I.
Der Kläger begehrt die Erlaubnis zur Erstaufforstung seines Grundstücks Fl.Nr. … der Gemarkung P., Stadt Ha.
Der Kläger beantragte am 31. August 2017 beim Beklagten (vertreten durch das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Bad N. a. d. S.) die Aufforstung seines Grundstücks Fl.Nr. … der Gemarkung P. für eine Fläche von 2.121 m² von insgesamt 3.284 m².
Die Untere Naturschutzbehörde beim Landratsamt Bad K. lehnte das Vorhaben mit begründeter Stellungnahme vom 19. Dezember 2017 aus Sicht des Naturschutzes ab und versagte das Einvernehmen.
Mit Bescheid vom 20. Dezember 2017 versagte der Beklagte dem Kläger die beantragte Erstaufforstungserlaubnis für das Grundstück Fl.Nr. … In den Gründen ist im Wesentlichen ausgeführt: Die Aufforstung bedürfe der Erlaubnis nach Art. 16 Abs. 1 Satz 1 BayWaldG. Die Kreisverwaltungsbehörde habe ihr Einvernehmen gemäß Art. 39 Abs. 2 Satz 1 BayWaldG nicht erteilt. Versagungsgründe nach Art. 16 Abs. 2 BayWaldG lägen vor. In Ausübung pflichtgemäßen Ermessens werde die Erstaufforstungserlaubnis versagt, da diese dem Regionalplan und damit einem Plan im Sinne des Art. 3 BayNatSchG widerspreche (Art. 16 Abs. 2 Alt. 1 BayWaldG). Darüber hinaus würden durch eine Erstaufforstung des betroffenen Flurstücks wesentliche Belange des Naturschutzes im Sinne des Art. 16 Abs. 2 Alt. 2 BayWaldG gefährdet. Im Regionalplan sei durch das Landschaftsentwicklungskonzept für die Region M.-R 3 der entsprechende Landschaftsausschnitt als ein Gebiet mit hervorragender Bedeutung für die Sicherung und Entwicklung von Lebensräumen und deren Arten ausgewiesen (Schwerpunktgebiete des regionalen Biotopverbundes). Eine Aufforstung des Grundstücks widerspreche damit den übergeordneten Zielen des Naturschutzes. Durch die Genehmigung einer Aufforstung in diesem Bereich würde die Gleichbehandlung anderer Grundstücke in unmittelbarer Nachbarschaft zu einem Strukturverlust des charakteristischen Hanges führen. Das beantragte Flurstück liege in einem so genannten landschaftlichen Vorbehaltsgebiet. In dem Hangbereich, auf dem das Grundstück liege, fänden sich hiernach die wesentlich zu schützenden Landschaftsteile. Ähnliche Ziele fänden sich in Arten- und Biotopschutzprogramm, Landschaftsplan und Biotopkartierung. Die Erhaltung von Grünland sei ein generelles Ziel im Regionalplan. Laut naturschutzfachlicher Stellungnahme sei die Wiese hinsichtlich der Vegetation als überwiegend magere Wiese mit Kennarten eines artenreichen Extensivgrünlandes einzustufen. Einer Aufforstung sprächen folgende Faktoren entgegen: Beeinträchtigung des Landschaftsbildes in dem dortigen Landschaftsausschnitt zwischen Hecken und Gehölzreihen durch die Egalisierung des Bewuchses; nachteilige Veränderung des mageren Grünlandbestandes durch die Nivellierung der Artenvielfalt; Verlust der Strukturvielfalt, in der naturschutzfachlichen Wertigkeit sei ein Komplex linearer Biotopverbundelemente, der sich an der Grundstücksgrenze entlang ziehe, sowie das Vorhandensein von Einzelbäumen von anderer Bedeutung als ein diese Elemente verbindender durchgehender Gehölzbestand. Das Vorhaben der Aufforstung werde zudem als Eingriff im Sinne des § 15 BNatSchG gesehen. Im Fall der Genehmigung käme es zu einer negativen Bezugsfallwirkung mit der Konsequenz, dass der gesamte Komplex mit der Zeit verschwinden könnte. Im Vergleich zum Grundstück Fl.Nr. … handele es sich um einen unterschiedlichen Sachverhalt. Beim Flurstück Fl.Nr. … handele es sich um Ackerland, das von der Wertigkeit für den Naturhaushalt eine weitaus niedrigere Einstufung als mageres Grünland habe, wie auf der Fl.Nr. … vorliegend. Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes sei nicht gegeben. Eine Versagung sei erforderlich, da ein milderes Mittel demgegenüber nicht ersichtlich sei, insbesondere könne eine etwaige Aufforstung auch nicht durch Ausgleich- und Kompensationsmaßnahmen bzw. in Form einer Genehmigung unter Auflagen ermöglicht werden. Aufgrund des stark zu gewichtenden Allgemeininteresses am Erhalt der beschriebenen Biotopstrukturen überwiege dieses gegenüber dem Individualinteresse des Klägers.
II.
1. Am 20. Januar 2018 erhob der Kläger gegen den streitgegenständlichen Bescheid vom 20. Dezember 2017 Klage.
Mit Schriftsatz vom 18. Mai 2018 ließ der Kläger durch seine Bevollmächtigte zur Klagebegründung im Wesentlichen ausführen: Der ablehnende Bescheid sei bereits deshalb rechtswidrig, weil im vorliegenden Fall die Aufforstungserlaubnis gemäß Art. 39 Abs. 3 Satz 3 BayWaldG als erteilt gelte. Die dreimonatige Frist sei abgelaufen. Die benachbarten Eigentümer hätten unterschrieben bzw. seien am Verfahren beteiligt gewesen. Im Übrigen habe der Kläger einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Erlaubnis gemäß Art. 16 Abs. 2 BayWaldG. Hierbei handele es sich um eine gebundene Entscheidung. Nur wenn ein möglicher Versagungsgrund vorliege, sei eine Abwägung vorzunehmen. Die beantragte Aufforstung widerspreche keinen Plänen im Sinne des Art. 3 BayNatSchG a.F. Dies hänge von der Gestaltung der Pläne und von der Konkretisierung der Ziele ab. Es müsse hinreichend deutlich zum Ausdruck kommen, dass für den betreffenden Bereich Aufforstungen unerwünscht seien. Im Regionalplan seien keine konkreten Ziele in dieser Richtung erkennbar, die einer Aufforstung auf dem Grundstück des Klägers konkret entgegenstünden. Zudem sei nicht ersichtlich, dass die geplante Aufforstung wesentliche Belange der Landeskultur oder des Naturschutzes oder der Landschaftspflege gefährden würde. Allein Argumente aus dem Regionalplan als Grobplanung könnten nicht zur Ablehnung führen, ohne die konkrete Situation vor Ort zu betrachten. Es werde nicht dargelegt, inwieweit tatsächlich eine Beeinträchtigung vorliege. Es sei nicht ersichtlich, inwieweit das Landschaftsbild durch die Aufforstung beeinträchtigt werden würde. Auch in den angrenzenden Grundstücken befinde sich bereits ein Laubwaldbestand. Für das Grundstück Fl.Nr. … sei dem Kläger im Jahr 2014 bereits eine Aufforstungserlaubnis erteilt worden. Eine Aufforstung würde sich in das Landschaftsbild einfügen. Auf dem Grundstück befänden sich bereits 150 bis 200 wild aufgegangene Walnussbäume. Seien die Bäume ausgewachsen, könne ohnehin nicht mehr von einer Freifläche gesprochen werden. Fraglich sei, ob das Grundstück des Klägers überhaupt noch vom landschaftlichen Vorbehaltsgebiet des Regionalplans umfasst sei. Zumindest befinde es sich am äußersten Rand. Auf dem Grundstück des Klägers sei ein kartierter Hecken-Gebüsch-Komplex. Das Biotop sei nicht gesetzlich geschützt. Ebenso sei nicht ersichtlich, dass sich das Grundstück in einem Schwerpunktgebiet des regionalen Biotopverbunds befinden solle. Die angeblich wertvolle Magerkalkwiese sei nicht einmal als Biotop kartiert. Außerdem befinde sich auf dem Grundstück auch kein typisches Heckenbiotop. Das Laub der zahlreichen Walnussbäume sowie die landwirtschaftliche Düngung auf den Nachbargrundstücken führten dazu, dass die im Bescheid erwähnten Pflanzen nicht mehr wachsen könnten. Das andere Grundstück Fl.Nr. …, für das eine Aufforstungserlaubnis erteilt worden sei, befinde sich ebenfalls im landschaftlichen Vorbehaltsgebiet. Ausweislich der Eintragung im Grundbuch handele es sich bei dem klägerischen Grundstück ebenfalls um Ackerland. Des Weiteren habe der Beklagte sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Es sei sogar von Ermessensausfall auszugehen. Zudem hätten die Belange des Klägers in die Entscheidung miteingebunden werden müssen sowie auch die positiven Auswirkungen der Erstaufforstung. Aufgrund der Lage sei eine landwirtschaftliche Bewirtschaftung des Grundstücks schwierig. Infolge der Aufforstung würde sich der Pflegeaufwand für das Grundstück erheblich vermindern. Dies wiederum würde für den Kläger einen erheblichen Wertzuwachs bedeuten. Der Kläger habe nicht vor, das Grundstück zu versiegeln, sondern es lediglich mit Laubbäumen aufzuforsten. Es sei nicht ersichtlich, weswegen die Genehmigung nicht zumindest unter Auflagen hätte erteilt werden können.
