FS auf die Zulassung von Gewerbetreibenden als Friedhofsgärtner und als Grabmalaufsteller beschränkt; eine derartige Zulassung wird von der Antragstellerin jedoch nicht erstrebt, so dass sie durch diese Vorschriften nicht betroffen ist. Zwar spricht § 7 Abs. 1 umfassend von Gewerbetreibenden. Als zulassungsfähige Gewerbetreibende werden in Satz 3 und 4 indessen ausdrücklich nur Grabmalaufsteller und Gärtner erwähnt. Dies knüpft an die historisch gewachsene Situation an und ist Ausdruck eines Verständnisses, wonach auf Friedhöfen gewerbliche Tätigkeiten nur von Grabmalaufstellern und Friedhofsgärtnern verrichtet werden. § 7 Abs. 2 Satz 2 FS spricht ebenfalls dafür, den Begriff „Gewerbetreibende“ i.S.v. Abs. 1 auf Grabmalhersteller und Friedhofsgärtner zu beschränken. Bei den dort genannten beruflichen Qualifizierungen (Eintragung in die Handwerksrolle, Ablegung der Meisterprüfung) handelt es sich nämlich - jedenfalls herkömmlich - gerade um die typischen beruflichen Qualifikationen dieser Berufsgruppen (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 01.12.1986 - 1 S 667/86 -, NVwZ 1987, 723 <724>). Die Trennung in zwei Gruppen von Gewerbetreibenden - einen beschränkten Kreis, der nach Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 zugelassen wird, und sonstige Gewerbetreibende, deren Tätigkeit nach Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 S. 1 gestattet wird - findet sich in Mustersatzungen, an die sich die streitige Bestimmung des § 7 Abs. 3 FS offenbar anlehnt. § 4 Abs. 1 der Mustersatzung des Gemeindetags Baden-Württemberg (abgedruckt in BWGZ 1983, 558) sieht vor, dass Bildhauer, Steinmetze, Gärtner und sonstige Gewerbetreibende für ihre Tätigkeit auf dem Friedhof der vorherigen Zulassung bedürfen. Hier findet sich die in § 7 Abs. 1 der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin angelegte Unterscheidung zwischen Bildhauern, Steinmetzen - sie lassen sich unter dem Begriff Grabmalhersteller zusammenfassen - und Gärtnern einerseits, und den sonstigen Gewerbetreibenden andererseits. Eine ähnliche Differenzierung findet sich in § 7 der Musterfriedhofssatzung des Deutschen Städte- und Gemeindebundes (abgedruckt bei Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 9. Aufl. 2004, S. 674). Dort heißt es in Absatz 1: „Steinmetze, Bildhauer, Gärtner und Bestatter bedürfen für die dem jeweiligen Berufsbild entsprechende gewerbliche Tätigkeit auf den Friedhöfen der vorherigen Zulassung durch die Friedhofsverwaltung.“ Absatz 3 stimmt sodann wörtlich mit § 7 Abs. 3 der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin überein. Auch hier wird also unterschieden zwischen Grabmalaufstellern und Gärtnern (ergänzt durch Bestatter) einerseits und sonstigen Gewerbetreibenden andererseits.
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2. Die Normenkontrolle wahrt die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO; danach kann der Normenkontrollantrag nur innerhalb von zwei Jahren, nach der Neufassung durch das Gesetz vom 21.12.2006 (BGBl. I S, 3316) innerhalb eines Jahres, nach Bekanntmachung der angegriffenen Rechtsvorschrift gestellt werden.