Mit Schriftsatz vom 8. August 2018 ließ der Kläger zur Klagebegründung weiter vorbringen: Weder aus dem Landschaftsentwicklungskonzept noch aus dem Landschaftsplan der Stadt Ha. sei ein konkretes Ziel erkennbar, aus welchem sich ergeben würde, dass für das Grundstück des Klägers eine Aufforstung unerwünscht sei. Die Ziele in den genannten Plänen seien nicht parzellenscharf dargestellt. Es könne nicht angenommen werden, dass der Plangeber in sämtlichen Bereichen die Aufforstung habe ausschließen wollen. Eine solche Konkretisierung wäre jedoch erforderlich (vgl. VG Würzburg, U.v. 26.3.2015 - W 5 K 14.113). Da seitens des Beklagten zum Teil Aufforstungsgenehmigungen im landschaftlichen Vorbehaltsgebiet und im Schwerpunktgebiet Nr. 7.10 des Landschaftsplans der Stadt Ha. erteilt worden seien, gehe dieser wohl tatsächlich auch selbst nicht von einem Widerspruch aus. Außerdem liege das Grundstück Fl.Nr. … nicht im landschaftlichen Vorbehaltsgebiet, sondern außerhalb von diesem, zumindest aber im äußersten Randbereich. Wie die vorgelegten Lichtbilder zeigten, würde das Landschaftsbild durch die Aufforstung nicht beeinträchtigt. Die Aufforstung würde in Bezug zum umgebenden Bestand in keiner Weise ins Gewicht fallen. Der Kläger wäre auch bereit, soweit es erforderlich sei, einen angemessenen Abstand zu dem Gehölzstreifen einzuhalten. Schließlich wäre es auch denkbar, durch Auflagen festzulegen, mit welchen Bäumen und mit welcher Anzahl von Bäumen das Grundstück aufgeforstet werden dürfe. Die Walnussbäume seien nachweislich aus einer natürlichen Ansamung hervorgegangen und dürften bleiben. Der ökologische Wert werde durch die Verschattung reduziert. Die kartierte Gehölzstruktur auf dem klägerischen Grundstück sei mit großen Bäumen durchsetzt. Es sei nicht ersichtlich, inwieweit die Anpflanzung weiterer Bäume auf dem Grundstück hier noch zu einer weiteren Beeinträchtigung führen sollte. Der Bewuchs auf dem klägerischen Grundstück sei nicht von besonderer Art und Vielfalt geprägt. Aus den Lichtbildern ergebe sich, dass die Prägung, die von dem Grundstück des Klägers ausgehe, äußerst gering und vernachlässigbar sei. Wenn die zahlreichen Walnussbäume groß würden, gehe die wenig ausgeprägte Strukturvielfalt in dem Bereich ohnehin verloren. Die vom Beklagten genannten Vogelarten hätten ihren Lebensraum auch in Waldrandgebieten. Es sei nicht untersucht worden, inwieweit die Erteilung der Erlaubnis mit einschränkenden Auflagen möglich sei. Insbesondere komme eine Aufforstung mit Abstand zu dem kartierten Gehölzstreifen in Betracht. Des Weiteren bestehe die Möglichkeit, in Auflagen zu bestimmen, an welcher Stelle welche Bäume und in welcher Anzahl gepflanzt werden könnten.
Mit Schriftsatz vom 21. September 2018 ließ der Kläger noch ergänzen: Aus dem im Flächennutzungsplan integrierten Landschaftsplan der Stadt Ha. mit Erläuterungsbericht ergäben sich kein besonderer Schutzbedarf bzw. Zielsetzungen explizit im Hinblick auf das Grundstück des Klägers. Das Gebiet des klägerischen Grundstücks sei nicht unter Schutz gestellt, das dortige Biotop werde überhaupt nicht erwähnt. Das Gebiet, in dem das Grundstück des Klägers liege, sei nicht als wesentlich zu schützendes Gebiet bewertet worden.
2. Die Regierung von Unterfranken brachte für den Beklagten mit Schriftsatz vom 6. Juli 2018 zur Begründung der Klageerwiderung im Wesentlichen vor: Die beantragte Erlaubnis gelte nicht bereits gemäß Art. 39 Abs. 3 Satz 3 BayWaldG als erteilt. Die Zustimmung aller Eigentümer der Nachbargrundstücke liege nicht vor. Eine alleinige Beteiligung ersetze nicht die erforderliche aktive Zustimmung. Der Erstaufforstung widersprächen Pläne (Art. 16 Abs. 2 Alternative 1 BayWaldG). Der Regionalplan spezifiziere seine Aussagen zur Natur und Landschaft im Landschaftsentwicklungskonzept. In diesem werde eine Differenzierung getroffen. Die Gliederung der Planung in kleine Einheiten sei eine Vorgabe für die Beurteilung der Unteren Naturschutzbehörde und somit ein im genannten Sinn zu beachtender Plan im Sinne des Art. 4 BayNatSchG (Art. 3 BayNatSchG a.F.). Hier sei auf das Ziel unter B I Nr. 2.3.3 zu verweisen, nach dem an den Talhängen der Fränkischen Saale der kleinräumige Wechsel unterschiedlicher Nutzungsarten sowie die Biotopvielfalt gesichert werden sollen. Die weitere Differenzierung vor Ort komme dadurch zum Ausdruck, dass im Falle einer Aufforstung das jeweilige Grundstück vor Ort betrachtet werde und auch die Lage im Raum und die Situation vor Ort berücksichtigt würden. Bezüglich der landschaftlichen Vorbehaltsgebiete würden im Regionalplan innerhalb der zeichnerisch verbindlichen Darstellung sehr kleinteilige Gebiete extra gekennzeichnet, konkret mit einer Signatur für einen Bereich, der die wesentlich zu schützenden Landschaftsbestandteile enthalte, in dem auch das gegenständliche Grundstück liege. Damit seien die raumorientierten Ziele hinreichend konkret benannt. Aus einem Regionalplan, welcher ein landschaftliches Vorbehaltsgebiet vorsehe, könnten sich Indizien ergeben, die gegen die Zulässigkeit einer Aufforstung sprächen, wenn sich wie vorliegend der schützenswerte Charakter einer Fläche verändern würde. Das Grundstück werde durch Hecken und Streuobstwiesen gegliedert und geprägt. Das Grundstück selbst liege an einem Hang und in seiner Mitte befinde sich eine einzige Baumreihe sowie im nordwestlichen Bereich ein einzelner alter Nussbaum. Des Weiteren seien Gehölzreihen gegeben, die in der Biotopkartierung bereits als Teil eines Hecken- und Gebüsch-Komplexes erfasst seien. Diese Gehölzreihen und Baumreihen verliefen hangparallel. Gerade diese Gehölz- und Streuobstreihen seien landschaftlich prägende Elemente, auf deren Erhalt nach dem Ziel 1.4 hingewirkt werden solle. Durch den Parallelverlauf zum Hang werde die Flur gegliedert und würden die einzelnen Grundstücke voneinander getrennt. Im Ergebnis stehe der Aufforstung entgegen, dass es sich vorliegend um ein landschaftliches Vorbehaltsgebiet handele, welches nach den Bestimmungen des Regionalplans naturschutzrechtlich schützenswert sei. Für das Landschaftsbild sei im fraglichen Bereich das Verlaufen einzelner Gehölz- und Baumreihen besonders markant und prägend, gerade wenn sie parallel zu dem bestehenden Gefälle verliefen. Es sei somit eine charakteristische Landschaft gegeben, welche ein landschaftliches Vorbehaltsgebiet begründe. Ein weiterer Plan im Sinne des Art. 4 BayNatSchG sei der Landschaftsplan als Bestandteil des Flächennutzungsplans. Im Landschaftsplan der Stadt Ha. liege das Grundstück innerhalb eines Gebiets zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft. Das konkrete Ziel für den abgegrenzten Bereich sei unter Nr. 7.10 beschrieben. Der Erhalt mittlerer Standorte mit dem Schwerpunkt des Erhalts der Lage mit hangparallelen Hecken und Verbuschungen südwestlich der Lagerstraße sei vorgesehen. Es käme zu erheblichen Beeinträchtigungen der Belange des Naturschutzes in Form einer Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die Egalisierung des Bewuchses und einer nachteiligen Veränderung des mageren Grünlandbestandes mit einer einhergehenden Nivellierung der Artenvielfalt. Im Einzelnen werde hierzu auf die Stellungnahme der Unteren Naturschutzbehörde vom 19. Dezember 2017 verwiesen, der gemäß Art. 42 Abs. 2 BayWaldG im Erlaubnisverfahren nach Art. 16 BayWaldG die Stellung eines Fachgutachters zugewiesen sei. Seitens der Naturschutzbehörde sei jeweils der konkrete Einzelfall vor Ort geprüft worden. Es handele sich um eine relativ kleine Fläche. Sie charakterisiere aber den zu schützenden Landschaftsausschnitt, der durch den Wechsel von Hecken, Grünland und Obstbäumen gekennzeichnet sei. Genau diese Strukturvielfalt zu erhalten, sei ein wesentliches Ziel der fachlichen Planungen. In solchen Bereichen befänden sich zudem zahlreiche Vogelarten, die nach der Vogelschutzrichtlinie geschützt seien und Hecken und Einzelbäume als Ansitzwarten benötigten. Im Fall der Aufforstung würde im Sinn einer Gleichbehandlung anderer Antragsteller der ganze dortige Hang grundsätzlich einer Aufforstung zugänglich sein, was im Ergebnis den kompletten Strukturverlust dieses Biotopkomplexes bedeuten würde. Beim Auswachsen der vorhandenen Walnussbäume liege zwar Beschattung vor, aber es könnte immer noch eine Unternutzung als Grünland stattfinden. Der Begriff der Magerkalkwiese sei im Verfahren nicht erwähnt worden. Es sei von einem artenreichen Extensivgrünland mit den genannten Zeigerarten gesprochen worden. Die Eintragung der Fläche im Grundbuch als Ackerland beschreibe einen vormaligen Zustand. Daraus sei nichts ableitbar. Maßgebend sei insoweit der Status Quo. Im Rahmen des Ermessens der vorgenommenen Ermessensentscheidung seien auch die Individualinteressen des Klägers bei der Ermessensausübung berücksichtigt worden. Ohne es ausdrücklich zu erwähnen, beinhalte der Begriff der Individualinteressen auch die hier inmitten stehenden Eigentumsrechte des Klägers und bringe diese in die Abwägung mit ein. Die in der Klagebegründung nochmals differenziert aufgeführten Eigentümerinteressen (fehlende Verpachtbarkeit, schwierige landwirtschaftliche Bewirtschaftung, Wertzuwachs durch verminderten Pflegeaufwand) hätten ausweislich des Bescheids als Individualinteressen Berücksichtigung gefunden. Die Gründe des Allgemeinwohls bestünden im bestehenden Allgemeininteresse am Naturschutz, dessen wesentliche Belange durch eine Aufforstung des Grundstücks gefährdet wären. Auch die positiven Wirkungen einer Erstaufforstung seien berücksichtigt, mithin in Form einer Bilanzierung in den Prozess miteinbezogen worden, wobei im Ergebnis aus dem Erhalt des vorhandenen, artenreichen extensiven Grünlandes eine weitaus positivere Wirkung zugunsten einer Strukturvielfalt nach den oben genannten naturschutzfachlichen Zielen resultiere. Auch eine Aufforstung des Grundstücks unter Einhaltung eines Abstandes von 2 m zu der an den Seiten des Grundstücks verlaufenden Heckenstruktur erziele die gleiche unzulässige Wirkung wie eine komplette Aufforstung.
Mit Schriftsatz vom 10. Oktober 2018 führte die Regierung von Unterfranken unter Vorlage einer weiteren Stellungnahme der Unteren Naturschutzbehörde beim Landratsamt Bad K. vom 2. Oktober 2018 weiter aus: Weder der Umstand, dass parzellenscharfe Darstellungen nicht vorlägen, noch dass im Schwerpunktgebiet Nummer 7.10 des Landschaftsplanes der Stadt Ha. für einzelne Grundstücke bzw. Grundstücksteile Aufforstungsgenehmigungen erteilt worden seien, stünden der Annahme einer der Aufforstung des Grundstückes entgegenstehender Ziele entgegen. Die Zielsetzung Schutz, Pflege und Entwicklung von Komplexstrukturen steiler Hanglagen: Rangen-Terrassen-Landschaft mit Hecken, Streuobstbeständen und Feldgehölze, sei hinreichend konkret. Die örtliche Zielsetzung sei unter 7.10 näher festgelegt und umfasse auch das verfahrensgegenständliche Grundstück. Allerdings könne sich die Unvereinbarkeit bezogen auf einzelne Grundstücke unterschiedlich darstellen. Abhängig von der Lage in der zu schützenden und zu entwickelnden Struktur und von vorhandenen Vorbelastungen könne sich die Auswirkung einer Aufforstung unterschiedlich darstellen. Bei dem hier verfahrensgegenständlichen Grundstück würde die beantragte Aufforstung unter Berücksichtigung einer damit verbundenen Bezugsfallwirkung, wie in der Stellungnahme der Unteren Naturschutzbehörde näher ausgeführt, zur Zerstörung der zu schützenden Strukturen führen. Jedenfalls würde die geplante Aufforstung des Grundstücks wesentliche Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege gefährden. Eine Versagung komme in Frage, wenn die Aufforstung dazu geeignet wäre, den schützenswerten Charakter einer Landschaft zu verändern, was auch bei Aufforstung relativ kleiner Flächen der Fall sein könne. In diesem Zusammenhang könne auch zum Tragen kommen, dass der Regionalplan für das verfahrensgegenständliche Grundstück ein landschaftliches Vorbehaltsgebiet vorsehe. Der schützenswerte Charakter der Flächen des landschaftlichen Vorbehaltsgebietes sei auch in einem prägenden harmonischen Landschaftsbild begründet. Durch die Aufforstung würde der schützenswerte Charakter der Fläche verändert bzw. zerstört werden.
3. In der mündlichen Verhandlung am 22. Oktober 2018 beantragte die Klägerbevollmächtigte:
Der Beklage wird unter Aufhebung des Bescheides des Amtes für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 20. Dezember 2017 verpflichtet, die vom Kläger beantrage Aufforstungserlaubnis für das Grundstück Fl.Nr. … der Gemarkung P. zu erteilen;
hilfsweise, über den betreffenden Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagtenvertreter beantragte,
die Klage abzuweisen.