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Dem steht nicht entgegen, dass § 7 Abs. 3 Satz 1 der Friedhofssatzung vom 18.01.2007 ebenso wie die Vorschrift in der Satzung vom 08.12.2005 wörtlich mit § 7 Abs. 3 Satz 1 der bis zum 15.12.2005 gültigen Friedhofssatzung vom 02.07.1998 übereinstimmt. Zwar ist anerkannt, dass grundsätzlich weder die Änderung einzelner Bestimmungen noch die durch die Änderung einzelner Bestimmungen veranlasste Bekanntmachung der Neufassung einer Satzung die Antragsfrist hinsichtlich einer inhaltlich unverändert gebliebenen Vorschrift erneut in Gang setzt (vgl. Urteil des Senats vom 17.10.2002 - 1 S 2114/99 -, DVBl. 2002, 416). Etwas anderes gilt jedoch, wenn in der Neuregelung bestimmt ist, dass die Gesamtregelung anstelle der alten Regelung in Kraft tritt. In einem solchen Fall läuft die Antragsfrist insgesamt von neuem, und zwar auch hinsichtlich solcher in der Neuregelung enthaltener Vorschriften, die wortgleich in der außer Kraft getretenen Regelung enthalten waren. Ein solcher Fall liegt - ungeachtet der den Satzungen jeweils vorangestellten Präambeln, in denen auf die vom Gemeinderat am 02.07.1998 beschlossene Satzung Bezug genommen wird - hier vor. Denn nach § 37 Abs. 2 der Friedhofssatzungen vom 18.01.2007 und 08.12.2005 sollten die bisher gültigen Satzungen jeweils zugleich außer Kraft treten. § 37 der Friedhofssatzungen bringt somit zweifelsfrei zum Ausdruck, dass die gesamte Friedhofssatzung durch den Gemeinderat neu in Geltung gesetzt und an die Stelle der alten Friedhofssatzung treten sollte.
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Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. § 7 Abs. 3 Satz 1 der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin vom 18.01.2007 überschreitet die Grenzen der der Antragsgegnerin durch die Ermächtigungsgrundlage des § 15 Abs. 1 BestattG i.Vm. § 4 GemO eingeräumten Rechtssetzungsbefugnis. Sie ist mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar und daher für unwirksam zu erklären, soweit sonstigen Gewerbetreibenden Dekorationstätigkeiten auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin von vornherein nicht gestattet werden.
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1. § 7 Abs. 3 Satz 1 FS verbietet sonstigen Gewerbetreibenden die gewerbliche Betätigung jedweder Art auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin, solange ihre Tätigkeit nicht durch das Garten- und Friedhofsamt gestattet worden ist. Die Gestattung ist von vornherein ausgeschlossen, wenn die Tätigkeit mit dem Friedhofszweck unvereinbar ist. Im Übrigen hängt sie gem. § 7 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 FS davon ab, ob der Gewerbetreibende die in fachlicher und persönlicher Hinsicht an ihn zu stellenden Anforderungen erfüllt. Darüber hinaus können nach § 7 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 und 4 FS sonstigen Gewerbetreibenden bestimmte Tätigkeiten, die zum Berufsbild des Grabmalaufstellers sowie des Gärtners gehören, überhaupt nicht gestattet werden. Dazu zählen im Fall des Gärtners insbesondere auch Dekorationstätigkeiten jeder Art, wobei neben der ausdrücklich erwähnten Dekoration von Aufbahrungsräumen, Feierhallen und geöffneten Grabstätten etwa auch die Dekoration von Särgen in Betracht kommt.
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2. Diese Beschränkung der Tätigkeit auch der Antragstellerin ist am Grundrecht der Berufsfreiheit zu messen.
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Wie der Senat in seinem Urteil vom 24.06.2002 (- 1 S 2725/00 -, NVwZ-RR 2003, 142 <144>) ausgeführt hat, erfasst der durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährte Schutz der Berufsfreiheit auch die gewerbliche Betätigung innerhalb einer öffentlichen Einrichtung, die mit Anstaltscharakter betrieben wird. Die in früheren Urteilen (s. z.B. Urteil des Senats vom 01.12.1986 - 1 S 667/86 -, NVwZ 1987, 723) im Anschluss an die damalige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Beschluss vom 31.01.1979 - 7 B 8.79 -, Buchholz 408.2 Friedhofsbenutzung Nr. 7) vertretene gegenteilige Auffassung, auf die sich die Antragsgegnerin anfänglich berufen hat, hat der Senat in der genannten Entscheidung ausdrücklich aufgegeben. Denn mit Blick auf die Grundrechtsbindung aller staatlichen Gewalt (Art. 1 Abs. 3 GG) kann auch die von einer Gemeinde als Friedhofsträger für sich in Anspruch genommene Anstaltsgewalt keinen „grundrechtsfreien Raum“ begründen. Da Art. 12 Abs. 1 GG auf möglichst unreglementierte berufliche Betätigung abzielt, stellt jede Regelung, die bewirkt, dass eine beruflichen Tätigkeit nicht in der gewünschten Weise ausgeübt werden kann, einen Eingriff in dieses Grundrecht dar.