Des Weiteren stellte die Klägerbevollmächtigte den bedingten Beweisantrag:
Zum Beweis der Tatsache,
dass die geplante Aufforstung nicht zu einer Beeinträchtigung des Landschaftsbildes führen würde, beantragen wir die gerichtliche Inaugenscheinnahme des Grundstücks Fl.Nr. … und der unmittelbaren Umgebung.
In der mündlichen Verhandlung machten die Beteiligten Ausführungen zur Sache. Außerdem übergab die Beklagtenvertreterin zwei aktuelle Fotos des streitgegenständlichen Grundstücks.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid des Amtes für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 20. Dezember 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat weder einen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der beantragten Erstaufforstungserlaubnis (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) noch hat er einen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über seinen Antrag auf Erteilung der Erstaufforstungserlaubnis erneut zu entscheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Die Aufforstung nicht forstlich genutzter Grundstücke mit Waldbäumen durch Saat oder Bepflanzung bedarf der Erlaubnis (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 BayWaldG). Die Erlaubnis darf nur versagt oder durch Auflagen eingeschränkt werden, wenn die Aufforstung Plänen im Sinne des Art. 3 BayNatSchG widerspricht, wenn wesentliche Belange der Landeskultur oder des Naturschutzes und der Landschaftspflege gefährdet werden, der Erholungswert der Landschaft beeinträchtigt wird oder erhebliche Nachteile für die umliegenden Grundstücke zu erwarten sind (Art. 16 Abs. 2 BayWaldG).
Bei der Regelung des Art. 16 BayWaldG handelt sich um ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Auf die Erteilung der Erlaubnis besteht ein Rechtsanspruch, wenn die im Gesetz vorgesehenen Voraussetzungen für eine Versagung der Aufforstung nicht vorliegen. Wenn Versagungsgründe vorliegen, muss die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen über die Erteilung der Erlaubnis entscheiden. Die Behörde kann die Erlaubnis versagen, sie muss sie aber nicht versagen. Erforderlich ist eine umfassende Interessenabwägung der öffentlichen Belange mit denen des Klägers gegeneinander und untereinander (vgl. Lückemeier in Düsing/Martinez, Agrarrecht, 1. Aufl. 2016, § 10 BWaldG, Rn. 3 f.; Thomas, BWaldG, PdK Bu D-5, November 2015, Erl. 8; VG München, U.v. 27.9.2017 - M 25 K 17.222 - juris; VG Augsburg, U.v. 5.7.2016 - Au 3 K 15.1039 - juris m.w.N.).
Die vom Kläger geplante Aufforstung seines Grundstücks Fl.Nr. … der Gemarkung P. bedarf gemäß Art. 16 Abs. 1 Satz 1 BayWaldG der Erlaubnis. Eine Erstaufforstung ist die aktive Begründung von Wald auf bislang nicht forstlich genutzten Grundstücken. Auch die Erstaufforstung von kleinen Flächen bedarf der Erlaubnis. Erlaubnisfrei wäre nur die Saat oder Pflanzung von Einzelbäumen, wenn damit keine flächige Wirkung verbunden ist, oder von einzelnen Baumgruppen oder Reihen und Hecken auf kleineren Flächen (vgl. Nr. 1.2 der Richtlinien zur Erstaufforstung und zur Anlage von Kurzumtriebsplantagen - ErstAuffR). Konkret beantragt der Kläger, eine Fläche von 2.121 m² von insgesamt 3284 m² mit Laubbäumen aufzuforsten, konkret die Freiflächen neben der auf dem Grundstück befindlichen Hecke, wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung erläuterte.
Die am 21. August 2017 beantragte Erstaufforstung des Grundstücks Fl.Nr. … gilt nicht schon aufgrund der Erlaubnisfiktion des Art. 39 Abs. 3 Satz 3 BayWaldG als erteilt. Zwar hat die Behörde nicht innerhalb von drei Monaten entschieden. Jedoch war der Antrag nicht vollständig, insbesondere mangelte es auf dem Antragsformblatt an dem Erfordernis sämtlicher Nachbarunterschriften. Die positive Unterschrift aller Nachbarn und somit eine aktive Zustimmung ist erforderlich; eine schriftliche Beteiligung im Verfahren genügt nicht (vgl. VG Augsburg, U.v. 5.7.2016 - Au 3 K 15.1039 - juris; U.v. 24.9.2013 - Au 3 K 13.548 - juris).
Des Weiteren ist anzumerken, dass die formale Verweigerung des Einvernehmens der Unteren Naturschutzbehörde bei der Kreisverwaltungsbehörde gemäß Art. 39 Abs. 2 Satz 1 BayWaldG im Gerichtsverfahren für die Entscheidung über die Erstaufforstungserlaubnis nicht relevant ist. Hierbei handelt es sich um eine verfahrensrechtliche Regelung mit reinem verwaltungsinternen Charakter. Im Außenverhältnis kommt diesem Zustimmungserfordernis keine Bindungswirkung zu (vgl. VG Augsburg, U.v.5.7.2016 - Au 3 K 15.1039 - juris; VG München, U.v. 2.7.2012 - M 25 K 11.4586 - juris).
Allerdings ist zu beachten, dass der Unteren Naturschutzbehörde im Erlaubnisverfahren eine besondere Funktion zukommt. Sie hat gemäß Art. 42 Abs. 2 BayWaldG von Gesetzes wegen die Stellung eines Fachgutachters, so dass den betreffenden naturschutzfachlichen Äußerungen besonderes Gewicht zukommt (vgl. VG Augsburg, U.v. 5.7.2016 - Au 3 K 15.1039 - juris). Naturschutzfachliche Wertungen können und dürfen vom Gericht der Überzeugungsbildung zugrunde gelegt werden, wenn sie im Einzelfall naturschutzfachlich vertretbar sind und auch nicht auf einem Bewertungsverfahren beruhen, das sich als unzulänglich oder als ungeeignet erweist, um den gesetzlichen Anforderungen gerecht zu werden. Denn naturschutzfachliche Stellungnahmen der Fachbehörde sind von einem besonderen Sachverstand getragen und haben im Rahmen der Beweiswürdigung ein besonderes Gewicht, als solche fachbehördlichen Aussagen auf jahrelanger Bearbeitung eines bestimmten Gebiets und nicht nur auf der Auswertung von Aktenvorgängen im Einzelfall beruhen. Eine Abweichung von fachbehördlichen Wertungen ist erst dann geboten, wenn sich dem Gericht der Eindruck aufdrängt, dass die fachlichen Äußerungen tatsächlich oder rechtlich unvollständig, widersprüchlich oder aus anderen Gründen fehlerhaft sind (vgl. BayVGH, B.v. 17.8.2017 - 19 ZB 16.164 - KommunalPraxis BY 2017, 416).
Das Gericht ist nicht davon überzeugt, dass schon ein Versagungsgrund nach Art. 16 Abs. 2 Alt. 1 BayWaldG vorliegt, wonach die Aufforstung Plänen im Sinne des Art. 3 BayNatSchG nicht widersprechen darf.
Denn, ob eine Aufforstung im Hinblick auf einen Plan versagt werden kann, hängt von der Gestaltung des Plans und der Konkretisierung seiner Ziele ab. Es muss hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht werden, dass für den betreffenden Bereich Aufforstungen unerwünscht sind. Flächen, die nicht aufgeforstet werden dürfen, sind möglichst parzellenscharf darzustellen. Auch die Lage in einem landschaftlichen Vorbehaltsgebiet kann gegen die Zulässigkeit einer Aufforstung sprechen, wenn hierdurch der schützenswerte Charakter der Fläche verändert würde. Das Gericht sieht indes in den hier vorliegenden Plänen kein unmissverständliches Verbot der Aufforstung gerade für das klägerische Grundstück. Jedoch können sich aus den vorliegenden Plänen zumindest Indizien ergeben, die gegen die Zulässigkeit einer Aufforstung sprechen (vgl. zum Ganzen auch VG Augsburg, U.v. 5.7.2016 - Au 3 K 15.1039 - juris; VG Ansbach, U.v. 9.5.2017 - AN 15 K 06.00608 - juris; VG Würzburg, U.v. 26.3.2015 - W 5 K 14.113 - juris m.w.N.).
Zunächst ist festzuhalten, dass der Regionalplan eher abstrakte Ziele formuliert. Das von der Beklagtenseite herangezogene Ziel unter B I Nr. 2.3.3 des Regionalplans spricht zwar die Talhänge der Fränkischen Saale und die kleinräumige Nutzungsstruktur an den Hängen, also den kleinräumigen Wechsel von Wald, Ackerland, Hecken, Grünland und Rebflächen einschließlich vielfältiger Biotope an, erwähnt aber auch ausdrücklich, dass Wälder an den Hängen Bedeutung wegen ihres landschaftsprägenden Charakters, ihrer Funktion für Klima, Wasserschutz und teilweise wegen ihres Wertes für die Naherholung haben. Des Weiteren fällt das klägerische Grundstück in das landschaftliche Vorbehaltsgebiet, kleinteilige Gebiete sind extra gekennzeichnet. Jedoch hat die Beklagtenseite in der Sache selbst eingeräumt, dass die weitere Differenzierung vor Ort erst dadurch zum Ausdruck kommt, dass im Falle eines Aufforstungsantrags das jeweilige Grundstück vor Ort betrachtet wird. Damit ist klargestellt, dass sich aus den zitierten Plänen selbst heraus das Verbot einer Aufforstung bzw. die Unzulässigkeit einer Erstaufforstung nicht unmittelbar ergibt. Das Gleiche gilt im Hinblick auf den Landschaftsplan als Bestandteil des Flächennutzungsplans der Stadt Ha.. Dort ist zwar unter Nr. 7 der Maßnahmenvorschläge für mittlere Standorte als Zielsetzung umschrieben: Schutz, Pflege und Entwicklung von Komplettstrukturen steiler Hanglagen: Rangen-Terrassen-Landschaft mit Hecken, Streuobstbeständen und Feldgehölzen. Weiter ist rechtlich die Geltung unter Nr. 7.10 näher festgelegt und umfasst auch das verfahrensgegenständliche Grundstück. Allerdings hat auch insoweit die Beklagtenseite eingeräumt, dass die Unvereinbarkeit einer Aufforstung bezogen auf ein konkretes Grundstück unterschiedlich ausfallen kann, gerade in Abhängigkeit von Lage, Vorbelastung usw.
Danach erschließt sich dem Gericht nicht schon unmittelbar aus den Plänen selbst, dass die konkret beantragte Aufforstung auf dem Grundstück Fl.Nr. … des Klägers parzellenscharf geregelt ist und ein unmissverständliches Verbot der Aufforstung an dieser Stelle enthält. Jedoch ergeben sich aus den genannten Plänen Anhaltspunkte für die Bewertung und auch zur Berücksichtigung in der Abwägung.
Das Gericht sieht demgegenüber den Versagungsgrund des Art. 16 Abs. 2 Alt. 2 BayWaldG als gegeben, weil wesentliche Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei einer Aufforstung gefährdet wären.
Die Begriffe Naturschutz und Landschaftspflege sind weitgehend synonym. Eine Versagung kommt unter dem Aspekt dann in Frage, wenn die Aufforstung dazu geeignet wäre, den schützenswerten Charakter einer Landschaft zu verändern, oder ökologisch wertvolle Flächen erheblich betrifft. Von Gewicht ist dabei - wie bereits ausgeführt - die naturschutzfachliche Einschätzung der Unteren Naturschutzbehörde, der gemäß Art. 42 Abs. 2 BayWaldG die Stellung eines Fachgutachters zukommt (vgl. VG Augsburg, U.v. 5.7.2016 - Au 3 K 15.1039 - juris; VG Würzburg, U.v. 28.7.2005 - W 5 K 03.1023 - juris).
Der Beklagte hat unter Verweis auf die Stellungnahme der Unteren Naturschutzbehörde nachvollziehbar ausgeführt, dass bei einer Aufforstung eine nachteilige Änderung des Grünlandbestandes eintritt sowie ein Verlust der Strukturvielfalt sowie die erhebliche Beeinträchtigung bzw. Zerstörung eines kartierten Biotopes. Die Untere Naturschutzbehörde hat dabei den konkreten Einzelfall vor Ort geprüft und beurteilt. Davon ausgehend handelt es sich überwiegend um eine magere Wiese mit Kennarten eines artenreichen extensiven Grünlandes, die nach der Ausführung des Klägers in der mündlichen Verhandlung gerade aufgeforstet werden soll. Dies würde zu einer nachteilige Änderung des mageren Grünlandbestandes durch Nivellierung der Artenvielfalt führen. Außerdem würde das inmitten des Grundstücks stehende Biotop durch eine Aufforstung auf beiden Seiten erheblich beeinträchtigt und zerstört. In der Stellungnahme der Unteren Naturschutzbehörde ist unter anderem weiter plausibel ausgeführt, dass eine Aufforstung eine nicht hinnehmbare Veränderung der Eigenart von Natur und Landschaft mit sich bringt. Das bisher durch Hecke, Gehölzregelung und Obstbaumreihe gegliederte Grundstück würde durch eine flächige Aufforstung im Hinblick auf die Vegetation vor Ort und die Biotopqualität entwertet. Durch eine Aufforstung an der Stelle würde der Komplex mit den wechselnden Strukturen im Hangbereich gerade an der Stelle entwertet, die genau die Wertigkeit der gegliederten Landschaft wiederspiegelt. Die Eigenart an der Stelle, momentan geprägt von Hecken, Grünland und Obstbaumreihe, würde durch eine flächige Aufforstung und die damit einhergehende Entwertung der Strukturen als Biotopvernetzungselement verloren gehen. Das magere Grünland würde verloren gehen. Hinsichtlich des ökologischen Werts der Fläche würde sowohl die bisher magere Vegetation beeinträchtigt als auch der Wert für die Fauna, insbesondere für Vogelarten, die auf lineare Strukturen in der Landschaft und entsprechende Ansitzwarten angewiesen sind (vgl. zuletzt die Stellungnahme der Unteren Naturschutzbehörde des Landratsamts Bad K. vom 2.10.2018).
In der mündlichen Verhandlung hat die Vertreterin der Unteren Naturschutzbehörde die Auswirkungen der Aufforstungen auf das streitgegenständliche Grundstück noch einmal verdeutlicht. Nach nachvollziehbarer fachlicher Einschätzung würde die schützenswerte Wiese verloren gehen und auch die biotopkartierte Hecke beeinträchtigt werden. Nicht relevant ist des Weiteren, ob sich aufgrund der vorhandenen Walnussbäume ohnehin der Charakter des Grundstücks ändern würde. Denn die Untere Naturschutzbehörde hat plausibel dargelegt, dass eine natürliche Sukzession einer sich selbst überlassenen Fläche nicht mit einer gezielten Aufforstung von menschlicher Hand zu vergleichen ist. Hinzu kommt, dass das Grundstück in einem Gebiet liegt, welches nach dem Regionalplan als landschaftliches Vorbehaltsgebiet ausgewiesen ist. Auch hieraus können sich - wie auch schon ausgeführt - Indizien und Anhaltspunkte ergeben, die gegen die Zulässigkeit einer Aufforstung sprechen (vgl. VG Augsburg, U.v. 5.7.2016 - Au 3 K 15.1039 - juris).
Des Weiteren und zusätzlich zum Vorstehenden hat die Untere Naturschutzbehörde überzeugend dargelegt, dass mit einer Aufforstung an dieser Stelle auch eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes einhergehen würde (vgl. Art. 16 Abs. 2 Alternative 2 und 3 BayWaldG).