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3. Dieser Eingriff durch § 7 Abs. 3 FS ist durch den Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach die Berufsausübung durch oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden kann, nur teilweise gedeckt.
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a) Ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 Abs. 1 GG regelt § 7 Abs. 3 Satz 1 FS die Berufsausübung. Die Vornahme bestimmter Tätigkeiten ausschließlich auf dem Friedhof stellt - bei Orientierung an den typischen Berufsbildern - keinen eigenständigen Beruf dar, sondern ist Teil der von dem jeweiligen Gewerbetreibenden ausgeübten Tätigkeit, so dass § 7 Abs. 3 FS nur die Bedingungen und Modalitäten bestimmt, unter denen sich die berufliche Tätigkeit vollzieht. Eine Berufsausübungsregelung ist zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht und durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gedeckt ist (siehe hierzu nur Wieland in: Dreier , GG, Bd. 1, 2. Aufl. 2004, Art. 12 Rn. 117 ff. m.N.).
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b) Soweit § 7 Abs. 3 FS eine Gestattung nur für den Fall vorsieht, dass die erstrebten Tätigkeiten mit dem Friedhofszweck vereinbar sind, und sie davon abhängig macht, dass der Gewerbetreibende die an ihn in fachlicher und persönlicher Hinsicht zu stellenden Anforderungen erfüllt, ist der hierin liegende Eingriff in die Berufsfreiheit zur Sicherung des Friedhofszwecks (vgl. 15 Abs. 1 BestattG) geeignet, erforderlich und angemessen. Er beruht daher auf vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls. Dies bedarf keiner näheren Darlegung, zumal die Rechtmäßigkeit von § 7 Abs. 3 FS von der Antragstellerin insoweit auch nicht in Zweifel gezogen wird.
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c) Demgegenüber vermag der Senat einen vernünftigen Grund für die Regelung nicht zu erkennen, einen Gewerbetreibenden, der zwar mangels abgeschlossener Gärtnerausbildung nicht nach § 7 Abs. 1, Abs. 2 FS als Friedhofsgärtner zugelassen werden, seine Fachkunde im Hinblick auf die Vornahme von Dekorationsarbeiten jedoch auf andere Weise nachweisen kann, von vornherein von Dekorationstätigkeiten auszuschließen und diese Gärtnern vorzubehalten. Eine derartige Beschränkung ist nicht notwendig, um Tote geordnet und würdig zu bestatten, beizusetzen und zu ehren oder die Ordnung auf dem Friedhof aufrecht zu erhalten. Die von der Antragsgegnerin angeführten Gründe überzeugen nicht. Es leuchtet nicht ein, dass nur durch eine klare Abgrenzung der Tätigkeitsbereiche von Friedhofsgärtnern und Bestattern ein geordneter und reibungsloser Ablauf der Bestattungen möglich sein soll. Soweit bei der jeweiligen Bestattung der Auftrag - wie zu erwarten - in eindeutiger Weise an in der Regel nur einen Unternehmer erteilt wird, sind Unzuträglichkeiten nicht zu besorgen. Für solche Störungen ist insbesondere dann auch nichts ersichtlich, wenn der Bestatter seine Leistungen für den Auftraggeber durch Dekorationstätigkeiten auf dem Friedhof abrundet.