So kann auch die Lage in einem landschaftlichen Vorbehaltsgebiet etwa im Hinblick auf das Landschaftsbild gegen die Zulässigkeit einer Aufforstung sprechen, wenn hierdurch der schützenswerte Charakter der Fläche verändert würde. Der schützenswerte Charakter einer Landschaft wird insbesondere dann erheblich verändert, wenn bisher offene Flächen, die das Landschaftsbild maßgeblich bestimmen, aufgeforstet werden. Bei der Frage erheblicher oder nachhaltiger Beeinträchtigung des Landschaftsbilds kommt es im Wesentlichen auf einen optisch-ästhetischen Maßstab an. Dieser Maßstab erfasst Veränderungen der Landschaftsoberfläche, die von einem für die Schönheiten der Natur der natürlich gewachsenen Landschaft aufgeschlossene Durchschnittsbetrachter als nachteilig empfunden werden. Dem Recht des Naturschutzes und der Landschaftspflege liegt unter anderem die Absicht zugrunde, die Vielfalt, Eigenart und Schönheit der Natur und Landschaft als Voraussetzung für die Erholung des Menschen zu sichern (VG Augsburg, U.v. 5.7.2016 - Au 3 K 15.1039 - juris; VG Würzburg, U.v. 17.6.2013 - W 5 K 11.1206 - juris; siehe auch BayVGH, B.v. 17.8.2017 - 19 ZB 16.164 - KommunalPraxis BY 2017, 416). Relevant ist dabei nicht eine isolierte Sichtweise, sondern die Einheit des Landschaftseindrucks insgesamt. Zu berücksichtigen sind insbesondere auch, ob die Erstaufforstung der Flächen einen Summation- oder Dominoeffekt erwarten lässt (vgl. Thomas, BWaldG, PdK Bu D-5, November 2015, Erl. 8.12, 8.1.3, 8.1.3.3, 8.1.10). Der Schutzmaßstab für das Landschaftsbild stellt auf den gegenwärtigen Zustand ab; der für die Beurteilung maßgebliche Charakter der Landschaft wird in einem status-quo-bewahrenden Sinn vorgegeben (vgl. Tausch/Wagner, Erstaufforstung und Schutz des Landschaftsbildes, NUR 1999, 370).
Ausgehend davon ist im Einklang mit den naturschutzfachlichen Stellungnahmen der Unteren Naturschutzbehörde festzuhalten, dass der für das streitgegenständliche Grundstück relevante Bereich gerade von einem Wechsel von offenen Flächen und Heckenstrukturen geprägt ist. Der Hangbereich in der näheren Umgebung ist durch die kleinteilige Struktur von Freiflächen und Hecken gekennzeichnet, wie die im Verfahren vorliegende Luftaufnahme sowie auch die von den Parteien vorgelegten Fotos des Geländes und der Umgebung zeigen. Die hangparallel auf Terrassenkanten verlaufenden Hecken und Obstbaumreihen sind prägend für das Landschaftsbild. Sie sind ein bedeutendes Landschaftselement. Das Landschaftsbild würde durch eine Egalisierung des Bewuchses zwischen den Hecken und Gehölzreihen beeinträchtigt. Die Grundstücke sind durch die Hecken und Streuobstwiesen gegliedert und geprägt. Der schützenswerte Charakter der Flächen des landschaftlichen Vorbehaltsgebietes ist auch in einem prägenden harmonischen Landschaftsbild begründet. Bei einer Aufforstung würde der schützenswerte Charakter der Fläche verändert bzw. zerstört werden (vgl. zuletzt Stellungnahme der Unteren Naturschutzbehörde vom 2.10.2018). Die Untere Naturschutzbehörde hat dabei sowohl in ihrer schriftlichen Stellungnahme als auch in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich auf die Bezugsfallwirkung hingewiesen und zurecht angemerkt, dass mit einer Aufforstung an dieser Stelle quasi in einem Dominoeffekt ein Bezugsfall geschaffen würde und bei einer Aufforstung auch die vergleichbaren Nachbargrundstücke aufgeforstet werden müssten und das Landschaftsbild endgültig insgesamt verändert würde.
Der Umstand, dass mittlerweile bereits 150 bis 200 Walnussbäume auf dem Grundstück aufgegangen und möglicherweise in Zukunft bei entsprechender Sukzession geeignet sind, das Landschaftsbild zu verändern, ändert nichts an der Beurteilung, weil auf dem jetzigen Zustand und den dadurch vermittelten Gesamteindruck des Landschaftsbildes abzustellen ist.
Genauso wenig vermögen erfolgte Aufforstungen in der Nähe eine andere Beurteilung zu rechtfertigen, weil nach den vorliegenden Lichtbildern sowohl mit Blick konzentriert auf das streitgegenständliche Grundstück selbst als auch auf die näheren Umgebung festzuhalten ist, dass die Landschaft gerade in östlicher Richtung dem Hang entlang von Heckenreihen und sich abwechselnden Freiflächen geprägt ist. Dieser Eindruck würde durch eine flächige Aufforstung nachhaltig verändert, zumal, wenn man einen realitätsnahen Bezugsfalleffekt mitberücksichtigt.
Insofern ist nach Überzeugung des Gerichts entgegen der Auffassung der Klägerseite die Prägung, die vom Grundstück für das Landschaftsbild ausgeht, nicht äußerst gering und vernachlässigbar. Vielmehr ist das Grundstück als ein Eckpfeiler und als tragende Säule zusammen mit anderen Grundstücken mit ähnlicher Gestaltung prägend und wesentlich für das Landschaftsbild. Die Untere Naturschutzbehörde hat zuletzt im Schreiben vom 2. Oktober 2018 - basierend auch auf ihren Sach- und Fachverstand - festgehalten, dass eine Aufforstung eine nicht hinnehmbare Veränderung der Eigenart von Natur und Landschaft mit sich bringt. Das bisher durch Hecke, Gehölze und Obstbaumreihe gegliederte Grundstück würde durch die Aufforstung in seiner Eigenart im Hinblick auf das schützenswerte Landschaftsbild entwertet. Ziel des Naturschutzes ist es, auch im Landschaftsplan festgehalten, dass solche Komplexstandorte und reich gegliederten Landschaften zu erhalten sind. Dort wird gerade die Wertigkeit der gegliederten Landschaft wiedergespiegelt. Das durch die lineare Struktur geprägte Landschaftsbild würde an dieser Stelle zu einer flächigen Aufforstung verändert, die an anderer Stelle durchaus auch positiv für das Landschaftsbild wirken könnte, aber nicht in einem durch gerade solche anderen Strukturen gegliederten und geprägten Bereich.
Eine weitere Beweiserhebung zum Landschaftsbild war nicht vorzunehmen. Dem in der mündlichen Verhandlung bedingt gestellte Beweisantrag auf Durchführung einer Inaugenscheinnahme des Grundstücks Fl.Nr. … und der unmittelbaren Umgebung zum Beweis der Tatsache, dass die geplante Aufforstung nicht zu einer Beeinträchtigung des Landschaftsbildes führen würde, war nicht nachzukommen. Denn die Ablehnung eines Augenscheins ist möglich, wenn die vorgelegten Fotos der Örtlichkeit in ihren für die rechtliche Beurteilung maßgebenden Merkmalen hinreichend sind (Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 96, Rn. 3; siehe auch BayVGH, B.v. 17.8.2017 - 19 ZB 16.164 - KommunalPraxis BY 2017, 416). Abgesehen von allgemein zugänglichen Luftbildaufnahmen hat der Beklagte mit einer farbigen Luftbildaufnahme die Darstellung der einzelnen Grundstücke und der Flurnummern vorgelegt. Des Weiteren übergab er in der mündlichen Verhandlung vom 22. Oktober 2018 zwei aktuelle Lichtbilder vom streitgegenständlichen Grundstück Fl.Nr. …, die auch die Hanglage und die Terrassen in der Nachbarschaft deutlich erkennen lassen. Hinzu kommen die von der Klägerseite mit Schriftsatz vom 8. August 2018 vorgelegten Lichtbilder, die sowohl das streitgegenständliche Grundstück als auch die Umgebung des Grundstücks aus verschiedenen Blickwinkeln zum Gegenstand haben. Auch daraus wird für das Gericht zweifelsfrei deutlich, dass das Landschaftsbild eben nicht nur durch einen flächigen Wald geprägt ist, sondern auch durch Freiflächen auf dem streitgegenständlichen Grundstück selbst sowie im näheren Umfeld, unterbrochen durch Heckenriegel mit Stufen in der Landschaft im Hangbereich, die sich gerade grundlegend von einem durchgehenden bewaldeten Fläche unterscheiden. Sowohl das streitgegenständliche Grundstück selbst als auch seine nähere Umgebung sind nach den Lichtbildern gerade nicht durch eine flächige Bewaldung gekennzeichnet, sondern von einer gegliederten ansteigenden Landschaft mit Freiflächen und Heckenreihen und Gehölzreihen im Wechsel geprägt. Bei einer Aufforstung des Grundstücks wurde die Landschaft in diesem Bereich ihre charakteristische Eigenart verlieren.
Ergänzend wird noch angemerkt, dass die Untere Naturschutzbehörde zutreffend darauf hingewiesen hat, dass in der Sache von einem Eingriff im Sinne von §§ 14/15 BNatSchG auszugehen ist, weil eine erhebliche Beeinträchtigung sowohl der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes als auch des Landschaftsbildes bei der Aufforstung anzunehmen wäre. Des Weiteren verbietet Art. 16 BayNatSchG Hecken erheblich zu beeinträchtigen. Aus § 5 Abs. 2 Nr. 3 BNatSchG ergibt sich zudem, dass die zur Vernetzung von Biotopen erforderlichen Landschaftselemente zu erhalten sind und nach Möglichkeit zu vermehren.
Nach alledem ist als Zwischenergebnis festzuhalten, dass jedenfalls zwei selbständig sich tragende Versagungsgründe nach Art. 16 Abs. 2 2. bzw. 3. Alternative BayWaldG vorliegen, weil zum einen wesentliche Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege gefährdet wären und zum anderen das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigt würde.
Unter diesen Voraussetzungen konnte (musste nicht) der Beklagte die Erteilung der Aufforstungserlaubnis ablehnen. Im Ergebnis hat das Gericht keine durchgreifenden Bedenken gegen die Ermessensausübung des Amtes für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten im streitgegenständliche Bescheid. Vorab ist festzuhalten, dass die Ermessensausübung nur der eingeschränkten Kontrolle unterliegt. Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht nur, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Des Weiteren kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägung hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen (§ 114 Satz 2 VwGO). Wie schon erwähnt, hat eine umfassende Abwägung der gegenläufigen Interessen zu erfolgen. Letztlich ist nicht zu beanstanden, dass das Interesse des Klägers, sein Grundstück möglichst gewinnbringend und mit wenig Aufwand zu nutzen, hinter den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zurückzutreten hat. Dem Gericht ist es versagt, die behördliche Ermessenserwägungen durch eine eigene zu ersetzen; es darf die Entscheidung nur auf Ermessensfehler (Ermessensausfall, Ermessensdefizit, Ermessensfehlgebrauch) hin überprüfen (vgl. auch VG Augsburg, U.v. 5.7.2016 - Au 3 K 15.1039 - juris; VG Regensburg, U.v. 12.1.2016 - RN 4 K 15.700 - juris; VG Würzburg, U.v. 28.7.2005 - W 5 K 03.1023 - juris).
Im streitgegenständlichen Bescheid vom 20. Dezember 2017 hat das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Bad N./S. ausdrücklich ausgeführt, dass es in „Ausübung pflichtgemäßen Ermessen“ zum Ergebnis gekommen sei, die beantragte Erstaufforstungserlaubnis zu versagen. Es hat damit ausdrücklich sein Ermessen ausgeübt und ist zum Ergebnis gekommen, dass das Allgemeininteresse am Erhalt der beschriebenen Biotop und Landschaftsstrukturen stärker zu gewichten sei als das Individualinteresse des Klägers. Der Umstand, dass das Amt für Landwirtschaft, Ernährung und Forsten sein Ermessen im Ergebnis dahingehend ausgeübt hat, dass es die begehrte Erlaubnis versagt hat, ist für sich nicht geeignet, einen Ermessensfehler zu begründen. Eine Ermessensreduzierung auf Null im Hinblick auf eine Erteilung der Erlaubnis als einzig ermessensfehlerfreie Entscheidung ist vorliegend nicht zu erkennen. Vielmehr ist die Behörde zu einem vertretbaren anderen Ergebnis gekommen.
Das Gericht kann - gerade unter Einbeziehung der im Laufe des Gerichtsverfahrens möglichen Ergänzungen - auch kein Ermessensdefizit oder einen Ermessensfehlgebrauch erkennen. Zum einen ist festzuhalten, dass der Kläger zunächst sein Interesse an der Aufforstung nicht hinreichend substanziiert hat. In der mündlichen Verhandlung erklärte der Kläger auf ausdrückliche Frage des Gerichts, er habe die Klage nur deshalb erhoben, weil in 200 m Entfernung auf Fl.Nr. … eine Aufforstung bewilligt worden sei. Er könne das Grundstück aufgrund der Hanglage nicht verpachten. Vorteil einer Aufforstung sei, dass seine Erben das Holz nutzen könnten. Er habe durch die Aufforstung weniger Pflegeaufwand. Wie hoch der fiskalische Nutzen für den Kläger oder der konkrete Pflegemehraufwand ist, konnte dieser in der mündlichen Verhandlung indes nicht substanziieren. Der Kläger hat nicht dargelegt, inwiefern sich sein Pflegeaufwand bei einer Aufforstung tatsächlich verringern würde, zumal es auch bei einer Aufforstung nicht mit einer einmaligen Aktion getan ist, sondern eine fachgerechte Waldbewirtschaftung auch einen gewissen Pflegeaufwand erfordert, wie der Vertreter des Amtes für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Bad Neustadt sowie die Vertreterin der Unteren Naturschutzbehörde in der mündlichen Verhandlung dargestellt haben. Hinzu kommt, wie die Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung ebenfalls erklärten, dass auch im Fall einer Nichtaufforstung durchaus Fördermöglichkeiten bestünden. Dem Kläger obliegt es aber, substanziierte Ausführungen zu seinen Interessen zu machen (vgl. BayVGH, B.v. 17.8.2017 - 19 ZB 16.164 - KommunalPraxis BY 2017, 416).
Demgegenüber hat die mit ihrem Fachverstand ausgestattete Untere Naturschutzbehörde sowohl in ihren schriftlichen Stellungnahmen im behördlichen und gerichtlichen Verfahren als auch in dem Vorbringen in der mündlichen Verhandlung plausibel dargelegt, dass das öffentliche Interesse an einem Unterbleiben der Aufforstung gerade auf diesem Grundstück die gegenläufigen Interessen überwiegt. Die Behörde hat nicht verkannt, dass eine Aufforstung durchaus auch positive Effekte für die Natur haben kann, betonte aber, dass eine Aufforstung gerade auf dem streitgegenständlichen Flurstück nachteilig ist. Gerade unter dem Blickwinkel des Naturschutzes hat die Untere Naturschutzbehörde in dem Gebiet bei Aufforstungsvorhaben jeweils konkret die einzelne Fläche betrachtet und im Einzelfall auch Aufforstungen an anderen Grundstücken zugestimmt. Sie hat demgegenüber verdeutlicht, dass gerade die Aufforstung an der Stelle des streitgegenständlichen Grundstücks den Komplexstandort an einer charakteristischen Stelle, die genau die Wertigkeit der gegliederten Landschaft wiederspiegelt, entwerten würde. Bei einer Aufforstung an dieser Stelle würden in logischer Folge auch alle anderen Grundstücke mit gleicher Rechtsfolge genehmigt werden müssen, so dass der gesamte Komplex verloren gehe. Insofern handelt es sich um einen Präzedenzfall. Die Eigenart an der Stelle mit momentan Hecken, Grünland und Obstbaumreihe würde durch eine flächige Aufforstung und einer damit einhergehenden Entwertung der Strukturen als Biotopverletzungselemente verloren gehen. Das magere Grünland würde verloren gehen. Das durch die Struktur geprägte Landschaftsbild würde an der Stelle zu einer flächigen Aufforstung verändert, die an einer anderen Stelle durchaus positiv für das Landschaftsbild wirken könnte, aber nicht in einem durch gerade solcher Strukturen gegliederten und geprägten Bereich (vgl. Stellungnahme der Unteren Naturschutzbehörde vom 2.10.2018). Dem naturschutzfachlich begründeten öffentlichen Interesse an einem Unterbleiben der Aufforstung gerade auf dem Grundstück konnte die Behörde sowohl im Vergleich zu den positiven Wirkungen einer Aufforstung als auch im Vergleich zum erheblichen Interesse des Klägers an der Aufforstung den Vorrang einräumen.