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Um zu gewährleisten, dass für Bestattungen nur dem Anlass angemessene Blumendekorationen verwendet werden, ist die Beschränkung von Dekorationstätigkeiten auf Gärtner ebenfalls nicht notwendig. Dieses Ziel kann vielmehr bereits dann erreicht werden, wenn eine Person tätig wird, bei der von einer entsprechenden Sachkunde auszugehen ist. Der hierfür erforderliche Nachweis kann entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin nicht nur durch eine abgeschlossene Gärtnerausbildung oder die Ablegung der Meisterprüfung als Gärtner erbracht werden. So liegt auf der Hand, dass etwa ein Floristmeister, der nach dem Urteil des Senats vom 19.10.1987 - 1 S 3274/86 - zwar nicht als Friedhofsgärtner zuzulassen ist, gleichwohl die für die Dekorationstätigkeiten erforderliche Sachkunde - jedenfalls bezogen auf Aufbahrungsräume und Feierhallen - besitzt; denn das Schwergewicht seiner Tätigkeit liegt gerade in der Gestaltung des Blumenschmucks. Bei gewerblichen Bestattern spricht ausweislich der einschlägigen Bestimmungen in den Aus- und Fortbildungsvorschriften alles dafür, dass durch die erfolgreiche Abschlussprüfung auch insoweit die erforderlichen Kenntnisse nachgewiesen sind. So umfasst nach § 4 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 2 der besonderen Rechtsvorschriften für die Fortbildungsprüfung „Geprüfter Bestatter/Geprüfte Bestatterin“ bzw. § 4 Abs. 1 Nr. 2 und § 5 Abs. 1 Nr. 2 der besonderen Rechtsvorschriften für die Fortbildungsprüfung zum Funeralmaster (Bestattermeister/Bestattermeisterin) der fachpraktische Teil der Prüfung jeweils eine Dekoration in der Trauerhalle oder am Grab, und der fachtheoretische Teil erstreckt sich auch auf die Trauerfloristik. Im Ausbildungsrahmenplan für die Berufsausbildung zur Bestattungsfachkraft (Verordnung über die Entwicklung und Erprobung des Ausbildungsberufs Bestattungsfachkraft vom 03.07.2003, BGBl. I S. 1264, 1269) wird unter Nr. 12 „Durchführung von Trauerfeiern und Bestattungen“ bei den grabtechnischen Arbeiten ausdrücklich folgendes angeführt: „Grabstellen für die Bestattung anlegen und dekorieren“. Unter der Rubrik „Vorbereiten, Organisieren und Durchführen von Bestattungen“ wird die Trauerfloristik und die Dekoration zwar nicht ausdrücklich benannt; ausweislich des von der Antragstellerin auszugsweise vorgelegten Berichts des Bundesinstituts für Berufbildung - BIBB - über die Evaluation „Ausbildungsberuf Bestattungsfachkraft“ stellen indessen sowohl die Dekoration der Trauerhalle als auch die Trauerfloristik wichtige Ausbildungsinhalte dar. Zusätzliche Hinweise auf ihre Fachkunde können gegebenenfalls Personen aufweisen, die - wie der Sohn des Inhabers der Antragstellerin - an einem anerkannten Seminar für Trauerfloristik teilgenommen haben.
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Auch der Hinweis der Antragsgegnerin, dass für Dekorationen am offenen Grab die Unfallverhütungsvorschriften der Gartenbauberufsgenossenschaft einzuhalten seien, was eine entsprechend qualifizierte und zielgerichtete Ausbildung voraussetze, rechtfertigt es nicht, andere Personen als Gärtner von vornherein auszuschließen. Wird für Dekorationen am offenen Grab - sofern für derartige Dekorationen in der Praxis überhaupt ein Bedarf besteht - eine Gestattung begehrt, gehört zur fachlichen Eignung auch die entsprechende Sachkenntnis. Diese kann wiederum ausweislich der einschlägigen Bestimmungen in den Aus- und Fortbildungsvorschriften für gewerbliche Bestatter vorausgesetzt werden. So umfasst nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 sowohl der besonderen Rechtsvorschriften für die Fortbildungsprüfung „Geprüfter Bestatter/Geprüfte Bestatterin“ wie auch zum Funeralmaster (Bestattermeister/Bestattermeisterin) das „Einbringen einer Schalung im Grab, Herrichten des Grabes zur Beerdigung, Überbauung eines Nachbargrabes“. Im Ausbildungsrahmenplan für die Berufsausbildung zur Bestattungsfachkraft wird unter Nr. 12 bei den grabtechnischen Arbeiten folgendes angeführt: „Grabstellen einrichten, öffnen und schließen; Grabstellen für die Bestattung anlegen und dekorieren“.
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Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
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Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.
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