Die Behörde hat auch mit Hinweis auf die schon vorhandenen kleinen Walnussbäume, die nach Vorbringen der Klägerseite weiter wachsen würden und sowohl die ökologische Wertigkeit des Grundstücks als auch des Landschaftsbildes verändern würden, zutreffend darauf hingewiesen, dass eine Veränderung in der Zukunft in Folge einer natürlichen Sukzession nicht vergleichbar ist mit einer zielgerichteten Aufforstung von Menschenhand. Auch daraus folgt kein Rechtsanspruch des Klägers auf eine Aufforstung, die mit den wesentlichen Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege und dem Landschaftsbild nicht vereinbar ist (vgl. VG Ansbach, U.v. 9.5.2007, AN 15 K 06.00608 - juris).
Die streitgegenständliche vollständige Versagung der Erlaubnis ist auch mit dem Grundrecht auf Eigentum nach Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar. Zwar folgt aus dem Eigentumsgrundrecht einerseits ein grundsätzlicher Rechtsanspruch auf Erteilung der Erstaufforstungserlaubnis. Andererseits hat der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen durch Art. 20a GG gleichfalls verfassungsrechtlichen Rang. Die vorliegende Untersagung der Erstaufforstung hält sich im Rahmen der Sozialbildung durch die situationsbedingte Belastung des Grundstücks, zumal das klägerische Grundstück grundsätzlich auch noch nutzbar und förderfähig ist (vgl. VG Augsburg, U.v. 5.7.2016 - Au 3 K 15.1039 - juris; vgl. auch VG Ansbach, U.v. 9.5.2007 - AN 15 K 06.00608 - juris).
Vor diesem Hintergrund wurden auch die Individualinteressen des Klägers, insbesondere sein Recht auf Eigentumsfreiheit aus Art. 14 Abs. 1 GG im Ergebnis ausreichend berücksichtigt und gegen die naturschutz- und planungsrechtlichen Belange abgewogen. Die Ermessensentscheidung erfolgte gerade unter Berücksichtigung der naturschutzfachlichen Stellungnahme und nach behördlicher Inaugenscheinnahme der Gegebenheiten vor Ort. Die Behörde konnte bei ihrer Ermessensentscheidung auch in Bezug auf kumulative Wirkungen berücksichtigen, dass es bei sich summierenden oder potenzierenden Beeinträchtigungen, etwa weiteren Erstaufforstungsanträgen, zu einer potentiellen Verstärkung der negativen Auswirkung kommen kann. Selbst wenn eine Aufforstung für sich betrachtet weniger schwerwiegend wäre, konnte bei der Bewertung ein Summations- oder Dominoeffekt aufgrund der Bezugsfallwirkung berücksichtigt werden (Thomas, BWaldG, PdK Bu D-5, November 2015, Erl. 8.1.10 m.w.N.).
Es liegt auch kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor, indem etwa auf dem Fl.Nr. … oder Fl.Nr. … Aufforstungserlaubnisse erteilt worden sind. Die Untere Naturschutzbehörde hat sowohl schriftlich als auch nochmals in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar verdeutlicht, dass die Sachverhalte gerade aufgrund der unterschiedlichen Gegebenheiten vor Ort nicht vergleichbar sind. Sie hat vielmehr betont, jeweils den konkreten Einzelfall geprüft zu haben. Aber selbst wenn an anderer Stelle rechtswidriger Weise eine Aufforstungsgenehmigung erteilt worden wäre, würde die Anwendung des Gleichheitsgrundsatzes nicht zu einer weiteren Erteilung einer Aufforstungserlaubnis führen, weil es „keine Gleichheit im Unrecht“ gibt (vgl. VG Ansbach, U.v. 9.5.2007 - AN 15 K 06.00608 - juris).
Zu einer Ungleichbehandlung führt auch nicht, dass das Grundstück im Grundbuch als Ackerland bezeichnet ist, weil bei der Beurteilung von den tatsächlichen Verhältnissen vor Ort auszugehen ist.
Schließlich war auch als milderes Mittel keine Erlaubniserteilung unter Auflagen möglich, weil selbst eine (erlaubnispflichtige) Aufforstung etwa mit einem 2 m-Abstand zu der Hecke letztlich die gleiche unzulässige Wirkung erzielen würde wie eine komplette Aufforstung, wie die Untere Naturschutzbehörde plausibel dargelegt hat. Aufgrund der Auswirkungen eines Waldes würden das Heckenbiotop und auch die Freifläche in ihrer charakteristischen Eigenart auch mit ihrer Wirkung fürs Landschaftsbild erheblich beeinträchtigt bzw. zerstört. Des Weiteren könnte bei einer Aufforstung innerhalb des mit Hecken und Gehölzen gegliederten Grünlandbereichs eine weitere Aufforstung wegen des Dominoeffekts und der Bezugsfallwirkung nicht verhindert werden (vgl. dazu Thomas, BWaldG, PdK Bu D-5, November 2015, Erl. 8.1.3.3 und 8.1.10). Auflagen kommen nicht in Betracht, wenn eine sinnvolle Aufforstung unter Einhaltung von Grenzabständen bereits wegen des Grundstückszuschnitts und der vorhandenen Hecke faktisch nicht möglich ist und der bisher intakte Biotopzustand wie hier auch bei Festsetzung von weiteren Abstandsflächen nicht gewahrt werden könnte (vgl. VG Ansbach, U.v. 9.5.2007 - AN 15 K 06.00608 - juris). Der Umstand, dass beim klägerischen Grundstück Fl.Nr. … eine Aufforstung unter Auflagen erfolgte, führt in Anbetracht der unterschiedlichen Verhältnisse der beiden Grundstücke nicht zu einer Ungleichbehandlung.
Im Ergebnis ist die naturschutzfachliche Bewertung und in deren Folge die behördliche Ermessensausübung im streitgegenständlichen Bescheid, wonach die öffentlichen Interessen wegen der besonderen ökologischen Wertigkeit des Grundstücks und dessen Bedeutung für das Landschaftsbild, das private Interesse an einer ertragreicheren, weniger aufwendigen Nutzung überwiegen, auch in der Gewichtung nicht zu beanstanden.
Letztlich hat eine ordnungsgemäße und zutreffende Interessenabwägung der öffentlichen Belange mit denen des Klägers gegeneinander und untereinander stattgefunden mit dem Resultat, dass gravierende öffentliche Belange entgegenstehen, sodass der grundsätzlich bestehende Anspruch auf Erteilung einer Aufforstungserlaubnis zurücktreten muss.
Nach alledem war die Klage im Hauptantrag abzulehnen.
Aufgrund der vorstehenden Ausführungen, insbesondere zur nicht zu beanstandenden Ermessensausübung des Beklagten hat der Kläger auch keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten unter Aufhebung des streitgegenständlichen Bescheides seinen Antrag auf Erteilung einer Erstaufforstung erneut zu verbescheiden, so dass auch der Hilfsantrag nicht begründet ist.
Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO insgesamt abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 187 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.
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